Trách nhiệm lập đánh giá tác động môi trường ĐTM và các cấp độ ĐTM Theo Luật bảo vệ môi trường năm 2005, có 3 loại hoạt động ĐTM sau đây: - Đánh giá môi trường chiến lược ĐMC: là việc
Trang 1{
ThS TRẦN THỊ QUANG HỒNG * TRƯƠNG HỒNG QUANG **
1 Nội dung cơ bản của pháp luật hiện
hành về đánh giá tác động môi trường
1.1 Trách nhiệm lập đánh giá tác động
môi trường (ĐTM) và các cấp độ ĐTM
Theo Luật bảo vệ môi trường năm 2005,
có 3 loại hoạt động ĐTM sau đây:
- Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC):
là việc phân tích, dự báo các tác động đến
môi trường của dự án chiến lược, quy hoạch,
kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm
bảo đảm phát triển bền vững.(1)
ĐMC được
áp dụng đối với các đối tượng sau:
+ Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát
triển kinh tế-xã hội cấp quốc gia; chiến lược,
quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh
vực trên quy mô cả nước
+ Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát
triển kinh tế-xã hội của tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp
tỉnh), vùng
+ Quy hoạch sử dụng đất; bảo vệ và phát
triển rừng; khai thác và sử dụng các nguồn
tài nguyên thiên nhiên khác trên phạm vi liên
tỉnh, liên vùng
+ Quy hoạch phát triển vùng kinh tế
trọng điểm
+ Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông quy
mô liên tỉnh.(2)
- Đánh giá tác động môi trường: là việc
phân tích, dự báo các tác động đến môi
trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai
dự án đó.(3) Theo quy định tại Điều 18 Luật bảo vệ môi trường thì chủ các dự án sau đây phải lập báo cáo ĐTM:
+ Dự án công trình quan trọng quốc gia; + Dự án có sử dụng một phần diện tích đất hoặc có ảnh hưởng xấu đến khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, các khu di tích lịch sử - văn hoá, di sản tự nhiên, danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng;
+ Dự án có nguy cơ ảnh hưởng xấu đến nguồn nước lưu vực sông, vùng ven biển, vùng có hệ sinh thái được bảo vệ;
+ Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu chế xuất, cụm làng nghề;
+ Dự án xây dựng mới đô thị, khu dân cư tập trung;
+ Dự án khai thác, sử dụng nước dưới đất, tài nguyên thiên nhiên quy mô lớn;
+ Dự án khác có tiềm ẩn nguy cơ lớn gây tác động xấu đối với môi trường
- Cam kết bảo vệ môi trường: là việc cơ
sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không thuộc đối tượng lập báo cáo ĐTM đưa ra bản cam kết thực hiện các biện pháp giảm
*, ** Viện khoa học pháp lí
Bộ tư pháp
Trang 2thiểu, xử lí chất thải và tuân thủ các quy
định của pháp luật về bảo vệ môi trường
Giống như báo cáo ĐTM, cam kết bảo vệ
môi trường cũng bao gồm các nội dung
đánh giá các tác động của dự án đối với môi
trường và đề xuất các giải pháp giảm thiểu
các tác động này, tuy nhiên, do mức độ tác
động tới môi trường thấp hơn nên thay vì
phải thực hiện các bước trình và xin phê
duyệt trước khi triển khai dự án, các chủ dự
án này được tự mình đưa ra các cam kết về
bảo vệ môi trường và tự chịu trách nhiệm
về các cam kết và các biện pháp bảo vệ môi
trường mà mình đưa ra
Có thể thấy việc đưa ra các cấp độ khác
nhau của công tác ĐTM là một bước tiến
quan trọng đối với khung pháp lí về ĐTM
ở Việt Nam Theo đó, tuỳ từng loại dự án
mà trách nhiệm lập ĐTM cũng như yêu
cầu đối với nội dung, quy trình thẩm định
báo cáo ĐTM được xác định một cách cụ
thể, phù hợp với tính chất và mức độ tác
động đến môi trường của loại dự án đó
Các quy định này cũng làm rõ hơn yêu cầu
về lập báo cáo đánh giá môi trường chiến
lược đối với các dự án quy hoạch, chiến
lược phát triển Sự phân hoá này giúp nâng
cao hiệu quả của ĐTM với tư cách là một
công cụ kiểm soát các tác động môi trường
