Luận văn thạc sĩ hành chính công hoàn thiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở bộ công thương, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính hiện nay

MỞ ĐẦU1. Tính cấp thiết của đề tàiTrong những năm qua việc thể chế hóa văn bản pháp luật thành các quy chế, các quy trình, quy định với mục đích làm căn cứ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước giao và đây là một trong những yếu tố quan trọng nhất đối với tất cả các hoạt động trong đó có ngành Công Thương. Văn bản hành chính đã thể hiện rõ vai trò và tầm quan trọng từ mục đích đến hiệu quả đối với các hoạt động quản lý của các tổ chức, sử dụng làm cơ sở pháp lý cho việc soạn thảo, xây dựng các quy định, quy chế sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và bộ Công Thương nói riêng. Việt Nam đang tiến trình thực hiện đến năm 2020 cơ bản trở thành nước có nền công nghiệp hiện đại với mục tiêu của Đảng và nhà nước Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh. Để hiện thực hóa mục tiêu đó trong bối cảnh hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa đòi hỏi chúng ta cần phải có nguồn lực con người Việt Nam càng trở nên có ý nghĩa quan trọng trong sự quyết định thành công của công cuộc xây dựng đất nước. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, hầu hết các công việc từ chỉ đạo điều hành, quyết định, thi hành đều gắn liền với văn bản, cũng có nghĩa là gắn liền với việc soạn thảo và ban hành các văn bản hành chính. Do đó vai trò của việc soạn thảo và ban hành văn bản hành chính chiếm một vị trí hết sức quan trọng, là một mắt xích không thể thiếu được trong quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Quan tâm đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính góp phần bảo đảm cho các hoạt động của nền hành chính nhà nước được thông suốt, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước và thúc đẩy nhanh chóng công cuộc cải cách hành chính hiện nay. Việc soạn thảo và ban hành văn bản hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước cũng cần được chú trọng nhằm mục đích đảm bảo thông tin trong cơ quan đồng thời giúp cho việc quản lý trong cơ quan. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản sẽ góp phần tích cực vào việc tăng cường hiệu lực của quản lý hành chính nói riêng và quản lý nhà nước nói chung. Không thể phủ nhận công tác soạn thảo và ban hành văn bản trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay đã đạt được nhiều thành tích đáng kể, đáp ứng được yêu cầu cơ bản của quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội. Tuy nhiên hiện nay vẫn còn nhiều văn bản quản lý nhà nước còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết như: văn bản có nội dung trái pháp luật, thiếu mạch lạc, văn bản ban hành trái thẩm quyền, sai thể thức và trình tự thủ tục ban hành, văn bản thiếu khả thi….Những văn bản đó đã, đang và sẽ gây ảnh hưởng lớn đến mọi mặt của đời sống xã hội, ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả công tác quản lý, lãnh đạo, ảnh hưởng đến uy tín, khả năng thực hiện chức trách và mức độ tiêu tốn thời gian của hoạt động quản lý nhà nước.Trong những năm qua, công tác xây dựng pháp luật của nhà nước trong đó có việc soạn thảo và ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh đã góp phần tích cực trong công cuộc đổi mới đất nước. Tuy nhiên việc thực hiện công tác này vẫn còn chậm, chất lượng chưa cao, chưa kịp thời làm cho một số luật, pháp lệnh chậm đi vào cuộc sống, chưa phát huy được hiệu lực, hiệu quả quản lý của nhà nước. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do các bộ, ngành chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Một số văn bản dự thảo trình Chính phủ nhưng chất lượng chưa cao, sự phối hợp giữa các Bộ, ngành còn chưa chặt chẽ, hiệu quả chưa cao. Trình độ, kỹ năng soạn thảo văn bản của nhiều cán bộ, công chức còn yếu, chưa đáp ứng yêu cầu giúp Thủ tướng và Thành viên Chính phủ quyết định những vấn đề quan trọng liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước hoặc vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành.Bộ Công Thương là một trong hai hai Bộ và cơ quan ngang bộ thuộc cơ cấu của chính phủ. Bộ Công Thương thành lập do sáp nhập từ Bộ Thương mại và bộ Công nghiệp của nhiệm kỳ trước, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thương mại và công nghiệp. Với các ngành nghề và cơ cấu như trên, văn bản Bộ Công Thương ban hành để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình có khối lượng rất lớn và giữ một vai trò quan trọng có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả và kết quả hoạt động của Bộ nói riêng và của Nhà nước nói chung. Trong điều kiện hiện nay của đất nước có nhiều vấn đề được xã hội đặc biệt quan tâm và thuộc quyền quản lý của Bộ Công Thương như vấn đề quản lý giá nói chung và đặc biệt là giá xăng dầu, giá thực phẩm…, vấn đề quản lý nông sản, quản lý xuất nhập khẩu, công nghệ mỏ, quản lý thị trường, vấn đề bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng…. Dù đã được chú ý khắc phục nhưng cho đến nay công tác soạn thảo và ban hành văn bản còn thiếu sự thống nhất trên nhiều phương diện, không phải bất cứ văn bản nào cũng có mặt trong khối tài liệu của một cơ quan cũng đều là thành phần hữu cơ của hệ thống văn bản do cơ quan tạo nên, mà trên thực tế có những văn bản xuất hiện không phải từ chức năng nhiệm vụ của một cơ quan mà theo một quan hệ có tính ngẫu nhiên. Không hiếm trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính có tính cá biệt đã không được phân biệt rõ ràng khi soạn thảo. Có nhiều văn bản thiếu sự phù hợp giữa tên gọi và yêu cầu sử dụng chúng. Nhiều văn bản được gửi đi trong tình trạng không hợp thức, không đúng thẩm quyền. Quan hệ giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo và quan hệ giữa các văn bản nhiều khi không được xác định rõ ràng, thiếu những tiêu chuẩn của nhà nước và hướng dẫn cụ thể vì thế xuất hiện những quan điểm khác nhau về cách tổ chức ban hành và sử dụng chúng trong thực tiễn, chưa đảm bảo cho phương châm “dân biết, dân làm, dân bàn, dân kiểm tra”. Những bất cập này không chỉ xảy ra ở Bộ Công Thương mà ở nhiều cơ quan khác trong hệ thống quản lý hành chính cấp Trung ương, gây ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của nhân dân cũng như niềm tin của nhân dân đối với cơ quan quản lý nhà nước.Những điều này đòi hỏi Lãnh đạo Bộ Công Thương phải đặc biệt quan tâm đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản, nhằm quản lý tốt các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình.Cải cách hành chính hiện nay đang là vấn đề mang tính toàn cầu. Cả các nước đang phát triển và các nước phát triển xem cải cách hành chính như một động lực mạnh mẽ để thúc đẩy phát triển dân chủ, phát triển kinh tế và các mặt khác của đời sống xã hội.Đối với Việt Nam công cuộc cải cách hành chính trong những năm qua được Chính phủ đặc biệt quan tâm và thực hiện đồng bộ trên các mặt: Cải cách thể chế, tổ chức bộ máy, kiện toàn đội ngủ cán bộ công chức. Công cuộc này đòi hỏi thực hiện cải cách cơ bản các thủ tục hành chính cả về thể chế và tổ chức thực hiện, loại bỏ các thủ tục bất hợp lý và gây phiền hà cho người dân. Để làm được điều này đòi hỏi đội ngũ công chức có trình độ nhất định trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản và nhất là văn bản hành chính. Trong tiến trình thực hiện cải cách hành chính cần có một hệ thống văn bản pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ có ý nghĩa quan trọng và trở thành một vấn đề cấp thiết.Để có được sản phẩm đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính làm cho thể chế, pháp luật đến được với dân, đi vào lòng dân, phải đổi mới về chất của công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Đây là nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước Việt Nam nói chung và của Bộ Công Thương nói riêng.Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở các cơ quan nhà nước nói chung và của Bộ Công Thương nói riêng cần được hoàn thiện và thực hiện tốt nhằm đáp ứng yêu cầu về quản lý nhà nước, gió phần xây dựng một hệ thống hoàn chỉnh và đồng bộ về pháp luật, tạo ra những văn bản có chất lượng cao, đáp ứng yêu cầu về cải cách hành chính hiện nay. Với ý nghĩa đó, tôi lựa chọn đề tài để làm luận văn thạc sỹ quản lý Hành chính công là “Hoàn thiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở Bộ Công Thương, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính hiện nay”.Lựa chọn đề tài này, tác giả mong muốn rằng với những kết quả nghiên cứu của đề tài có thể ứng dụng vào việc hoàn thiện và nâng cao chất lượng văn bản được ban hành ở Bộ Công Thương, đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính hiện nay.

CNTT

CNH –HĐH

: Công nghệ thông tin

Công nghiệp hóa- Hiện đại hóa

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua việc thể chế hóa văn bản pháp luật thành các quychế, các quy trình, quy định với mục đích làm căn cứ để thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của Nhà nước giao và đây là một trong những yếu tố quantrọng nhất đối với tất cả các hoạt động trong đó có ngành Công Thương Vănbản hành chính đã thể hiện rõ vai trò và tầm quan trọng từ mục đích đến hiệuquả đối với các hoạt động quản lý của các tổ chức, sử dụng làm cơ sở pháp lýcho việc soạn thảo, xây dựng các quy định, quy chế sử dụng trong hoạt độngcủa các cơ quan nhà nước nói chung và bộ Công Thương nói riêng

Việt Nam đang tiến trình thực hiện đến năm 2020 cơ bản trở thànhnước có nền công nghiệp hiện đại với mục tiêu của Đảng và nhà nước "Dângiàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh" Để hiện thực hóamục tiêu đó trong bối cảnh hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa đòi hỏi chúng tacần phải có nguồn lực con người Việt Nam càng trở nên có ý nghĩa quantrọng trong sự quyết định thành công của công cuộc xây dựng đất nước

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, hầu hết các công việc

từ chỉ đạo điều hành, quyết định, thi hành đều gắn liền với văn bản, cũng cónghĩa là gắn liền với việc soạn thảo và ban hành các văn bản hành chính Do

