Đổi mới tổ chức và hoạt động Chính phủ theo yêu cầu nhà nước pháp quyền XHCN potx

Cùng với cải cách kinh tế, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - giữ vị trí trung tâm trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XH

Khoa học pháp lý

Đổi mới tổ chức và hoạt động Chính phủ theo yêu cầu nhà nước pháp quyền XHCN

Một phiên họp thường kỳ của Chính phủ Ảnh: St

Cùng với cải cách kinh tế, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - giữ vị trí trung tâm

Cùng với cải cách kinh tế, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - giữ vị trí trung tâm trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nói chung, Chính phủ nói riêng theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCH nhằm “Xây dựng cơ chế vận hành của nhà nước pháp quyền XHCN, bảo đảm nguyên tắc tất

cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (1) được Đảng ta đề ra như một tất yếu khách quan

Ngoài việc nghiên cứu các đặc điểm chung của nhà nước pháp

quyền đối với Chính phủ như tính tối cao của pháp luật, tương quan giữa 3 loại quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; hành pháp trong lập pháp; Chính phủ cầm lái chứ không phải là chèo thuyền; Chính phủ hoạt động theo hướng là người phục vụ khách hàng; Chính phủ phi tập trung hoá (2), trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta, các yêu cầu đối với việc đổi mới

tổ chức và hoạt động của Chính phủ được đặt ra là:

1 Nhận thức đúng về Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp

Trong cơ cấu quyền lực nhà nước, quyền hành pháp được các nhà

tư tưởng, các triết gia, các nhà luật học quan tâm và thừa nhận như một điều kiện, nhân tố cơ bản bảo đảm sức mạnh của một quốc gia: “Lực tổng quát của Chính phủ là lực của quốc gia” (3) Nếu như quyền lập pháp thuộc về nhân dân (thông qua đại biểu

do nhân dân bầu ra) thì quyền hành pháp là “lực lượng công cộng biến ý chí chung của quyền lực tối cao của nhân dân phục vụ cho lợi ích quốc gia” (4); chỉ có thông qua cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ), các lợi ích của dân tộc, ý chí của giai cấp thống trị mới được thực hiện ở nước ta, ý chí của Đảng cầm quyền gắn liền với lợi ích của đại đa số nhân dân cũng chỉ có thể thực hiện thông qua một Chính phủ được thành lập theo quy định của Hiến pháp và hoạt động có hiệu lực, hiệu quả

Quyền hành pháp ở nước ta, một loại quyền hiến định cùng với quyền lập pháp và tư pháp tạo thành một chỉnh thể quyền lực thống nhất Các quyền này cùng bắt nguồn từ ý chí của nhân dân

và phục vụ lợi ích nhân dân

Trong cơ cấu quyền lực đó, không có quyền nào đứng trên quyền nào mà là sự tương tác, “cộng lực” nhằm thúc đẩy khả năng thực hiện các quyền và lợi ích của công dân Để thực hiện các quyền

đó, các quốc gia trên thế giới đều đi đến một nhận thức chung: lập pháp - phê duyệt chính sách; hành pháp - hoạch định và thi hành chính sách (Chính phủ thường hoạch định chính sách và đệ trình Quốc hội), sau khi Quốc hội ban hành (phê duyệt) các đạo luật, Chính phủ phải đưa các đạo luật vào cuộc sống; tư pháp - tài phán các hành vi vi phạm lợi ích của nhà nước và công dân trong các chính sách mà Quốc hội đã thông qua

Như vậy, nếu xét tổng thể, thì Chính phủ là chủ thể hoạch định chính sách và trình Quốc hội thông qua Mặt khác, các chính sách này đều được xã hội (bao gồm nhiều chủ thể quy tụ các lợi ích khác nhau) chấp nhận hay phản ứng thông qua kênh chấp hành;

và thực hiện pháp luật (Chính phủ) Trong sách báo pháp lý, người ta thường đề cập đến Nhà nước như một đại diện sức mạnh công cộng quy tụ chủ yếu vào Chính phủ, chẳng hạn: Chính phủ Hoa Kỳ đang đứng trước nguy cơ khủng hoảng kinh tế; nền kinh

tế Hoa Kỳ đang đứng trước sự lựa chọn của Tổng thống (người đứng đầu hành pháp) hoặc Chính phủ Việt Nam đã đưa ra 8 giải pháp nhằm hạn chế lạm phát Toàn bộ các hoạt động, từ hoạch định chính sách vĩ mô, đệ trình Quốc hội và triển khai thực hiện các chính sách (khi được Quốc hội thông qua hoặc theo thẩm quyền của Chính phủ) là chức năng hành pháp của Chính phủ