và bảo vệ môi trường
1.2 Các yêu cầu về nội dung của ĐTM
Một trong những nội dung quan trọng
của các văn bản hiện hành về ĐTM là quy
định các yêu cầu về mặt nội dung đối với
báo cáo ĐMC, báo cáo ĐTM và cam kết bảo
vệ môi trường
Thứ nhất, đối với báo cáo ĐMC, nội
dung được yêu cầu bao gồm hai vấn đề chính là dự báo tác động xấu đối với môi trường có thể xảy ra khi thực hiện dự án và phương hướng, giải pháp tổng thể giải quyết các vấn đề về môi trường trong quá trình thực hiện dự án
Thứ hai, đối với báo cáo ĐTM, xuất phát
từ thực tế là báo cáo ĐTM được lập đối với các dự án đầu tư cụ thể nên yêu cầu về nội dung báo cáo ĐTM đòi hỏi tính chi tiết cao hơn, cụ thể là nội dung báo cáo phải thể hiện được các vấn đề sau:
- Mô tả dự án đầu tư: bao gồm thông tin chi tiết về các hạng mục công trình của dự
án, quy mô về không gian, thời gian và khối lượng thi công; công nghệ vận hành của từng hạng mục công trình và của cả dự án;
- Các thông tin đánh giá về môi trường, bao gồm:
+ Đánh giá về hiện trạng môi trường cả nơi thực hiện dự án và vùng kế cận, đánh giá mức độ nhạy cảm và sức chịu tải của môi trường;
+ Đánh giá chi tiết các tác động môi trường có khả năng xảy ra khi dự án được thực hiện và các thành phần môi trường, yếu tố kinh tế-xã hội chịu tác động của dự án; dự báo rủi ro về sự cố môi trường do công trình gây ra
- Các giải pháp về mặt môi trường được
đề xuất bao gồm:
+ Các biện pháp cụ thể được đề xuất để giảm thiểu các tác động xấu đối với môi trường; các biện pháp phòng ngừa, ứng phó
sự cố môi trường
Trang 3+ Cam kết thực hiện các biện pháp bảo
vệ môi trường trong quá trình xây dựng và
vận hành công trình
+ Danh mục công trình, chương trình
quản lí và giám sát các vấn đề môi trường
trong quá trình triển khai thực hiện dự án
+ Dự toán kinh phí xây dựng các hạng
mục công trình bảo vệ môi trường trong tổng
dự toán kinh phí của dự án
- Các thông tin tham vấn: báo cáo
ĐTM phải phản ánh được ý kiến của uỷ
ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn, đại
diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án;
đặc biệt, các ý kiến không tán thành việc
đặt dự án tại địa phương hoặc không tán
thành đối với các giải pháp bảo vệ môi
trường phải được nêu trong báo cáo đánh
giá tác động môi trường
ĐMC và ĐTM về cơ bản đều dựa trên
nguyên tắc rất cơ bản đó là phát hiện, dự
báo và đánh giá những tác động tiềm tàng
của hoạt động phát triển có thể gây ra đối
với môi trường tự nhiên, kĩ thuật–xã hội, để
từ đó đưa ra các giải pháp nhằm ngăn ngừa,
giảm thiểu và xử lí các tác động tiêu cực tới
mức thấp nhất có thể chấp nhận được.(4)
Quy trình thực hiện của ĐTM và ĐMC đều
được thực hiện qua các bước sàng lọc, xác
định phạm vi, đánh giá tác động, xác định
các biện pháp giảm thiểu, thẩm định, ra
quyết định và cuối cùng là quan trắc, giám
sát môi trường Giữa ĐTM và ĐMC cũng
có nhiều sự khác biệt cơ bản, trước hết là về
đối tượng nghiên cứu, mục tiêu, mục đích
cần đạt được và sau đó là sự khác biệt cả về
những nội dung quy trình thực hiện Tuy
vậy, điều cần nhấn mạnh ở đây là những sự khác biệt này không phải là sự phủ nhận lẫn nhau mà chính lại là những mặt bổ sung, hỗ trợ cho nhau và ĐMC đối với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình không thể thay thế cho ĐTM ở cấp dự án và ngược lại.(5)
Thứ ba, đối với bản cam kết bảo vệ môi
trường, yêu cầu về nội dung mặc dù đơn giản hơn nhiều so với nội dung của báo cáo ĐTM, tuy nhiên các nội dung đặt ra cũng tương đối cụ thể, bao gồm hai nội dung chính là 1) Mô tả về dự án: địa điểm, loại hình, quy mô, nguyên nhiên liệu sử dụng, chất thải phát sinh và 2) Cam kết về các biện pháp giảm thiểu, xử lí chất thải và tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường
Để đảm bảo việc tuân thủ yêu cầu về nội dung khi lập báo cáo ĐTM, Phụ lục Thông tư của Bộ tài nguyên và môi trường
số 05/2008/TT-BTNMT ngày 08/12/2008 hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường cũng đã đưa ra các bản yêu cầu cụ thể về cấu trúc và nội dung của báo cáo ĐMC, báo cáo ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường Các bản yêu cầu này vừa có ý nghĩa bắt buộc tuân thủ, vừa có tính chất hướng dẫn đối với các chủ dự án khi lập báo cáo ĐMC, ĐTM hoặc cam kết bảo vệ môi trường
1.3 Thẩm quyền và thủ tục thẩm định, phê duyệt
Ngoại trừ cam kết bảo vệ môi trường được lập cho các trường hợp không thuộc
Trang 4đối tượng phải lập báo cáo ĐMC và ĐTM,
việc thẩm định và phê duyệt báo cáo
ĐMC và ĐTM được coi là thủ tục bắt
buộc Kết quả thẩm định báo cáo ĐMC là
một trong những căn cứ để phê duyệt dự
án và phải được tiến hành trước khi triển
khai dự án Thẩm quyền và thủ tục phê
duyệt các báo cáo này được xác định căn
cứ vào tính chất và quy mô của các dự án
được lập ĐMC và ĐTM
- Báo cáo ĐMC luôn được thẩm định bởi
một hội đồng Bộ tài nguyên và môi trường
tổ chức hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá
môi trường chiến lược đối với các dự án do
Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt; các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ tổ chức hội đồng thẩm
định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược
đối với dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt
của mình và uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ
chức hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá
môi trường chiến lược đối với dự án thuộc
thẩm quyền quyết định của mình và của hội
đồng nhân dân cùng cấp
- Báo cáo ĐTM có thể được thẩm định
bởi một hội đồng thẩm định hoặc tổ chức
dịch vụ thẩm định Bộ tài nguyên và môi
trường tổ chức hội đồng thẩm định hoặc
tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo
cáo đánh giá tác động môi trường đối với
các dự án do Quốc hội, Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ quyết định, phê duyệt; dự
án liên ngành, liên tỉnh; bộ, cơ quan ngang
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức hội
đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức
dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác
động môi trường đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt của mình, trừ dự án liên ngành, liên tỉnh; uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với dự án trên địa bàn quản lí thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt của mình
và của hội đồng nhân dân cùng cấp
Để đảm bảo tính chất chuyên môn của hoạt động thẩm định báo cáo ĐMC và ĐTM, pháp luật về môi trường quy định trong trường hợp là hội đồng thẩm định thì phải có trên năm mươi phần trăm số thành viên có chuyên môn về môi trường và lĩnh vực có liên quan đến nội dung dự án Nếu là tổ chức dịch vụ thẩm định thì phải đáp ứng các điều kiện do Bộ tài nguyên và môi trường quy định Yêu cầu về việc người trực tiếp tham gia lập báo cáo ĐMC, báo cáo ĐTM không được tham gia hội đồng thẩm định cũng được quy định nhằm đảm bảo tính khách quan của hoạt động thẩm định
Để đảm bảo sự tham gia cũng như quyền lợi của cộng đồng tại địa bàn thực hiện dự
án, trong quá trình thẩm định báo cáo ĐMC
và ĐTM, các tổ chức, cá nhân có quyền gửi các yêu cầu, kiến nghị về bảo vệ môi trường liên quan đến dự án đến cho cơ quan thẩm định Cơ quan thẩm định có trách nhiệm xem xét các yêu cầu, kiến nghị này trước khi đưa
ra quyết định Đối với cam kết bảo vệ môi trường, tổ chức, cá nhân thực hiện chỉ cần thực hiện thủ tục đăng kí với UBND cấp huyện hoặc cấp xã (trong trường hợp được cấp huyện uỷ quyền)