đó vai trò của việc soạn thảo và ban hành văn bản hành chính chiếm một vị tríhết sức quan trọng, là một mắt xích không thể thiếu được trong quản lý nhànước từ Trung ương đến địa phương Quan tâm đến công tác soạn thảo và banhành văn bản hành chính góp phần bảo đảm cho các hoạt động của nền hànhchính nhà nước được thông suốt, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý hànhchính nhà nước và thúc đẩy nhanh chóng công cuộc cải cách hành chính hiện

nay Việc soạn thảo và ban hành văn bản hành chính trong cơ quan hànhchính nhà nước cũng cần được chú trọng nhằm mục đích đảm bảo thông tintrong cơ quan đồng thời giúp cho việc quản lý trong cơ quan Công tác soạnthảo và ban hành văn bản sẽ góp phần tích cực vào việc tăng cường hiệu lựccủa quản lý hành chính nói riêng và quản lý nhà nước nói chung

Không thể phủ nhận công tác soạn thảo và ban hành văn bản trong hoạtđộng của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay đã đạt được nhiều thành tíchđáng kể, đáp ứng được yêu cầu cơ bản của quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vựccủa đời sống kinh tế xã hội Tuy nhiên hiện nay vẫn còn nhiều văn bản quản

lý nhà nước còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết như: văn bản có nội dung tráipháp luật, thiếu mạch lạc, văn bản ban hành trái thẩm quyền, sai thể thức vàtrình tự thủ tục ban hành, văn bản thiếu khả thi….Những văn bản đó đã, đang

và sẽ gây ảnh hưởng lớn đến mọi mặt của đời sống xã hội, ảnh hưởng rất lớnđến hiệu quả công tác quản lý, lãnh đạo, ảnh hưởng đến uy tín, khả năng thựchiện chức trách và mức độ tiêu tốn thời gian của hoạt động quản lý nhà nước

Trong những năm qua, công tác xây dựng pháp luật của nhà nước trong

đó có việc soạn thảo và ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thihành luật, pháp lệnh đã góp phần tích cực trong công cuộc đổi mới đất nước.Tuy nhiên việc thực hiện công tác này vẫn còn chậm, chất lượng chưa cao,chưa kịp thời làm cho một số luật, pháp lệnh chậm đi vào cuộc sống, chưaphát huy được hiệu lực, hiệu quả quản lý của nhà nước Nguyên nhân chủ yếucủa tình trạng này là do các bộ, ngành chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệmtrong công tác soạn thảo và ban hành văn bản Một số văn bản dự thảo trìnhChính phủ nhưng chất lượng chưa cao, sự phối hợp giữa các Bộ, ngành cònchưa chặt chẽ, hiệu quả chưa cao Trình độ, kỹ năng soạn thảo văn bản củanhiều cán bộ, công chức còn yếu, chưa đáp ứng yêu cầu giúp Thủ tướng và

Thành viên Chính phủ quyết định những vấn đề quan trọng liên quan đếnnhiều ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước hoặc vấn đề còn có ý kiến khác nhaugiữa các Bộ, ngành.

Bộ Công Thương là một trong hai hai Bộ và cơ quan ngang bộ thuộc cơcấu của chính phủ Bộ Công Thương thành lập do sáp nhập từ Bộ Thươngmại và bộ Công nghiệp của nhiệm kỳ trước, thực hiện chức năng quản lý nhànước về thương mại và công nghiệp

Với các ngành nghề và cơ cấu như trên, văn bản Bộ Công Thương banhành để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình có khối lượng rất lớn và giữmột vai trò quan trọng có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả và kết quả hoạt độngcủa Bộ nói riêng và của Nhà nước nói chung Trong điều kiện hiện nay củađất nước có nhiều vấn đề được xã hội đặc biệt quan tâm và thuộc quyền quản

lý của Bộ Công Thương như vấn đề quản lý giá nói chung và đặc biệt là giáxăng dầu, giá thực phẩm…, vấn đề quản lý nông sản, quản lý xuất nhập khẩu,công nghệ mỏ, quản lý thị trường, vấn đề bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng…

Dù đã được chú ý khắc phục nhưng cho đến nay công tác soạn thảo và banhành văn bản còn thiếu sự thống nhất trên nhiều phương diện, không phải bất

cứ văn bản nào cũng có mặt trong khối tài liệu của một cơ quan cũng đều làthành phần hữu cơ của hệ thống văn bản do cơ quan tạo nên, mà trên thực tế

có những văn bản xuất hiện không phải từ chức năng nhiệm vụ của một cơquan mà theo một quan hệ có tính ngẫu nhiên Không hiếm trường hợp cácvăn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính có tính cá biệt đã khôngđược phân biệt rõ ràng khi soạn thảo Có nhiều văn bản thiếu sự phù hợp giữatên gọi và yêu cầu sử dụng chúng Nhiều văn bản được gửi đi trong tình trạngkhông hợp thức, không đúng thẩm quyền Quan hệ giữa các cơ quan trongquá trình soạn thảo và quan hệ giữa các văn bản nhiều khi không được xác

định rõ ràng, thiếu những tiêu chuẩn của nhà nước và hướng dẫn cụ thể vì thếxuất hiện những quan điểm khác nhau về cách tổ chức ban hành và sử dụngchúng trong thực tiễn, chưa đảm bảo cho phương châm “dân biết, dân làm,dân bàn, dân kiểm tra” Những bất cập này không chỉ xảy ra ở Bộ CôngThương mà ở nhiều cơ quan khác trong hệ thống quản lý hành chính cấpTrung ương, gây ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của nhân dân cũng nhưniềm tin của nhân dân đối với cơ quan quản lý nhà nước.

Những điều này đòi hỏi Lãnh đạo Bộ Công Thương phải đặc biệt quantâm đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản, nhằm quản lý tốt các vấn đềthuộc thẩm quyền của mình

Cải cách hành chính hiện nay đang là vấn đề mang tính toàn cầu Cảcác nước đang phát triển và các nước phát triển xem cải cách hành chính nhưmột động lực mạnh mẽ để thúc đẩy phát triển dân chủ, phát triển kinh tế vàcác mặt khác của đời sống xã hội

Đối với Việt Nam công cuộc cải cách hành chính trong những năm quađược Chính phủ đặc biệt quan tâm và thực hiện đồng bộ trên các mặt: Cảicách thể chế, tổ chức bộ máy, kiện toàn đội ngủ cán bộ công chức Công cuộcnày đòi hỏi thực hiện cải cách cơ bản các thủ tục hành chính cả về thể chế vàtổ chức thực hiện, loại bỏ các thủ tục bất hợp lý và gây phiền hà cho ngườidân Để làm được điều này đòi hỏi đội ngũ công chức có trình độ nhất địnhtrong công tác soạn thảo và ban hành văn bản và nhất là văn bản hành chính.Trong tiến trình thực hiện cải cách hành chính cần có một hệ thống văn bảnpháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ có ý nghĩa quan trọng và trở thành một vấn

đề cấp thiết

Để có được sản phẩm đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính làm chothể chế, pháp luật đến được với dân, đi vào lòng dân, phải đổi mới về chất của

công tác soạn thảo và ban hành văn bản Đây là nhiệm vụ quan trọng của Nhànước Việt Nam nói chung và của Bộ Công Thương nói riêng.

Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở các cơ quan nhànước nói chung và của Bộ Công Thương nói riêng cần được hoàn thiện vàthực hiện tốt nhằm đáp ứng yêu cầu về quản lý nhà nước, gió phần xây dựngmột hệ thống hoàn chỉnh và đồng bộ về pháp luật, tạo ra những văn bản cóchất lượng cao, đáp ứng yêu cầu về cải cách hành chính hiện nay Với ý nghĩa

đó, tôi lựa chọn đề tài để làm luận văn thạc sỹ quản lý Hành chính công là

“Hoàn thiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở Bộ Công Thương, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính hiện nay”.

Lựa chọn đề tài này, tác giả mong muốn rằng với những kết quả nghiêncứu của đề tài có thể ứng dụng vào việc hoàn thiện và nâng cao chất lượngvăn bản được ban hành ở Bộ Công Thương, đáp ứng được yêu cầu cải cáchhành chính hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu vấn đề

Trong những năm gần đây, do sự đổi mới, nhận thức về vị trí, vai tròcủa văn bản trong hoạt động quản lý của các cơ quan nên ngày càng có nhiềucông trình nghiên cứu để nâng cao chất lượng văn bản phục vụ cho hoạt độngquản lý và công cuộc cải cách hành chính Có thể liệt kê một số công trìnhnghiên cứu sau:

Lê Văn In Phương pháp soạn thảo văn bản hành chính kèm theo mẫu

các loại văn bản tham khảo, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, năm 1996;

GS, TSKH Nguyễn Văn Thâm Soạn thảo và xử lý văn bản trong côngtác của cán bộ lãnh đạo quản lý, Nhà xuất bản Sự thật, năm 1992;

Tạ Hữu Ánh Soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản nhà nước, Nhàxuất bản Chính trị Quốc gia, năm 1999;

TS Lưu Kiếm Thanh, Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hànhchính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê, năm 2000;

PGS Vương Đình Quyền Lý luận và phương pháp công tác Văn thư,Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, năm 2007

Những công trình nói trên đề cập một cách có hệ thống và đầy đủnhững vấn đề chủ yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng văn bản quản

lý hành nhà nước như: Thẩm quyền ban hành, vai trò, chức năng của văn bảntrong hoạt động quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo, mẫu văn bản…

Các bài viết, nghiên cứu, trao đổi kinh nghiệm liên quan đến soạn thảovăn bản và ban hành văn bản được đăng trên các báo, tạp chí như Tạp chí “Tổchức nhà nước, Tạp chí “Quản lý nhà nước” (QLNN), Tạp chí “Văn thư lưutrữ”, Tạp chí “Trật tư an toàn xã hội” (TTATXH)… Các tạp chí tập trungnghiên cứu về một số nội dung cụ thể như: Cách trình bày các yếu tố thể thứcvăn bản, trao đổi một số thuật ngữ chuyên môn trong văn bản, công tác vănbản… Chẳng hạn như “Cải tiến văn bản quản lý nhà nước và hệ thống vănbản trong công cuộc cải cách hành chính nên hành chính quốc gia” (NguyễnVăn Thâm, Tạp chí VTLTVN số 01/1996); “Vài suy nghĩ về văn bản và côngtác văn bản trong cải cách hành chính hiện nay” (Văn Thất Thu, Tạp chíTTATXH số 3/1996); “Thiết lập thể thức văn bản phù hợp với quy định của

hệ thống cơ quan” (Ths Nguyễn Thị Thu Hà, Tạp chí TCNN số 10/2007);

“Bàn thêm về hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng xây dựng nhà nướcpháp quyền XHCN Việt Nam” (Nguyễn Quốc Sửu, Tạp chí QLNN số112/2007)…

Cho đến nay cũng đã có nhiều khóa luận tốt nghiệp, luận văn thạc sỹliên quan đến soạn thảo, đánh giá văn bản như:

Luận văn thạc sỹ của Nguyễn Quốc Việt (Học viện hành chính quốcgia) với đề tài “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luậtcủa cấp Bộ ở nước ta hiện nay” Hà Nội, năm 2005.

