TRẬT tự CHÍNH TRỊ và SUY tàn CHÍNH TRỊ từ cách mạng công nghiệp đến toàn cầu hóa dân chủ

Mọi xã hội hiện đại đều bắt đầu từ cái mà Weber gọi là nhà nước thân hữu, đó là những chính phủ được vận hành bởi bạn bè và gia đình của người cai trị, hoặc những người thuộc tầng lớp th

Nguồn: Francis Fukuyama 2014 Good Government, Bad Government

Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy Farrar, Straus and Giroux

Sản phẩm do nhóm Tinh Thần Khai Minh chủ trương chuyển ngữ

1 | 21

CHÍNH PHỦ TỐT, CHÍNH PHỦ TỒI

Tác giả: Francis Fukuyama Chuyển ngữ: Nguyễn Phương Uyên Hiệu đính: Minh Anh

Tại sao chính phủ tại một số nước phát triển lại làm việc hiệu quả hơn chính phủ ở những nước khác; cải cách chính trị diễn ra như thế nào? Tại sao hiện đại hoá không phải là điều kiện cần và đủ cho cải cách nhưng sẽ giúp ích cho cải cách? Vai trò của những nhân tố bên ngoài trong việc thúc đẩy cải cách

Đây là lúc rút ra một số kết luận chung về quá trình xây dựng nhà nước và hiện đại hóa khu vực công Mục đích của phần này của cuốn sách là giải thích tại sao một số nước phát triển lại thành công khi bước vào thế kỷ 21 với một chính phủ khá hiệu quả và không tham nhũng, trong khi những nước khác tiếp tục bị cản trở bởi chủ nghĩa bảo trợ, tham nhũng, điều hành kém, và một mức độ tín nhiệm thấp vào chính phủ nói riêng và xã hội nói chung Giải thích được điều này có thể cung cấp cho chúng ta cái nhìn sâu sắc về các chiến lược mà các nước đang phát triển đương đại có thể sử dụng để giải quyết các vấn đề tham nhũng và bảo trợ hiện nay

Mọi xã hội hiện đại đều bắt đầu từ cái mà Weber gọi là nhà nước thân hữu, đó là những chính phủ được vận hành bởi bạn bè và gia đình của người cai trị, hoặc những người thuộc tầng lớp thống trị trong xã hội Những nhà nước này chỉ cho phép những cá nhân được nhà cầm quyền ưu ái tiếp cận với quyền lực chính trị và các cơ hội kinh tế; có rất ít nỗ lực nhằm đối xử công bằng với người dân, dựa trên những quy tắc được áp dụng phổ quát.1Chính phủ hiện đại – tức là một bộ máy công chức nhà nước khách quan và

bộ máy quan lại mang nặng tính bảo trợ trong nửa đầu thế kỷ 19, hay trong trường hợp của Mỹ, chủ nghĩa bảo trợ đã phát triển mạnh mẽ Anh Quốc cải cách hệ thống của họ khá quyết đoán sau báo cáo Northcote-Trevelyan trong những năm 1850, trong khi đó nước Mỹ cũng dần cải cách khu vực công của họ từ đầu những năm 1880 đến những năm 1930

Nhà nước thân hữu có thể có tính ổn định cao Chúng được xây dựng bằng những khối hợp nhất trên nền tảng bản chất xã hội của con người, đó là khuynh hướng sinh học thiên vị cho gia đình và bạn bè, những người mà đã từng trao đổi những ân huệ có đi có lại với họ Giới tinh hoa xây dựng quyền lực thông qua quản lý chuỗi bảo trợ mà qua đó người được nhận bảo trợ phải ủng hộ người đã bảo trợ cho họ hòng cốt để nhận lấy những lợi ích cá nhân Tất cả những điều này được củng cố bởi lễ nghi, tôn giáo và những tư tưởng nhằm hợp thức hoá một dạng thức thống trị cụ thể nào đó của giới tinh hoa Những nhóm tinh hoa này được tổ chức tốt hơn so với những nhóm khác trong xã hội, đặc biệt là những người nông dân phân tán và nghèo đói trong xã hội nông nghiệp – và, họ dễ dàng tiếp cận vũ khí hơn cũng như được huấn luyện để sử dụng vũ lực Khi qui mô của xã hội lớn hơn, những mạng lưới bảo trợ không chính thức chuyển đổi thành các hệ thống bảo trợ phân cấp được tổ chức một cách quy củ hơn Nhưng nguyên tắc tổ chức chính trị cơ bản – sự thiên vị qua lại - vẫn không thay đổi Một khi họ