Trang 51.4 Tính pháp lí của văn bản ĐTM và
các biện pháp đảm bảo thực thi các nội dung
ĐTM trên thực tế
Đối với báo cáo ĐMC, kết quả thẩm
định là một trong những căn cứ để phê duyệt
dự án Trong khi đó, đối với báo cáo ĐTM,
kết quả thẩm định là căn cứ để cơ quan có
thẩm quyền ra quyết định phê duyệt báo cáo
ĐTM đó Các dự án thuộc diện phải lập báo
cáo ĐTM chỉ được phê duyệt, cấp phép đầu
tư, xây dựng, khai thác sau khi báo cáo ĐTM
đã được phê duyệt Trường hợp các cơ sở
không thuộc đối tượng phải lập ĐMC và
ĐTM thì chỉ được triển khai hoạt động sản
xuất, kinh doanh, dịch vụ sau khi đã đăng kí
bản cam kết bảo vệ môi trường
Về nguyên tắc, các báo cáo ĐMC, ĐTM
và cam kết bảo vệ môi trường sau khi đã
được thẩm định, phê duyệt sẽ trở thành các
văn bản pháp lí có tính bẳt buộc áp dụng đối
với tất cả các chủ thể hoạt động trong phạm
vi dự án được lập báo cáo ĐMC, ĐTM và
cam kết bảo vệ môi trường tương ứng Tuy
nhiên, pháp luật bảo vệ môi trường mới chỉ
tập trung quy định về trách nhiệm thực hiện
và kiểm tra thực hiện các nội dung trong báo
cáo ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường
Theo Điều 23 Luật bảo vệ môi trường
năm 2005, báo cáo ĐTM được đảm bảo thực
hiện thông qua các cơ chế sau đây:
- Cơ chế thông tin và giám sát bởi cộng
đồng: chủ dự án có trách nhiệm báo cáo với
uỷ ban nhân dân nơi thực hiện dự án về nội
dung của quyết định phê duyệt báo cáo đánh
giá tác động môi trường; niêm yết công khai
tại địa điểm thực hiện dự án về các loại chất
thải, công nghệ xử lí, thông số tiêu chuẩn về chất thải, các giải pháp bảo vệ môi trường để cộng đồng dân cư biết, kiểm tra, giám sát
Cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM cũng có trách nhiệm thông báo nội dung quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM do mình phê duyệt cho uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nơi thực hiện
dự án; uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thông báo nội dung quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM
do mình hoặc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phê duyệt cho uỷ ban nhân dân cấp huyện, uỷ ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án Việc thực hiện trách nhiệm thông tin này cho phép chính quyền cơ sở và cộng đồng địa phương tham gia kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nội dung của báo cáo ĐTM đã được phê duyệt
- Cơ chế tự chịu trách nhiệm: chủ dự án
có trách nhiệm thực hiện đúng, đầy đủ các nội dung bảo vệ môi trường nêu trong báo cáo ĐTM và các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM
- Cơ chế tiền kiểm: chủ dự án có trách nhiệm thông báo cho cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM để kiểm tra, xác nhận việc đã thực hiện các nội dung của báo cáo và yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM; chỉ sau khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xác nhận chủ dự án đã thực hiện đầy đủ yêu cầu
về thông tin cho UBND địa phương và niêm yết tại địa bàn, thực hiện các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM thì chủ
dự án mới được đưa công trình vào sử dụng
- Cơ chế hậu kiểm: cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức kiểm tra việc thực hiện các nội dung
Trang 6trong báo cáo đánh giá tác động môi trường
đã được phê duyệt
Theo Điều 27 Luật bảo vệ môi trường,
cam kết bảo vệ môi trường được đảm bảo
thực hiện thông qua:
- Cơ chế tự chịu trách nhiệm: tổ chức, cá
nhân cam kết bảo vệ môi trường có trách
nhiệm thực hiện đúng và đầy đủ các nội dung
đã ghi trong bản cam kết bảo vệ môi trường
- Cơ chế kiểm tra, giám sát: Uỷ ban nhân