Luận văn thạc sỹ của Hà Quang Thanh (Học viện hành chính quốc gia)với đề tài “Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà nước của hệ thốngcác cơ quan hành chính nhà nước”

Luận án tiến sỹ của Hà Quang Thanh (Học viện hành chính quốc gia)với đề tài “Hoàn thiện việc ban hành văn bản quy phạm pháp luataj của chínhquyền địa phương cấp tỉnh” Hà Nội, 2006

Luận văn thạc sỹ của Nguyễn Mạnh Cường (Khoa Lưu trữ và quảntrị văn phòng, Đại học Khoa học xã hội và nhân văn) với đề tài “Soạnthảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp Bộ”

Hà Nội, 2005

Luận văn thạc sỹ của Bùi Xuân Lự (Khoa Lưu trữ và quản trị vănphòng, Đại học Khoa học xã hội và nhân văn) với đề tài “Hoàn thiện hệ thốngvăn bản hành chính nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tronggiai đoạn hiện nay” Hà Nội, 2005

Tác giả luận văn tiếp thu, kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trìnhnghiên cứu trước đó, đồng thời mở rộng nghiên cứu đối với loại văn bản hànhchính được hình thành trong quá trình hoạt động của Bộ Công thương

3 Mục đích, nhiệm vụ của đề tài

Mục đích nghiên cứu là trên cơ sở phân tích, làm rõ những bất cập đangtồn tại trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính của Bộ Côngthương trong điều kiện cải cách hành chính, đánh giá ưu điểm và hạn chế để

đề xuất những giải pháp cụ thể nâng cao chất lượng về công tác soạn thảo và

ban hành văn bản hành chính của Bộ Công thương, đáp ứng yêu cầu cải cáchhành chính hiện nay.

Nhiệm vụ của luận văn:

Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về văn bản hành chính và côngtác soạn thảo, ban hành văn bản hành chính;

Nghiên cứu thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hànhchính nhà nước ở Bộ Công thương;

Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác soạnthảo và ban hành văn bản hành chính ở Bộ Công thương đáp ứng yêu cầu cảicách hành chính hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là công tác soạn thảo và ban hành vănbản hành chính của Bộ Công Thương

Trong điệu kiện nghiên cứu và thời gian có hạn, phạm vi đề tài chỉ tậptrung đề cập vào một nội dung đó là công tác soạn thảo và ban hành văn bảnhành chính của Bộ Công Thương giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2012

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở phương pháp luận: Luận văn dựa trên cơ sở phương pháp luậncủa chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh

Phương pháp nghiên cứu khoa học: Phương pháp nghiên cứu lý thuyết,phương pháp khảo sát thực tiễn, phương pháp thống kê, phân tích, so sánh,phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp tổng hợp

6 Đóng góp của luận văn

Kết quả nghiên cứu của đề tài giúp cán bộ công chức cơ quan Bộ CôngThương nhận thức rõ vai trò và tầm quan trọng của công tác soạn thảo và ban

hành văn bản hành chính trong hoạt động quản lý, góp phần làm rõ thêm tínhcấp thiết của việc đổi mới công tác soạn thảo và ban hành văn bản của Bộtrong điều kiện cải cách hành chính;

Từ các kết quả nghiên cứu của đề tài, hệ thống hóa, mẫu hóa vănbản hành chính được ban hành ở cơ quan Bộ; Hoàn thiện quy trình soạnthảo và ban hành văn bản hành chính ở Bộ, đáp ứng yêu cầu cải cách hànhchính hiện nay

Kết quả nghiên cứu cũng có thể sử dụng để làm tài liệu phục vụ choviệc giảng dạy về công tác văn bản trong các trường Cao đẳng và Đại học

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục nội dungchính của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về văn bản hành chính và côngtác soạn thảo, ban hành văn bản hành chính;

Chương 2: Thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hànhchính nhà nước ở Bộ Công Thương;

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả của côngtác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở Bộ Công Thương trong điềukiện cải cách hành chính

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN HÀNH CHÍNH VÀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1.1 Khái quát chung về văn bản hành chính

1.1.1 Khái niệm văn bản

Ở nước ta trong các văn bản chính thống của Đảng và Nhà nước đã banhành từ năm 1945 đến nay, thuật ngữ “văn bản” không phải có ngay từ đầu.Điểm qua một số văn bản của Đảng và Nhà nước về công tác văn bản chúng

ta thấy việc sử dụng các thuật ngữ, các khái niệm trong thời kỳ lịch sử rấtkhác nhau Trong Thông đạt số 1C/CP ngày 3/1/1946 do Chủ tịch Chính phủlâm thời nước Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa – Hồ Chí Minh ký ban hành vềviệc cấm không được hủy công văn, hồ sơ cũ có dùng thuật ngữ “tài liệu” và

“công văn tài liệu” (Một số văn kiện của Đảng và Chính phủ về công tác Vănthư, công tác Lưu trữ - Hà Nội, 1977.tr3) Nghị định Số 142/CP ngày28/9/1963 của Hội đồng Chính phủ ban hành điều lệ về công tác công văn,giấy tờ và công tác Lưu trữ có sử dụng thuật ngữ “công tác công văn giấy tờ”

Tóm lại: “Văn bản là kết quả phản ánh các sự vật, sự kiện và các hiện tượng của thế giới hiện thực khách quan và tư duy của con người, nó được thành lập và biểu hiện bằng hệ thống các ký hiệu ngôn ngữ trên vật liệu bằng giấy, có giá trị pháp lý” (Dẫn theo Văn Tất Thu – Nhận thức về văn bản và

công tác văn bản trong cải cách hành chính)

1.1.2 Khái niệm văn bản quản lý và văn bản quản lý nhà nước

1.1.1.1 Văn bản quản lý

Từ khái niệm văn bản nêu trên, có thể suy ra khái niệm văn bản quản lýnhư sau:

Văn bản quản lý và văn bản được hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan, tổ chức Đó là phương tiện để ghi chép và truyền đạt các thông tin quản lý.

Văn bản quản lý được ban hành bởi chủ thể quản lý nhất định Đó làsản phẩm của một tập thể (cơ quan hay tổ chức nhất định), đại diện cho tiếngnói công quyền, nhằm giải quyết các công việc hay điều chỉnh các mối quan

hệ trong hoạt động quản lý để đạt được mục tiêu nhất định

Các hệ thống cơ quan, tổ chức từ Trung ương đến địa phương đều sửdụng văn bản như là cơ sở pháp lý quan trọng và đều ban hành các văn bảnvới các thể loại thích hợp để phục vụ cho hoạt động chung của mình Mộttrong những hệ thống văn bản quản lý hết sức quan trọng đó là hệ thống vănbản quản lý của các cơ quan nhà nước

1.1.1.2 Văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước được ban hành bởi các chủ thể quản lý nhànước (các cơ quan nhà nước) Theo Hiến pháp năm 1992 hệ thống cơ quannhà nước gồm: Cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước vàcác cơ quan tư pháp Các cơ quan này đều được tổ chức thành một hệ thống

từ trung ương đến địa phương trong đó có sự phân công phân cấp cụ thể chotừng cơ quan trong việc sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý nhà nước,quản lý xã hội và mỗi cơ quan ở một hệ thống, ở một cấp chính quyền chỉđược quản lý ở một giới hạn nhất định, giới hạn đó chính là thẩm quyền củamỗi cơ quan được pháp luật quy định và được ban hành một số loại văn bản ởlĩnh vực mà mình quản lý

Ví dụ: Hiến pháp quy định Quốc hội có quyền đặt ra và bãi bỏ thuế.Như vậy chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành văn bản để định ra một loại

thuế mới hay bãi bỏ một loại thuế cũ mà không có một cơ quan khác có thẩmquyền ban hành văn bản về vấn đề đó.

Việc ban hành văn bản quản lý nhà nước phải theo đúng thể thức, thủtục pháp luật quy định

Văn bản quản lý nhà nước có nội dung thể hiện ý chí nhà nước, cácthông tin cần truyền đạt, các sự kiện cần ghi nhận đều phục vụ cho hoạt độngquản lý nhà nước Quản lý nhà nước chính là việc dùng quyền lực nhà nướctác động vào xã hội Sự tác động thực hiện thông qua nhiều công cụ, phươngtiện nhưng chủ yếu vẫn là bằng văn bản quản lý nhà nước

Dựa trên những khái niệm văn bản quản lý nhà nước của tác giả Lê A

và Đinh Thanh Huệ; Nguyễn Văn Ninh và Hồng Dân; PGS Vương ĐìnhQuyền chúng tôi thống nhất khái niệm văn bản quản lý nhà nước như sau:

Văn bản quản lý nhà nước là văn bản quản lý do cơ quan nhà nước ban hành để ghi chép, truyền đạt các thông tin trong hoạt động quản lý nhà nước, được trình bày theo thể thức và được ban hành theo thẩm quyền, thủ tục và trình tự luật định.

