The End of Need‐Based Student  Financial Aid in Canada?    ppt

Student Assistance Expenditures to 2004 Total student assistance expenditures in British Columbia more than doubled over the decade to 2003‐04; substantially more than the national aver

By  

Sean Junor and Alex Usher 

 August 2007 

About CASFAA

The  Canadian  Association  of  Student  Financial  Aid  Administrators  (CASFAA)  is  a  national professional  association  that  represents  financial  aid  administrators  at  Canada's  universities, colleges  and  technical  institutes.  As  a  professional  association,  CASFAA  serves  as  a  liaison between our members and the federal government, service providers, financial institutions and various  other  stakeholders  in  student  financial  aid;  advocates  on  behalf  of  members  by providing input on student financial assistance programs and policies; and provides professional development opportunities for members, including our annual conference. 

About the Educational Policy Institute

The Educational Policy Institute is a non‐profit research center focused in issues of educational opportunity, especially for our most needy populations. Based in Virginia Beach with offices in Toronto  and  Melbourne,  EPI  conducts  program  evaluation,  policy  analysis,  and  conducts professional development opportunities for educational professionals throughout the education continuum. Visit the EPI website at www.educationalpolicy.org.  

About the Authors

SEAN JUNOR is the Manager of Knowledge Mobilization at the Educational Policy Institute. Prior 

to joining the Institute, he was the Senior Policy and Research Officer for the Canada Millennium Scholarship  Foundation.  He  is  a  native  of  Saskatoon,  Saskatchewan,  and  a  graduate  of  the University of Saskatchewan. (sjunor@educationalpolicy.org) 

ALEX  USHER  is  the  Vice‐President  of  the  Educational  Policy  Institute.  Prior  to  joining  the 

Institute, he was the Director of Research and Program Development for the Canada Millennium Scholarship  Foundation,  where  he  was  in  charge  of  Canada’s  largest‐ever  research  project  on access  to  post‐secondary  education.  He  is  a  native  of  Winnipeg,  Manitoba,  and  graduate  of McGill University and Carleton University. (ausher@educationalpolicy.org) 

Suggested Citation: 

Junor,  Sean,  &  Usher,  Alex  (2007).  The  End  of  Need‐Based  Student  Financial  Aid  in  Canada? 

Toronto, ON: Educational Policy Institute. 

Table of Contents

About CASFAA   2 

About the Educational Policy Institute   2 

About the Authors   2 

Table of Contents   3 

Data Limitations and Observations   4 

Chapter 1:  Introduction   5 

Chapter 2:  Student Aid in Canada 1993‐1994 to 2003‐2004   7 

2.1  Introduction   7 

2.2  Alberta   8 

2.3  British Columbia   10 

2.4  Manitoba   13 

2.5   New Brunswick   15 

2.6  Newfoundland and Labrador   18 

2.7   Nova Scotia   20 

2.8  Ontario   22 

2.9  Prince Edward Island   25 

2.10  Québec   27 

2.11  Saskatchewan   30 

Chapter 3:   Student Aid Policy and Program Changes Since 2004   34 

3.1  Introduction   34 

3.2  Government of Canada and Canada Millennium Scholarship  Foundation   34 

3.3  Alberta   37 

3.4  British Columbia   38 

3.5  Manitoba   40 

3.6  New Brunswick   41 

3.7  Newfoundland and Labrador   41 

3.8  Nova Scotia   42 

3.9  Ontario   43 

3.10  Prince Edward Island   45 

3.11  Québec   45 

3.12  Saskatchewan   46 

Chapter 4  Summary and Conclusions   47 

Bibliography   51 

Appendix A: Targeted Need‐Based Student Assistance   52 

Any  interested  parties  who  wish  to  investigate  or  use  data  behind  the  tables  and  figures  are encouraged to contact the Educational Policy Institute.  

Chapter 1: Introduction

There was a major change in Canadian student aid in the late 1990s, due largely to a package of measures adopted by the Government Canada as part of its “Canada Opportunities Strategy”.  

At  the  time,  what  aroused  the  most  comment  was  the  creation  in  1998  of  the  $2.5  billion Canada  Millennium  Scholarship  Foundation  (Foundation).   But  while  the  Foundation  was certainly  a  welcome  –  if  controversial  ‐  addition  to  the  country’s  stock  of  need‐based  aid,  its creation did not herald the start of a new focus on need‐based aid.  Quite the contrary, in fact: the creation of the Foundation was actually the last major investment in need‐ based aid made 

by any Canadian government for nearly seven years. 