dân cấp huyện, cấp xã chỉ đạo, tổ chức kiểm
tra, thanh tra việc thực hiện các nội dung đã
ghi trong bản cam kết bảo vệ môi trường
2 Đánh giá các quy định hiện hành về
ĐTM ở Việt Nam
Các quy định về ĐTM có vị trí tương đối
quan trọng trong hệ thống pháp luật về bảo
vệ môi trường của Việt Nam và ngày càng
được quan tâm hoàn thiện Điều đó chứng tỏ
sự nhìn nhận về vai trò của ĐTM như một
công cụ quan trọng để thực hiện công tác
quản lí đối với môi trường
Trước hết, với việc phân hoá các cấp độ
thực hiện ĐTM theo tính chất của dự án,
Luật bảo vệ môi trường năm 2005 đảm bảo
sự phân hoá về trách nhiệm cũng như thể
hiện đúng tính chất, mức độ yêu cầu đối với
các biện pháp bảo vệ môi trường căn cứ vào
tính chất, mức độ tác động đến môi trường
của dự án Việc xuất phát từ góc độ dự án
đầu tư và từ góc độ ảnh hưởng môi trường là
cơ sở quan trọng để đảm bảo tính phù hợp
cho các quy định về ĐTM Các quy định về
ĐTM cũng cho thấy chính sách mở rộng xã
hội hoá, huy động sự tham gia của các tổ
chức có chuyên môn vào công tác lập cũng
như thẩm định báo cáo ĐTM Ngoài các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm về công tác thẩm định còn có thêm các tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM Đây là các cơ quan độc lập đủ năng lực theo yêu cầu của Quyết định số 19/2007/QĐ-BTNMT về việc ban hành Quy định về điều kiện và hoạt động của dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM Việc kiểm soát sự tham gia của các tổ chức, cá nhân chuyên môn này được đảm bảo trên cơ
sở xác định các điều kiện về chuyên môn, về năng lực, về đội ngũ và trên cơ sở xác định trách nhiệm cụ thể chính là chính sách hợp lí
và cần thiết để đáp ứng nhu cầu thực tế đối với các hoạt động chuyên môn về môi trường trong quá trình lập và thẩm định báo cáo ĐTM hiện nay Chính sách xã hội hoá này cũng phù hợp với sự trưởng thành về năng lực của tổ chức, cá nhân hoạt động chuyên môn về môi trường trong nước sau hơn 10 năm triển khai áp dụng các quy định
về lập báo cáo ĐTM Tuy nhiên, các quy định hiện hành mới tập trung vào quy định
về điều kiện và năng lực của các tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM, chưa chú ý đến các quy định đảm bảo năng lực của các
tổ chức làm dịch vụ lập báo cáo ĐTM Theo quy định tại Luật bảo vệ môi trường và Nghị định của Chính phủ số 80/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường, điều kiện về nhân lực, phương tiện, cơ sở vật chất kĩ thuật của tổ chức cung ứng dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM tương đối chung chung,(6) chưa đủ để đảm bảo các yêu cầu về năng lực đối với các tổ chức cung ứng dịch
vụ lập báo cáo ĐTM
Trang 7Tuy nhiên, nếu xét về tính đồng bộ, toàn
diện thì các quy định về ĐTM hiện nay thiếu
những yêu cầu, tiêu chí cần thiết để đảm bảo
chất lượng của các báo cáo ĐTM Các quy
định hiện hành dường như cũng đã cố gắng
khắc phục hạn chế này bằng các phương thức
như quy định các chủ thể lập báo cáo ĐTM
phải đảm bảo những nội dung nhất định trong
báo cáo ĐTM, quy định về việc áp dụng các
tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường,(7)
quy định cách thức thực hiện (như yêu cầu thành lập tổ
công tác, yêu cầu về thành phần tham
gia…),(8)
quy định chi tiết về các bước thẩm
định, chủ thể thẩm định v.v nhưng lại thiếu
chính những quy định về cơ sở để đánh giá
chất lượng của báo cáo ĐTM đó Điều đó dẫn
đến thực tế là việc thẩm định các báo cáo
ĐTM chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của
người thẩm định, chưa có các căn cứ cụ thể
để thẩm định và cơ chế pháp lí cụ thể ràng
buộc yêu cầu thẩm định
Bên cạnh đó, các quy định hiện hành
cũng chủ yếu quy định trách nhiệm thực thi