Hệ thống văn bản quản lý nhà nước là toàn bộ các văn bản hình thànhtrong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức bao gồm: văn bản quy phạmpháp luật, văn bản hành chính, văn bản chuyên ngành

*Văn bản quy phạm pháp luật

Theo Điều 1, Luật BHVBQPPL năm 2008: Văn bản quy phạm phápluật (VBQPPL) là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp banhành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định (luật BHVBQPPLnăm 2008 hoặc luật BHVBQPPL của HĐND và UBND) trong đó có quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện

để điều chỉnh các quan hệ xã hội

VBQPPL gồm các loại văn bản do pháp luật quy định, chứa đựng cácQPPL, được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và ban hànhtheo trình tự thủ tục pháp luật quy định;

Nội dung trong văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được ápdụng trong phạm vi không gian rộng, thời gian lâu dài Đối tượng thi hành làtoàn thể các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội

Văn bản quy phạm pháp luật có tính quyền lực đơn phương và đượcđảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước

Hình thức thể hiện của VBQPPL gồm: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh,Lệnh, Nghị quyết, Quyết định, Thông tư, Chỉ thị (Do UBND ban hành)…Thẩm quyền ban hành các văn bản này được quy định trong Hiến pháp năm1992; Luật BHVBQPPL năm 1996, luật sửa đổi bổ sung năm 2002 (trướcđây) và luật BHVBQPPL năm 2008; Luật BHVBQPPL của HĐND và UBNDnăm 2004

*Văn bản hành chính

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành phápcủa nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực phápluật nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người

để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thựchiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong cuộc cuộc xây dựng

và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa Do các cơ quan trong hệ thống Chínhphủ từ trung ương đến cơ sở tiến hành [22, 17]

Văn bản quản lý hành chính nhà nước là những quyết định quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và

quản lý hành chính có thẩm quyền ban hành theo đúng nguyên tắc, thể thức, thủ tục và quy chế do luật định, mang tính quyền lực nhà nước đơn phương, làm phát sinh các quan hệ pháp lý cụ thể.

Văn bản hành chính nhà nước là loại văn bản quản lý nhà nước không

mang tính quy phạm được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báotình hình trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt độngquản lý Theo quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/04/2004

của Chính phủ về công tác văn thư, loại văn bản này được gọi là Văn bản hành chính Do vậy, trong luận văn, tác giả cũng sử dụng cách gọi tên văn

bản hành chính theo đúng quy định hiện hành

Văn bản hành chính gồm nhiều thể loại: Quyết định (cá biệt), nghịquyết (cá biệt), chỉ thị, điều lệ, quy chế, quy định, quy hoạch, kế hoạch,chương trình, chiến lược, đề án, hướng dẫn, thông báo, báo cáo, biên bản, tờtrình, hợp đồng, công văn hành chính…Trong đó có một số văn bản như điều

lệ, quy chế, quy định… sẽ trở thành văn bản quy phạm pháp luật khi được banhành kèm theo một văn bản quy phạm pháp luật như Quyết định của Thủthướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (trước đây),Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Quyết định của Ủyban nhân dân các cấp

* Văn bản chuyên ngành

Văn bản chuyên ngành là loại văn bản thể hiện chuyên môn nghiệp vụmang tính đặc thù của một ngành, một lĩnh vực công tác nhất định theo quyđịnh của pháp luật Những cơ quan tổ chức khác khi có nhu cầu sử dụng cácloại văn bản này phải theo mẫu quy định, không được tùy tiện thay đổi nộidung và hình thức của những văn bản đã được mẫu hóa

Ví dụ:

Văn bản chuyên môn: Văn bản ngoại giao (công hàm, hiệp định, hiệpước…) văn bản tài chính (phiếu thu, phiếu chi, báo cáo quyết toán…), vănbản tư pháp (cáo trạng, quyết định khởi tố…)

Văn bản chuyên môn kỹ thuật: Xây dựng, kiến trúc, bản đồ, khítượng, thủy văn…

Trong các hệ thống nêu trên của Văn bản quản lý nhà nước, luận văn sẽtập trung đi vào nghiên cứu hệ thống văn bản hành chính

1.1.3 Khái niệm văn bản hành chính

Như trên đã trình bày tổng quan về văn bản quản lý nhà nước, văn bảnhành chính là một bộ phận cấu thành của văn bản quản lý nhà nước Kháiniệm văn bản hành chính có thể được tiếp cận lại như sau:

Văn bản hành chính là các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành để điều hành hoạt động của các hoạt động tác nghiệp hành chính trong việc thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc triển khai, giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép, kết quả công việc…của các cơ quan nhà nước.

Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản hành chính đóng vai tròkhá quan trọng Đó là những văn bản được dùng để chuyển tải các quyết định,các thông tin quản lý tỏng hoạt động chấp hành và điều hành, nhằm thực thicác văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cụthể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi ghi chép công việc…của các cơquan nhà nước

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức vàđiều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vihoạt động của con người Kết quả của nó là ban hành các quyết định hành

chính và các văn bản quản lý hành chính Văn bản này vừa là công cụ vừa làphương tiện của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Một trong nhữngphương tiện của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là các văn bản Vănbản quản lý nhà nước xuất hiện như một hình thức chủ yếu cụ thể hóa phápluật, chúng đảm bảo cho cơ quan quản lý nhà nước thực hiện tốt những côngviệc theo chức năng, phạm vi và quyền hạn của mình Soạn thảo và ban hànhvăn bản quản lý hành chính là hình thức hoạt động cơ bản và quan trọng củacác cơ quan hành chính nhà nước.

1.1.4 Phân loại văn bản hành chính

Như đã trình bày ở phần trên, văn bản quản lý nhà nước gồm nhiều loạikhác nhau, mỗi loại có chức năng riêng, được ban hành nhằm đáp ứng mộtyêu cầu cụ thể của hoạt động quản lý Trong hoạt động của các cơ quan nhànước, hàng năm đối với các cơ quan cấp tỉnh, trung ương thì số lượng văn bảnhình thành có tới hàng nghìn văn bản với thể loại đa dạng và nội dung phongphú Việc phân loại chung văn bản quản lý nhà nước giúp chúng ta nắm đượctính chất, công dụng, đặc điểm của từng loại văn bản để chọn thể loại văn bảnban hành phù hợp với từng trường hợp cụ thể, đồng thời áp dụng phươngpháp soạn thảo thích hợp, tạo thuận lợi cho việc quản lý và sử dụng văn bảnhình thành trong hoạt động của cơ quan; Có cách xử lý đúng đắn đối với từngloại, từng nhóm văn bản khi lập hồ sơ, xác định giá trị, tổ chức bảo quản vàgiao nộp tài liệu vào lưu trữ cơ quan

Văn bản quản lý hành chính nhà nước là các văn bản hình thành trongquá trình hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước Nhiệm vụ của các

cơ quan hành chính nhà nước là thực thi quyền hành pháp, quyền quản lý cácmặt của đời sống xã hội như: kinh tế, văn hóa xã hội, khoa học công nghệ , anninh quốc phòng và đối ngoại của đất nước Thực hiện nhiệm vụ quản lý hành

chính nhà nước trên các lĩnh vực nói trên và xây dựng văn bản quy phạmpháp luật (quyền lập quy), các chế độ chính sách, định mức, tiêu chuẩn kỹthuật, chuyên môn nghiệp vụ, tổ chức triển khai thực hiện các văn bản đó Do

đó trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính Nhà nước các cơquan hành chính nhà nước ban hành các văn bản:

+ Văn bản quy phạm pháp luật

+ Văn bản hành chính

+ Văn bản chuyên ngành, chuyên môn, nghiệp vụ kỹ thuật

1.1.5.Chức năng, vai trò của văn bản

1.1.5.1 Chức năng của văn bản

Văn bản có nhiều chức năng, nhưng trong đó nổi bật có một số chứcnăng sau:

a Chức năng thông tin: Đây là chức năng bao quát nhất của văn bản

nói chung và văn bản quản lý nhà nước nói riêng Văn bản được con ngườilàm ra trước hết nhằm ghi chép thông tin và truyền đạt thông tin Chính ýnghĩa của thông tin tạo nên giá trị thực tế của văn bản trong đời sống xã hội

Cùng với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật hiện đại, của sự phát triểnmạnh mẽ của nền kinh tế quốc dân, của hoạt động quản lý nhà nước và củanhiều lĩnh vực khác trong đời sống xã hội nói chung, hiện nay khối lượngthông tin cần truyền đạt từ hệ thống này sang hệ thống khác của bộ máy quản

lý nhà nước là vô cùng to lớn Để giải quyết tốt được mối quan hệ đó có nghĩa

là có quan đã hoàn thành chức năng nhiệm vụ được giao Trước tình hình đóngười ta áp dụng nhiều hình thức để ghi chép và truyền tải thông tin nhằmthỏa mãn nhu cầu ngày càng tăng của hoạt động quản lý Trong các hình thức

đó văn bản có một vị trí vô cùng quan trọng

Văn bản là phương tiện truyền tải quan trọng các thông tin quản lýnhằm phục vụ cho việc điều hành của bộ máy quản lý nhà nước Thông tindạng này được gọi là thông tin văn bản, giá trị thông tin chứa trong nội dungvăn bản quyết định giá trị của văn bản, thông tin càng chính xác bao nhiêu thìhiệu lực của văn bản càng cao bấy nhiêu.

Chức năng thông tin của văn bản bao gồm việc ghi lại các thông tinquản lý, truyền đạt các thông tin đó qua lại trong hệ thống quản lý hoặc từ các

cơ quan nhà nước đến nhân dân, giúp các cơ quan thu nhận các thông tin cầnthiết cho hoạt động quản lý và đánh giá các thông tin thu được qua đó các hệthống truyền đạt thông tin khác

Chất lượng của văn bản được đảm bảo bởi giá trị thông tin chứa đựngtrong chúng Thực tế hiện nay cho thấy nhiều văn bản quản lý vì đã khôngđảm bảo được chức năng thông tin mà trở thành vô dụng Không nên quanniệm sai lầm rằng giá trị lớn hay nhỏ của thông tin được đo bằng độ dài củavăn bản để từ đó xây dựng và ban hành những văn bản mà nội dung cầntruyền đạt không tương xứng với khối lượng thông tin đã sử dụng Những vănbản như thế không tránh khỏi trở nên nặng nề và kém hiệu quả chỉ đạo vì giátrị thông tin của chúng đã không được nâng cao hợp lý

Thông tin văn bản gồm 3 loại:

- Thông tin quá khứ: Là thông tin phản ánh những sự việc, sự kiện đãqua Những thông tin này rất cần cho việc đánh giá tiềm năng phát triển Căn

cứ vào thông tin quá khứ, nhà quản lý đưa ra những quyết sách cho hiện tại vàdự đoán cho tương lại một cách chuẩn xác Điều này cho thấy việc xử lý cácthông tin quá khứ chiếm vị trí vô cùng quan trọng trong quá trình chuẩn bịban hành văn bản mới

- Thông tin hiện hành: Là những thông tin phản ánh sự việc, sự kiệnđang diễn ra trong hiện tại, cũng giống như thông tin quá khứ, thông tin hiện

tại cần chuẩn xác Thông tin có chuẩn xác, khi chuyển tải qua các văn bảnmới có tác dụng vạch hướng cho tương lai.

