Các hình thức sở hữu, chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu, cơ cấu hội đồng trường và lộ trình chuyển qua tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học tại Việt Nam

Bài viết Các hình thức sở hữu, chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu, cơ cấu hội đồng trường và lộ trình chuyển qua tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học tại Việt Nam trình bày các nội dung: Chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học; Những bất cập và hệ lụy trong triển khai cơ chế hội đồng trường.

CÁC HÌNH THỨC SỞ HỮU, CHỦ SỞ HỮU, ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU,

CƠ CẤU HỘI ĐỒNG TRƯỜNG VÀ LỘ TRÌNH CHUYỂN QUA TỰ CHỦ

CỦA CÁC CƠ SỞ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TẠI VIỆT NAM

Lê Viết Khuyến

Hiệp hội các trường ĐH,CĐ Việt Nam

Tóm tắt : Trong tự chủ đại học Nhà nước không thể trao quyền tự chủ trường

đại học cho một cá nhân mà phải cho một tập thể lãnh đạo và tập thể đó phải thực sự là

tổ chức quyền lực cao nhất trong trường Đó chính là Hội đồng trường (HĐT) Bởi vậy thành lập HĐT là khâu đột phá trong tiến trình trao quyền tự chủ cho các trường đại học Tuy nhiên, cơ cấu nhân sự cuả HĐT, phương thức làm việc và uy lực của nó lại phụ thuộc rất nhiều vào hình thức sở hữu, chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu của loại hình trường đại học, phụ thuộc mức độ tự nguyện chuyển quyền lực của chủ sở hữu cho chính HĐT.Do đó các trường đại học không thể « dàn hàng ngang » cùng « đi vào»

tự chủ mà từng trường phải chủ động xây dựng lộ trình riêng cho mình.Các quy định của nhà nước cũng cần thể hiện tinh thần đó thì chủ trương tự chủ đại học mới thực sự

đi vào cuộc sống

I CÁC HÌNH THỨC SỞ HỮU TRONG GIÁO DỤC ĐẠI HỌC

Nhà nước đã có một hành lang pháp lý gắn việc đầu tư với một số loại hình sở hữu tài sản để thu hút người dân tham gia hoạt động xã hội hóa nhằm phát triển giáo dục đại học

1 Trước năm 2015 , theo Bộ Luật Dân sự 2005,Việt Nam có các hình thức sở

hữu cơ bản như sau :

* Sở hữu Nhà nước

Từ sau năm 1975 các cơ sở giáo dục đại học trong cả nước chỉ có một hình thức

sở hữu duy nhất là sở hữu Nhà nước (Điều 200 Bộ Luật Dân sự 2005) Các trường đều chịu quản lý trực tiếp của một cơ quan nhà nước, thường được gọi là “Cơ quan/Bộ chủ quản”

* Sở hữu tập thể

Đầu những năm 90 một số trường đại học dân lập (ĐHDL) ra đời theo sáng kiến của các nhà giáo, nhà khoa học Trước nhu cầu bức thiết của công tác quản lý, đầu năm

1994 Bộ trưởng Bộ GD & ĐT ký ban hành quy chế tạm thời ĐHDL “với mục đích không kinh doanh, không vụ lợi cá nhân Kinh phí hoạt động thường xuyên của trường ĐHDL chủ yếu từ các nguồn ngoài ngân sách Nhà nước” (QĐ 196/TCCB ngày 21/1/1994 của Bộ GD & ĐT)

Sáu năm sau, Thủ tướng chính thức ban hành Quy chế Trường đại học dân lập nói rõ “huy động các nhà giáo, nhà đầu tư cùng đóng góp công sức, kinh phí và cơ sở vật chất” và đồng thời tuyên bố “ Tài sản của trường thuộc quyền sở hữu tập thể của những người góp vốn đầu tư, các giảng viên, cán bộ và nhân viên nhà trường” (Điều

208 Bộ Luật Dân sự 2005); “ Tài sản của trường ĐHDL sau khi trừ phần vốn góp của tập thể, cá nhân và phân chia cho các hoạt động của trường, kể cả trả lãi vốn vay, vốn

góp, là tài sản không chia thuộc sở hữu tập thể của nhà trường” (QĐ 86 QĐ-TTg 18/7/2000)

* Sở hữu chung của cộng đồng

Đến năm 2005 Luật Giáo dục 2005 định nghĩa lại: “ Trường dân lập do cộng đồng dân cư ở cơ sở thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí hoạt động” Đối chiếu với Bộ Luật Dân sự (Điều 220) thì tài sản của trường dân lập (theo Luật Giáo dục 2005) thuộc sở hữu chung của cộng đồng Tuy nhiên Nghị định 75/2006/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Giáo dục 2005 không cho phép lập các trường dân lập ở khu vực GDĐH (?), dẫn tới Quyết định 122/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định các trường đại học dân lập phải chuyển qua loại hình trường đại học tư thục Tám năm sau loại hình trường do cộng đồng đầu tư lại được nhắc trở lại ở Nghị quyết 29-NQ/TW của Ban chấp hành trung ương Khóa XI