đối với báo cáo ĐTM và cam kết bảo vệ môi
trường, chưa có cơ chế đảm bảo thực thi đối
với nội dung báo cáo ĐMC Thực tế này,
một phần xuất phát từ chính tính pháp lí của
các văn bản quy hoạch, chiến lược phải lập
báo cáo ĐMC Hiện nay, các văn bản quy
hoạch, chiến lược chủ yếu mang tính định
hướng, không mang tính bắt buộc, chính vì
vậy, việc xác định tính pháp lí của các báo
cáo ĐMC được lập phục vụ cho các văn bản
quy hoạch, chiến lược này tương đối phức
tạp Tuy nhiên, điều này không có nghĩa
rằng các nội dung của báo cáo ĐMC không
có tính chất ràng buộc các hoạt động đầu tư trên thực tiễn và việc khẳng định tính ràng buộc cũng như quy định cơ chế đảm bảo thực thi các nội dung của báo cáo ĐMC là điều cần thiết
Về tính khả thi, cơ chế giám sát của cộng đồng: các thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt
và đảm bảo thực thi báo cáo ĐTM trên thực
tế quy định tương đối chặt chẽ việc đảm bảo cho cộng đồng dân cư quyền được tham gia
ý kiến, quyền được lắng nghe ý kiến, đặc biệt, các ý kiến về không đồng ý triển khai
dự án hoặc không đồng ý về các biện pháp bảo vệ môi trường phải được nêu rõ trong các báo cáo ĐTM trình thẩm định, phê duyệt Về mặt pháp lí, có thể nói các quy định về thủ tục nhằm đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình lập, thẩm định
và phê duyệt báo cáo ĐTM hiện nay tương đối chặt chẽ Tuy nhiên, hoạt động lập báo cáo ĐTM là hoạt động có tính chuyên môn cao và với nhận thức của cộng đồng dân cư thì khó có thể đánh giá được hết các vấn đề chuyên môn của các báo cáo này Các quy định hiện hành chỉ quy định các thủ tục, trình tự lấy ý kiến tham vấn cộng đồng, không có bất kì cơ chế nào để hỗ trợ về chuyên môn nhằm nâng cao nhận thức và khả năng của cộng đồng trong việc xem xét các nội dung của báo cáo ĐTM Không được
hỗ trợ về các vấn đề chuyên môn, cộng đồng dân cư có thể gặp khó khăn khi đưa ra ý kiến
về các dự án triển khai tại địa bàn và trong nhiều trường hợp, các ý kiến được đưa ra không xác đáng hoặc cản trở các dự án đã có các phương án bảo vệ môi trường phù hợp
Trang 83 Đánh giá hiệu quả thi hành pháp
luật ĐTM
Cán bộ thẩm định và phê duyệt báo cáo
ĐTM ở cấp trung ương thuộc Vụ thẩm định
(Bộ tài nguyên và môi trường, nay trực thuộc
Tổng cục môi trường, Bộ tài nguyên và môi
trường) và Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ hoặc Bộ trưởng Bộ tài nguyên và
môi trường chịu trách nhiệm phê duyệt đối với
những dự án thuộc thẩm quyền của mình Ở
cấp địa phương, trách nhiệm thẩm định là của
phòng thẩm định thuộc sở tài nguyên và môi
trường và chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh hoặc
thành phố hoặc hội đồng nhân dân cùng cấp sẽ
chịu trách nhiệm phê duyệt Hiện nay còn có
thêm hình thức mới là dịch vụ thẩm định
Theo đánh giá của các chuyên gia, năng lực
thẩm định báo cáo ĐTM đã được nâng cao
đáng kể do có nhiều cán bộ đã được đào tạo,
tập huấn ở trong nước và nước ngoài cũng như
khả năng “học thông qua hành” từ thực tiễn
công việc.(9)
Tuy nhiên ở cấp tỉnh đội ngũ cán
bộ thẩm định ĐTM vẫn còn thiếu và yếu chưa
đáp ứng được yêu cầu đa dạng hiện nay
Việc đưa ĐTM vào thành nghĩa vụ bắt
buộc trong quy trình lập và triển khai các dự
án đã giúp nâng cao nhận thức của các chủ đầu
tư dự án khi thực hiện các hoạt động đầu tư và
đảm bảo các biện pháp bảo vệ môi trường
được triển khai song song với quá trình đầu tư
dự án Theo tổng kểt, từ năm 1994 đến năm
2004, đã có hơn 800 báo cáo ĐTM của các dự
án và cơ sở đang hoạt động đã được thẩm định
và phê duyệt ở cấp trung ương; gần 26.000 báo
cáo ĐTM và bản đăng kí đạt tiêu chuẩn môi
trường đã được thẩm định và phê duyệt ở cấp
địa phương.(10)