- Thông tin dự báo: Là thông tin được phản ánh trong công tác quản lýnhà nước, là những thông tin chiến lược dự báo trong tương lai Trong quátrình phát triển, mỗi quốc gia, mỗi ngành cần xác định đúng hướng đi Việcxác định đúng đắn như vậy, giúp cho quốc gia đó, ngành đó phát triển nhanh

và vững chắc, khắc phục được tình trạng không cân đốim bất hợp lý trong cơcấu ngành nghề được quản lý

b Chức năng pháp lý

Đây là chức năng chuyên biệt của văn bản quản lý nhà nước bởi vănbản quản lý chứa các quy phạm pháp luật, là căn cứ cho mọi hoạt độngcủa cơ quan quản lý nhà nước và công dân Mỗi cơ quan khi được thànhlập, trong quyết định đều ghi rõ chức năng nhiệm vụ, quyền hạn để mỗicông việc cơ quan triển khai đều phải căn cứ vào đó để thực hiện Đối vớicông dân, hàng ngày có những hành vi xử sự, đều phải tuân thủ theo cácquy định của Pháp luật

Văn bản còn là căn cứ để giải quyết mọi tranh chấp trong xã hội Trongquá trình phát triển của xã hội, khi thực hiện mưu sinh, khi thi hành công vụ,trong quan hệ hôn nhân, trong các mối quan hệ xã hội khác, giữa các côngdân không thể không nảy sinh các va chạm, tranh chấp Để giải quyết tốtnhững tranh chấp này không thể không dựa vào văn bản quản lý

Về mặt pháp lý, văn bản và các hệ thống văn bản quản lý có tác dụngrất quan trọng trong việc xác định các quan hệ pháp lý giữa cơ quan quản lý

và cơ quan bị quản lý Tùy thuộc vào từng loại văn bản cụ thể, nội dung vàtính chất pháp lý của chúng, văn bản có tác dụng rất quan trọng trong việc xác

lập mối quan hệ giữa các cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy quản lý nhà nước,giữa hệ thống quản lý và hệ thống bị quản lý, tỏng việc tạo nên mối ràng buộctrách nhiệm giữa các chủ thể tạo lập và đối tượng tiếp nhận văn bản.

c Chức năng quản lý

Là chức năng phục vụ cho quá trình điều hành, tổ chức, kiểm tra hoạtđộng của các cơ quan Văn bản vừa là phương tiện, vừa là sản phẩm của quátrình quản lý Quản lý bộ máy của Nhà nước, bộ máy của Đảng cũng như cáctổ chức xã hội đều cần có thông tin để điêu fhanhf công việc hàng ngày cũngnhư đề ra các quyết định quan trọng Phương tiện để cung cấp thông tin chohoạt động quản lý đó là hệ thống các văn bản, không có thông tin và hệ thốngvăn bản tải trọng thông tin đó thì không thể lãnh đạo và quản lý đất nước theomột quỹ đạo chung được Chức năng quản lý của văn bản thường xuyên lớnmạnh, đặc biệt trong điều kiện khối lượng thông tin văn bản ngày một tăng.Trong công tác quản lý, người ta ước chừng phải chi phí thời gian rất nhiềucho việc soạn thảo, trình bày, chỉnh lý, sửa chữa, kiểm tra việc thực hiện cácvăn bản Chính vì vậy một trong những nhiệm vụ quan trọng trong việc hoànthiện và nâng cao hiệu quả lao động – quản lý hợp lý hóa quá trình ra văn bản

và nâng cao chất lượng cũng như phát huy vai trò và chức năng quản lý củavăn bản

d Chức năng văn hóa

Văn bản phản ánh những thành quả lao động sáng tạo về vật chất vàtinh thần của nhân dân qua các thời kỳ lịch sữ Đó là di tích về văn hóa vậtchất và văn hóa tinh thần, là tấm gương phản ánh sinh động trình độ tiến hóacủa một dân tộc Văn bản là di sản văn hóa – đóng vai trò quan trọng trongviệc nghiên cứu tiến trình phát triển chính trị, xã hội, kinh tế, khoa học kỹthuật, văn học nghệ thuật của nền văn hóa dân tộc Văn bản góp phần quan

trọng là ghi lại và truyền bá cho các thế hệ mai sau những truyền thống quýbáu của dân tộc Có thể tìm thấy trong các văn bản được ban hành tỏng hoạtđộng của các cơ quan quản lý, các tổ chức xã hội những định chế cơ bản củanếp sống, văn bản hóa trong từng thời kỳ lịch sử khác nhau của sự phát triển xãhội Nội dung ngôn ngữ, văn phong, bố cục và cách trình bày văn bản chính làbiểu mẫu văn hóa của một dân tộc trong một thời kỳ lịch sử nhất định Như vậy

có thể nói rằng văn bản có một vị trí vai trò quan trọng trong việc tạo ra một nếpsống mới của các nhà quản lý Chính vì vậy, phát huy chức năng văn hóa củavăn bản cũng có nghĩa là đòi hỏi việc soạn thảo văn bản phải góp phần nâng caovăn hóa quản lý, tạo nên một di sản văn hóa có giá trị cao cho đất nước, chonhân loại

Ngoài các chức năng trên, văn bản còn có chức năng khác như: thống

kê, giao tiếp, chức năng sử liệu…Tính đa dạng chức năng của văn bản mở rakhả năng rất phong phú cho việc sử dụng chúng vào hoạt động quản lý và vàođời sống xã hội nói chung

1.1.5.2 Vai trò của văn bản hành chính trong hoạt động quản lý

VBHC chiếm một khối lượng lớn trong cơ quan dù đó là cơ quan lớnhay nhỏ hàng ngày đều sử dụng văn bản hành chính cho nên văn bản hànhchính vừa có ý nghĩa pháp lý nó làm cơ sở để thực hiện văn bản quy phạmquy phạm pháp luật, vừa có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, nó không thể thiếuđược trong hoạt động quản lý của mọi cơ quan

Văn bản đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý.

Trong hoạt động điều hành của cơ quan nhu cầu phục vụ thông tin rấtcần thiết đồng thời thông tin hiệu có rất đa dạng và luôn thay đổi Nhu cầuthông tin được xác định tùy thuộc vào từng loại công việc, tùy thuộc vào từng

loại cơ quan và từng cấp quản lý và các yếu tố khác Yêu cầu của thông tinphải đầy đủ, chính xác, kịp thời đảm bảo cho hoạt động của cơ quan, đơn vịđược thuận lợi tạo điều kiện cho hoạt động quản lý đạt hiệu quả cao Mụctiêu đó có thể thực hiện được dựa vào các hệ thống văn bản quản lý hànhchính nhà nước.

Thông qua các hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước có thểthu thập được các thông tin cần thiết phục vụ cho hoạt động quản lý của cơquan đơn vị Nếu như thông tin thu được từ văn bản quy phạm pháp luật làthông tin về chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, nhà nước liên quanđến mục tiêu và phương hướng hoạt động lâu dài của cơ quan, thông tin vềnhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của cơ quan, đơn vị; thì thông tin phảnánh của văn bản hành chính là về phương thức hoạt động, quan hệ công tácgiữa các đơn vị, giữa các cơ quan với nhau; Thông tin về tình hình, đối tượng

bị quản lý, về sự biến động của cơ quan, về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan,đơn vị; Thông tin về kết quả đạt được trong quá trình quản lý

Đối với các cơ quan, đơn vị các loại thông tin trên giữ vai trò quantrọng và cần thiết để đảm bảo cho hoạt động đạt kết quả Các hệ thống vănbản được tổ chức khoa học tạo điều kiện cho cơ quan tiếp nhận thông tinchính xác, đầy đủ, trên cơ sở đó xây dựng kế hoạch hoạt động ra quyết địnhđảm bảo được đúng đắn có căn cứ khoa học và đánh giá hoạt động của cơquan một cách khách quan

Ngược lại nếu tổ chức các hệ thống văn bản quản lý không khoa học,thông tin cung cấp cho cơ quan, cho cán bộ không đầy đủ, chính xác… sẽ dẫnđến hoạt động quản lý kém hiệu quả

- Văn bản là sản phẩm để truyền đạt các quyết định quản lý.

Trong hoạt động quản lý, truyền đạt quyết định quản lý có ý nghĩa rấtquan trọng và còn được coi như một nghệ thuật, đòi hỏi phải nhanh chóng,chính xác, đúng đối tượng Truyền đạt thế nào để đối tượng bị quản lý thôngsuốt, hiểu được nhiệm vụ, nắm được tư tưởng chỉ đạo của quyết định, nhiệttình và phấn khởi thực hiện quyết định Việc truyền đạt quyết định nửa vời,thiếu cụ thể, thiếu chính xác kéo dài sẽ làm cho quyết định quản lý khó có thểthực hiện được hoặc nếu có thực hiện được thì kết quả rất thấp.

Hiện nay song song với việc truyền đạt quyết định cần phải có hướngdẫn thực hiện để quyết định quản lý sớm đi vào thực tế cuộc sống Nhưng trênthực tế nhiều cơ quan còn coi nhẹ việc hoàn thiện hệ thống văn bản do đóchưa quan tâm đầy đủ đến việc nâng cao chất lượng văn bản

Hệ thống văn bản quản lý nói chung và văn bản hành chính nhà nướcnói riêng có vai trò rất quan trọng trong việc truyền đạt các quyết định quản

lý Chúng có khả năng tạo nen quá trình truyền đạt các quyết định nhanhchóng, chính xác, tin cậy từ hệ thống quản lý đến đối tượng bị quản lý

Văn bản và công tác kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo

và quản lý.