3 | 21

đạt được quyền lực chính trị, giới tinh hoa điều hành dạng hệ thống này có thể bị thay thế bởi nhóm khác, những nhóm tinh hoa mà có tổ chức tốt hơn, nhưng hiếm khi nào là nhóm không phải tinh hoa ở bên dưới họ Những loại nhà nước tiền hiện đại này đã tồn tại kế tục nhau bền vững trong nhiều thế

kỷ và còn tồn tại trên thế giới cho đến ngày nay

Con đường dẫn đến chính phủ hiện đại

Một số xã hội đã thành công trong việc chuyển đổi từ một nhà nước thân hữu sang một nhà nước hiện đại như thế nào? Những trường hợp được chọn ra đây cho thấy có ít nhất hai con đường quan trọng

Con đường đầu tiên là cạnh tranh quân sự Trung Quốc cổ đại, Phổ, Nhật Bản, tất cả đều nhận thấy khi tham chiến trong một cuộc chiến tranh kéo dài với các nước láng giềng thì tổ chức chính phủ hiệu quả là điều cực kì quan trọng đối với sự tồn vong của quốc gia Cạnh tranh quân sự tạo ra những mệnh lệnh còn mạnh hơn bất kỳ một động lực kinh tế nào: sau tất cả không

có gì là đáng giá, nếu tôi và cả gia đình tôi có thể bị tàn sát tại cuối một trận chiến Từ nhu cầu xây dựng một quân đội thường trực chính quy; nhà nước cần đạt ra những loại thuế mới và gia tăng ngân sách; cần một bộ máy quan liêu để thu thuế lẫn quản lý chuỗi tài chính và hậu cần cung cấp cho quân đội trên chiến trường; và do đó sẽ làm đảo lộn mối quan hệ trong giới tinh hoa bằng cách buộc tuyển dụng thường dân để phục vụ hoặc trở thành lãnh đạo trong quân đội

Ở một mức độ nào đó xây dựng dân tộc là mấu chốt để xây dựng một nhà nước thành công, và chiến tranh cũng có một vai trò quan trọng Chủ nghĩa dân tộc từng là một nguyên tắc chủ đạo vào thời kỳ Cách mạng Pháp, và bản sắc dân tộc được thúc đẩy hơn nữa bởi sự điều chỉnh ranh giới chính trị để tương thích với văn hoá, dân tộc, hay ngôn ngữ của các cộng đồng đương thời Như chúng ta sẽ thấy trong chương cuối, điều này thường yêu cầu vẽ

và Ottoman đã đạt được một hình thức quản lý công hiện đại và duy lý thông qua điều mà dường như giống với thể chế nô lệ quân sự quái gở, trong đó trai tráng bị bắt ở những vùng đất nước ngoài, bị cách ly khỏi gia đình của

họ, và được rèn luyện để trở thành binh lính và người quản lý

Phổ cũng vậy, nhận thấy áp lực từ cạnh tranh quân sự nên đã dần áp dụng những yếu tố tạo nên bộ máy quan liêu tự chủ hiện đại, mà đã tồn tại cho đến nay Điều này bắt đầu vào năm 1660 theo quyết định của không giải tán quân đội sau Hoà ước Oliva mà cần duy trì quân đội thường trực của Tuyển hầu tước vĩ đại, điều này đòi hỏi cần phải tái tổ chức lại toàn bộ máy hành chính quốc gia Thất bại của Phổ trước Napoléon buộc Phổ phải mở rộng bộ máy quan liêu để dung nạp tầng lớp trung lưu theo cải cách Stein – Hardenberg Sự thành lập một bộ máy quan liêu dựa trên tài năng đã tạo thành một liên minh chính trị chuyên chế ủng hộ cho sự tự trị liên tục của

nó Do đó, một lúc nào đó, khi một chính trị gia hay một đảng chính trị cài người vào trong bộ máy quan liêu, thì những người ủng hộ bộ máy này sẽ phản đối kịch liệt và chính trị gia đó bị buộc phải lùi bước Ở Phổ, sự tự trị này tiến quá xa, đến mức mà những nhà lãnh đạo được bầu một cách dân chủ nhận thấy rằng họ không thể kiểm soát được nhánh quân sự của bộ máy Bismarck đã tạo nên một nước Đức hiện đại thông qua chiến tranh, và