* Sở hữu tư nhân

Từ năm 2005, Nhà nước cho phép tổ chức, cá nhân góp vốn, ”đưa tài sản vào nhà trường để thành chủ sở hữu của nhà trường” (QĐ 14/2005/QĐ-TTg và QĐ 61/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ).Theo Bộ Luật Dân sự 2005, những trường này có tài sản thuộc sở hữu tư nhân (Điều 211)

2 Từ năm 2015 trở lại đây:

Theo Bộ Luật dân sự 2015, khái niệm về các hình thức sở hữu đã có sự thay đổi rất lớn Theo bộ luật này, trong lĩnh vực giáo dục đại học có thể sẽ có các hình thức sở hữu sau:

*Sở hữu toàn dân (Điều 197 Bộ Luật dân sự 2015):

Sở hữu toàn dân bao gồm “ đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý” Rõ ràng với loại sở hữu này, cộng đồng xã hội (tức toàn dân) là chủ sở hữu, còn Nhà nước chỉ là

“đại diện cho chủ sở hữu”:

Như vậy, tất cả các cơ sở giáo dục đại học lâu nay thuộc sở hữu Nhà nước (trường công lập) nay phải chuyển sang sở hữu toàn dân lấy cộng đồng xã hội là chủ sở hữu

*Sở hữu riêng (Điều 205 Bộ Luật dân sự 2015)

Sở hữu riêng là sở hữu “của một cá nhân hoặc một pháp nhân” Theo định nghĩa này, chủ sở hữu của sở hữu riêng chỉ có thể là một cá nhân hoặc một pháp nhân Trong giáo dục đại học (GDĐH), các cơ sở giáo dục đại học chỉ do một cá nhân hoặc một pháp nhân (thí dụ một công ty, tập đoàn, hội đoàn) đầu tư thành lập, bất kể thuộc diện công lập hay tư thục, đều thuộc về sở hữu riêng

*Sở hữu chung (Điều 207)

Sở hữu chung là “sở hữu của nhiều chủ thể đối với tài sản” Các chủ thể tham gia vào sở hữu chung có thể mang thuộc tính công, thuộc tính tư, hoặc lẫn lộn cả công lẫn tư

Có 2 dạng sở hữu chung cơ bản là sở hữu chung theo phần và sở hữu chung hợp nhất

Sở hữu chung theo phần là “sở hữu chung mà trong đó phần quyền sở hữu của

mỗi chủ sở hữu được xác định đối với tài sản chung “ (Điều 209) Theo định nghĩa này,

chủ sở hữu trong dạng sở hữu này chính là các chủ thể đầu tư Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học thuộc diện sở hữu này có thể là các trường đại học tư thục ( nhiều thành viên đầu tư) hoặc trường đại học bán công (hợp tác công tư)

Sở hữu chung hợp nhất là “sở hữu chung mà trong đó, phần quyền sở hữu của

mỗi chủ sở hữu chung không được xác định đối với tài sản chung” (Điều 210) Theo định nghĩa này, chủ sở hữu ở đây cũng chính là các chủ thể đầu tư nhưng khác với dạng

sở hữu theo phần, họ có quyền, nghĩa vụ ngang nhau đối với tài sản thuộc sở hữu chung Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học dân lập đều thuộc dạng sở hữu này

Điều đáng lưu ý là theo Điều 210 Bộ Luật dân sự 2015 sở hữu chung hợp nhất lại được chia thành 2 dạng: có thể phân chia và không thể phân chia Có thể thấy hầu hết các trường đại học dân lập của Việt Nam trước đây đều hoạt động theo kiểu sở hữu chung hợp nhất có thể phân chia này

Bộ luật dân sự 2015 cũng quy định một số biến thể của sở hữu chung như là sở hữu chung của cộng đồng (trường dân lập theo định nghĩa của Luật giáo dục 2005, Nghị quyết 29,…) sở hữu chung của các thành viên gia đình (trường gia đình), sở hữu chung của vợ chồng, sở hữu chung hỗn hợp Trong các loại sở hữu đặc thù này, rất đáng

quan tâm là sở hữu chung hỗn hợp là “sở hữu đối với tài sản do các chủ sở hữu thuộc

các thành phần kinh tế khác nhau” (Điều 215) Loại hình sở hữu này trong tương lai gần

ở Việt Nam sẽ rất phát triển do phù hợp với chủ trương đẩy mạnh hợp tác công – tư của Đảng và Nhà nước

II CHỦ SỞ HỮU VÀ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU CỦA CÁC CƠ SỞ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC

1 Chủ sở hữu tài sản của mọi hình thức sở hữu đã được xác lập tại Bộ Luật Dân

sự Tuy nhiên, khái niệm này từ sau năm 2015 đã có sự thay đổi rất cơ bản đối với các tài sản công Trước năm 2015, các tài sản công đều thuộc sở hữu nhà nước Bộ Luật Dân sự 2005 khẳng định “ Nhà nước CHXHCN Việt Nam thực hiện quyền chủ sở hữu” đối với tài sản loại này (Điều 201) Từ năm 2015 đến nay, theo Bộ Luật dân sự 2015, các tài sản công thuộc sở hữu toàn dân Do đó, chủ sở hữu của các tài sản thuộc sở hữu toàn dân sẽ phải là cộng đồng xã hội, còn Nhà nước chỉ đóng vai trò đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền của chủ sở hữu (Các Điều 197, 198)

2 Để thực hiện quyền của chủ sở hữu, chủ sở hữu có thể trực tiếp nắm, cũng có thể ủy quyền cho một pháp nhân hoặc cá nhân nào đó làm đại diện Đối với các chủ thể GDĐH công lập, chủ sở hữu (toàn dân) có thể chọn một cơ quan Nhà nước (Các Điều

197, 198 Bộ Luật Dân sự 2015) hoặc có thể chọn Hội đồng trường để đại diện cho mình (Điều 16 Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật giáo dục đại học quy định “ Hội đồng trường của trường đại học công lập là tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện

của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”) Trường hợp đầu tương ứng với định chế cơ quan chủ quản, trường hợp sau tương ứng với định chế hội đồng Tuy nhiên chỉ

trong trường hợp sau thì trường đại học mới thực sự có quyền tự chủ

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học cũng chỉ rõ đối với khu vực GDĐH ngoài công lập “Hội đồng trường của trường đại học tư thục, trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là tổ chức quản trị, đại diện cho nhà đầu tư và các bên có lợi ích liên quan” (Điều 17)

Đến đây, có thể nhận thấy quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học (cả công lẫn tư) chỉ có được khi chủ sở hữu chấp nhận trao quyền đại diện cho hội đồng trường

3 Trong giáo dục đại học, hội đồng trường là “tổ chức thực quyền cao nhất trong một cơ sở giáo dục đại học”, như Nghị quyết 19-NQ/TW BCHTW Khóa 12 đã khẳng định Mặt khác, HĐT lại đại diện cho chủ sở hữu nên thành phần của HĐT phải do chủ

sở hữu lựa chọn Về thành phần, thông thường HĐT có 2 nhóm thành viên: nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu và nhóm đại diện cho cộng đồng xã hội (để mở rộng dân chủ) Chỉ trong trường hợp cơ sở GDĐH thuộc sở hữu toàn dân thì 2 nhóm này mới nhập làm một Vì các quyết định của HĐT tuân theo nguyên tắc đa số nên lẽ thường tình nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu phải chiếm đa số Tuy nhiên, trong trường hợp chủ sở hữu tự nguyện từ bỏ lợi ích của mình (cả về tài chính lẫn quyền lực) thì trong thành phần của HĐT chỉ còn nhóm thứ 2 đại diện cho cộng đồng xã hội Đây

là trường hợp của trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận (KVLN)

III CƠ CẤU NHÂN SỰ VÀ PHƯƠNG THỨC LÀM VIỆC CỦA HỘI ĐỒNG TRƯỜNG PHỤ THUỘC LOẠI HÌNH SỞ HỮU CỦA CÁC CƠ SỞ GDĐH

Luật 34/2018/QH14 (Điều 7) quy đinh chỉ có 2 loại hình cơ sở GDĐH là trường đại học công lập và trường đại học tư thục (bao gồm cả trường đại học tư thục hoạt động KVLN) Tuy nhiên nếu căn cứ vào tính đa dạng về loại hình sở hữu, chủ sở hữu

và đại diện chủ sở hữu như đã nêu ở Bộ Luật Dân sự 2015 thì Việt Nam từ trước tới nay

và trong tương lai gần có thể có nhiều loại hình cơ sở GDĐH hơn

Luật 34/2018/QH14 tại các Điều 16, 17 và 18 quy định chung chung thành phần nhân sự của 2 loại hình trường đại học công lập và tư thục Tuy nhiên để có được một HĐT “đích thực”,”hữu hiệu” thì thành phần nhân sự và phương thức làm việc của nó cần được tính toán cụ thể hơn (Xem Phụ lục) Các thông tin ở phụ lục này sẽ có lợi cho các cơ sở GDĐH khi soạn thảo Quy chế tổ chức và hoạt động cụ thể của mình

IV NHỮNG BẤT CẬP VÀ HỆ LỤY TRONG TRIỂN KHAI CƠ CHẾ HỘI ĐỒNG TRƯỜNG

1 Trong tổ chức quản trị Xã hội và Nhà nước có 2 loại định chế tổ chức rất phổ

biến: Một là, định chế có cấu trúc kiểu tập quyền ( cấp trên bổ nhiệm cấp dưới và cấp

dưới phải chấp hành các chỉ thị của cấp trên dưới dạng các quyết định cá nhân, mọi nhà trường đều có cơ quan/bộ chủ quản, trường không được quyền tự chủ hoàn toàn ); Hai

là, định chế điều phối tự quản kiểu hội đồng ( qua bầu chọn đại diện các nhóm lợi ích

có liên quan, không có cơ quan/bộ chủ quản, trường được tự chủ tối đa ) Cho tới nay, cũng như các đơn vị sự nghiệp công lập khác, các cơ sở GDĐH công lập Việt Nam đều hoạt động theo định chế thứ nhất