Tuy nhiên, do nhận thức chưa đầy đủ về vai trò và ý nghĩa của công tác ĐTM nên trên thực tế, các quy định về ĐTM chưa thực
sự phát huy đầy đủ vai trò và ý nghĩa của nó trong công tác bảo vệ môi trường Hạn chế của công tác ĐTM thể hiện cụ thể như sau:
- Việc thực hiện ĐTM đối với nhiều dự
án còn mang tính hình thức Nhiều chủ dự án chỉ coi đây là một thủ tục trong quá trình chuẩn bị hoặc thực hiện dự án, vì vậy, khi được yêu cầu lập báo cáo ĐTM thì chỉ làm lấy lệ, cho đủ thủ tục để dự án được thông qua chứ không quan tâm đến những tác động
và nguy cơ môi trường thực sự Một trong những minh chứng cho hiện tượng này là việc cấp phép ồ ạt cho các dự án xây dựng sân gôn trong thời gian qua Tình trạng xung đột xảy ra giữa các chủ dự án và cộng đồng dân cư địa phương do tranh chấp quyền sở hữu, tiếp cận, sử dụng tài nguyên đất, rừng
và nguồn nước chứng tỏ các dự án này đã không thực hiện ĐTM một cách nghiêm túc
và chất lượng Một báo cáo có tên “Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam: từ pháp luật đến thực tiễn” do Trung tâm con người
và thiên nhiên thực hiện vào tháng 4/2009 cũng chỉ ra rằng hiện tượng các chuyên gia
tư vấn thường được khoán làm một báo cáo ĐTM cho phù hợp với yêu cầu của pháp luật
là rất phổ biến ở các địa phương Vì vậy, việc tuân thủ quy trình và yêu cầu chất lượng báo cáo ĐTM thường bị làm ngơ hoặc xem
nhẹ Báo cáo ĐTM hiện nay “mới chỉ quan
tâm đến tác động có hại, trực tiếp, trước mắt, tác động tới môi trường tự nhiên trong
Trang 9khi ít quan tâm đến tác động có lợi, gián
tiếp, lâu dài và tác động xã hội Các phương
án giảm thiểu tác động thì hoặc là quá sơ
sài, hoặc thiếu tính khả thi, hoặc chỉ là lời
Việc thiếu chú
ý đến các tác động xã hội có thể thấy rõ
trong nhiều báo cáo đã được thực hiện Ví
dụ, Báo cáo ĐTM của Dự án xây dựng nhà
máy thuỷ điện Hương Sơn, phần đánh giá tác
động xã hội chỉ có 01 trang, Báo cáo ĐTM
của Dự án khai thác mỏ Titan ở Hà Tĩnh
phần đánh giá tác động xã hội chỉ có nửa
trang; Báo cáo ĐTM của Dự án nhà máy
thủy điện Lai Châu có nội dung dày tới 200
trang nhưng phần đánh giá tác động xã hội
cũng chỉ có 2 trang Nhiều báo cáo ĐTM chỉ
là bản copy của các dự án khác, thậm chí
nhiều trường hợp chủ đầu tư còn “quên”
thay đổi địa danh cho phù hợp với dự án
mới Có những báo cáo thì lại làm ngơ hoặc
đánh giá thấp các giá trị và vai trò của môi
trường và hệ sinh thái ở nơi dự án đề xuất
can thiệp để dễ được chấp thuận Ví dụ
Vườn quốc gia Tam Đảo đã được quy hoạch
và khẳng định là khu rừng đa dạng sinh học
cao với rừng lùn thường xanh điển hình, tuy
nhiên báo cáo hiện trạng môi trường phục vụ
cho việc chuẩn bị dự án Tam Đảo II (xây
dựng khu giải trí do nước ngoài đầu tư) ở
vùng lõi vườn quốc gia đã đánh giá là khu
vực nghèo đa dạng sinh học, không có giá trị
bảo tồn Tương tự, báo cáo ĐTM cho đề
xuất dự án xây dựng thủy điện Rào Àn 1 và
Rào Àn 2 trong vùng rừng nguyên sinh kề
vườn quốc gia Vũ Quang ở xã Kim Sơn (Hà
Tĩnh) đã không đề cập tác động của dự án
đối với các loài thú lớn bị đe doạ có giá trị bảo tồn trên toàn cầu như sao la, voi Tình trạng này cho thấy các quy định hiện hành chưa đủ để ràng buộc trách nhiệm của người lập báo cáo ĐTM trong việc đảm bảo chất lượng và trung thực của báo cáo ĐTM Bên cạnh đó, việc nâng cáo năng lực thẩm định báo cáo ĐTM cũng là đòi hỏi bức thiết để khắc phục tình trạng này
- Đối với yêu cầu lập báo cáo ĐMC, mặc
dù Luật bảo vệ môi trường đã xác định rõ trách nhiệm lập báo cáo ĐMC đối với các dự
án quy hoạch, chiến lược song trong một thời gian dài, rất nhiều dự án quy hoạch ở các tỉnh đã làm ngơ đối với yêu cầu này Thực tế cho thấy rằng nếu không có sự kiên quyết của cơ quan làm công tác thẩm định và phê duyệt thì cũng không có bất kì quy định nào ràng buộc trách nhiệm tuân thủ các yêu cầu về lập báo cáo ĐMC
