Chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh hà giang

Tính cấp thiết của đề tài Ở Việt Nam hiện nay đang tiến hành xây dựng và hoàn thiện hệ thốngpháp luật nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Namtheo định hướng tại Nghị

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ở Việt Nam hiện nay đang tiến hành xây dựng và hoàn thiện hệ thốngpháp luật nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Namtheo định hướng tại Nghị quyết 48NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị.Công tác xây dựng văn bản QPPL là một nhiệm vụ quan trọng của HĐND,UBND góp phần cụ thể hóa các chủ trương, chính sách pháp luật của Đảng vàNhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển kinh tế - xã hội và tăngcường công tác quản lý nhà nước tại địa phương

Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 là một dấumốc quan trọng đánh dấu bước phát triển trong việc xây dựng quy trình pháp

lý mang tính khoa học cho hoạt động xây dựng văn bản QPPL của chínhquyền địa phương Đây là cơ sở pháp lý để HĐND, UBND các cấp ban hànhvăn bản QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với địa phương trên cơ

sở các quy định của pháp luật Tuy nhiên, để thực hiện được yêu cầu trên, mỗimột văn bản QPPL nói chung và mỗi QPPL nói riêng đòi hỏi phải đảm bảochuẩn xác về nội dung và hình thức, đảm bảo tính khả thi đồng thời có tácdụng dự báo trước sự phát triển của các quan hệ xã hội

Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định

cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành một văn bản QPPL tại địa phương Tuynhiên, trên thực tế hoạt động ban hành văn bản QPPL ở địa phương nóichung, tại tỉnh Hà Giang nói riêng vẫn còn nhiều khó khăn, bất cập do việctuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm chưa nghiêm, chấtlượng xây dựng một số văn bản QPPL của HĐND, UBND chưa đáp ứng đượcyêu cầu quản lý nhà nước bằng pháp luật tại địa phương

Để xây dựng hệ thống văn bản QPPL đồng bộ, thống nhất từ Trungương đến địa phương, công tác xây dựng và nâng cao chất lượng, hoàn thiện hệthống văn bản QPPL ở địa phương đóng vai trò quan trọng đáp ứng được cácyêu cầu của công cuộc xây dựng đất nước trong quá trình hội nhập quốc tế

Với những lý do trên, tôi đã chọn đề tài “Chất lượng xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Hà Giang” để làm luận văn thạc sĩ luật học.

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Trong những năm gần đây, chủ trương xây dựng một nhà nước phápquyền XHCN với việc tăng cường pháp chế XHCN nhằm hình thành nên thóiquen và ý thức ứng xử theo pháp luật đã khiến cho vấn đề xây dựng, soạnthảo, thẩm định, ban hành văn bản QPPL thu hút được sự quan tâm nghiêncứu của nhiều cơ quan nghiên cứu khoa học, các nhà khoa học pháp lý Đặcbiệt là các đề tài liên quan đến công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPLnói chung và chất lượng xây dựng văn bản QPPL nói riêng Có thể tạm phânchia các công trình khoa học đã được công bố có liên quan đến công tác xâydựng văn bản QPPL thành các nhóm sau:

Nhóm 1: Các công trình nghiên c ứu về hoàn thiện thể

ch ế văn bản QPPL

- Đề tài nghiên cứu cấp Bộ, cấp Nhà nước:

+ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” do Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện năm

2006 Về nội dung, đề tài nghiên cứu cách hoàn thiện Luật ban hành văn bảnQPPL của HĐND, UBND; trong đó đề xuất phương án sáp nhập hai văn bảnpháp luật về ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước

+ “Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay” Chủ nhiệm đề tài TS Đỗ Ngọc Hải thực hiện năm

2006 Về nội dung, đề tài nghiên cứu việc thực hiện pháp chế trong hoạt độngban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh ở nước ta hiện nay

- Đề án, đề tài khoa học:

+ Bộ Tư pháp, “Nâng cao chất lượng thẩm định của Bộ Tư pháp đối

với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo Điều ước quốc

tế”, Đề án năm 2008.

+ TS Uông Chu Lưu - Bộ trưởng Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm, “Nghiên

cứu cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Đề tài khoa học bảo vệ năm 2002.

- Các bài viết, nghiên cứu đăng trên tạp chí chuyên ngành:

+ Th.S Đoàn Thị Tố Uyên, “Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”, (2004), Tạp chí Luật học - Trường Đại học Luật Hà Nội.

+ Th.S Võ Trí Hảo, “Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”, Nxb Tư pháp, Hà Nội 2004.

- Hoàng Thế Liên, “Các giải pháp của Chính phủ về đổi mới công tác xây

dựng văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 05/2007.

+ PGS.TS Vũ Thư, “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”.

+ Nguyễn Thanh Hoài, “Bàn về tính khả thi của một số quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân” (2009), Tạp chí Dân chủ - Pháp luật - Bộ Tư pháp.

+ Th.S Đinh Công Tuấn, “Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan tư pháp địa phương”, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp 2010

- Các luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ:

+ Trần Hồng Nguyên, "Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”,

Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2007

Nhóm 2: Các công trình nghiên cứu trực diện về chất lượng văn bản QPPPL và chất lượng soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản QPPL

- Các luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ:

+ Trần Văn Mão, “Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị

- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2008.

+ Đào Hoài Thu, “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Tư pháp Việt Nam”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị

- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2008

+ Nguyễn Thị Thu Chung, “Cơ sở lý luận, thực tiễn quản lý nhà nước hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị -

Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2009

+ Lê Quốc Phong, “Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp ở tỉnh Quảng Ngãi”, Luận văn Thạc sỹ Luật

học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2010

+ Trịnh Thúy Hằng, “Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh”, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Học viện

Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2010

+ Nguyễn Thị Thược, “Chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên Quang”, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc

gia Hồ Chí Minh, 2010

+ Lưu Quốc Chính “Chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Bắc Ninh”, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Học viện Chính trị -

Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2010

+ Trịnh Quang Hưng, “Chất lượng ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang”, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Học viện Chính

trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2011

- Các bài viết, nghiên cứu đăng trên tạp chí chuyên ngành:

+ Th.S Trương Thị Hồng Hà (2004), “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,

Viện Khoa học pháp lý

- “Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản triển khai”, Nxb Tư

pháp, Hà Nội, 2004.

- Nguyễn Thị Minh Hà, “Về quy trình ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Thanh tra, số 05/2006.

- Lã Thanh Tân, “Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, thẩm định

và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ năm cải cách hành chính”,

Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 07/2006

- Bộ Tư pháp - Chương trình 909, “Đổi mới công tác xây dựng, ban

hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật”, Nxb Tư pháp, Hà

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

3.1 Mục đích

Mục đích nghiên cứu của luận văn là góp phần làm sáng tỏ vấn đề lýluận về chất lượng xây dựng văn bản QPPL nói chung và thực tiễn hoạtđộng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giangnói riêng Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo nâng cao chấtlượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh HàGiang trong giai đoạn hiện nay

3.2 Nhiệm vụ

Để thực hiện các mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:

- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò, quy trình xâydựng văn bản QPPL Luận văn cũng đã xây dựng được các tiêu chí đánh giáchất lượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương

- Đánh giá những ưu điểm và hạn chế về chất lượng xây dựng văn bảnquy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang trong giaiđoạn hiện nay và rút ra các nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan củanhững hạn chế

- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận văn đề xuất các giải pháp bảođảm nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành văn bản QPPL của chính quyềnđịa phương

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Chất lượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh

Hà Giang (cấp tỉnh, huyện, xã)

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi thời gian: từ năm 2004 (Kể từ khi có Luật Ban hành văn bảnQPPL của HĐND và UBND) đến hết năm 2012

- Phạm vi không gian: các cấp ở tỉnh Hà Giang

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Cơ sở lý luận

Cơ sở lý luận của luận văn là chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng HồChí Minh về Nhà nước và pháp luật; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam

về nhà nước và pháp luật, nhất là quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách

tư pháp, cải cách hành chính, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền

và tăng cường trật tự pháp luật Ngoài ra, Luận văn còn được thực hiện trênnền tảng lý luận về Nhà nước và pháp luật nói chung

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp luận của triết học mác xít (chủ nghĩa

duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng)

Từ góc độ tiếp cận của khoa học pháp lý, luận văn sử dụng các phươngpháp nghiên cứu thông dụng của khoa học pháp lý bao gồm: Phương phápthống kê, so sánh, đối chiếu, phân tích, tổng hợp

Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp liên ngành, đangành khoa học xã hội: Phương pháp lịch sử cụ thể