Bên cạnh đó, theo hiến định, người đứng đầu “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” cũng thuộc về Chính phủ, nhằm tạo lập một trật tự hành chính thống nhất từ trung ương đến địa phương

và bảo đảm các điều kiện vật chất, tinh thần đáp ứng cho toàn thể

xã hội Trong các bản Hiến pháp của nước ta (1946, 1959, 1980

và 1992), chức năng hành pháp của Chính phủ đều được ghi nhận dưới các thuật ngữ khác nhau “cơ quan chấp hành của Quốc hội;

cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ”., nhưng chưa ghi nhận chính thức thuật ngữ Chính phủ - hành pháp, mà chủ yếu được ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng các khoá VIII, IX và X về mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), quyền hành pháp (Chính phủ), quyền tư pháp (Toà án và Viện Kiểm sát)

Từ cách hiểu trên, xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam cần nhận thức Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - một loại quyền hiến định - nhằm thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam thông qua việc hoạch định chính sách cho toàn xã hội và thực hiện chúng một cách triệt

để khi được Quốc hội thông qua

Để thực hiện có hiệu quả các chính sách này, Chính phủ phải tổ chức thống nhất, có kỷ cương nền hành chính từ trung ương đến địa phương nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của toàn thể đất nước (cơ quan hành chính nhà nước cao nhất)

2 Chính phủ xây dựng thể chế và tổ chức thực hiện pháp luật

Khác với các nước có chế độ tam quyền phân lập triệt để, ở nước

ta, nói đến cơ quan thực hiện chức năng hành pháp (hành pháp tập thể và hành pháp cá nhân) đòi hỏi Chính phủ phải là chủ thể hoạch định chính sách vĩ mô các hoạt động kinh tế - xã hội

Chúng ta đều biết, bất cứ định hướng chính trị nào, muốn đi vào đời sống xã hội đều phải được thực hiện thông qua Chính phủ và

hệ thống cơ quan hành chính trên hai phương diện:

Một là, thể chế hoá các định hướng chính sách đó thông qua hệ thống pháp luật của các cơ quan nhà nước và suy cho cùng là thực hiện thông qua vai trò của Chính phủ Từ khởi thảo chính sách, tổng kết đánh giá thực tiễn đến xây dựng dự thảo và đệ trình Quốc hội chủ yếu do Chính phủ trình (5) Theo pháp luật hiện hành, Chính phủ có thẩm quyền trải rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: Hiến pháp năm 1992 quy định 11 nhiệm

vụ, quyền hạn của Chính phủ (Điều 112§); 6 nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng (Điều 11) Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001

đã cụ thể hoá các quyền hạn, nhiệm vụ trên theo hướng Chính phủ là chủ thể hoạch định chính sách vĩ mô và trình Quốc hội thông qua nội dung hoạt động xây dựng thể chế và tổ chức thực hiện pháp luật của mình

Cùng với các quy định của pháp luật, trên thực tế, các chính sách theo lĩnh vực kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, dịch vụ công; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường quốc phòng, bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự

an toàn xã hội, vấn đề đối ngoại đều được cơ quan thực hiện chức năng hành pháp xây dựng thành chiến lược rất cụ thể để

phát triển phù hợp với thể chế chính trị và thẩm quyền hiến định Trong quản lý và điều hành nền hành chính, Chính phủ là chủ thể chính, chủ yếu đưa pháp luật vào đời sống thông qua việc tổ chức đánh giá tác động kinh tế xã hội, kiểm tra việc thực hiện và đề xuất, kiến nghị những chủ trương, chính sách mới, loại bỏ những bất cập khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi; đồng thời, theo thẩm quyền, ban hành các chính sách, chế độ nhằm đáp ứng kịp thời các yêu cầu của xã hội đặt ra Một trong những ví dụ điển hình về việc đề xuất thay đổi chỉ tiêu kinh tế xã hội năm 2008; các biện pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội, và gần đây là các biện pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh; ngăn chặn suy giảm kinh tế là minh chứng về yêu cầu xây dựng thể chế rất thiết thực của Chính phủ đối với sự phát triển kinh tế của đất nước

Hai là, Chính phủ tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng, các văn bản pháp luật của Quốc hội và thực thi các quyết định của cơ quan thực hiện chức năng tư pháp (Toà án) Có thể nói “Chính phủ là trung tâm của bộ máy nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện cho việc hoàn thành các quyền lập pháp và tư pháp” (6) Chúng ta không thừa nhận khái niệm “cơ thể trung gian” (7) mà các học giả tư sản dành cho Chính phủ, nhưng chúng ta cũng cần khẳng định, nếu không có cơ quan thực hiện chức năng hành pháp thì toàn bộ các chính sách được Quốc hội phê chuẩn hoặc thông qua cũng như các quyết định, bản án của Toà án (vấn đề

cưỡng chế thi hành án hình sự, dân sự ) sẽ không có giá trị và hiệu lực trong thực tiễn