Kiểm tra là điều kiện tất yếu để đảm bảo cho bộ máy lãnh đạo và quản

lý hoạt động có hiệu quả Nếu không có sự kiểm tra chặt chẽ và thiết thực thìmọi quyết định của các cơ quan lãnh đạo và quản lý có thể chỉ là lý thuyếthoặc được thực hiện nhưng không nghiêm chỉnh Chủ tịch Hồ Chí Minh nói

“muốn chống bệnh quan liêu, bệnh bàn giấy; muốn biết các nghị quyết cóđược thi hành không, thi hành có đúng không; muốn biết ai ra sức làm, ai làmqua chuyện thì chỉ có một cách, là khéo léo kiểm soát” (Hồ Chí Minh toàntập, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995)

Trong điều kiện hiện nay, khi nhiệm vụ quản lý ngày càng mở rộng

và hết sức phức tạp, nhiệm vụ kiểm tra lại càng có ý nghĩa to lớn Thôngqua việc kiểm tra hệ thống văn bản quản lý có thể theo dõi, đánh giá đượchoạt động cụ thể của các cơ quan, đơn vị, tổ chức và doanh nghiệp Nếu tổchức tốt công tác kiểm tra thông qua hệ thống văn bản sẽ đem lại hiệu quảcho hoạt động quản lý

Như vậy có thể khẳng định, trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bảnkhông tồn tại độc lập mà tồn tại trong hệ thống Các hệ thống văn bản quản lýhành chính nhà nước được hình thành trên những đặc điểm riêng biệt Nghiêncứu hệ thống văn bản hành chính nhà nước tạo điều kiện tìm ra các biện pháp

để hoàn thiện chúng, từ đó có thể sử dụng chúng có hiệu quả hơn, góp phầnvào công cuộc cải cách thể chế hành chính nhà nước ở nước ta

Văn bản quản lý nhà nước nói chung và văn bản hành chính nhà nướcnói riêng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước Đảm bảothông tin cho hoạt động quản lý, truyền đạt các quyết định quản lý, là phươngtiện đồng thời là đối tượng kiểm tra, theo dõi hoạt động lãnh đạo và quản lý,đồng thời là nguồn của Luật Hành chính

Nghiên cứu vai trò của văn bản quản lý nhà nước nói chung và văn bảnhành chính nhà nước nói riêng và có ý nghĩa rất thiết thực Nếu như soạn thảovăn bản không đúng yêu cầu, văn bản sẽ hạn chế vai trò của mình trong hoạtđộng quản lý nhà nước nói chung, trong việc tăng cường hiệu lực, hiệu quảcủa bộ máy quản lý hành chính nhà nước nói riêng

1.2 Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính

1.2.1 Khái niệm về công tác soạn thảo văn bản hành chính

Trong hoạt động quản lý, soạn thảo và ban hành văn bản là nhiệm vụquan trọng hàng đầu và mang tính chất thường xuyên Để văn bản ban hành

có chất lượng đòi hỏi người soạn thảo phải nắm vững và biết vận dụng cáckiến thức kỹ năng vào để soạn thảo.

Công tác soạn thảo văn bản là căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức mình và những mục đích, yêu cầu nhất định để làm

ra văn bản nhằm giải quyết một công việc cụ thể Công tác này chủ yếu là

nhiệm vụ của cán bộ, công chức được thủ trưởng cơ quan giao, tùy từng nộidung của văn bản khác nhau có thể giao cho các bộ phận phòng ban có chứcnăng soạn thảo

1.2.2 Yêu cầu và nhiệm vụ của công tác soạn thảo văn bản hành chính

Soạn thảo văn bản là một khâu quan trọng của hoạt động quản lý Xuấtphát từ vai trò của văn bản phục vụ chủ yếu cho hoạt động này Từ việc banhành các chủ trương, chính sách, xây dựng chương trình, kế hoạch công tác;chỉ đạo điều hành thực hiện cho đến việc phản ánh tình hình công việc, đề đạt

ý kiến lên cấp trên, trao đổi công việc…đều phải dùng hình thức văn bản hayđược văn bản hóa

Với tính chất quan trọng của văn bản quản lý Nhà nước là thể chế hóachủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước, đưa đường lối,chính sách đó vào cuộc sống với mục đích đảm bảo ổn định, phát triển kinh tế

- xã hội đáp ứng nhu cầu của mọi tầng lớp nhân dân Do vậy việc soạn thảovăn bản của các cơ quan tổ chức nhà nước cần phải đạt được những yêu cầuchủ yếu sau:

1.2.2.1 Về nội dung

Nội dung văn bản là thành phần quan trọng nhất của văn bản Mỗi loạihình văn bản có nội dung khác nhau song đều phải đảm bảo các yêu cầu cũng

như mục đích ban hành, phải đảm bảo phù hợp với chủ trương, quan điểm củaĐảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, chẳng hạn đối với văn bản QPPLban hành phải đúng thẩm quyền, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thốngnhất của các văn bản QPPL, đảm bảo tính thời điểm của văn bản…

- Nội dung văn bản ban hành phải có tính mục đích, tức là phải trả lời

được câu hỏi: Văn bản này ban hành để làm gì? Giải quyết công việc gì? Mứcđộ giải quyết đến đâu? Kết quả thực hiện? Mục đích của nội dung văn bản thểhiện ở chính tính thiết thực, đáp ứng nhu cầu thực tế đặt ra, phù hợp với phápluật hiện hành, không trái với văn bản của cấp trên, có tính khả thi Nếu nộidung văn bản phù hợp với thực tiễn thì nó sẽ có tính khả thi và góp phần hoànthiện và nâng cao chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật Bởi vì thực tiễn

là tiêu chuẩn của pháp luật, có tính mục đích, phù hợp với thực tiễn sẽ khẳngđịnh tính đúng đắn của chân lý

- Nội dung phải phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của cơ quan, tổ chức;

Phải đảm bảo tính chính xác tuyệt đối về mặt pháp lý, phải đúng thẩm quyềnđảm bảo tính thống nhất và tính chính xác, văn bản của cấp dưới không đượctrái với các quy định của cấp trên, không làm thiệt hại đến lợi ích hợp phápcủa công dân

Ví dụ: Nếu là văn bản phản ánh tình hình, sơ kết, tổng kết công tác,hoặc văn bản có nội dung đề nghị, kiến nghị, trả lời… thì phải nêu đúng tìnhhình thực tế, không được thêm bớt, bịa đặt thổi phồng thành tích, che dấu,thiếu sót, các thông tin và số liệu đưa vào văn bản phải tiến hành xử lý đảmbảo tính chính xác và đầy đủ, các ý kiến đề xuất, các nhận xét và kết luận phải

có cơ sở khoa học và thực tế

Để đáp ứng được yêu cầu này đòi hỏi người tham gia vào công tác soạnthảo và ban hành văn bản phải nắm vững đường lối, chính sách của Đảng,pháp luật của nhà nước mới có thể thể chế hóa đầy đủ và chính xác.

- Nội dung văn bản ban hành phải đảm bảo tính khoa học: Tính khoa

học thể hiện: phải đầy đủ thông tin pháp lý và thông tin thực tế, các thôngtin này phải được xử lý và phải đảm bảo tính chính xác Logic về nội dungnhất quán về chủ đề tránh tình trạng trùng lặp, chồng chéo trong các quyđịnh, sự tản mạn vụn vặt của pháp luật và các mệnh lệnh Sử dụng ngônngữ hành chính công vụ đảm bảo chuẩn mực, nghiêm túc khách quan đảmbảo tính thống nhất của văn bản Tính khoa học còn thể hiện thông qua việclựa chọn hình thức văn bản phải phù hợp với từng công việc cụ thể, giúpngười soạn thảo có thể trình bày nội dung cần truyền đạt thuận tiện nhất,tuân thủ quy định hiện hành, đơn giản, đảm bảo thẩm mỹ song không viphạm tính khuôn mẫu

- Nội dung văn bản phải đảm bảo tính phổ thông đại chúng: văn bản

ban hành phải dễ hiểu dễ nhớ phù hợp với trình độ dân trí song không ảnhhưởng đến tính nghiêm túc chặt chẽ và khoa học của văn bản Bởi hơn hết sựquản lý nhà nước luôn gắn chặt với đời sống xã hội, liên quan trực tiếp tớinhân dân lao động, chính họ là đối tượng thực hiện Tính phổ thông đại chúnggiúp cho nhân dân dễ dàng, nhanh chóng nắm bắt chính xác ý đồ của cơ quanban hành, để từ đó có hành vi đúng đắn thực hiện Tính đại chúng cũng chính

là tính nhân dân vì nhà nước ta là nhà nước của dân, do nhân dân và vì nhândân (Hiến pháp 1992) do đó nội dung của văn bản quản lý nhà nước nóichung và văn bản hành chính nói riêng còn phải phản ánh nguyện vọng chínhđáng của đông đảo quần chính nhân dân lao động Tính nhân dân của văn bảnđảm bảo cho Nhà nước thực sự là công cụ sắc bén để nhân dân lao động làm

chủ đất nước, làm chủ xã hội Cũng có thể coi tính nhân dân của văn bản làbiểu hiện tính dân chủ của các quyết định quản lý.

Tính dân chủ của văn bản có được khi:

Văn bản phản ánh được nguyện vọng của nhân dân, vừa có tính thuyếtphục, vừa động viên gây bầu không khí lành mạnh trong việc tuân thủ phápluật và xây dựng đạo đức xã hội chủ nghĩa trong nhân dân

Các quy định cụ thể trong văn bản không trái với các quy định trongHiến pháp về quyền lợi, nghĩa vụ của công dân Khi quy định về nghĩa vụphải quan tâm đến quyền lợi; Khi quy định về quyền lợi phải quan tâm đếnbiện pháp, thủ tục để bảo đảm quyền lợi đó được thực hiện Tránh tình trạngchỉ quy định bắt buộc người dân phải làm thế này, thế kia mà không quan tâmđến các điều kiện vật chất kinh tế, chính trị, xã hội, tinh thần để người dân cóthể nghiêm chỉnh chấp hành các quy định đó [38, 69]

Văn bản phải có tính khả thi: Tính khả thi là một yêu cầu đối với mọiloại hình văn bản, đòng thời đó cũng là hiệu quả của sự kết hợp đúng đắn vàhợp lý các yêu cầu vừa nêu trên Ngoài ra để các nội dung văn bản được thihành đầy đủ và nhanh chóng, văn bản còn phải hội tụ các điều kiện sau:

+ Nội dung văn bản phải đưa ra những yêu cầu về trách nhiệm thi hànhhợp lý, nghĩa là phù hợp với trình độ, năng lực, khả năng của đối tượng thihành Đây cũng chính là yêu cầu về kinh tế, nội dung văn bản ban hành phùhợp với sự phát triển kinh tế xã hội thì sẽ thúc đẩy xã hội phát triển Ngược lạinếu văn bản chứa đựng các mệnh lệnh quá lạc hậu sẽ không khuyến khíchđược sự năng động, sáng tạo của các chủ thể và làm lãng phí thời gian và tàisản của Nhà nước

+ Khi quyết định các quyền cho chủ thể được hưởng phải kèm theo cácđiều kiện bảo đảm thực hiện các quyền đó; Đồng thời phải nắm vững điềukiện, khả năng mọi mặt của đối tượng thực hiện văn bản nhằm xác lập tráchnhiệm của họ trong các văn bản cụ thể.