6 Những đóng góp về khoa học của luận văn

Là công trình nghiên cứu đầu tiên về chất lượng xây dựng văn bảnQPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang nên có thể coi các kết quảnghiên cứu sau đây là những đóng góp mới của luận văn:

- Đưa ra một số quan điểm góp phần làm sáng tỏ lý luận về bảo đảmnâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương ởtỉnh Hà Giang

- Lần đầu tiên đánh giá những ưu điểm và hạn chế về chất lượng xâydựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang

- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm bảo đảm cao chất lượng xâydựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

7.1 Ý nghĩa lý luận

Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa quan trọng trong việc làm

rõ những vấn đề lý luận liên quan đến chất lượng xây dựng văn bản QPPL củachính quyền địa phương như khái niệm, đặc điểm, đặc biệt là những tiêu chíđánh giá chất lượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương

7.2 Ý nghĩa thực tiễn

Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảophục vụ cho các cán bộ làm công tác xây dựng văn bản QPPL ở địa phương

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dungluận văn gồm 3 chương, 8 tiết

Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hảiđảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ củachính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhândân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương Theo quy định ở Điều

112 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Chính quyền địa phương tổ chức vàbảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định cácvấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quannhà nước cấp trên Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đượcxác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trungương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.Trong trườnghợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụcủa cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụđó” Vì vậy tính Nhà nước là thuộc tính vốn có của chính quyền địa phương,không chỉ xác định vị trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan chínhquyền địa phương trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất của

nhân dân, mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địaphương trong việc quyết định các biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh

tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp vàpháp luật ở địa phương nói riêng Đặc biệt là giá trị pháp lý của các văn bảnQPPL do chính quyền địa phương ban hành và thẩm quyền của các cơ quanchính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiếnpháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức xãhội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được qui định bởi tính quyềnlực Nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của bộmáy nhà nước thống nhất của nhân dân Chính quyền địa phương bao gồmcác cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địaphương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khácđược thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theoqui định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND,Thường trực HĐND, các ban của HĐND …) Chính quyền địa phương quản

lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tậptrung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợiích chung của cả nước

Các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dânđịa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quanđại diện của nhân dân ở địa phương theo qui định của pháp luật Do vậy, quanniệm phổ biến ở nước ta cho rằng chính quyền địa phương chỉ gồm có:HĐND và UBND các cấp

Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền luôn đề

ra các cơ chế, chính sách, thiết lập hành lang pháp lý để quản lý kinh tế và xãhội bằng việc xây dựng, ban hành các văn bản QPPL điều chỉnh các quan hệ

xã hội Ở nước ta hiện nay trong tiến trình đổi mới và xây dựng nhà nướcpháp quyền XHCN Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng việc hoàn

thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN Hiến pháp năm 2013 cũng

đã khẳng định lại nội dung này ở Điều 2 “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủnghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, doNhân dân, vì Nhân dân Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhândân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liênminh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữacác cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tưpháp” Tại Điều 8 “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp vàpháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tậptrung dân chủ Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôntrọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắngnghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống thamnhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền”

QPPL là những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do các cơ quannhà nước có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí và bảo vệ lợiích của giai cấp thống trị, để điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích xâydựng xã hội ổn định và trật tự

Hệ thống các văn bản QPPL bao gồm các văn bản QPPL của Trungương và văn bản QPPL của địa phương Văn bản QPPL của Trung ương đượcxây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật ban hành vănbản QPPL năm 2008 Văn bản QPPL của chính quyền địa phương được xâydựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật ban hành văn bảnQPPL của HĐND, UBND năm 2004

Tại Điều 1: Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 định nghĩa về vănbản QPPL như sau:

Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phốihợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quyđịnh trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL của

HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắtbuộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh cácquan hệ xã hội [39].

Như vậy có thể thấy văn bản QPPL do những cơ quan nhà nước khácnhau ban hành đều có chung những đặc điểm: được ban hành theo trình tự,thủ tục do pháp luật quy định; có chứa quy tắc xử sự chung, được Nhà nướcbảo đảm thực hiện Văn bản QPPL khác với văn bản áp dụng pháp luật là vănbản do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành trên cơ sở các quy định củapháp luật nhằm xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể để áp dụng đốivới từng trường hợp nhất định

Có nhiều quan điểm khác nhau khi phân tích về dấu hiệu để phân biệthoặc nhận dạng một văn bản QPPL Có quan điểm cho rằng dấu hiệu đặctrưng của văn bản được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định là dấuhiệu quan trọng, có tính chất quyết định để nhận dạng đó là văn bản QPPL.Trong khoa học pháp lý thường xác định đó chính là yếu tố cấu thành hìnhthức, việc “Ban hành theo trình tự, thủ tục luật định” có tính bắt buộc chung.Tuy nhiên trong lý luận cũng như thực tiễn đều cho rằng việc chứa đựng

“QPPL” mới thực sự là dấu hiệu đầu tiên, cơ bản và quan trọng nhất để xácđịnh văn bản QPPL Bởi vì khi muốn xây dựng một văn bản để quản lý, điềuhành, chủ thể cần xây dựng phải lựa chọn nội dung cần điều chỉnh là gì, cóchứa đựng QPPL hay không Đây được coi là yếu tố cấu thành nội dung.Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước phải tuân theo trình tự, thủtục của việc ban hành văn bản QPPL Ngược lại, nếu không có QPPL thì việcsoạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục màLuật ban hành văn bản QPPL quy định

Trong một văn bản QPPL thường có 2 dấu hiệu đặc trưng cơ bản:

Đặc trưng thứ nhất là tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt racho người này, người kia một cách xác định mà nhằm hướng tới phạm vi đốitượng rộng hơn (Ví dụ: Mọi công dân, cán bộ, công chức…) Văn bản QPPL

không chỉ đích danh một sự việc cụ thể mà chỉ dự liệu trước những điều kiện,hoàn cảnh xảy ra; khi đó con người tham gia các quan hệ xã hội mà văn bảnđiều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất định.

Đặc trưng thứ hai là chúng được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chếcủa Nhà nước Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm choviệc áp dụng QPPL bằng nhiều biện pháp hoặc thông qua việc áp dụng cácchế tài (như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức,hành chính, kinh tế; trường hợp cần thiết, nhà nước có thể áp dụng biện phápcưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người vi phạm (chếtài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự )

Tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 địnhnghĩa văn bản QPPL của HĐND, UBND như sau:

Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND banhành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quytắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước bảođảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo địnhhướng xã hội chủ nghĩa

Do vậy, văn bản QPPL của chính quyền địa phương là văn bản QPPLcủa HĐND, UBND; do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự,thủ tục được quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND,trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, đượcnhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địaphương theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Văn bản QPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết.Văn bản QPPL của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị[39]

Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 củaChính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bảnQPPL của HĐND, UBND quy định:

Văn bản QPPL của HĐND, UBND theo quy định tại Nghị định này phải

có đầy đủ các yếu tố sau đây:

- Do HĐND ban hành theo hình thức nghị quyết, UBND ban hànhtheo hình thức quyết định, chỉ thị;

- Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật;

- Có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), được áp dụng nhiều lần đốivới mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trongphạm vi địa phương;

- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quyđịnh của pháp luật [14]

Từ khái niệm trên, có thể thấy văn bản QPPL của chính quyền địaphương có 4 dấu hiệu cơ bản sau đây:

- Dấu hiệu thứ nhất: Được ban hành đúng thẩm quyền (thẩm quyền vềnội dung, thẩm quyền về hình thức văn bản nhất định), theo trình tự thủ tục doLuật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định bao gồm: lậpchương trình, soạn thảo, góp ý, thẩm định, thẩm tra, thông qua

- Dấu hiệu thứ 2: Có chứa đựng các quy tắc xử sự chung (QPPL), được

áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng khi thamgia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh; có hiệu lực thi hành trongphạm vi địa phương

- Dấu hiệu thứ 3: Được nhà nước đảm bảo thi hành (bằng các biện phápnhư: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức - hành chính

- kinh tế, trong trường hợp cần thiết thì nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chếbắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm )

- Dấu hiệu thứ tư: Nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phươngtheo định hướng XHCN

Trong thực tiễn để thực hiện công tác quản lý mọi mặt của đời sống xãhội, nhu cầu ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND xuất hiện trong rấtnhiều trường hợp gắn liền với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của

HĐND, UBND quy định tại Luật tổ chức của HĐND và UBND năm 2003 vàcác văn bản QPPL có liên quan.