2 Trong quá trình đổi mới đất nước nói chung và đổi mới GDĐH nói riêng từ việc phân tích các điểm mạnh, yếu của 2 định chế tổ chức nêu trên Nghị quyết số 04/2005/NQ-CP ngày 2/11/2005 của Chính phủ về Đổi mới giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006 – 2020 đã nêu:

“…- Chuyển các cơ sở giáo dục đại học công lập sang hoạt động theo cơ chế tự chủ, có pháp nhân đầy đủ, có quyền quyết định và chịu trách nhiệm về đào tạo, nghiên cứu, tổ chức, nhân sự và tài chính

- Xoá bỏ cơ chế bộ chủ quản, xây dựng cơ chế đại diện sở hữu nhà nước đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập…”

Nghị quyết 89/NQ-CP ngày 10/10/2016 của Chính phủ Về dự thảo Nghị định quy định cơ chế tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập cũng nêu rõ

“ …Chính phủ thống nhất chủ trương đẩy mạnh thực hiện tự chủ đại học gắn với nâng cao chất lượng giáo dục đại học Theo đó, các trường đại học được giao quyền

tự chủ cả về chuyên môn, tổ chức nhân sự, tài chính và tăng cường trách nhiệm giải trình; giảm mạnh sự can thiệp hành chính của các cơ quan chủ quản đối với hoạt động của các trường đại học, tiến tới xóa bỏ cơ chế chủ quản; đổi mới mô hình quản trị đại học theo hướng chuyển từ chế độ thủ trưởng (hiệu trưởng) sang chế độ tập thể lãnh đạo (hội đồng trường) tương tự như đã thực hiện đối với đổi mới doanh nghiệp nhà nước; quy định hội đồng trường là cấp có thực quyền, phân định rõ trách nhiệm giữa hội đồng trường với ban giám đốc (hiệu trưởng, phó hiệu trưởng), bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời đẩy mạnh thực hiện công khai, dân chủ, tôn trọng quyền của tập thể cán bộ, giảng viên…”

Với chủ trương gia tăng quyền tự chủ cho các cơ sở GDĐH công lập, ở Việt Nam, cơ chế Hội đồng trường từng bước được khẳng định tại các văn bản pháp lý của Nhà nước Theo Luật Giáo dục 2005 Hội đồng trường là tổ chức chịu trách nhiệm quyết định về phương hướng hoạt động của nhà trường, huy động và giám sát việc sử dụng các nguồn lực dành cho nhà trường, gắn nhà trường với cộng đồng xã hội, bảo đảm thực hiện mục tiêu giáo dục Hội đồng trường là tổ chức quản trị, đại diện chủ sở hữu của nhà trường

Do trước năm 2015 Nhà nước luôn là chủ sở hữu của các trường công lập nên ở

các trường công lập cả Hiệu trưởng lẫn Hội đồng trường đều cùng là người đại diện cho Nhà nước Vì có sự chồng lấn về chức năng giữa Hiệu trưởng và Hội đồng trường

như vậy nên phần lớn hiệu trưởng thường không muốn tiếp nhận cơ chế Hội đồng trường trong trường mình; và nếu phải chấp nhận thành lập Hội đồng trường thì chỉ xem nó như là một tổ chức tư vấn của mình Chính việc chậm thành lập các Hội đồng trường “đích thực” là nguyên nhân chủ yếu gây khó cho Nhà nước khi muốn trao nhiều quyền tự chủ cho các cơ sở GDĐH

Vấn đề còn trở nên phức tạp hơn khi một mặt, theo Bộ Luật Dân sự 2015, chủ sở hữu của các cơ sở GDĐH công lập hiện nay là cộng đồng xã hội (toàn dân) chứ không

phải Nhà nước như trước năm 2015, còn Nhà nước hiện nay chỉ đóng vai trò đại diện cho chủ sở hữu Mặt khác, tại Luật 34/2018/QH14 , Điều 16 lại khẳng định “Hội đồng trường của trường đại học công lập thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan“.Trong Luật hoàn toàn không nói tới khái niệm “Cơ quan quản

lý trực tiếp cơ sở GDĐH” (tức cơ quan chủ quản của cơ sở GDĐH) mà chỉ nhắc tới

“Cơ quan quản lý có thẩm quyền” (tức cơ quan quản lý nhà nước bao gồm Bộ Giáo

dục và Đào tạo và chính quyền các địa phương quản lý trường đại học theo địa bàn) Sự