Bất cứ Chính phủ nào, nếu không thực hiện quyền lực cai trị (hành chính) theo quy định của pháp luật thì khó có thể làm cho

xã hội phát triển đúng mục đích của Đảng cầm quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân

Thành tựu của hơn hai mươi năm đổi mới đã chứng minh vai trò hết sức lớn lao của Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân Các tiến bộ xã hội và phát triển kinh tế như đề cao quyền con người, vấn đề an sinh xã hội, xoá đói, giảm nghèo; vận hành có hiệu quả các loại thị trường cơ bản (dịch vụ, tài chính, bất động sản, khoa học công nghệ, thị trường lao động) theo cơ chế cạnh tranh; phát triển các thành phần kinh tế, các loại hình tổ chức sản xuất kinh doanh; nâng cao chất lượng, hiệu quả giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, phát triển nguồn nhân lực; phát triển văn hoá; thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; chủ động hội nhập kinh tế quốc tế là những kết quả và bài học lớn về một Chính phủ quản lý, điều hành, tổ chức thực hiện

có hiệu quả đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước (8)

Tuy nhiên, trong thời gian tới, để Chính phủ thực sự đáp ứng được yêu cầu này, theo chúng tôi, cần phải:

- Nâng cao tính chủ động và tầm nhìn chiến lược của Chính phủ trong hoạt động hành pháp; nội dung chính sách phải được thể

hiện ngay khi xây dựng thể chế, tránh trường hợp trong quá trình xây dựng (các dự án luật, pháp lệnh) nội dung chính sách không được thể hiện rõ ràng để đến khi các dự án được đưa ra bàn thảo xảy ra hậu quả: hoặc là Chính phủ không thông qua (như Dự án Luật về Hội, Luật Đất đai, Luật Báo chí ) hoặc thông qua nhưng khi trình sang Quốc hội, nội dung được sửa đổi, bổ sung không đúng với tinh thần Chính phủ trình (như Luật Đăng ký bất động sản, Luật Thanh tra ) Bên cạnh đó, cần tăng cường sự sáng tạo, linh hoạt trong xây dựng và thực hiện thể chế Thực tế thời gian qua đã chỉ ra rằng, theo thẩm quyền, Chính phủ có rất nhiều sáng kiến trong xây dựng thể chế một cách có hiệu quả trước khi Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xây dựng thành luật, pháp lệnh, nghị quyết (thông thường, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các

Bộ trưởng ban hành các chính sách trước khi các chính sách đó được pháp điển hoá thành luật, pháp lệnh)

- Tăng cường vai trò và chất lượng của cơ quan tham mưu trong việc xây dựng thể chế (các cơ quan của Chính phủ) Tư tưởng chỉ đạo của người đứng đầu hành pháp phải được thường xuyên cập nhật trong các dự án Một dự án luật, pháp lệnh có thể ban soạn thảo phải xin ý kiến Thủ tướng Chính phủ nhiều lần (nếu như dự

án phức tạp, nhạy cảm hoặc liên quan đến các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội) Bởi lẽ, như đã phân tích, nếu chính sách, pháp luật thiếu tính khả thi (do tham mưu kém hiệu quả) thì sẽ rất khó khăn cho cơ quan, người có thẩm quyền trong quản lý, chỉ đạo, điều hành các vấn đề kinh tế - xã hội;

- Chuyên nghiệp hoá và chú trọng phát triển tài năng trong đội ngũ xây dựng thể chế Chất lượng thể chế phụ thuộc chính, chủ yếu ở chất lượng cán bộ, công chức xây dựng thể chế Trong đó, cần chuyên môn hoá sâu và thu hút các chuyên gia giỏi, các nhà khoa học tài năng trong và ngoài nước vào các lĩnh vực thể chế

mà chúng ta mới tiếp cận như kinh tế thị trường, khoa học công nghệ, tổ chức quản trị doanh nghiệp ; đồng thời, khắc phục cho được tư duy cục bộ, “nhóm lợi ích” của các cán bộ, công chức trong các bộ, ngành xây dựng thể chế, bên cạnh việc tăng cường phản biện khoa học, phản biện xã hội trong quá trình xây dựng thể chế