Theo quy định tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND,UBND thì:

HĐND ban hành văn bản QPPL trong các trường hợp sau đây:

- Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảmthi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốcphòng, an ninh ở địa phương;

- Quyết định biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời sống của nhândân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho;

- Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương,biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hộicủa địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không đượctrái với các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho HĐND quy định mộtvấn đề cụ thể

UBND ban hành văn bản QPPL trong các trường hợp sau đây:

- Để thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên,Nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốcphòng, an ninh;

- Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiệnchính sách khác trên địa bàn;

- Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho UBND quy định mộtvấn đề cụ thể

1.1.2 Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Văn bản QPPL của địa phương có những đặc điểm như sau:

- Văn bản QPPL của chính quyền địa phương là văn bản do cơ quan

Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành, nghĩa là, không phải mọi văn bảnđều có thể gọi là văn bản QPPL, mà chỉ những văn bản nào được cơ quan Nhànước ban hành mới có thể trở thành văn bản QPPL

- Văn bản QPPL của chính quyền địa phương là văn bản được ban hànhtheo đúng thẩm quyền Đặc trưng này cần chú ý một số điểm như sau:

Thứ nhất, không phải bất kỳ cơ quan nào trong bộ máy Nhà nước đều

có thẩm quyền xây dựng, ban hành văn bản QPPL, mà chỉ có những cơ quanđược pháp luật quy định mới có được thẩm quyền này

Thứ hai, thẩm quyền của các cơ quan xây dựng, ban hành văn bản

QPPL quyết định nội dung điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và mức độ điềuchỉnh của văn bản

Thứ ba, cơ chế phân công và phối hợp, phân cấp thẩm quyền cũng như

các nguyên tắc tập trung dân chủ và pháp chế trong tổ chức, hoạt động của cơquan Nhà nước là yếu tố quy định sự hình thành một trật tự nghiêm ngặt vềhiệu lực pháp lý của các văn bản

Văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL của chính quyền địa phươngnói riêng phải bảo đảm các yêu cầu về thẩm quyền hình thức và thẩm quyềnnội dung Nếu thiếu một trong hai yếu tố này thì không phải là văn bản QPPL

Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉđược xây dựng, ban hành văn bản đúng hình thức (tên gọi) văn bản QPPL màLuật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc Luật ban hành văn bản quyphạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân quy định cho cơquan, người có thẩm quyền đó được ban hành Thẩm quyền về hình thức đượcquy định cụ thể trong hệ thống Luật ban hành văn bản QPPL

Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉđược xây dựng, ban hành văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền củamình đã được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩmquyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cóthẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ

thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực Thẩmquyền về nội dung được ghi nhận trong các luật, các văn bản pháp luật về tổchức bộ máy nhà nước và hệ thống luật ban hành văn bản QPPL.

- Văn bản QPPL của chính quyền địa phương là văn bản có chứa đựngquy tắc xử sự chung, được áp dụng đối với mọi chủ thể của pháp luật thuộcđối tượng điều chỉnh của văn bản QPPL đó

Như vậy những văn bản mặc dù có ý nghĩa pháp lý nhưng không chứađựng những quy tắc xử sự chung thì không phải là văn bản QPPL

(Các văn bản do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền ban hành,nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản QPPL theo quy định tại khoản

1 Điều này như: Nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng luật,pháp lệnh và nghị quyết về điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;Quyết định phê duyệt đề án khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chínhcủa cơ quan, đơn vị; văn bản quy phạm nội bộ của cơ quan, đơn vị; văn bản

cá biệt có tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính hoặc để hướng dẫn chuyênmôn, nghiệp vụ; và các văn bản cá biệt khác để giải quyết vụ việc cụ thể đốivới đối tượng cụ thể thì không phải là văn bản QPPL)

Đây là tiêu chí chủ yếu để phân biệt văn bản QPPL với các văn bảnNhà nước khác như văn bản áp dụng pháp luật, các loại văn bản mang tínhgiấy tờ hành chính

- Văn bản QPPL của chính quyền địa phương được áp dụng nhiều lầntrong đời sống, được áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lýxảy ra Như vậy, các quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần đối với mộtđối tượng hoặc một nhóm đối tượng có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặctrong từng địa phương Văn bản QPPL chỉ hết hiệu lực hoặc bị bãi bỏ khi cóquyết định của cơ quan có thẩm quyền

- Văn bản QPPL của chính quyền địa phương có nhiều loại Tên gọi,nội dung, phạm vi điều chỉnh, giá trị pháp lý, thủ tục, trình tự ban hành củamỗi loại văn bản QPPL đều do luật định

- Văn bản QPPL của chính quyền địa phương được Nhà nước bảo đảmthi hành bằng các biện pháp như: Tuyên truyền, giáo dục thuyết phục; cácbiện pháp về tổ chức hành chính, kinh tế Trong trường hợp cần thiết thì Nhànước áp dụng bằng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tàiđối với người có hành vi vi phạm

1.1.3 Vai trò văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Vai trò của văn bản QPPL của chính quyền địa phương là sự tác động,ảnh hưởng của văn bản đó đến đối tượng chịu sự điều chỉnh, thực hiện vănbản hoặc có liên quan, trong suốt quá trình quản lý, phát triển nhằm hướng đếnxây dựng và hoàn thiện đời sống xã hội tại địa phương

Với tư cách là công cụ chính yếu, quan trọng của các cơ quan quản lýnhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản QPPL có vai trò quantrọng trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển xã hội tại địa phương Vaitrò đó được thể hiện ở dưới các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, văn bản QPPL có thể điều tiết những vấn đề của thực tiễn.

Xã hội ngày một phát triển đa dạng, đa chiều với những mối quan hệ ngàymột phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến sự ổn định và phát triểnkinh tế - xã hội đang đặt ra cho Nhà nước những vấn đề thực tiễn cần phảiđược giải quyết một cách hiệu quả trong quá trình quản lý, điều hành

Thứ hai, văn bản QPPL thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính

sách Trong cuốn “Soạn thảo pháp luật vì tiến bộ xã hội dân chủ” được Nhàxuất bản Chính trị dịch lại từ Trung tâm nghiên cứu giáo trình, tài liệu và cácnguồn tham khảo dành cho các nhà thực hành luật quốc tế hợp pháp củaKluwer Law International, các tác giả Ann Seidman, Robert B Seidman vàNalin Abeyesekere đã đưa ra quan điểm “Pháp luật là biểu hiện hoạt động của

các chính sách” Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián

tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cánhân đóng vai trò là động lực Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội,giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển, phát triển một cách bền

vững Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan xây dựng, ban hànhvăn bản QPPL phải có các biện pháp bảo đảm cho sự phát triển bền vững

Thứ ba, văn bản QPPL có thể tạo ra hoặc phân bổ, hoặc phát huy các

nguồn lực nhằm phát triển kinh tế Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việclàm và tăng thu nhập, tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các côngnghệ thông tin và thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đógiúp họ tăng năng suất lao động và tăng thu nhập Nếu pháp luật thiếu hiệuquả sẽ dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kémphát triển, người ta gọi đó là “Thể chế có vấn đề”

Thứ tư, văn bản QPPL góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội

quản lý tốt và hướng đến sự phát triển chung cho xã hội Quy phạm pháp luậthoàn toàn khác biệt với các quy phạm xã hội khác, nếu các quy phạm mangtính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằngcác biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luônluôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước

Thứ năm, văn bản QPPL có thể làm thay đổi các hành vi xử sự không

mong muốn và thiết lập các hành vi xử sự phù hợp Muốn tạo điều kiện chophát triển, pháp luật cần phải được sử dụng để làm thay đổi hành vi xử sự củaphần lớn người dân, đặc biệt là của các cán bộ quản lý nhà nước Các cán bộquản lý nhà nước là những người đầu tiên có trách nhiệm bảo đảm một xã hộicông bằng, dân chủ, văn minh và thay mặt một cách đúng đắn cho những người

mà họ được cử để đại diện, đó là nhân dân Cũng trong cuốn “Soạn thảo phápluật vì tiến bộ xã hội dân chủ”, các tác giả đã đánh giá rằng: “Thiếu sự quản lýbằng pháp luật, cơ chế trách nhiệm, tính minh bạch và sự tham gia của ngườidân, các quyết định sẽ trở nên tùy tiện, cán bộ chính quyền sẽ sử dụng quyền lựcnhà nước không phải vì lợi ích của đa số nhân dân mà là cho riêng họ”

Tóm lại, văn bản QPPL của chính quyền địa phương có vai trò vô cùngquan trọng.Văn bản QPPL không chỉ quy định các giá trị mà người quản lýcoi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến

khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn bảo đảm cho xãhội phát triển