đã giải phóng chủ nghĩa dân tộc hiếu chiến mà đỉnh điểm là hai cuộc chiến tranh thế giới Vì thế, nhà nước hiện đại và bản sắc dân tộc có được với cái

giá rất đắt

Trường hợp thứ hai này đã xảy ra ở Anh và Mỹ Cả hai nước đều thực hiện công nghiệp hoá rất sớm, và nhóm trung lưu mới được hình thành dẫn dắt cải cách dịch vụ dân sự, điều này thể hiện qua hành động lập pháp như cải cách Northcote-Trevelyan và đạo luật Pendleton Quá trình cải cách của Anh diễn ra nhanh hơn nhiều so với người Mỹ vì nhiều lý do: thứ nhất, tầng lớp tinh hoa của Anh nhỏ gọn hơn và có một sự kiểm soát đáng kể đối với quá trình cải cách; thứ hai, hệ thống Westminster của Anh đề ra ít trở ngại hơn đối với các hành động chính trị quyết đoán so với hệ thống kiểm soát và cân bằng khá phức tạp của Mỹ Hệ thống tòa án, sự phản đối ở cấp độ bang,

và khó khăn trong việc dành được đa số trong cơ quan lập pháp, vốn không ảnh hưởng đến quá trình cải cách ở Anh, song lại làm chậm quá trình cải cách ở Mỹ Tuy nhiên, sự khác biệt quan trọng nhất là thực tế rằng chủ nghĩa bảo trợ đã ăn sâu vào nền chính trị Mỹ trước khi bắt đầu cải cách nên khó loại bỏ được

Điều này dẫn đến câu hỏi, tại sao ở một số nước chủ nghĩa bảo trợ lại mạnh mẽ và phổ biến hơn so với những nước khác Câu trả lời được đề nghị

ở đây cho những trường hợp được lựa chọn về cơ bản là của Martin Shefter:

6 | 21

đây là vấn đề về thứ tự qua đó các thiết chế hiện đại được giới thiệu, và đặc biệt, là giai đoạn mà sự mở rộng bầu cử dân chủ lần đầu tiên diễn ra.2 Tôi đã định nghĩa chủ nghĩa bảo trợ là sự trao đổi những lá phiếu và ủng hộ chính trị vì các lợi ích cá nhân chứ không phải vì các chính sách có tầm nhìn, và phân biệt nó với hệ thống đỡ đầu của giới tinh hoa trong đó phạm vi tuyển dụng bảo trợ giới hạn hơn nhiều và kém tổ chức hơn Chủ nghĩa bảo trợ xuất hiện khi nền dân chủ ra đời trước khi một nhà nước hiện đại có thời gian để củng cố thành một thiết chế tự trị với một liên minh chính trị ủng hộ riêng của nó Chủ nghĩa bảo trợ là một hình thức hiệu quả để vận động chính trị trong những xã hội có nền giáo dục và mức thu nhập thấp, và do đó tốt nhất nên được hiểu là dạng sơ khai của dân chủ Ở Mỹ, Hy Lạp, Ý sự mở rộng quyền bầu cử được thực hiến trước khi tạo ra một nhà nước hiện đại: tại Mỹ trong thập niên 1830, tại Hy Lạp từ 1844 đến 1864 và tại Ý trong giai đoạn sau 1964 Các đảng chính trị ở cả ba nước đều đã dùng bộ máy quan liêu như một nguồn lợi cấp cho những người được bảo trợ, và vì vậy dẫn đến những hậu quả tai hại có thể dự liệu trước về năng lực của nhà nước Nguyên tắc của một chính phủ hiệu quả là trọng dụng nhân tài; nguyên tắc của nền dân chủ là sự tham dự của dân chúng Hai nguyên tắc này có thể cùng được thực hiện, nhưng giữa chúng luôn có sự xung đột tiềm ẩn

Sự tương tác giữa các kích thước phát triển khác nhau này tất nhiên sẽ phức tạp hơn, có thể được minh họa như sau:

Sự huy động xã hội

Pháp quyền

Sự phát triển kinh tế

7 | 21

Hình 8: Con đường pháp triển của Phổ/Đức Hình 8 thể hiện con đường phát triển của Phổ/Đức Phổ bắt đầu xây dựng một nhà nước mạnh không phải để phát triển kinh tế mà đúng hơn vì sự sống còn của đất nước (Các đường chấm nối việc xây dựng nhà nước với trách nhiệm giải trình cho thấy tác động của cái sau đối với cái trước là tiêu cực) Dù việc xây dựng nhà nước diễn ra trong một chính phủ chuyên chế, như chúng ta đã thấy, song nó đã có một tác động tích cực đến sự phát triển của nền pháp quyền Bộ máy quan liêu quản lý thông qua luật pháp; trong khi nhà nước không chấp nhận những nguyên tắc giải trình dân chủ, chủ quyền của nó ngày càng dựa vào quan niệm cho rằng bộ máy quan liêu là người giám hộ lợi ích công