khác nhau đó ở 2 luật dẫn đến quan niệm sai trong nhiều người về sự hiện diện của 2 đại diện chủ sở hữu ở các cơ sở GDĐH công lập Tuy nhiên bất hợp lý này sẽ được hóa

giải khi ta lưu ý rằng HĐT chỉ thực sự cần thiết đối với các cơ sở GDĐH công lập tự

chủ ( hoạt động theo định chế điều phối tự quản kiểu hội đồng); còn ở các cơ sở GDĐH chưa tự chủ (hoạt động theo định chế có cấu trúc kiểu tập quyền) thì đâu có cần thành

lập HĐT Do đó cần phải hiểu cho đúng đại diện chủ sở hữu của cơ sở GDĐH tự chủ phải là HĐT, còn đại diện chủ sở hữu của các cơ sở GDĐH chưa tự chủ mới là cơ quan chủ quản Việc đưa vào Nghị định 99/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 của Chính

phủ hướng dẫn thi hành Luật số 34/2018/QH14 khái niệm mập mờ “Cơ quan quản lý trực tiếp cơ sở GDĐH” áp dụng cho cả các cơ sở GDĐH tự chủ là trái với tinh thần của

Luật số 34/2018/QH14, nên cần được sửa ngay để Luật 34/2018/QH14 sớm đi vào cuộc sông

3 Theo Nghị quyết 05/2005/NQ-CP của Chính phủ (2005), Nhà nước chấp nhận

cả hai loại hình trường tư thục: trường tư thục vì lợi nhuận và trường tư thục không vì lợi nhuận (KVLN) Thế nhưng, trong một thời gian dài quy định chỉ có một loại trường

tư thục dẫn tới việc đưa đồng thời cả hai khái niệm “sở hữu tư nhân” (hay “sở hữu riêng/sở hữu chung theo phần”- theo Bộ Luật dân sự 2015) - vốn chỉ có đối với loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận- và “sở hữu chung hợp nhất không phân chia” - thường chỉ có ở loại trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận- vào cùng một Quy chế 61/2009/QĐ-TTg (sửa đổi) Chính việc trộn lẫn các khái niệm sở hữu như trên đã dẫn tới sự can thiệp thô bạo vào quyền của những nhà đầu tư có ý định đưa nhà trường của mình đi theo hướng có lợi nhuận; đồng thời làm cho việc chuyển đổi các trường đại học dân lập sang trường đại học tư thục gặp nhiều trục trặc; có trường muốn ở lại với

mô hình ĐHDL để tiếp tục theo sở hữu tập thể (tức sở hữu chung hợp nhất) nhưng không được chấp thuận

Những xung đột xảy ra khá phổ biến trong nội bộ các cơ sở GDĐH ngoài công lập (cả dân lập lẫn tư thục) trong thời gian qua chủ yếu là do sự tranh giành quyền lực giữa các nhóm lợi ích trong trường (giữa Hội đồng trường với Ban giám hiệu, giữa các

cổ đông với nhau) Để giải tỏa các xung đột này giải pháp tốt nhất là phải tách bạch quyền hạn và chức năng giữa nhóm thành viên góp vốn (sáng lập và đầu tư), hội đồng trường (quản trị, định hướng và giám sát) và ban giám hiệu (quản lý và điều hành)

V MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

1 Đối với trường đại học công lập

Từ những phân tích trên chúng tôi đề nghị xây dựng hội đồng trường trong các

cơ sở GDĐH công lập theo các định hướng sau:

1.1 Chưa nên thực hiện tự chủ đại học đồng thời ở tất cả các trường đại học công lập mà cần phải có lộ trình cụ thể, không nóng vội Qua một số cuộc điều tra gần

đây có thể thấy nhiều trường đại học, kể cả không ít trường đại học lớn và đã làm thí điểm tự chủ, còn chưa sẵn sàng tự nguyện chuyển qua cơ chế tự chủ Do đó trước mắt

cần chia các trường đại học công lập thành 3 nhóm : trường tự chủ, trường bán tự chủ

và trường chưa tự chủ Chỉ 2 nhóm trường đầu mới cần có HĐT

1.2 Hội đồng trường chỉ nên thành lập ở những trường đã hội đủ các điều kiện sau:

- Đã thể hiện đủ năng lực để được Nhà nước trao quyền tự chủ trên cơ sở nhận

thức đầy đủ trách nhiệm giải trình (accountability) của mình Để giúp các trường tự đánh giá năng lực của mình Bộ Giáo dục và đào tạo cần sớm ban hành Bộ chuẩn giáo dục đại học (Điều 68 Luật 34/2018/QH14)

- Đã được giải phóng khỏi cơ chế cơ quan/bộ chủ quản Sự lãnh đạo của cơ quan

chủ quản đối với nhà trường (nếu có) được thực hiện qua ý kiến và lá phiếu của các đại diện của mình trong Hội đồng trường (thậm chí chấp nhận có số lượng tham gia chiếm

tỷ lệ cao)