Chính trong ý nghĩa này mà người soạn thảo và cơ quan xây dựng, banhành văn bản QPPL cần chú ý đến vai trò quan trọng của văn bản QPPL trongquản lý và phát triển Trong một xã hội tiến bộ, chúng ta không nhấn mạnhđến yếu tố “Cai trị” của nhà nước mà quan tâm đến yếu tố “Trách nhiệm” củanhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy trì và bảo đảm cuộc sống tốt đẹpcho mỗi người dân, bảo đảm các quyền và tự do cơ bản cho họ trong một xãhội công bằng, dân chủ và văn minh

1.2 KHÁI NIỆM VÀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.2.1 Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Quản lý nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi nhà nước phải quan tâm xâydựng pháp luật Thực tế cho thấy, sự hình thành pháp luật ở mỗi nước chịu sựtác động của nhiều yếu tố khác nhau như: truyền thống pháp lý, quan điểmcủa nhà nước về pháp luật, về nguồn pháp luật, những yếu tố chính trị, vănhóa, kinh tế…

Khái niệm xây dựng pháp luật là một hoạt động phức hợp bao gồm mộtphạm vi rộng lớn, các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, donhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằmchuyển hóa ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thểhiện chúng dưới những hình thức pháp luật

Xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương là tổng thể cáchoạt động trong quy trình xây dựng, ban hành các văn bản QPPL của chínhquyền địa phương theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định, nhằm điều chỉnhcác quan hệ xã hội ở địa phương

Trong thực tiễn ở Việt Nam, xây dựng pháp luật là hoạt động mang tính

tổ chức rất chặt chẽ, được tiến hành theo những trình tự và thủ tục pháp luật

quy định Cụ thể, việc xây dựng và ban hành các văn bản của cơ quan nhà nhànước Trung ương được thực hiện theo các quy định của Luật Ban hành vănbản quy phạm pháp luật năm 2008 Đối với việc xây dựng và ban hành cácvăn bản của chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định của Luậtban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhândân năm 2004.

1.2.2 Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Theo Đại từ điển tiếng Việt thì quy trình được định nghĩa là “Các bướcphải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó” [51, tr.1381]; trong Từđiển Tiếng Việt, quy trình là “Trình tự phải tuân theo để tiến hành một côngviệc nào đó” [51, tr.813] Cũng theo Từ điển này thì trình tự được hiểu là “sựxắp xếp lần lượt theo thứ tự trước sau” [51, tr.1037]; thủ tục được hiểu là

“Những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định, để tiến hành một côngviệc nào đó” [51, tr.960] Từ đây, có thể hiểu, quy trình xây dựng văn bảnQPPL của chính quyển địa phương là tổng thể trình tự, thủ tục, hay các bướcphải tuân theo khi tiến hành thực hiện các công việc thuộc chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của mình và các cơ quan, tổ chức hữu quan trong quá trìnhsoạn thảo, ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương

Căn cứ vào các quy định hiện hành của các văn bản pháp luật về vấn đềnày, quy trình xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương đượcthực hiện theo các giai đoạn sau đây:

- Giai đoạn sáng kiến ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương:

Giai đoạn này được phản ánh qua các chương trình ban hành văn bảnQPPL của chính quyền địa phương hằng năm Cơ sở hình thành chương trìnhban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp là những đề nghị xâydựng văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan, của HĐND,UBND ở địa phương Chương trình xây dựng văn bản QPPL hằng năm của

HĐND, UBND các cấp còn được xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ trương,chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế, chính trị, xã hội, quốcphòng, an ninh, yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, bảo đảm thực hiệncác văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm các quyền và nghĩa vụcủa công dân ở địa phương

Trên cơ sở những căn cứ trên, Thường trực HĐND, UBND các cấp chủtrì, phối hợp lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND,UBND các cấp trình và quyết định tại kỳ họp cuối năm Trong trường hợp cầnđiều chỉnh chương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấpthì Thường trực HĐND, UBND các cấp phối hợp với các ngành chức năngđiều chỉnh và báo cáo tại kỳ họp, phiên họp gần nhất

Thường trực HĐND, UBND các cấp có trách nhiệm tổ chức thực hiệnchương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp và phâncông các Ban của HĐND, cơ quan chuyên môn của UBND, cơ quan chứcnăng thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản QPPL Trong chương trình xâydựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp phải xác định rõ tên văn bản,thời điểm ban hành, cơ quan chủ trì, trích yếu nội dung, cơ quan tham giasoạn thảo và tổ chức thực hiện văn bản

- Giai đoạn tổ chức soạn thảo văn bản QPPL của chính quyền địa phương:

Giai đoạn này gồm nhiều công việc, như tập hợp các văn bản làm căn

cứ ban hành, khảo sát thực tế, nghiên cứu soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến.Đây được coi là giai đoạn quan trọng vì liên quan rất nhiều đến chất lượngxây dựng văn bản Thông tin thu được phải bảo đảm nhiều chiều; phải bámsát với thực tế khảo sát, bảo đảm sự đa dạng, tính toán được hết các khảnăng có thể xẩy ra Văn bản quan trọng liên quan đến quyền và lợi ích củanhân dân trên địa bàn thì HĐND, UBND các cấp có thể quyết định đưa ralấy ý kiến nhân dân

Việc soạn thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp do UBND

cùng cấp trình (đối với dự thảo văn bản QPPL của HĐND) hoặc do cơ quanchuyên môn, tổ chức khác trình (đối với văn bản QPPL của UBND) theo sựphân công Cơ quan trình dự thảo văn bản QPPL phải tổ chức việc soạn thảohoặc phân công cơ quan soạn thảo Các cơ quan chuyên môn thuộc UBNDcùng cấp chủ trì soạn thảo, trình UBND cùng cấp xem xét đối với trường hợpquyết định, chỉ thị; đối với Nghị quyết thì UBND cùng cấp lập tờ trình trìnhHĐND cùng cấp thông qua Cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm vềtiến độ, chất lượng văn bản do mình soạn thảo Tiến hành khảo sát, đánh giáthực trạng quan hệ xã hội ở địa phương liên quan đến dự thảo; nghiên cứuđường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản của cơ quan nhà nướccấp trên và thông tin tư liệu có liên quan đến dự thảo; xây dựng dự thảo và tờtrình dự thảo văn bản QPPL; xác định văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản

dự kiến sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ; tổng hợp, nghiên cứu tiếpthu ý kiến và chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL

Trên cơ sở đúc rút những kinh nghiệm thực tiễn trong việc soạn thảo vănbản QPPL của chính quyền địa phương trong thời gian qua, có thể đi đếnthống nhất về nguyên tắc Dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấpchủ yếu do UBND cùng cấp phân công cho cơ quan chuyên môn thuộcUBND chủ trì soạn thảo Cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp hợp với các cơquan, tổ chức có liên quan thành lập ban soạn thảo Đối với dự thảo nghịquyết của HĐND các cấp có liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực ở địaphương thì Chủ tịch UBND các cấp thành lập ban soạn thảo Thành phần củaban soạn thảo gồm đại diện có thẩm quyền của các sở, ban, ngành, phòng, haycán bộ phụ trách có liên quan trong đó thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo làTrưởng ban

Khi soạn thảo văn bản QPPL của chính quyền địa phương cơ quan, tổ chức,

cá nhân được phân công chủ trì soạn thảo tiến hành các công việc sau đây:

+ Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản QPPL hiệnhành có liên quan ở địa phương

+ Tổ chức nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng vàcấp uỷ Đảng ở địa phương, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

+ Phân tích, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương và các vấn

đề khác có liên quan đến văn bản cần soạn thảo

+ Chuẩn bị đề cương, biên soạn, chỉnh lý dự thảo và tờ trình về dự thảovăn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp

- Giai đoạn tổ chức lấy ý kiến về dự thảo văn bản QPPL của chính quyền địa phương:

Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản QPPL, cơ quansoạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịutác động trực tiếp của văn bản QPPL Cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ýkiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn năm ngày kể từ ngàynhận được dự thảo văn bản QPPL Trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu

sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệmxác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất bảyngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ývào dự thảo văn bản QPPL

- Giai đoạn thẩm định dự thảo các văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp do UBND cùng cấp trình (Đối với Nghị quyết của HĐND) và văn bản do cơ quan chuyên môn trình (Đối với Quyết định của UBND):

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì

dự thảo nghị quyết của HĐND các cấp do UBND các cấp trình; dự thảo quyếtđịnh của UBND các cấp do cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp trình

và phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND.Chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày HĐND, UBND cùng cấp họp, cơquan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết, quyết định đến cơ quan tưpháp, các Ban của HĐND cùng để thẩm định, thẩm tra Hồ sơ gửi thẩm địnhbao gồm; công văn yêu cầu thẩm định; tờ trình và dự thảo văn bản QPPL; bảntổng hợp ý kiến về dự thảo văn bản QPPL; các tài liệu có liên quan Sở Tư

pháp, phòng tư pháp được giao trách nhiệm thẩm định sẽ tiến hành thẩm định:+ Sự cần thiết ban hành nghị quyết, quyết định;

+ Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết, quyết định;+ Tính hợp hiến, hợp pháp, và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết,quyết định với hệ thống pháp luật;

+ Kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý của văn bản;

+ Cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghịquyết, quyết định

Chậm nhất là bảy ngày trước ngày HĐND, UBND các cấp họp, cơ quan

tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo Cơ quan soạn thảo

có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo nghịquyết, quyết định

- Giai đoạn trình dự thảo văn bản QPPL ra HĐND, UBND cùng cấp.