3 Yêu cầu về bộ máy gọn nhẹ, phân công, phân cấp rõ ràng

và tăng cường xã hội hoá các dịch vụ công

- “Chính phủ nhỏ - xã hội lớn” đang là xu thế tiến bộ trong hội nhập kinh tế hiện nay Một nét tiến bộ trong cơ cấu Chính phủ Việt Nam khi chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN là tăng cường vai trò quản

lý nhà nước của các bộ, giảm thiểu các cơ quan thuộc Chính phủ, xây dựng các bộ đa ngành, đa lĩnh vực (hướng tới bỏ chế độ chủ quản đối với doanh nghiệp), tái cấu trúc cơ cấu từng bộ đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính; đồng thời, trong quá trình thực hiện cải cách bộ máy, Chính phủ tiến hành phân công, phân cấp tương đối rõ các nhiệm vụ của các bộ, ngành và địa phương (9) Tuy nhiên, qua nghiên cứu, chúng tôi cho rằng, các khái niệm quản lý nhà nước; ngành; lĩnh vực; bộ chuyên ngành và bộ tổng hợp; bộ,

cơ quan ngang bộ có chức năng quản lý nhà nước; cục, tổng cục

và các chức danh tương ứng; cơ quan thuộc Chính phủ không có chức năng quản lý nhà nước vẫn còn là những nội dung cần tranh luận về mặt khoa học

Trong thời gian tới, yêu cầu về bộ máy gọn nhẹ cần hướng tới các tiêu chí: một là, tái cấu trúc bộ máy hành chính phù hợp với mục đích quản trị của Chính phủ: Chính phủ làm gì, làm như thế nào cho tốt Hai là, làm rõ hơn tính chất và phương thức quản lý của

bộ đa ngành, đa lĩnh vực; không nhất thiết mỗi ngành, lĩnh vực phải có một bộ chủ quản (tài chính - ngân hàng; kế hoạch và đầu

tư - các lĩnh vực kinh tế ) Ba là, phân định rõ thẩm quyền tập thể và cá nhân trong hoạt động hành pháp, đề cao vai trò của cá nhân Thủ tướng, Chủ tịch UBND trong quá trình chỉ đạo, điều hành hành chính Bốn là, xây dựng cơ quan hoạch định chính sách độc lập bao gồm các chuyên gia, các nhà khoa học ở từng lĩnh vực và nâng cao trình độ chuyên môn hoá để phục vụ tốt cho công tác quản lý nhà nước (tránh chồng chéo với các bộ, ngành) nhằm bảo đảm tính khách quan, độc lập và khả năng tham mưu,

tư vấn hiệu quả cao

- Đi đôi với yêu cầu xây dựng bộ máy Chính phủ gọn nhẹ, cần chú ý phân công, phân cấp một cách hợp lý các nhiệm vụ giữa các cơ quan trung ương với nhau, giữa trung ương với địa

phương; phân biệt rõ chức năng của chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn

Chúng ta không phân quyền, nhưng phân công trách nhiệm, thẩm

quyền cho từng cấp thật rõ ràng nhằm phát huy tính độc lập, tự chủ, tự chịu trách nhiệm đang là điểm nhấn thời sự của các quốc gia có chế độ chính trị tương đồng Cốt lõi của phân công, phân cấp là tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của từng chủ thể trước

cơ quan có thẩm quyền, trước pháp luật Yêu cầu khoa học của phân công, phân cấp bao gồm: 1) Xác định rõ nhiệm vụ nào Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng làm, việc nào trung ương, bộ ngành làm; nhiệm vụ nào địa phương (tỉnh, huyện, xã) làm, loại việc nào trung ương uỷ quyền cho địa phương, cấp trên uỷ quyền cho cấp dưới 2) Loại bỏ sự đùn đẩy và tính cục bộ, thiếu khách quan (chọn lợi ích cho ngành, lĩnh vực, đẩy việc khó cho cấp trên hoặc các ngành, địa phương) 3) Yêu cầu về trách nhiệm với cấp trên (hoặc cấp uỷ quyền) và trước pháp luật về nhiệm vụ được phân cấp) 4) Đề cao tính tự quản của địa phương khi được phân cấp và tăng cường thanh tra, kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới

- Chú trọng chuyển giao những việc của Chính phủ xét thấy các

tổ chức xã hội và tư nhân làm tốt hơn như các dịch vụ giáo dục, y

tế, môi trường, vận tải công cộng theo nguyên tắc: 1) Những gì các tổ chức xã hội, doanh nghiệp làm được thì được chuyển giao, Chính phủ chỉ giữ lại những việc gì mà khả năng sinh lời ít, đầu

tư lớn, lâu dài mà các doanh nghiệp, tổ chức xã hội chưa đảm đương được 2) Chính phủ hỗ trợ bước đầu về cơ chế chính sách hoặc tài chính cho các tổ chức xã hội, doanh nghiệp (hỗ trợ vốn, thuế, đất đai, lãi suất ) 3) Xã hội hoá nhưng không thả nổi cho