- Văn bản phải hợp hiến và hợp pháp: trong hệ thống pháp luật Quốc

gia, Hiến pháp là đạo luật cơ bản có giá trị pháp lý cao nhất Nên tất cả cácvăn bản pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành phải dựa trên

cơ sở Hiến pháp; các cơ quan nhà nước phải thực hiện chức năng, nhiệm vụcủa mình và ban hành những văn bản pháp luật phù hợp với các quy định củaHiến pháp Tính hợp hiến và hợp pháp thể hiện: Nội dung văn bản ban hànhphải phù hợp với nội dung các quy định trong các văn bản của cơ quan cấptrên; Văn bản được ban hành phải đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tụcđược pháp luật quy định

Thể thức văn bản là các thành phần cần phải có và cách thức trình bày các thành phần đó đối với một thể loại văn bản nhất định do cơ quan có thẩm quyền quy định [38, 131]

Theo quy định tại Điều 5, Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày8/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Thông tư liên tịch số55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng

Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư số01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và

kỹ thuật trình bày văn bản hành chính thì thể thức văn bản quản lý nhà nướcbao gồm các thành phần sau:

- Quốc hiệu;

- Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản;

- Số, ký hiệu của văn bản;

- Tên loại và rích yếu nội dung của văn bản;

- Nội dung văn bản;

- Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền;

- Dấu của cơ quan, tổ chức;

Việc quy định thể thức văn bản quản lý nhà nước có tác dụng đảm bảotính kỷ cương và sự thống nhất trong việc soạn thảo và ban hành văn bảntrong cơ quan; đảm bảo tính chân thực và hiệu lực pháp lý của văn bản; thểhiện tính quyền uy và tinh thần trách nhiệm của cơ quan ban hành và người

ký văn bản cũng như việc nâng cao tính hiệu suất trong soạn thảo, chất lượng

và tính thẩm mỹ của văn bản khi soạn thảo tạo thuận lợi cho việc quản lý vàgiải quyết văn bản

Về cơ cấu văn phong: Mỗi thể loại văn bản có chức năng và nhiệm vụ

khác nhau, có kết cấu và trình bày khác nhau theo ngôn ngữ và văn phongkhác nhau Trong quá trình viết và soạn thảo văn bản phải tuân thủ và đảmbảo tính thống nhất khuôn mẫu và chuẩn hóa, đảm bảo hiệu lực và tác dụngcủa văn bản, kết cấu văn bản phải hợp lý, rõ ràng, chặt chẽ, phù hợp với tênloại và nội dung của văn bản Mỗi loại văn bản có kết cấu khác nhau nhưngtrong cùng một loại văn bản có thể mẫu hóa một kết cấu thống nhất

Về ngôn ngữ văn phong hành chính phải chuẩn mực, chính xác, dễhiểu đúng với từng thể loại văn bản Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản hànhchính là ngôn ngữ chuẩn theo phong cách ngôn ngữ hành chính công vụ,chính xác, khách quan, nghiêm túc; sử dụng từ đơn nghĩa, thống nhất, thôngdụng dễ hiểu, viết sao cho người đọc hiểu đúng như người viết muốn truyềnđạt; không lạm dụng từ ngữ nước ngoài, tránh sử dụng từ cổ, từ quá cũ, khôngdùng từ địa phương, từ thừa; không diễn đạt cầu kỳ, vòng vo và sử dụng đúngchức năng của từ

Văn bản ban hành đảm bảo được yêu cầu này sẽ giúp cho lãnh đạo cơquan hoặc các cơ quan hữu quan và người có trách nhiệm theo dõi, giải quyếtnhận thức được đầy đủ và đúng đắn thực chất của vấn đề, sự việc đề cập trongvăn bản, từ đó đề ra được các quyết định quản lý đúng đắn hoặc giải quyếthợp lý Ngược lại nếu nội dung không đảm bảo tính chính xác sẽ có thể gâynên những sai lầm và thiếu sót trong việc ra quyết định cũng như xử lý cácvấn đề sự việc có liên quan

1.2.2.3 Quy trình soạn thảo văn bản hành chính

Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản là các bước mà cơ quan quản

lý nhà nước có thẩm quyền nhất thiết phải tiến hành trong công tác soạn thảo

và ban hành văn bản theo đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vihoạt động của mình.

Tùy theo tính chất, nội dung và hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản

có thể xây dựng mọt trình tự ban hành thích ứng Tuy nhiên việc xác định mộttrình tự chuẩn là hết sức cần thiết Hiện nay nhà nước ta mới chỉ có một trìnhtự chuẩn trong soạn thảo và ban hành VBQPPL được quy định trong LuậtBHVBQPPL năm 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND năm

2004, còn các loại văn bản khác hầu hết được xây dựng và ban hành theo cáchthức, lề lối làm việc của từng cơ quan, đơn vị

Trên cơ sở các tài liệu tham khảo và thực tiễn tìm hiểu về công tác soạnthảo và ban hành văn bản hành chính, có thể đưa ra quy trình soạn thảo và banhành văn bản hành chính với 4 bước cơ bản như sau:

Bước 1: Bước chuẩn bị

Nghiên cứu thực tế, xác định nội dung cần văn bản hóa để đề xuất ban hành văn bản

Việc nghiên cứu, nắm bắt tình hình thực tế và xác định vấn đề cần vănbản hóa là hết sức cần thiết, giúp cơ quan đánh giá đúng tình hình thực tiễn,

từ đó có các biện pháp phù hợp trong hoạt động quản lý Nếu nắm bắt tìnhhình một cách phiến diện, thiếu chính xác thì sẽ không thể ban hành đượcnhững văn bản tốt có tác dụng tích cực cho hoạt động quản lý của cơ quan

Có thể nắm bắt tình hình thực tế bằng cách cử cán bộ trực tiếp đến cơ

sở, đơn vị để nghiên cứu Tuy nhiên cách này phải có một lực lượng cán bộ

và mất nhiều thời gian Do vậy muốn nắm bắt tình hình cơ sở, đơn vị cần phảiphối hợp chặt chẽ với đơn vị, phát huy các ý kiến đề xuất tham mưu của cácđơn vị, bộ phận có chức năng trong cơ quan đặc biệt là phải xem xét các văn

bản, báo cáo của cơ sở để tổng hợp đánh giá chung mới toàn diện và kháchquan để từ đó kịp thời ban hành các quy định phù hợp.

Trong hoạt động của cơ quan có những công việc thực hiện theo kếhoạch đã được phê duyệt sẽ cần có những thể loại văn bản kèm theo để giảiquyết Nhưng có những công việc do yêu cầu thực tiễn nảy sinh hoặc do đềnghị từ phía các cơ quan hữu quan, đề nghị giải quyết trong thẩm quyền đượcpháp luật quy định Xác định được các công việc đó mới có thể làm tiền đềcho các công đoạn tiếp theo

* Phân công soạn thảo

Phân công soạn thảo văn bản là công việc giao cho đơn vị hoặc cá nhânsoạn thảo văn bản để ban hành Việc phân công soạn thảo văn bản theonguyên tắc:

- Nếu văn bản dự định ban hành có nội dung phản ánh hoạt động côngtác thuộc chức năng, nhiệm vụ của đơn vị nào thì trách nhiệm soạn thảo thuộc

về đơn vị đó, cán bộ viên chức nào được giao nhiệm vụ nghiên cứu, theo dõi,giải quyết vấn đề, sự việc liên quan đến nội dung văn bản thì người đó cótrách nhiệm soạn thảo

- Đối với những văn bản có nội dung liên quan đến hoạt động công táccủa toàn cơ quan thì giao cho bộ phận Văn phòng cơ quan soạn thảo (Khácvới văn bản QPPL do Vụ pháp chế hoặc cán bộ pháp chế cơ quan soạn thảo)

- Đối với những văn bản có nội dung đặc biệt quan trọng liên quanđến nội quy, quy chế của cơ quan thì do lãnh đạo cơ quan trực tiếp soạnthảo hoặc giao cho chuyên viên soạn thảo dưới sự hướng dẫn trực tiếp củalãnh đạo

Thủ trưởng cơ quan hoặc đơn vị có trách nhiệm giao nhiệm vụ chongười soạn thảo một cách rõ ràng, người soạn thảo lĩnh hội ý kiến của lãnhđạo đồng thời có quyền đòi hỏi và trao đổi với lãnh đạo về những vấn đề màmình chưa nắm, hiểu đầy đủ hoặc có nhận thức khác, trách nhiệm của ngườisoạn thảo là phải đảm bảo cho văn bản ban hành có chất lượng đạt được mụcđích yêu cầu đề ra và đúng tiến độ Họ phải chịu trách nhiệm trước thủ trưởng

cơ quan và đơn vị

Xác định mục đích, tính chất nội dung của văn bản, phạm vi và đối tượng áp dụng văn bản

Khi dự định ban hành một văn bản, trước hết cần xác định rõ văn bản

đó ban hành nhằm giải quyết vấn đề gì và vấn đề đó thuộc chức năng, nhiệm

vụ của cơ quan nào Ví dụ, để quyết định một chủ trương, biện pháp về quản

lý hay để hướng dẫn thi hành một văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên;

để kiểm tra đôn đốc việc thực hiện nhiệm vụ công tác hoặc uốn nắn những saisót lệch lạc cảu cơ quan, đơn vị thuộc quyền…