Trong giai đoạn này, cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo vănbản QPPL và các tài liệu có liên quan lập thành hồ sơ gửi UBND cùng cấp đểchuyển đến các thành viên, các Ban HĐND, UBND chậm nhất là ba ngàytrước ngày HĐND, UBND họp Hồ sơ dự thảo văn bản QPPL bao gồm: tờtrình và dự thảo văn bản QPPL; báo cáo thẩm định; các tài liệu có liên quan Trách nhiệm của UBND cùng cấp đối với dự thảo nghị quyết của HĐNDcùng cấp: Đối với dự thảo nghị quyết do UBND trình thì UBND có tráchnhiệm xem xét, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để quyết định việctrình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp Đối với dự thảo nghị quyết docác cơ quan, tổ chức khác trình thì UBND có trách nhiệm tham gia góp ý kiếnbằng văn bản Chậm nhất là hai mươi lăm ngày trước ngày khai mạc kỳ họpcủa HĐND cùng cấp, cơ quan trình dự thảo nghị quyết phải gửi tờ trình, dựthảo nghị quyết và các tài liệu có liên quan đến UBND để UBND tham gia ýkiến.Chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, UBNDphải gửi ý kiến bằng văn bản đến cơ quan trình dự thảo nghị quyết Đối với

dự thảo quyết định do cơ quan chuyên môn trình UBND các cấp tại phiên họp

UBND, chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UNND họp, cơ quan chuyênmôn chủ trì soạn thảo văn bản có trách nhiệm gửi dự thảo văn bản QPPL đến

cơ quan tư pháp để thẩm định Chậm nhất bảy ngày trước ngày UBND họp,

cơ quan tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo Cơ quansoạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định đến UBND trước ngày UBNDhọp năm ngày Tại phiên họp UBND, UBND thảo luận và thông qua dự thảoquyết định khi có quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành

- Giai đoạn thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của HĐND các cấp (chỉ áp dụng đối với dự thảo Nghị quyết của HĐND).

Dự thảo nghị quyết của HĐND các cấp phải được các Ban của HĐNDcùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND Chậm nhất là mười lăm ngày trướcngày khai mạc kỳ họp HĐND, cơ quan trình dự thảo nghị quyết gửi hồ sơ dựthảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra để thẩm tra Hồ

sơ gửi thẩm tra gồm: Tờ trình và dự thảo nghị quyết; các tài liệu có liên quan.Phạm vi thẩm tra bao gồm: sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết vớiđường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; sự phù hợp của nội dung dự thảonghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương;tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệthống pháp luật Báo cáo thẩm tra phải gửi đến Thường trực HĐND chậmnhất là bảy ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND

- Giai đoạn thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp.

Dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp phải được cơ quan

tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND Chậm nhất là mười lămngày trước phiên họp UBND, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ dự thảo vănbản QPPL đến cơ quan tư pháp để thẩm định Hồ sơ gửi thẩm định gồm: côngvăn yêu cầu thẩm định, tờ trình và dự thảo văn bản QPPL; bản tổng hợp ý kiến

về dự thảo văn bản QPPL, các tài liệu có liên quan Phạm vi thẩm định baogồm: sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản

QPPL; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản đối với

hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản; tính khả thi của dựthảo văn bản QPPL Báo cáo thẩm định phải gửi đến cơ quan soạn thảo chậmnhất là bảy ngày trước ngày UBND họp

- Giai đoạn trình dự thảo văn bản QPPL ra HĐND cùng cấp (chỉ áp dụng đối với dự thảo Nghị quyết của HĐND)

Thường trực HĐND chỉ đạo việc chuẩn bị hồ sơ dự thảo văn bản QPPL

để gửi đến đại biểu HĐND Hồ sơ dự thảo nghị quyết bao gồm: Tờ trình và

dự thảo nghị quyết; báo cáo thẩm tra; ý kiến của UBND đối với dự thảo nghịquyết do cơ quan, tổ chức khác trình; các tài liệu khác có liên quan; hồ sơ dựthảo nghị quyết phải được gửi đến các đại biểu HĐND chậm nhất là nămngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND

- Giai đoạn xem xét, thông qua dự thảo văn bản QPPL của chính quyền địa phương

Đối với văn bản QPPL của HĐND: Việc xem xét, thông qua dự thảonghị quyết tại kỳ họp HĐND được tiến hành theo trình tự: Đại diện cơ quantrình dự thảo trình bày dự thảo nghị quyết; Đại diện Ban của HĐND đượcphân công thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; HĐND thảo luận và biểuquyết thông qua dự thảo nghị quyết Dự thảo nghị quyết của HĐND chỉ đượcthông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành Nghịquyết của HĐND tỉnh do Chủ tịch HĐND ký chứng thực Trong trường hợp

dự thảo nghị quyết HĐND chưa được thông qua, HĐND cho ý kiến và quyếtđịnh việc trình lại dự thảo

Đối với văn bản QPPL của UBND: việc xem xét thông qua dự thảoQuyết định của UBND được tiến hành theo trình tự: tại phiên họp của UBND,

cơ quan chủ trì soạn thảo trình bày dự thảo Quyết định, cơ quan tư pháp trìnhbày báo cáo thẩm định, các thành viên UBND tham gia ý kiến vào dự thảoquyết định.Việc thông qua dự thảo quyết định của UBND phải được quá nửacác thành viên UBND biểu quyết tán thành

- Giai đoạn đăng công báo, niêm yết đưa tin, gửi và lưu trữ văn bản QPPL của chính quyền

Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải được đăng công báocấp tỉnh Văn bản đăng công báo có giá trị như bản gốc

Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, xã phải được niêm yếtcông khai tại trụ sở của cơ quan ban hành

Việc lưu trữ văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện, xã đượcthực hiện theo quy định của pháp luật về lưu trữ

1.3 CHẤT LƯỢNG VÀ NHỮNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QPPL CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.3.1 Khái niệm chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Chất lượng của văn bản QPPL của chính quyền địa phương là tổng thểcác yếu tố nhờ đó văn bản được xây dựng, ban hành phù hợp với Hiến pháp,pháp luật, có tính thống nhất, khả thi, vừa bảo đảm cho chính quyền địa phươngthực hiện được đầy đủ các chức năng, thẩm quyền được luật pháp quy định, vừatác động tích cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

Do vậy, chất lượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương

là đánh giá tổng thể các yếu tố trình tự, thủ tục, hay các bước phải tuân theokhi tiến hành thực hiện các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạncủa mình và các cơ quan, tổ chức hữu quan trong quá trình soạn thảo, banhành văn bản QPPL của chính quyền địa phương, đồng thời bảo đảm chochính quyền địa phương thực hiện được đầy đủ các chức năng, thẩm quyềnđược luật pháp quy định, vừa tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế,chính trị, xã hội của địa phương

1.3.2 Yêu cầu đối với tiêu chí và các tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.3.2.1 Yêu cầu đối với việc xác định tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Tiêu chí là các tiêu chuẩn dùng để kiểm định hay để đánh giá một đốitượng, mà bao gồm các yêu cầu về chất lượng, mức độ hiệu quả, khả năng,tuân thủ các quy tắc và các quy định, kết quả cuối cùng và tính bền vững củacác kết quả đó.