Cơ cấu thành viên của Hội đồng trường nên hướng tới thể hiện tính “cộng đồng” thật sự của chủ sở hữu Do đó số lượng các thành viên “ngoài trường” trong Hội đồng trường phải chiếm tỷ lệ cao (khoảng trên 50%) Ngoài ra để đảm bảo cho Hội đồng luôn

có được sự khách quan, các thành viên ngoài trường không nên hưởng bất kỳ khoản phụ cấp hoặc lương của nhà trường Không hạn chế tuổi tác của thành viên Hội đồng trường

1.3 Nhà nước không nên cắt ngân sách của các trường đại học tự chủ mà trái lại

cần tăng cường hỗ trợ ngân sách cho những trường triển khai thành công chủ trương

tự chủ đại học, xem đó như là những nơi xứng đáng được Nhà nước tập trung đầu tư để nâng nhanh chất lượng của những trường này lên , giúp các trường sớm trở thành trường trọng điểm quốc gia

1.4 Phải phân định rạch ròi vai trò lãnh đạo của tổ chức Đảng và của Hội đồng trường đối với Hiệu trưởng và tập thể Ban giám hiệu Về vấn đề này nên vận dụng các

nguyên tắc đã được áp dụng khi giải quyết các mối quan hệ giữa Ban Chấp hành Trung ương, Quốc hội và Chính phủ cũng như theo định hướng tại Nghị quyết TW 19 :

“…Nâng cao hiệu lực, hiệu quả cơ chế hội đồng trường trong các trường đại học theo hướng : hội đồng trường là cơ quan thực quyền cao nhất của trường đại học; bí thư đảng

uỷ kiêm chủ tịch hội đồng trường…”

1.5 Cơ cấu và nhân sự của Hội đồng trường ban đầu không nên do tập thể lãnh đạo trường và cơ quan chủ quản đề xuất/quyết định (như trong Nghị định

99/2019/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Luật) mà nên được chỉ định bởi một cơ quan quản lý nhà nước

có thẩm quyền (Chính phủ đối với đại học và Bộ Giáo dục và Đào tạo và Chính quyền địa phương được phân cấp quản lý đối với trường đại học, học viện) dựa trên đề xuất (bằng nghị quyết) của Đảng ủy trường

1.6 Để bảo đảm HĐT là tổ chức quản trị, là cơ quan quyền lực cao nhất trong trường đại học công lập tự chủ và đại diện duy nhất cho quyền sở hữu của cộng đồng xã hội đối với nhà trường thành phần của hội đồng trường ở các trường công lập nên được xác lập như sau:

+ Đối với các trường đại học tự chủ : HĐT bao gồm các thành viên trong trường

( đại diện Đảng ủy, Ban giám hiệu, Công đoàn, Thanh niên, giảng viên và cán bộ quản

lý ) và các thành viên ngoài trường ( đại diện của cơ quan quản lý nhà nước, các cựu lãnh đạo Đảng và nhà nước có uy tín, các nhà giáo dục, nhà khoa học, nhà văn hóa nổi tiếng, các doanh nhân tiêu biểu, vừa có tâm vừa có tầm, các cựu sinh viên thành đạt,…)

Để bảo đảm tính khách quan của các quyết nghị của Hội đồng trường (không bị chi

phối bởi các lợi ích cục bộ) thành phần ngoài trường phải chiếm đa số

+ Đối với các trường đại học bán tự chủ : HĐT vẫn bao gồm các thành viên với

thành phần như ở các trường đại học tự chủ nhưng tỉ lệ thành viên đại diện cho cơ quan quản lý trực tiếp (chủ quản) ban đầu có thể tương đối cao Sự lãnh đạo của cơ quan chủ

quản đối với nhà trường (nếu có) chỉ được thực hiện qua ý kiến và lá phiếu của các đại diện của mình trong Hội đồng trường

Có một số nhận xét rút ra từ các lập luận trên:

- Quyền tự chủ của nhà trường chỉ có thể trao cho một tập thể lãnh đạo có trí tuệ

(tức Hội đồng trường), không thể trao cho cá nhân Hiệu trưởng Trường hợp ngược lại

Hiệu trưởng rất dễ trở thành nhà độc tài Do đó chỉ các trường đại học công lập tự chủ mới thực sự cần có Hội đồng trường

- Hội đồng trường chỉ thực sự là cơ quan quyền lực cao nhất trong nhà trường

khi nó đại diện thực sự cho cộng đồng xã hội ( chứ không phải chỉ đại diện cho tập thể

các thành viên của nhà trường theo cơ chế sở hữu tập thể của trường đại học dân lập kiểu cũ, lại càng không phải là tổ chức tư vấn của Hiệu trưởng )