In retrospect, the most significant measure of the late 1990s was contained not the flashy 1998 federal  budget,  but  rather  in  the  almost  unheralded  budget  of  1996.   In  that  budget,  the monthly education tax credit amount for full‐time students was increased from $60 per month 

to $80 per month.  Though it hardly set the world on fire, this measure fundamentally altered the  nature  of  student  aid  in  Canada.   The  next  year  the  monthly  amount  was  increased  –  in stages – from $80 per month to $200 per month and part‐time students became eligible for a 

$60  per  month  credit.   These  amounts  were  later  doubled  in  the  federal  Liberals’  pre‐election mini‐budget  of  October  2000,  and  then  hiked  again  in  2006  when  the  new  Conservative government created a $60 per month tax credit for “textbooks” (more will be discussed on this 

in Chapter 3) which was an addition to the existing monthly amount in all but name.   Ancillary fees  were  added  to  the  tuition  fee  tax  credit.   Student  loan  interest  became  subject  to  a  tax credit as well.   

Provinces  not  to  be  outdone  got  into  the  tax  credit  act,  too.   Most  matched  the  increases  in federal  tax  credits  –  some  (notably  Alberta)  increased  them  way  beyond  anything  the  federal government did. Some have‐not provinces even began trying to use education tax credits as a way to stem the loss of their youth population.   

What all of this signaled was a decreased desire on the part of governments to use need‐based student assistance to distribute aid to those who need it the most.  Instead, governments began finding  non‐need‐based  methods  of  providing  supports:  tax  credits,  tuition  freezes  –  anything which  did  not  use  need  as  a  criterion  ‐  became  the  preferred  method  of  distributing  money.  Indeed, governments went so far as to begin actively seeking to distribute money to people who 

‐ so far from being needy ‐ were actually well enough off to save substantial sums of money for their children’s’ education.  The Canada Education Savings Grant (CESG), begun in 1998, almost immediately became a $400‐million per year program.  Recently, provinces have begun copying this,  too  –  most  notably,  Québec,  which  has  begun  matching  federal  contributions  to  the program on a 1:2 basis. 

The  metamorphosis  from  a  need‐based  system  of  aid  to  a  predominantly  non‐need‐based system of aid in Canada did not happen instantly.  It has been the slow, inexorable result of an accretion  of  government  decisions  at  both  the  federal  and  provincial  levels.   Ideology  has  not played  a  part  –  governments  of  both  the  left  and  right  alike  have  plunged  with  abandon  into non‐need‐based projects.   

The purpose of this report is to shed light on the how this situation evolved, on a province‐by‐province basis1.  In Chapter 2, the paper takes data from 1993‐94 to 2003‐04 (the last year for which  good  data  is  available)  to  show  how  the  mix  of  available  aid  changed  in  each  province over  that  decade,  and  how  these  changes  helped  to  offset  the  rises  in  tuition  which  occurred over that time.  Though there are some broad themes which emerge from this examination, the situation  was  not  the  same  in  all  provinces  and  the  individual  sections  of  this  chapter  should help the reader understand the nuances in situations across the country. 

Although good data on student assistance is not available past 2004, it is possible to track the broad  outline  of  changes  in  student  aid  just  by  examining  various  budget  documents  and tracking government announcements dealing with student financial assistance.  This paper does this  in  Chapter  3.   In  the  final  chapter,  the  paper  examines  the  cumulative  effect  of  these changes  on  student  assistance  and  outlines  who  has  benefited  the  most  from  the  recent changes. 

Chapter 2: Student Aid in Canada 1993-1994 to

2003-2004

2.1 Introduction

Chapter  2  deals  with  changes  in  the  overall  amounts  of student  aid  being  provided  by  federal and provincial governments in between the years 1993‐94 and 2003‐04, the last year for which complete  and  accurate  data  is  available.   It  shows  the  amount  of  federal  and  provincial  aid provided by each province in each of these years.  It also describes the effects of these changes 

on various measures of affordability.   Overall, what the chapter shows is that there were  very significant  increases  in  student  aid  over  this  decade  which,  although  they  did  not  completely offset  the  increases  in  tuition  which  occurred  over  the  course  of  the  1990s,  did  go  some considerable distance to mitigating it. 