Như vậy, tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng văn bản QPPL của chínhquyền địa phương bao gồm tổng thể các chuẩn mực để đánh giá chất lượng,hiệu quả của các quy pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành để xác

định văn bản QPPL đó có đảm bảo các yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp,

thống nhất; sự phù hợp của văn bản QPPL của chính quyền địa phương vớiđường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; tính khảthi; sự tuân thủ đúng thẩm quyền về nội dung và hình thức, đúng căn cứ pháp

lý xây dựng văn bản; sự chỉ đạo, điều hành, phối hợp giữa các cơ quan, tổchức có thẩm quyền trong quá trình xây dựng văn bản QPPL; sự tuân thủ quytrình xây dựng văn bản QPPL, và sự tuân thủ các quy định về thể thức, kỹthuật trình bày văn bản QPPL, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, chínhtrị, xã hội của địa phương

Chất lượng xây đựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương đượcđánh giá thông qua các tiêu chí khác nhau Việc xác định các tiêu chí đó phảitrên cơ sở các yêu cầu sau:

Một là, các tiêu chí phải mang tính bao quát, toàn diện Nói cách khác,

các căn cứ để đánh giá chất lượng xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBNDcác cấp phải chú ý cả các yếu tố về nội dung lẫn hình thức Một văn bản QPPL

có nội dung tốt, nhưng hình thức, thể thức trình bày không đúng quy định củapháp luật thì không thể coi là có chất lượng Ngược lại, một văn bản QPPL đượcxây dựng với thể thức chuẩn mực, nhưng nội dung các quy phạm thiếu tínhpháp lý, tính khả thi… thì cũng không thể đánh giá cao về chất lượng

Hai là, các tiêu chí bảo đảm tính hợp lý, vừa đủ để đánh giá Nếu sử

dụng quá ít tiêu chí thì tính thuyết phục sẽ không cao, nhưng nếu quá nhiềutiêu chí sẽ gây khó khăn, phức tạp cho việc đánh giá chất lượng xây dựng các

văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Ba là, các tiêu chí phải rõ ràng, dễ đo lường, nghĩa là có thể lượng hóa

được hoặc so sánh được Đánh giá chất lượng xây dựng văn bản QPPL của

cơ quan nhà nước nói chung, của HĐND, UBND các cấp nói riêng là hoạtđộng khá phức tạp, khó khăn Vì vậy, cần tránh tình trạng đưa ra những căn

cứ mơ hồ, trừu tượng; thay vào đó, cần xây dựng những căn cứ cụ thể, cókhả năng xác định được thông qua các phương pháp phân tích, đối chiếu đểrút ra kết luận

Từ những yêu cầu trên, có thể xác định các tiêu chí đánh giá chất lượngxây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương như sau:

1.3.2.2 Những tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

- Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Các văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang đượcxây dựng, ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghịquyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ;quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhànước cấp trên; cụ thể là phải phù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật;phù hợp với những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nướcCộng hòa XHCN Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản của pháp luật ViệtNam; phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập

Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn

bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và bảo đảm cho chất lượng xây dựngtừng văn bản quy phạm pháp luật cụ thể của chính quyền địa phương Tínhhợp hiến đòi hỏi các văn bản QPPL của chính quyền địa phương đều khôngđược trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậchiệu lực pháp lý của văn bản Các văn bản QPPL của của chính quyền địa

phương trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ Tính hợp hiến không chỉ được xácđịnh trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinhthần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp

Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ

“Tính hợp hiến” không bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định củapháp luật nói chung trong đó có Hiến pháp mà chỉ đề cập đến sự phù hợp vớicác quy định của các đạo luật và văn bản dưới luật Theo nghĩa như vậy, để bảođảm tính hợp pháp, văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải được xâydựng, ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; bên cạnh đóhình thức văn bản phải phù hợp với quy định về kỹ thuật soạn thảo văn bản

Về tính thống nhất văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh HàGiang Đây là phạm trù có liên hệ mật thiết với hai phạm trù được trình bàytrên, là tính hợp hiến và tính hợp pháp, bởi lẽ, khi văn bản QPPL của chínhquyền địa phương đã bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp thì giữa chúng đãđạt được tính thống nhất cả về nội dung và hình thức Có thể nói tính thốngnhất là một tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng xây dựng một văn bảnQPPL của chính quyền địa phương Tiêu chí này chủ yếu là để đánh giá mối liên

hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung văn bản QPPL của chính quyền địaphương, cũng như giữa các văn bản QPPL đó với toàn bộ hệ thống văn bảnpháp luật nói chung Ngoài ra tính thống nhất văn bản QPPL của chính quyềnđịa phương cũng bao hàm cả tính thống nhất về mặt hình thức văn bản Tuynhiên, tính thống nhất về mặt nội dung luôn giữ vai trò quyết định

Khi xem xét tính thống nhất văn bản QPPL của chính quyền địa phương

ở tỉnh Hà Giang, cần phải nghiên cứu cả hai khía cạnh: tính thống nhất trongchính văn bản QPPL và tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật Đốivới một văn bản QPPL của chính quyền địa phương, tính đồng bộ, thống nhấtthể hiện ngay trong cơ cấu của nó Cơ cấu của văn bản QPPL của chính quyềnđịa phương phải thể hiện được mối liên hệ lôgic giữa các phần, mục, chương,điều, khoản, điểm, với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất Mỗi

phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chínhcủa văn bản, hướng tới mục tiêu chung của văn bản Vì vậy các phần cầnđược bố trí, sắp xếp một cách hợp lý, phải thể hiện rõ được phần chung, phần

cụ thể, những đặc thù của văn bản nhìn từ khía cạnh lôgic hình thức Tínhthống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việc các quy định trong cùng một vănbản QPPL của chính quyền địa phương phải tương quan với nhau, không mâuthuẫn, chồng chéo Bởi vậy, việc xem xét về tính thống nhất của văn bảnQPPL của chính quyền địa phương đòi hỏi phải có cách nhìn bao quát, toàndiện ở nhiều góc độ, cấp độ khác nhau Tính thống nhất trong văn bản QPPLcủa chính quyền địa phương đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp haychồng chéo ngay trong bản thân mỗi văn bản QPPL, giữa các quy phạm phápluật với nhau Nếu các văn bản QPPL không có sự thống nhất nội tại, mâuthuẫn, chồng chéo thì không thể tạo ra sự điều chỉnh một cách toàn diện, đồng

bộ và hiệu quả

Như vậy, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong văn bảnQPPL của chính quyền địa phương là một tiêu chí hết sức quan trọng, mộtyêu cầu khách quan, tất yếu đánh giá chất lượng xây dựng văn bản QPPL củachính quyền địa phương nói riêng và văn bản QPPL của các cơ quan nhà nướcnói chung Đây còn là tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của cácvăn bản QPPL đó

- Sự phù hợp văn bản QPPL của chính quyền địa phương với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước

Xét về mặt chính trị văn bản QPPL vừa là phương tiện, vừa là biện pháp

để thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền Văn bản QPPL làphương tiện thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, làm cho đường lối,chủ trương đó có hiệu lực thực thi và có tính bắt buộc chung trên quy mô toàn

xã hội Văn bản QPPL còn là phương tiện để Đảng kiểm tra, đánh giá đườnglối, chủ trương của mình trong thực tiễn, là phương tiện để Đảng lãnh đạoNhà nước, lãnh đạo xã hội Với vai trò như vậy, Đảng phải có đường lối đúng,

mặt khác đối với Nhà nước phải đảm bảo chất lượng cao của việc thể chế hoáđường lối Mọi sai lầm về đường lối và sự thể chế hoá đường lối đều dẫn đếnhậu quả khôn lường mà xã hội phải gánh chịu.

- Sự đầy đủ, kịp thời, phù hợp của văn bản QPPL với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của địa phương.

Hệ thống các văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giangkhi xây dựng, ban hành phải đảm bảo đủ về số lượng thể hiện ở việc văn bảnQPPL của chính quyền địa phương được ban hành đầy đủ, số lượng văn bảnQPPL của chính quyền địa phương luôn bám sát và cụ thể hóa các quy định củavăn bản QPPL của Trung ương vào tình hình thực tế của địa phương

Các văn bản QPPL của chính quyền địa phương do HĐND, UBND cáccấp khi xây dựng, ban hành cần phải đảm bảo về mặt thời gian: khi cơ quan

có thẩm quyền của Trung ương ban hành một quy phạm pháp luật mới,HĐND, UBND sẽ phải xây dựng, ban hành một quy phạm pháp luật trên cơ

sở QPPL của Trung ương để điều chỉnh các quan hệ xã hội tại địa phương, tuynhiên QPPL này phải phù hợp với tình hình thực tế của địa phương và giảiquyết được các vấn đề đặt ra của địa phương

Ngoài ra, các văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải phát huyđược tính sáng tạo, tính kế thừa các văn bản QPPL của địa phương đã banhành trước đó tránh sự máy móc, chồng chéo, trùng lặp trong hệ thống vănbản QPPL của địa phương

Công tác xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương đảm bảodân chủ, công khai, minh bạch, phù hợp thực tiễn khách quan của địa phương

Để bảo đảm việc thể hiện yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân và đạt mục tiêuphát triển, thúc đẩy kinh tế - xã hội của địa phương, HĐND, UBND các cấp