Sự kết hợp giữa một nhà nước hiện đại và nền pháp quyền đã tạo tiền đề cho nền kinh tế phát triển vượt bậc vào khoảng giữa thế kỷ 19 Sử gia kinh

tế Alexander Gerschenkron đã ghi nhận rằng, tại Đức, sự phát triển muộn khiến nhà nước đóng vai trò lớn hơn trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế hơn tại Anh, một nhà nước có năng lực cao ở đầu quá trình công nghiệp hoá.3 Tăng trưởng kinh tế đã dẫn đến sự xuất hiện của tầng lớp công nhân

và sự huy động của nó dưới khẩu hiệu của Đảng Dân chủ Xã hội Đức Con đường đến với dân chủ tự do của Đức là thông qua chiến tranh, cách mạng,

và đàn áp trong những năm đầu thế kỷ 20 Sự phát triển sớm của một nhà nước mạnh và tự trị đã có tác động tiêu cực đối với sự giải trình dân chủ, đưa đất nước vào chiến tranh thế giới thứ nhất, và sau đó là phá hoại nền dân chủ Weimar Một nền dân chủ tự do hoàn toàn chỉ xuất hiện sau khi Cộng hòa Liên bang Đức được thành lập năm 1949

Mỹ tiến đến hiện đại hoá chính trị bằng một con đường rất khác (xem hình 9) Mỹ thừa hưởng từ Anh một nền pháp quyền mạnh mẽ dưới dạng thông luật, một thiết chế hiện diện khắp mọi thuộc địa Anh trước khi nền dân chủ xuất hiện Nguyên tắc của pháp quyền, với sự bảo vệ mạnh mẽ quyền sở hữu tư nhân, tạo tiền đề cho sự phát triển kinh tế nhanh chóng trong thế kỷ 21 Tuy nhiên, sự ra đời sớm của phổ thông đầu phiếu dành cho

8 | 21

những người đàn ông da trắng đã có tác động tiêu cực đến xây dựng nhà nước của Mỹ, nó khiến cho chủ nghĩa bảo trợ phổ biến hầu như khắp các cấp chính quyền (đường chấm nối trong hình 9) Tuy nhiên tăng trưởng kinh tế tạo ra các nhóm xã hội mới, được huy động thông qua xã hội dân sự, cũng như những phe phái mới trong các đảng chính trị hiện thời Một liên minh cải cách sau đó đã thúc đẩy hiện đại hoá nhà nước Hoa Kỳ

Hình 9 Con đường của Mỹ Cuối cùng, hình 10 minh hoạ con đường của Hy Lạp và miền nam nước Ý Điểm khởi đầu của sự phát triển không phải là xây dựng nhà nước cũng không phải là phát triển kinh tế, đúng hơn đó là sự huy động xã hội (điều mà trước đây đã mô tả là hiện đại hoá mà không có sự phát triển) và sự dân chủ hoá sớm Sự yếu kém và thiếu cơ hội trong nền kinh tế tư bản chủ nghĩa khiến nhà nước bị xâu xé, đầu tiên bởi những nhóm tinh hoa trong xã hội và sau đó là bởi các đảng chính trị đại chúng khi nền sự dân chủ hóa diễn ra sâu hơn Chủ nghĩa bảo trợ rộng rãi đã làm suy yếu năng lực nhà nước, điều mà sau đó kiềm toả hơn nữa sự phát triển kinh tế (những đường chấm nối) Xây dựng nhà nước Pháp quyền Giải trình trách nhiệm

9 | 21

Hình 10 Con đường của Hilap/ miền nam Ý

Ở Anh và Mỹ, hiện đại hoá kinh tế dẫn đến huy động xã hội, điều mà từ đó tạo điều kiện cho việc loại bỏ sự đỡ đầu và chủ nghĩa bảo trợ Ở cả hai nước, tầng lớp trung lưu mới đã tìm cách chấm dứt hệ thống bảo trợ Điều này khiến một số người tin rằng hiện đại hoá kinh tế xã hội và sự tạo thành tầng lớp trung lưu sẽ tạo ra một chính phủ hiện đại Nhưng các trường hợp ở Hy Lạp và Ý đã chứng minh đây là một quan điểm sai lầm, trong những xã hội hiện đại và giàu có này chủ nghĩa bảo hộ vẫn tiếp tục được áp dụng Không

có một cơ chế nào có thể tự động tạo ra một chính phủ hiện đại, trong sạch, bởi vì cần rất nhiều yếu tố để tạo thành nó