Average Grants: The average size of grant in a particular jurisdiction in a particular year.    Grant  Recipients’  Net  Tuition  (GRNT):   NET  minus  average  grants.   In  effect,  the  “net”  tuition 

In  part,  this  increase  was  due  to  an  increase  in  the  number  of  post‐secondary  students  in  the province:  college  and  university  enrolments  rose  by  20  to  25  percent  during  the  decade  in question.  Still,  real  aid  available  to  student  grew  substantially  over  the  decade.    Total  aid 

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

$50  million,  federal  aid  more  than  doubled,  from  $214  million  to  $478  million.    As  a  result, nearly two‐thirds of all student aid dollars in Alberta (need‐based and universal combined) now come from the Government of Canada. 

0 100 200 300 400 500 600 700 800

94

1993- 95

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

Table 1 – Changes in Tuition, Subsidies and Net Costs, Alberta 1995‐96 to 2005‐06 (real $2005  dollars) 

Tuition and Fees 

The average  grant size decreased by about $600 in the period,  meaning  that Grant recipients’ net  tuition  (GRNT)  rose  substantially  after  1998‐99.    However,  because  of  data  collection limitations, GRNT is based on the average grant size, not the average amount of grant received (individuals  can  receive  more  than  one  grant).    Since  the  number  of  grants  increased substantially  over  the  years  in  question  (from  13,807  in  1998‐99  to  34,954  in  1999‐2000  and 54,564 in 2003‐04), it seems likely that not only are a larger people are receiving grants, but that more  people  are  receiving  multiple  grants  as  well,  meaning  that  “true”  GRNT  is  probably decreasing, not increasing. 

In other words, combined federal and provincial expenditures have kept rises in net tuition to about  20  percent  which  –  given  the  increases  in  family  income  in  Alberta  over  these  years  – means  they  have  stayed  roughly  constant  in  terms  of  affordability.    The  picture  for  grant recipients’ net tuition is a little less clear, but given the sharp increase in the number of grant recipients, it seems likely that overall, the affordability picture has improved substantially for a large number of students in the province. 

Student Assistance Expenditures to 2004 

Total student assistance expenditures in British Columbia more than doubled over the decade to 2003‐04; substantially more than the national average of 50 percent.  At the start of the decade, annual expenditures were $430 million per year; by 2003‐04, expenditures were roughly $900 million per year.  Over half of this increase was due to an increase in need‐based loans, and a substantial  portion  of  the  remainder  came  from  need‐based  grants.    In  significant  contrast  to most other provinces, less than 20 percent of the increase in assistance in British Columbia came from tax credits and only about a third came from universal sources of income.   

Much  of  the  increase  in  student  aid  in  British  Columbia  can  be  attributed  to  the  province’s spectacular  growth  in  post‐secondary  education  participation  (albeit  from  a  very  low  base) during the decade in question.  However, even with student numbers increasing by roughly 50 percent,  the  growth  in  student  aid  dollars  was  such  that  per‐student  aid  still  increased substantially. 

0 100

1993- 95

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

to  less  than  32  percent,  thanks  to  a  140  percent  rise  in  federal  loans,  grants  and  tax  credits combined.  This is not to say provincial assistance declined; indeed, in absolute terms, provincial assistance increased substantially from $190 million per year to $288 million per year.  But the huge increase in federal aid simply outstripped the growth in provincial aid. 

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

Table 2 – Changes in Tuition, Subsidies and Net Costs, British Columbia, 1995‐96 to 2005‐06 

Tuition and Fees

In  sum,  after  enjoying  a  very  good  last  half  of  the  1990s  in  which  net  costs  actually  declined, British Columbia students’ financial position deteriorated rapidly in the first half of this decade.   

2.4 Manitoba

Student Assistance Expenditures to 2004 

Total  student  assistance  expenditures  in  Manitoba  rose  by  about  80  percent.    This  is substantially  more  than  the  national  average  of  50  percent,  but  less  than  that  in  some  of  the other western provinces.  At the start of the decade, annual expenditures were $92 million per year; by 2003‐04, expenditures were roughly $166 million per year.  None of this increase was due to a rise in net loans – indeed, these declined over the decade.  Most of the increase was due  to  an  expansion  in  tax  credits  but  a  not  insubstantial  portion  of  the  rise  was  due  to  the introduction  of  remission  programs  the  province  and  the  Canada  Millennium  Scholarship Foundation. 

Some  of  this  rise  in  total  assistance  was  due  to  changes  in  post‐secondary  education  student numbers,  which  rose  by  roughly  25  percent  in  the  years  after  1999;  however,  the  growth  in student  aid  still  outstripped  the  growth  in  student  numbers  substantially,  implying  that  per‐student aid rose substantially. 