đã đặt ra yêu cầu về chất lượng xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBNDcác cấp là phải bảo đảm tính dân chủ, công khai, tính minh bạch, và tôn trọngcác quy luật khách quan, coi đó là động lực, là yếu tố quyết định tới chất

lượng xây dựng văn bản QPPL của địa phương; bảo đảm cho các văn bảnQPPL của địa phương thật sự là sản phẩm của hoạt động lập quy của HĐND,UBND các cấp và được ghi nhận đầy đủ; đồng thời được thực hiện trên thực

tế và phản ánh đúng các giá trị kinh tế - xã hội của nó

-Tính khả thi văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Khi các văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giangđược xây dựng thì mức độ và tính chính xác trong việc thể hiện ý chí, nguyệnvọng, các nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhân dân địa phương đặt ra,được phản ánh trong các văn bản QPPL Khi được xây dựng phải bảo đảmyêu cầu là hợp với lòng dân, có tính khả thi, bảo đảm thực quyền, vị trí, vaitrò của HĐND, UBND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,

là cơ quan đại biểu, đại diện của nhân dân ở địa phương

Để bảo đảm việc thể hiện yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân và đạtmục tiêu thúc đẩy kinh tế - xã hội của địa phương phát triển thì văn bản QPPLcủa chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang trong khi soạn thảo phải bảođảm được tính dân chủ, công khai, minh bạch và tôn trọng quy trình soạnthảo Đó là động lực, là yếu tố quyết định chất lượng xây dựng của văn bảnQPPL của chính quyền địa phương, bảo đảm cho các văn bản QPPL là sảnphẩm của hoạt động lập quy của HĐND, UBND các cấp đồng thời được ghinhận đầy đủ và thực hiện được trên thực tế các giá trị kinh tế, chính trị, xã hộicủa nó

Bản chất dân chủ, công khai, minh bạch trong văn bản QPPL của chínhquyền địa phương ở tỉnh Hà Giang phải được thể hiện toàn diện trong tất cảnội dung của văn bản QPPL Cụ thể, mọi văn bản QPPL đều vì lợi ích củanhân dân địa phương, đều hướng tới mục tiêu phục vụ lợi ích của nhân dân,các ngành, các cấp ở địa phương Mức độ phù hợp giữa các quy định của vănbản QPPL của chính quyền địa phương với những yêu cầu thực tiễn và trình

độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương đặt ra

Mục đích của các văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà

Giang là nhằm tác động đến kinh tế - xã hội địa phương, đến sự phát triểnchung địa phương về mọi mặt và định hướng phát triển theo những phươnghướng nhất định, tổ chức được đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương và cáchoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trật tự pháp luật và phù hợpvới quy luật khách quan, với chi phí bỏ ra thấp nhất nhưng vẫn có hiệu quả.

Do đó, các văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang muốnđược thực hiện thì trước hết phải phù hợp với điều kiện thực tế của kinh tế -

xã hội ở địa phương Khi các văn bản QPPL của chính quyền địa phương ởtỉnh Hà Giang được xây dựng phù hợp với thực tế khách quan thì sẽ loại bỏđược sự chủ quan, duy ý chí và bảo đảm cho các văn bản khi được xây dựng,ban hành có tính khả thi, được thực tiễn chấp nhận

Để văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang đạt đượcmục tiêu là phản ánh chính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích, nhiệm vụ, mụctiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong từng giai đoạn cụ thể thìnội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải bảo đảm tôn trọngquy luật khách quan, đòi hỏi loại bỏ sự lồng ghép ý chí chủ quan, lợi ích cục

bộ của địa phương, đơn vị, ngành của các chủ thể khác Bảo đảm tính kháchquan là bảo đảm yếu tố cơ bản quyết định tính khả thi và vai trò tích cực củacác văn bản QPPL

Để bảo đảm tính khách quan của văn bản QPPL của chính quyền địaphương ở tỉnh Hà Giang đòi hỏi nội dung của văn bản phải bảo đảm tính khoahọc, tính dự báo, tránh giáo điều, kinh nghiệm, trên cơ sở tổng kết thực tiễn từ

đó hoạch định chính sách, chủ trương, các giải pháp trong các văn bản QPPLcủa chính quyền địa phương ở tỉnh Hà Giang phải sát và đúng các nhu cầu lợiích của xã hội

- Sự tuân thủ đúng thẩm quyền về nội dung và hình thức, đúng căn cứ pháp lý xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Thẩm quyền xây dựng, ban hành văn bản bao gồm thẩm quyền về hình

thức và thẩm quyền về nội dung Thẩm quyền về hình thức: theo quy định tạiđiều 1, khoản 2 của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì vănbản QPPL của HĐND là nghị quyết còn của UBND là quyết định, chỉ thị.Thẩm quyền về nội dung: HĐND, UBND các cấp chỉ được ban hành các vănbản QPPL có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật chophép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được quy địnhtrong các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định

về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơquan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Các văn bản QPPL được ban hành phải có cơ sở pháp lý được quy địnhtại các văn bản QPPL của cấp trên chỉ rõ những nội dung mà QPPL của địaphương sẽ ban hành và điều chỉnh

- Về sự chỉ đạo, điều hành, phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương ởtỉnh Hà Giang, sự chỉ đạo, điều hành, phối hợp giữa các cơ quan có thẩmquyền ban hành văn bản và cơ quan được giao trách nhiệm chủ trì xây dựng

dự thảo văn bản QPPL đóng một vai trò quan trọng thể hiện ở việc: cơ quan

có thẩm quyền ban hành văn bản đưa ra các định hướng, cơ sở ban hành vănbản QPPL (thể hiện ở chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng năm:chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND, chương trình xây dựng vănbản QPPL của UBND) Trên cơ sở đó, cơ quan được giao chủ trì xây dựngvăn bản QPPL có kế hoạch xây dựng dự thảo văn bản QPPL, tổ chức lấy ýkiến, tiếp thu ý kiến và hoàn thiện văn bản QPPL đảm bảo đúng tiến độ, nộidung chương trình ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND

- Sự tuân thủ quy trình xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp xây dựng, ban hành phải tuânthủ theo đúng trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL đã được quy định tại

Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND.

Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản QPPL cũng là cơ sở xác định

cơ chế phân công, phối hợp chặt chẽ giữa các khâu, các cơ quan, bộ phậntham gia vào quy trình xây dựng ban hành văn bản và xác định trách nhiệm cụthể của từng cơ quan trong các khâu, các bước đó

Việc đảm bảo các quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL là thểhiện nguyên tắc pháp chế XHCN, khắc phục tình trạng tuỳ tiện, mạnh ai nấylàm, thiếu kế hoạch và sự phối hợp của các cấp, các ngành, nhiều vấn đềkhông được thảo luận, nghiên cứu kỹ gây nên sự lãng phí tốn kém không cầnthiết ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng văn bản

- Sự tuân thủ các quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Thể thức kỹ thuật trình bày của văn bản QPPL của HĐND, UBND cáccấp được quy định tại Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP ngày06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ (Nay được sửa đổi, bổsung tại Thông tư số 01/2012/TT-BNV) hướng dẫn về thể thức và kỹ thuậttrình bày văn bản, bao gồm tiêu đề (Tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan banhành văn bản; số và ký hiệu văn bản (Ghi năm ban hành giữa số và ký hiệu);địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản; tên loại văn bản; trích yếu; nộidung; nơi nhận và chữ ký; đóng dấu và cách trình bày; phải đáp ứng yêu cầu

về chất lượng kỹ thuật văn bản QPPL, được thể hiện trước hết ở ngôn ngữ,cách diễn đạt trong văn bản Thông qua ngôn ngữ, các chính sách được thểchế hóa và có khả năng tác động đến mọi đối tượng để thực hiện Ngôn ngữ làphương tiện thông tin về nội dung các văn bản QPPL của chính quyền địaphương, do đó, ngôn ngữ trong văn bản QPPL phải chính xác, rõ ràng, cụ thể,

dễ hiểu, dễ thực hiện, tránh tùy tiện chủ quan

Để đảm bảo tính chặt chẽ, thống nhất trong công tác xây dựng văn bảnQPPL của chính quyền địa phương, căn cứ Hiến pháp năm 2013, Luật Tổchức Quốc hội, Luật Tổ chức Toà án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát

nhân dân, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bảnQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định cụ thể trình tự, thủ tục soạnthảo, ban hành văn bản QPPL của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủtướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng thẩmphán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởngViện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, của HĐND,UBND các cấp, từ việc lập chương trình đến soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến,thẩm tra, thẩm định, xem xét, thông qua, công bố văn bản QPPL

Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi cao, được thực hiện theomột quy trình pháp luật chặt chẽ Tính cụ thể của văn bản QPPL ở địa phươngđược thể hiện ở việc các văn bản QPPL phải chỉ ra được các hành vi các chủthể phải thực hiện các nội dung của văn bản QPPL một cách có hiệu quả

1.4 NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯƠNG VÀ ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.4.1 Những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.4.1.1 Yếu tố năng lực và tính chịu trách nhiệm của các chủ thể trực tiếp và gián tiếp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Để đảm bảo chất lượng tốt cho quá trình xây dựng văn bản QPPL củachính quyền địa phương, phải đề cao năng lực và tính chịu trách nhiệm của cơquan, cá nhân soạn thảo Bởi lẽ, bất cứ một việc làm thiếu trách nhiệm củachủ thể xây dựng văn bản QPPL, trong quá trình xây dựng, ban hành văn bảnpháp luật đều có thể cho ra những văn bản thiếu tính khả thi Hệ thống phápluật hiện hành cũng đã có quy định về trách nhiệm của các cá nhân, đơn vịchịu trách nhiệm chủ trì xây dựng văn bản pháp luật

Tuy nhiên, chất lượng của công tác xây dựng văn bản QPPL vẫn chưacao một phần vì pháp luật chưa quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát và

chế độ chịu trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng văn bản QPPL và cũngchưa có các chế tài để xử lý những trường hợp vi phạm trong hoạt động này.Trong thực tế, các chuyên viên - chủ thể chính của quy trình xây dựng, soạnthảo văn bản pháp luật không phải làm chuyên trách trong soạn thảo, xây dựngvăn bản QPPL mà họ còn phải kiêm nhiệm, thực hiện các công việc theo chứcnăng, nhiệm vụ của đơn vị Vì vậy, cần thiết phải có chế độ đãi ngộ hợp lý vàxác định trách nhiệm cụ thể cho các chuyên viên trong công tác xây dựng, soạnthảo văn bản pháp luật - một hoạt động có tầm ảnh hưởng rộng lớn đến xã hội.

Xác định được các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng văn bảnQPPL là một khâu vô cùng quan trọng, giúp chúng ta có thể xây dựng đượccác phương án, giải pháp để kiềm chế các tác động, ảnh hưởng xấu của cácyếu tố ảnh hưởng, phát huy các yếu tố có tính ảnh hưởng tích cực, góp phầnnâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương

1.4.1.2 Yếu tố thời gian, kinh nghiệm

Trong thực tế, nhiều khi công tác xây dựng văn bản QPPL của chínhquyền địa phương bị xem nhẹ trong việc đảm bảo quy trình Một số đơn vị soạnthảo dùng những “Lối đi tắt” như tổ chức hội nghị tổng kết thực tiễn, thậm chí,nếu không tổ chức hội nghị thì chỉ gửi công văn yêu cầu các cơ quan hữu quanhoặc các địa phương báo cáo tình hình, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn Ở cấp

cơ sở, do gấp gáp về thời gian hoặc những nguyên nhân khác, một số báo cáođược lập khá vội vàng và hình thức Văn bản QPPL được xây dựng trên nhữngbáo cáo này sẽ không cụ thể và sát hợp với tình hình thực tiễn, không phản ánhđầy đủ nhu cầu và mong muốn của dân chúng Vì vậy, chất lượng xây dựng vănbản không có giá trị cao, văn bản không đảm bảo tính khả thi

1.4.1.3 Yếu tố thu thập, xử lý thông tin trong soạn thảo

Việc xây dựng, soạn thảo một văn bản QPPL của chính quyền địaphương có thể được đánh giá là có chất lượng, nhưng nếu báo cáo đó đượclập chỉ từ phía các cơ quan quản lý thì cũng khó tránh khỏi tình trạng văn bảnpháp luật được xây dựng, ban hành đưa ra những quy tắc có lợi cho cơ quan

quản lý Vì vậy, khâu khảo sát thực tiễn phải đảm bảo tính toàn diện và chínhxác Các kết quả thu được không được phép là hình thức, các thông tin phảinhiều chiều, từ phía các nhà quản lý và những người bị quản lý Một văn bảnpháp luật khi được xây dựng, ban hành phải kết hợp hài hoà quan điểm, lợiích của tất cả các nhóm đối tượng bị quản lý trong xã hội và thuận lợi choviệc quản lý Việc khảo sát nên được làm song song với việc lấy thông tinthực tiễn từ các nhà quản lý, tổ chức các hội thảo, hội nghị, lấy ý kiến từ các

cơ quan hữu quan

Bên cạnh đó, các cơ quan chủ trì xây dựng, soạn thảo cần tổ chức lấy ýkiến từ các nhóm dân chúng có liên quan, đặc biệt là cần tổ chức các cuộcđiều tra thực tế, xác định các mục tiêu, đi sâu vào các nhóm đối tượng chủchốt Khi khảo sát thực tế, hoàn toàn có thể sử dụng các hình thức như thuêkhoán chuyên gia hoặc các tổ chức có kinh nghiệm thực hiện

Ngoài ra, việc xây dựng, soạn thảo văn bản QPPL còn phải đảm bảo sựthu thập thông tin nhiều chiều, phong phú, phản ánh đầy đủ tình trạng xã hội

và xác định những vấn đề còn bất cập trong xã hội, các nguyên nhân nảy sinhchúng, từ đó đề xuất các giải pháp để thiết kế nên quy phạm pháp luật Tuynhiên, quá trình xử lý thông tin thực tế khó tránh khỏi một số yếu tố chi phốikhiến quá trình soạn thảo ra dự thảo văn bản không thể hiện được đầy đủ cácmặt của thực tiễn xã hội hay bị lệch lạc dưới những góc nhìn chủ quan, vì lợiích cục bộ

Vì vậy, yếu tố thu thập, xử lý thông tin cần có những kỹ thuật cần thiếttrong phân tích để đảm bảo nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL củachính quyền địa phương

trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là tính khả thi hợp pháp của vănbản, nhưng nếu không đảm bảo về kỹ thuật pháp lý, ví dụ như: nội dungkhông đủ hoặc chưa đủ để hoàn thiện chủ đề của văn bản; nội dung không tậptrung, thống nhất (Tản mạn, vụn vặt); nội dung không rõ ràng, thiếu mạch lạc,thiếu tính chính xác; việc phân chia, sắp xếp nội dung văn bản không đảm bảotính lôgic chặt chẽ; sử dụng ngôn ngữ không chuẩn mực… khiến cho văn bảnQPPL xây dựng, ban hành ra các đối tượng khó tiếp thu, các chủ thể xây dựng,ban hành cũng khó áp dụng các biện pháp để truyền đạt.

Về mặt kỹ thuật pháp lý, trước khi xây dựng văn bản QPPL, các chủthể chủ trì việc xây dựng văn bản QPPL cần có một báo cáo nghiên cứu chitiết Báo cáo nhằm đảm bảo cho việc xây dựng, soạn thảo thể hiện các căn cứ

đã dựa trên các dữ liệu của thực tiễn, tránh tình trạng cán bộ được giao làmcông tác xây dựng, soạn thảo văn bản QPPL làm việc chỉ dựa vào kinhnghiệm và kiến thức bản thân mà không chú trọng cơ sở thực tiễn Mặt khác,thông qua báo cáo này, cơ quan thẩm tra, thẩm định và cơ quan soạn thảo cócăn cứ để đánh giá sự cần thiết và tính hợp lý của một dự thảo văn bản phápluật Báo cáo cần nêu lên vấn đề cần giải quyết (Mô tả kỹ các hành vi của cácchủ thể), nguyên nhân dẫn đến các hành vi không phù hợp với quy luật vậnđộng khách quan của các chủ thể và đề xuất giải pháp để loại trừ các hành vi

đó Trong các thao tác nói trên, người xây dựng, soạn thảo văn bản QPPL phải

lý giải các hành vi không phù hợp với quy chuẩn của xã hội tại thời điểm hiệntại của chủ thể, nguyên nhân dẫn đến chúng bằng những sự kiện thực tế màquá trình khảo sát thu thập được Điều này góp phần làm việc soạn thảo dựthảo văn bản QPPL phản ánh đúng thực tại, điều chỉnh đúng vấn đề nổi bậttrong thực tiễn với các giải pháp hợp lý

1.4.1.5 Yếu tố cơ sở vật chất

Một trong những điều kiện không thể thiếu trong quá trình thực hiệnhoạt động xây dựng văn bản QPPL và có ảnh hưởng quan trọng đến chấtlượng xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương Cơ sở vật chất