Một trong những yếu tố đó là chất lượng của sự tăng trưởng kinh tế Chúng ta đã thấy Hy Lạp và miền nam nước Ý bước vào quá trình công nghiệp hoá khá trễ, và quá trình đô thị hoá có đặc tính rất khác so với Anh

và Mỹ Tại Anh và Mỹ, những nhóm nghề mới và các quan hệ xã hội đã được tạo ra bởi quá trình công nghiệp hoá; ở Hy Lạp và Ý chỉ đơn thuần là những cuộc di dân từ nông thôn lên thành phố, mang theo những thói quen và lối sống của mình Trong một nền kinh tế tư bản phát triển mạnh, lợi ích cá nhân thường được thúc đẩy tốt nhất thông qua những chính sách công rộng lớn như đánh thuế thấp, những hình thức điều tiết, và các tiêu chuẩn phù hợp cho nội thương và ngoại thương Ngược lại, khi quan hệ xã hội được bảo tồn nguyên vẹn qua quá trình nông thôn hoá thành thị, thì việc duy trì

Huy động xã hộiPhát triển kinh tế

Pháp quyền Trách nhiệm giải trìnhXây dựng nhà nước

10 | 21

những hình thức tổ chức xã hội mang tính bảo trợ dễ dàng hơn nhiều Hối lộ

cá nhân vốn là bản chất của chủ nghĩa bảo trợ, trở nên quan trọng hơn so với chính sách.4

Thứ hai, không có gì đảm bảo rằng thành viên của giai cấp trung lưu sẽ ủng hộ một liên minh thực hiện cải cách chống lại chủ nghĩa bảo trợ Ngay cả

Mỹ, không phải tất cả các tổ chức xã hội được tạo thành bởi quá trình công nghiệp hoá đều tham gia vào phong trào cải cách Như chúng ta đã thấy, ngành đường sắt đã tìm cách khiến cho chủ nghĩa bảo trợ hiện thời có lợi cho họ; trong nhiều trường hợp, đúng hơn là khách hàng của ngành đường sắt – những nhà buôn và nông dân – là những người dẫn dắt trong việc chống lại mối quan hệ thân hữu giữa ngành đường sắt và các chính trị gia Theo một nghĩa nào đó, đã có sự cạnh tranh giữa các nhóm lợi ích trung lưu mới phản đối bảo trợ và bộ máy đô thị hiện thời trong việc trành giành sự ủng hộ của những nhóm xã hội mới như người nhập cư

Tại Hy Lạp và miền nam nước Ý, sự cạnh tranh trong việc lôi kéo tầng lớp trung lưu vào liên minh cải cách gần như thất bại trước khi bắt đầu Ở Ý, có một tầng lớp trung lưu cải cách mạnh ở miền Bắc đã dẫn đầu một liên minh

để thay đổi bản chất chính trị ở miền Nam Nhưng sự yếu kém của nhà nước đương thời khiến họ nhận ra dự án này quá tham vọng, và vì vậy việc duy trì một nền hoà bình và ổn định bằng cách lợi dụng tầng lớp tinh hoa địa phương và những mối quan hệ bảo trợ của họ sẽ dễ dàng hơn Ở cả hai đất nước, những nhóm ít bảo trợ hơn là những nhóm cực tả, gồm những người Cộng sản Hy Lạp và Ý Nhưng cả hai đảng đều có kế hoạch lật đổ toàn bộ hệ thống dân chủ, cho nên đã bị các cường quốc phản đối mạnh mẽ, bao gồm cả Anh và Mỹ (Ở Ý, Cộng sản đã thành công và lên nắm quyền tại Turin và Bologna, nó được địa phương ở đây ghi nhận rằng đã hoạt động minh bạch

và hiệu quả.) Trong khi Phe cấp tiến tại Mỹ cũng có xu hướng nghiên về phía cánh tả, họ có nhiều lợi ích trong việc bảo tồn chế độ hiện thời, vì lẽ ấy nên

họ có rất nhiều cơ may để nắm giữ quyền hành ở cấp quốc gia