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

As  in  most  other  provinces,  the  distribution  of  student  assistance  by  source  changed substantially  during  this  decade.    At  the  outset  of  the  decade,  roughly  25  percent  of  all  aid  in Manitoba  came  from  the  provincial  government;  by  1996‐1997  this  had  risen  to  over  40 percent.   However, starting in 1998‐99 (that is, after the Canada Opportunities Budget of 1998), the proportion coming from the provincial government began to fall quite significantly, so that 

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

Table 3 – Changes in Tuition, Subsidies and Net Costs, Manitoba, 1995‐96 to 2005‐06 ($2005  real dollars) 

Tuition and Fees

Very  little  of  this  increase  can  be  attributed  to  growing  post‐secondary  education  student numbers.  The total increase in college and university students over the decade in question was between ten and 15 percent; as a result, per‐student funding increased by well over 50 percent. 

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

by nearly 75 percent, from $40 million to $69 million.  However, this was only barely enough to keep up with the rapid increase in federal aid which was occurring throughout the decade. 

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04 Government of New Brunswick MSF Government of Canada

2003- 

To  date,  the  paper  has  been  examining  changes  in  government  expenditure  levels.    But  how have these  changes affected individual students?  In order to answer this, the paper needs to examine changes in tuition, tax credits and grants.  This is done below in table 4. 

Table 4 – Changes in Tuition, Subsidies and Net Costs, New Brunswick, 1995‐96 to 2005‐06  

Tuition and Fees

Students  who  received  grants,  however,  were  in  a  different  situation.    The  average  grant  size rose  dramatically  over  the  decade,  notably  when  the  Canada  Millennium  Scholarship Foundation  bursaries  were  introduced  in  1999‐2000  and  when  the  province  increased  its  own bursary program in 2003.  The growth in grants more than offset any growth in net tuition – as a result, students who receive grants in New Brunswick now pay substantially less than they did ten years ago.  Moreover, there are substantially more grant recipients now than there were a decade  ago.    This  means  that  affordability  in  the  province  has  improved  significantly  among high‐need students over the course of the decade. 

2.6 Newfoundland and Labrador

Student Assistance Expenditures to 2004 

Total  student  assistance  expenditures  in  Newfoundland  and  Labrador  in  2003‐4  were  $154 million, some 60 percent more than they had been a decade earlier. This is roughly similar to the national  average  of  a  50  percent  increase  over  the  course  of  the  decade.  Yet  assistance  had been  much  higher  five  years  earlier  in  1998‐99,  total  student  aid  spending  had  been  $217 million, or more than of the other western provinces. Nearly all of the increase in assistance ‐ up 

to  1997‐98  ‐  came  in  the  form  of  loans.    After  that,  loans  declined  precipitously,  but  this  was partially offset by a significant rise in tuition tax credits. 

This  growth  in  student  aid  has  occurred  in  a  context  where  post‐secondary  education  student numbers  were  falling  more  or  less  in  line  with  the  decline  in  the  provincial  youth  population throughout  the  late  1990s.    Enrolments  then  bounced  back  again  around  the  turn  of  the millennium and as a result, the total enrolment increase over the decade was about ten percent.  This implies that per‐student aid was up roughly 40 percent over the course of the decade. 

30 percent. 

Table 5 – Changes in Tuition, Subsidies and Net Costs, Newfoundland and Labrador, 1995‐96 to  2005‐06  

Tuition and Fees

Not all of this growth translated into increased amounts of dollars per student.  Overall college and  university  enrolment  in  Nova  Scotia  rose  by  20  percent,  meaning  that  per‐student  aid actually only increased by about 25 percent. 

student  loan  client  base  suddenly  disappeared4.    The  provincial  share  of  total  assistance  then dropped precipitously to about 25 percent, where it remains today. 