- Cơ quan chủ quản phải tự nguyện từ bỏ vai trò độc quyền chỉ đạo và quản lý

trực tiếp của mình (theo định chế có cấu trúc kiểu tập quyền) đối với cơ sở GDĐH Nếu còn chưa xóa bỏ được cơ chế này thì kiên quyết không vội chuyển trường qua cơ chế tự

chủ

2 Đối với trường đại học tư thục

Những minh chứng nêu ở trên cho thấy Nhà nước cần phải tách bạch rõ hơn hai loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận và hoạt động KVLN kèm theo các định chế

về tổ chức và tài chính, đồng thời có giải pháp tháo gỡ khó khăn cho các trường khi

chuyển loại hình, chứ không nên xem trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận chỉ là một dạng đặc biệt của trường đại học tư thục (như quan niệm hiện tại ở Luật 34/2018/QH14) Ngoài ra cũng cần phân biệt rõ các khái niệm nhà đầu tư và người góp vốn

2.1 Đối với trường đại học tư thục (hoạt động có lợi nhuận)

Quy chế về tổ chức và hoạt động của trường đại học tư thục một thời gian dài chỉ

áp dụng được đối với loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận Ở loại trường này Đại

hội đồng cổ đông là cơ quan quyền lực cao nhất trong nhà trường; các cổ đông ( tức là người góp vốn ) không chỉ được hưởng lợi tức không giới hạn mà còn có quyền được

can thiệp vào công việc điều hành nhà trường, được giữ các vị trí trọng trách trong trường; còn các cán bộ, nhân viên của trường ( từ Hiệu trưởng trở xuống) thực chất chỉ

là những người được các cổ đông (nhất là những cổ đông có cổ phần lớn ) tuyển dụng

Do đó các nhà giáo dục, các nhà quản lý nếu không có vốn góp thì đương nhiên phải chấp nhận đứng ở vị trí bị điều hành Đối với loại trường này, sự cạnh tranh quyết liệt chỉ diễn ra (nếu có), giữa các cổ đông lớn, thông qua hình thức mua bán, chuyển nhượng cổ phần (như đang xảy ra tại một số trường đại học tư thục hiện nay)

Về cơ bản, đối với trường vì lợi nhuận có thể giữ hầu hết những gì đã ban hành trong các quy chế tổ chức, hoạt động trường đại học tư thục trước đây và chỉ loại bỏ đi những gì không phù hợp với mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn nhiều thành viên (hoặc công ty cổ phần) được quy định ở Luật Doanh nghiệp

Tuy nhiên cần lưu ý Luật 34/2018/QH14 và Nghị định 99/2019/NĐ-CP cho nhà đầu tư có quyền lực quá lớn, thậm chí có thể dễ dàng vô hiệu hóa HĐT; đó là điều bất cập Lẽ ra, quyền lực của các nhà đầu tư chỉ nên giới hạn qua ý kiến và lá phiếu của các đại diện của mình trong HĐT khi ra các nghị quyết

2.2 Đối với trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận

Những quy định cho loại trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận, mặc dù

đã được ban hành tại Điều lệ trường đại học hiện hành, nhưng cần được điều chỉnh tiếp với các định hướng như sau:

- Phải làm rõ khái niệm Cơ sở GDĐH hoạt động không vì lợi nhuận : là cơ sở

GDĐH do các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế hoặc cá nhân thành lập, góp vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, bảo đảm kinh phí hoạt động chủ yếu

bằng vốn ngoài ngân sách nhà nước; được chuyển giao cho các đại diện ưu tú của cộng đồng xã hội quản trị

- Đại hội toàn trường là cơ quan quyền lực cao nhất trong trường đối với trường dân lập kiểu cũ (sở hữu tập thể) Trong trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận Đại hội toàn trường, nếu được thành lập, chỉ được xem như một tổ chức tham vấn rộng rãi, giống như ở các trường đại học công lập

- Hội đồng trường là tổ chức quản trị, là cơ quan quyền lực cao nhất trong

trường, là đại diện duy nhất cho chủ sở hữu trong trường hợp chủ sở hữu đã chấp nhận trao quyền đại diện cho cộng đồng xã hội, trong đó có cả các nhà đầu tư, người góp vốn Hội đồng trường không can thiệp trực tiếp vào công việc điều hành hàng ngày của

Ban giám hiệu nhà trường.Thành phần của Hội đồng trường cũng giống như Hội đồng trường của các trường đại học công lập tự chủ, nhưng có thêm đại diện của các nhà đầu

tư Với tính chất và cơ cấu hội đồng như vậy, trên thực tế có sự tiếp cận rất gần giữa trường công lập tự chủ và trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận

- Các thành viên góp vốn được cộng đồng vinh danh, được cử đại diện vào hội đồng trường, được hưởng lãi suất không vượt quá lãi suất trái phiếu chính phủ ( nhưng

ở đây không nên gọi là lãi suất mà nên gọi là tiền thưởng cho những người có công xây dựng trường ban đầu ) và được ưu tiên bảo toàn vốn góp Việc Điêu 7 Luật 34/2018/QH14 quy định nhà đầu tư của cơ sở GDĐH tư thục hoạt động KVLN không được hưởng lợi tức là không hợp lý, không phù hợp với thực tiễn Việt Nam, có thể dẫn tới hậu quả là không biết đến bao giờ Việt Nam mới có được loại hình trường rất quan trọng này