- Về việc thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM: hiện nay trách nhiệm này được giao cho Bộ tài nguyên và môi trường và uỷ ban nhân dân Tuy nhiên, trên thực tế, hoạt động thẩm định chưa thực sự trở thành một kênh phản biện trong sự đối trọng với những
ưu tiên về dự án đầu tư và phát triển kinh tế, nhất là đối với các dự án đầu tư quy mô lớn của nước ngoài nhưng tiềm ẩn rủi ro cao về môi trường như xây dựng thuỷ điện, cảng biển, khai thác khoáng sản, sửa chữa tàu biển, tái chế rác thải… Tính độc lập, phản biện và chịu trách nhiệm trước pháp luật của hội đồng thẩm định, thể hiện qua trách nhiệm và quyền hạn của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM chưa được quy định rõ ràng
Trang 10Các ý kiến đánh giá của hội đồng thẩm định
hầu như chỉ mang tính chất tư vấn, tham
khảo, quyết định thông qua báo cáo ĐTM
được định đoạt bởi hội đồng phê duyệt chứ
không thuộc hội đồng thẩm định Trong
trường hợp dự án được thông qua và khi đi
vào hoạt động gây ra những tác động và suy
thoái môi trường thì sẽ khó quy trách nhiệm
cho các bên liên quan
4 Một số kiến nghị
Để ĐTM có thể là công cụ hữu hiệu
trong quản lí và bảo vệ môi trường, cần
hoàn thiện khung pháp lí về ĐTM ở các
khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, cần nghiên cứu hoàn thiện các
quy định đảm bảo chất lượng của báo cáo
ĐTM được lập, trong đó có việc đưa ra các
tiêu chí đánh giá chất lượng của báo cáo
ĐTM Việc đưa ra các tiêu chí cụ thể về mặt
nội dung đối với báo cáo ĐTM vừa đảm bảo
tính minh bạch của các quy định về lập và
thẩm định báo cáo ĐTM, vừa làm cơ sở cho
các tổ chức, cá nhân lập báo cáo ĐTM, vừa
là căn cứ cho việc thẩm định báo cáo
Thứ hai, cần có cơ chế để đảm bảo thực
thi các nội dung của báo cáo ĐMC trên thực
tế Nội dung của báo cáo ĐMC phải được
coi là một phần của các quy hoạch, chiến
lược đã được phê duyệt và các báo cáo ĐTM
thuộc các dự án nằm trong phạm vi của các
quy hoạch, chiến lược phải đảm bảo sự phù
hợp với các báo cáo ĐMC đã được lập cho
các quy hoạch, chiến lược đó
Thứ ba, cần cụ thể hoá các quy định về
điều kiện chuyên môn, cơ sở vật chất, trang
thiết bị đối với các tổ chức cung ứng dịch vụ
lập báo cáo ĐTM nhằm đảm bảo năng lực cung cấp dịch vụ của các tổ chức này, góp phần chuyên môn hoá công tác lập báo cáo ĐTM và đảm bảo chất lượng của công tác ĐTM trên thực tế
Thứ tư, cần có cơ chế đảm bảo sự tham
gia của cộng đồng địa phương vào quá trình lập, thẩm định và giám sát thực hiện các báo cáo ĐTM và ĐMC thông qua việc nâng cao năng lực của cộng đồng về các vấn đề môi trường và yêu cầu đối với báo cáo ĐTM và ĐMC
Thứ năm, cần làm rõ trách nhiệm môi
trường của các chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đảm bảo trong trường hợp các dự án được phê duyệt làm tổn hại đến môi trường xuất phát từ chất lượng của báo cáo ĐTM thì sẽ có chủ thể phải chịu trách nhiệm về hậu quả này Cụ thể
là trong trường hợp báo cáo ĐTM được lập với chất lượng không cao, không đánh giá đầy đủ các tác động môi trường cũng như thiếu những giải pháp cần thiết để đảm bảo hạn chế tác động tiêu cực của dự án đến môi trường mà vẫn được phê duyệt thì sẽ xác định trách nhiệm của người phê duyệt, người thẩm định và chủ dự án như thế nào, trong trường hợp dự án đó được triển khai
và gây thiệt hại cho môi trường, cho cộng đồng dân cư thì trách nhiệm thuộc về ai là những vấn đề cần được làm rõ Bên cạnh
đó, cần quy định trách nhiệm cho sở tài nguyên và môi trường trong việc giám sát thực hiện báo cáo ĐTM khi triển khai dự
án Cần trao cho sở tài nguyên và môi trường quyền (và trách nhiệm) phát hiện