4

 Between 1997/98 and 1998/99, the Government of Nova Scotia managed to reduce its own student loan rolls  by  nearly  50  percent  in  a  single  year.   Clearly,  this  reduction  had  nothing  to  do  with  a  general reduction  in  the  need  for  loans  –  indeed,  the  Canada  Student  Loans  clientele  remained  effectively unchanged during this period.  In effect, the government of Nova Scotia tweaked its own eligibility criteria 

in order to reduce its exposure to student loans at a time when the program was faced with some serious 

Tuition and Fees

Tax 

1996‐97  $4,633  $1,430  $3,203  $1,612  $1,591 1997‐98  $4,949  $1,506  $3,443  $3,078  $365 1998‐99  $5,133  $1,589  $3,545  $4,447  ‐$903 1999‐00  $5,282  $1,736  $3,547  $2,324  $1,223 2000‐01  $5,584  $1,851  $3,732  $2,422  $1,310 2001‐02  $5,824  $1,913  $3,911  $2,397  $1,514 2002‐03  $6,084  $2,236  $3,848  $2,795  $1,052 2003‐04  $6,357  $2,307  $4,051  $3,622  $429 

Nova Scotia students pay the highest university tuition fees in the country; in consequence, they also  receive  the  largest  amounts  of  tax  credits  on  the  country.    The  rise  in  tax  credits  has partially, but by no means fully, offset the increase in tuition: ENT rose by $1,450 (or nearly 50 percent)  over  the  decade.    For  grant  recipients,  however,  it  is  a  different  story.    The  average grant size fluctuated considerably over the decade, but in general grants increased substantially meaning students who received grants were, in the main, much better off in 2003‐04 than they were  in  1995‐96.    As  the  number  of  grants  did  not  decrease  (they  actually  increased  slightly, although the source switched from primarily provincial to primarily Millennium Bursaries), what this  means  is  that  –  in  contrast  to  the  average  non‐grant‐recipient  ‐  the  average  position  of grant recipients improved substantially.   

2.8 Ontario

Student Assistance Expenditures to 2004 

Total student assistance expenditures in Ontario increased by 39 percent between 1993‐94 and 2003‐04,  somewhat  less  that  the  national  average  increase  of  50  percent.    At  the  start  of  the decade  of  analysis,  annual  expenditures  were  $1.7  billion  per  year;  by  2003‐04,  expenditures were roughly $2.45 billion per year.  Just over 100 percent of the increase came from universal assistance  sources  (need‐based  sources  actually  decreased  over  the  decade),  and  roughly  70 percent  of  the  increase  in  universal  assistance  came  through  tax‐based  sources.    Figure  13 shows total assistance available to Ontario students. 

Ontario’s  below‐average  performance  is  even  more  pronounced  when  changes  in  post‐secondary education student population are taken into account. Even before the double cohort, enrolment was up 15 percent ‐ with the double cohort, the increase was closer to 30 percent, meaning that per‐student assistance levels rose only minimally. 

1994- 96

1995- 97

1996- 98

1997- 99

1998- 00

1999- 01

2000- 02

2001- 03

2002- 04

a result of the 1998 federal budget) and provincial sources began to decline (because of changes 

to its loan program).  By 2000‐01, the provincial share of assistance had dropped to below 30 percent, where it remains today.  Provincial assistance fell in both absolute and relative terms; 

in 2003‐04, Ontario assistance amounted to $671 million, compared to $849 million in 1993‐94, and $1,147 million in 1997‐98. 

Tuition and Fees

by $1,100, or about 43 percent in real terms. 

With respect to net tuition charges for grant recipients, the picture is somewhat more nuanced.  The vast reduction in the province’s loan remission scheme towards the end of the 1990s meant that grant recipients on average received substantially less than they previously did, and GRNT rose.    However,  the  number  of  grants  issued  rose  substantially  over  the  decade.    What  this means is that people who would have received grants in 1995‐96 were noticeably worse off a decade later, but at the same time there were a large number of new grant recipients who were better off.  

2.9 Prince Edward Island

Student Assistance Expenditures to 2004 

Over the decade from 1993‐94 to 2003‐04, assistance to Island students nearly tripled from $15 million  to  $43  million  annually.  This  is  much  higher  than  was  the  case  nationally,  where  the average increase was only 50 percent.  All forms of assistance increased in value – though nearly all the net increase can be attributed to the increases in net loans (189 percent) and tax credits (up  275  percent).    This  impressive  rise  in  assistance  was  only  slightly  offset  by  the  25  percent increase in enrolments  

Table 8 – Changes in Tuition, Subsidies and Net Costs, Prince Edward Island, 1995‐96 to 2005‐

06  

Tuition and Fees

Tuition and fees rose by about $1,300 in real dollars in the decade to 2005‐06, but rises in tax credits  meant  that  ENT  actually  only  rose  by  about  $500.  The  introduction  of  the  Canada Millennium Scholarship Foundation Bursaries massively increased the size and number of grants issued in the province, and as a result GRNT was reduced significantly over the decade.  In short, net tuition decreased for grant recipients but increased for everyone else.