KẾT LUẬN

1 Tính chất sở hữu (xác định theo Bộ Luật Dân sự 2015) của từng loại hình cơ

sở GDĐH cần được Nhà nước định rõ trong các văn bản pháp quy về giáo dục Chính thuộc tính này quyết định thành phần và cơ cấu của HĐT ở các loại hình trường đại học khác nhau (xem Phụ lục)

2 Đối với các cơ sở GDĐH công lập song song với tiến trình Nhà nước (vốn là đại diện chủ sở hữu) trao quyền tự chủ cho trường cần từng bước thực hiện loại bỏ cơ chế chủ quản, tiến tới xóa bỏ khái niệm cơ quan chủ quản

3 Để bảo đảm cho các loại hình cơ sở GDĐH kiểu mới (Trường đại học công lập tự chủ, Trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận,…) hoạt động thuận lợi và đi đúng hướng Nhà nước cần sớm ban hành các quy chế tổ chức và hoạt động cụ thể hơn cho chúng, không nên quan niệm giản đơn rằng giữa chúng chỉ có sự khác nhau

về việc có nhận ngân sách nhà nước hoặc có chia lợi tức hay không

4 Việc chuyển đổi loại hình trường phải mềm dẻo, phải căn cứ vào tính chất sở hữu của từng trường cụ thể (không như các thông tư 20/2010/TT-BGDĐT và

45/2014/TT-BGDĐT của Bộ GD&ĐT về chuyển đổi loại hình trường)

5 Không lẫn lộn chức năng của các đơn vị quản lý : Cơ quan quản lý nhà nước

có thẩm quyền, Cơ quan quản lý trực tiếp cơ sở GDĐH Không dùng khái niệm mập

mờ thuật ngữ “Cơ quan quản lý có thẩm quyền” Trong mọi trường hợp trách nhiệm công nhận HĐT của các cơ sở GDĐH (cả công lập lẫn tư thục) chỉ thuộc về Cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền (không như Nghị định 99/NĐ-CP) Cơ quan quản lý

nhà nước có thẩm quyền thực hiện trách nhiệm quản lý của mình thông qua giấm sát

việc tuân thủ hệ thống các chuẩn giáo dục đại học của các trường

6 Các quy định đã ban hành của các tổ chức Đảng, đoàn thể, cơ quan Nhà

nước cần được điều chỉnh sao cho phù hợp với tinh thần của các Nghị quyết 29 và 19

của BCHTW và Luật Giáo duc đại học 2018 (Luật 34/2018/H14) Cần có các quy định

riêng đồng bộ cho các cơ sở GDĐH tự chủ để các trường tự chủ hoạt động thuận lợi và

chủ trương tự chủ đại học của Đảng và Nhà nước sớm đi vào cuộc sống

Hà Nội ngày 6/9/2020

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1 Bộ Luật Dân sự 2005,2015

2 Luật Giáo dục năm 2005,2009,2019

3 Luật Giáo dục đại học 2012 và Nghị định hướng dẫn thực hiện

4 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học-2018

5 Một số tư liệu về đổi mới giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 1987-1997; NXB

Giáo dục Việt Nam; 2017

6 Các Nghị quyêt của Chính Phủ 05/2005, 14/2005, 89/2016

7 Các Nghị quyết 29(2015),19(2017) của BCH TW

8 Phạm Phụ – Về cơ chế Hội đồng trường ở trường đại học – tài liệu Hội thảo “Quản

lý trường đại học: những nhận thức mới, kinh nghiệm của Việt Nam và thế giới”

Hà Nội, 2006

9 Nghị định số 75/2006/NĐ-CP ngày 02/8/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và

hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục năm 2005

10 Nghị định 99/2019/NĐ-CP ngày của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi

hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học

11 Quyết định số 153/2003/QĐ-TTg ngày 30/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ về

việc ban hành Điều lệ trường đại học

12 Quyết định số 70/2014/QĐ-TTg ngày 10/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ về

việc ban hành Điều lệ trường đại học

13 Thông tư số 18/2004/TT-BGD&ĐT ngày 21/6/2004 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và

Đào tạo hướng dẫn thực hiện một số điều của Điều lệ trường đại học

14 Các Thông tư 20/2010 và 45/2014/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo về thủ

tục chuyển đổi loại hình trường đại học dân lập qua trường đại học tư thục

15 Đề án đổi mới giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006 – 2020

16 Điều lệ trường đại học của Liên Xô (1989)

17 Quy chế Viện đại học Quốc gia của Chính quyền Sài Gòn (1970)

18 Về Hội đồng quản trị của Viện đại học bang Wayne (Hoa Kỳ)

19 Đạo luật Viện đại học Hoàng tử vùng Songkla – Thái Lan (1979)