Làm sáng tỏ được mục đích ban hành văn bản trước hết sẽ giúp cholãnh đạo cơ quan và người soạn thảo thấy rõ việc cần hay không cần thiết banhành văn bản, loại trừ được khả năng lạm phát văn bản giấy tờ Mặt khác khimục đích ban hành văn bản được xác định sẽ có cơ sở để xác định giới hạncủa văn bản, các đối tượng giải quyết và thực hiện văn bản

Xác định giới hạn của văn bản tức là xác định phạm vi các vấn đề cầnnêu ở văn bản Có nghĩa là phải làm rõ nội dung văn bản dự định ban hành sẽ

đề cập đến những vấn đề gì, mức độ đến đâu, trọng tâm đặt ở vấn đề nào Nếukhông làm rõ được những điểm nêu trên thì văn bản soạn thảo sẽ khó tránhkhỏi việc viết lan man, dàn trải, dài dòng, mục đích đề ra cho việc ban hànhvăn bản đó sẽ không đầy đủ

Xác định phạm vi và đối tượng áp dụng văn bản tức là cần xác địnhxem những cơ quan và cá nhân nào có trách nhiệm giải quyết hoặc thực hiện.Nói cách khác cần làm rõ văn bản sẽ được phổ biến đến những đối tượng nào,

cơ quan hoặc người có trách nhiệm giải quyết Việc xác định này nhằm giúpngười soạn thảo văn bản có căn cứ để chọn tên loại và cách trình bày văn bảnphù hợp, sử dụng ngôn ngữ và văn phong thích hợp với các đối tượng đó; mặtkhác lựa chọn thời điểm ban hành có hiệu quả nhất

* Xác định tên loại cho văn bản.

Việc chọn tên loại cho văn bản (Quyết định, Tờ trình, Báo cáo…) trướchết phải căn cứ vào mục đích và tính chất của văn bản dự định ban hành.Ngoài ra còn lệ thuộc vào thẩm quyền ban hành văn bản của cơ quan và đốitượng giải quyết và thực hiện văn bản đó Ví dụ, nếu văn bản ban hành nhằmgiải thích, hướng dẫn thi hành nghị quyết, nghị định và các văn bản khác củacấp trên thì các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành thông tư để hướng dẫn; đốivới Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh và các cơ quan khác, để hướng dẫn thi hànhvăn bản của cấp trên thì chỉ có thể dùng công văn hành chính Hoặc để quyđịnh, quyết định những vấn đề về tổ chức (quy định chức năng nhiệm vụquyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ…) thì Chính phủ

có thể ban hành Nghị định, nhưng đối với các Bộ thì những quy định, quyếtđịnh về vấn đề này lại phải dùng Quyết định để ban hành

Tên loại văn bản cần được xác định đúng đắn Nếu ban hành quá sớmhoặc quá muộn sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực thi hành và kết quả thực hiện củavăn bản đó

* Thu thập và xử lý thông tin để soạn thảo văn bản

Trên cơ sở của việc đề xuất văn bản, người thực hiện sẽ tiến hành thuthập thông tin và xử lý thông tin Trong quá trình soạn thảo văn bản, thu thập

và xử lý các nguồn thông tin có liên quan là một khâu quan trọng cần đượccoi trọng đúng mức Làm tốt khâu này, sẽ góp phần làm cho văn bản soạnthaori đạt được chất lượng tốt.

Nội dung thông tin cần thu thập phụ thuộc vào mục đích, nội dung vănbản dự định ban hành Ví dụ, nếu soạn thảo công văn hành chính thì cần thuthập những thông tin dùng làm căn cứ để hỏi, để trả lời hoặc để trao đổi; nếuviết báo cáo tổng kết công tác thì cần tập hợp đầy đủ các thông tin về sự chỉđạo thực hiện các nhiệm vụ công tác của cấp trên (Chỉ thị, Nghị quyết…), vềphương hướng nhiệm vụ, chỉ tiêu kế hoạch công tác, tình hình và kết quả thựchiện của cơ quan và đơn vị trực thuộc… Các thông tin cần thu thập chủ yếu

là các văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan Ngoài ra còn có thểgồm cả những xuất bản phẩm và tài liệu có liên quan khác như các thông tin

về luật pháp, về chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước Cũng cónhững trường hợp, người soạn thảo phải tiến hành thu thập thông tin qua việcđiều tra, nghiên cứu thực tế qua phỏng vấn các đối tượng có liên quan rồi ghichép lại

Tuy nhiên khi soạn thảo một văn bản có nội dung đơn giản như viếtmột thông báo ngắn, thảo một công văn nhắc nhở các đơn vị trực thuộc nộpbáo cáo tổng kết năm… thì không nhất thiết phải thu thập thông tin

Thông tin cần thu thập có thể chia làm 2 loại: Thông tin pháp lý vàthông tin thực tế

Thông tin pháp lý là cơ sở giúp cho việc soạn thảo văn bản phù hợp vớipháp luật hiện hành và quy định của cơ quan cấp trên, không chồng chéo hoặcmâu thuẫn với văn bản có liên quan khác

Để thu thập các thông tin pháp lý, có thể dựa vào các tập văn bản QPPLcủa ngành chủ quản và của các ngành có liên quan Ví dụ, nếu Ủy ban nhân

dân dân tỉnh dự định ban hành một văn bản quy định về công tác công văngiấy tờ của các cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh thì người soạn thảovăn bản đó cần phải thu thập các thông tin pháp lý quy định về thể thức vănbản, thẩm quyền ban hành văn bản, tổ chức quản lý văn bản, lập hồ sơ và nộplưu văn bản như:

- Hiến pháp năm 1992

- Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBNDnăm 2004

- Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

- Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 8/4/2004 của Chính phủ về côngtác văn thư

- Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 6/5/2005của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật

tế còn là những cứ liệu không thể thiếu giúp cho người soạn thảo tổng hợptình hình, số liệu và rút ra những nhận xét, đánh giá chính xác để có thể đềxuất vấn đề, nêu kiến nghị…

Việc thu thập thông tin có vai trò quan trọng trong việc soạn thảo vănbản vì một văn bản thông tin không đầy đủ, không chính xác sẽ làm ảnhhưởng đến chất lượng cảu văn bản

Các nguồn thông tin thu thập được đều phải tiến hành xử lý thông tin.Nội dung xử lý bao gồm: Phân tích, đánh giá để lựa chọn những thông tin cầnthiết, chính xác, chủ yếu đồng thời loại ra những thông tin không chính xác,trùng lặp và những thông tin thứ yếu Đây là công việc đòi hỏi người soạnthảo phải lao động hết sức nghiêm túc và thực sự cầu thị Để việc xử lý thôngtin được thuận lợi, trước hết cần thu thập đầy đủ các thông tin cần thiết; đồngthời cần tránh thu thập thông tin không liên quan đến văn bản dự định banhành dẫn đến nhiễu thông tin, gây khó khăn cho việc xác minh, lựa chọn vàtổng hợp thông tin Chỉ đưa vào văn bản những thông tin đã được xử lý chínhxác Mọi vấn đề còn chưa rõ, thiếu chứng cứ để chứng minh cần phải thẩmđịnh một cách kỹ lưỡng, có kết luận rõ ràng mới đưa vào văn bản.

Bước 2: Xây dựng đề cương và viết bản thảo

* Xây dựng đề cương: Thực chất đây là một bản dàn ý khái quát các

phần, các ý trong văn bản Nội dung của đề cương được sắp xếp theo trình tựkhoa học giúp cho người soạn thảo có cơ sở trong khi soạn thảo tránh bỏ sót,tránh trùng lặp ý, tránh lạc mục tiêu và tránh tình trạng viết sai ý đồ lãnh đạo

Đề cowng văn bản thông thường gồm 3 phần:

- Đặt vấn đề: Trình bày giới hạn phạm vi xuất xứ của vấn đề hoặc mụcđích lý do ban hành văn bản

- Nội dung: Được chia thành các phần hoặc các đề mục và các ý củanội dung văn bản

- Kết luận: Tùy vào từng loại văn bản để có cách kết luận hợp lý, kếtluận phải gắn với nội dung văn bản

Viết bản thảo: Căn cứ vào đề cương để viết bản thảo Việc viết bản

thảo chính là làm cho những ý chính tỏng đề cương được lần lượt thể hiệntrong các câu văn, đoạn văn tạo thành mối liên kết chặt chẽ và logic với nhau

Để soạn thảo được một văn bản tốt, người soạn thảo phải có năng lực tư duylogic và năng lực sử dụng ngôn ngữ.

Người soạn thảo phải bám sát vào đề cương, phân chia dung lượngthông tin trong từng chương từng mục, từng đoạn cho hợp lý Đồng thời sửdụng hợp lý các từ, cụm từ liên kết câu, liên kết đoạn một cách linh hoạtsao cho văn bản thành một thể thống nhất, trọn vẹn cả về nội dung cũngnhư hình thức

Bản thảo có thể được viết nhiều lần, sau mỗi lần có thể được sửa chữa,bổ sung Đối với những văn bản quan trọng có thể tổ chức hội thảo xin ý kiến.Sau khi thảo xong, cần đọc lại bản thảo để kiểm tra những vấn đề sau:

- Nội dung bản thảo đã thể hiện được đầy đủ mục đích, yêu cầu đặt rahay chưa?

- Cách trình bày và lập luận đã rõ ràng, chặt chẽ, mạch lạc và phù hợpvới thể loại văn bản hay chưa?

- Từ ngữ trong văn bản đã chuẩn xác, rõ ràng, dễ hiểu và phù hợp vớithể loại văn bản chưa? Có lỗi chính tả và lỗi ngữ pháp không?

Có thể nói kiểm tra xem xét lại bản thảo là một thao tác hết sức quantrọng và cần thiết đối với người soạn thảo Đây là một việc làm không thểphức tạp, kiểm tra càng kỹ thì càng hạn chế sai sót, chất lượng ban hành vănbản ngày càng được đảm bảo

Bước 3: Trình duyệt và ký văn bản

Sau khi văn bản soạn thảo xong thủ trưởng đơn vị phải duyệt về mặtnội dung, khi cần thiết có thể ký nháy vào chữ ký cuối cùng của nội dung vănbản Sau đó văn bản được trình lên Trưởng phòng hành chính hoặc Chánh vănphòng (đối với cơ quan có Văn phòng riêng) để duyệt về mặt thể thức và tính