chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân tỉnh bắc giang

đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND các cấp, đáng chú ý có một sốcông trình nghiên cứu và tài liệu tiêu biểu sau đây:- Các đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, cấp Bộ liên quan đến

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Theo quy định pháp luật về tổ chức của bộ máy nhà nước Cộng hòa xãhội chủ nghĩa Việt Nam, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp có vị trí là cơquan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọngcủa nhân dân địa phương, với chức năng cơ bản là quyết định và giám sát mọihoạt động kinh tế - xã hội ở địa phương Hai chức năng cơ bản này củaHĐND trong thực tiễn luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó chứcnăng quyết định giữ vai trò quan trọng nhất, quyết định hiệu lực, hiệu quảhoạt động của HĐND Một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiệntốt chức năng quyết định của HĐND, đó chính là chất lượng của các văn bảnquy phạm pháp luật (văn bản QPPL) do HĐND ban hành

Về phương diện hệ thống, các văn bản QPPL của HĐND các cấp nằmtrong hệ thống tổng thể các văn bản QPPL của quốc gia Chính vì vậy, yêucầu bắt buộc chung là phải đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhấttrong cả hệ thống nhưng đồng thời phải đáp ứng được tính khả thi của các vănbản trên địa bàn áp dụng

Trong những năm qua, việc thực hiện chức năng quyết định của HĐNDcấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã có nhiều thành tựu nổi bật, gópphần giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội, phát triểnkinh tế, hội nhập quốc tế Ở địa phương, điều đó được thể hiện thông qua việcmột khối lượng lớn các nghị quyết của HĐND tỉnh được ban hành tại các kỳhọp, trong đó có các Nghị quyết chứa đựng các quy phạm pháp luật (Gọi làQPPL của HĐND tỉnh) Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động ban hành văn bảnQPPL của HĐND cấp tỉnh còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế, chưađáp ứng được yêu cầu; việc dự kiến chươg trình, việc tuân thủ trình tự, thủ tục

ban hành văn bản QPPL chưa nghiêm; chất lượng một số văn bản QPPL củaHĐND cấp tỉnh chưa cao, nhất là chất lượng nội dung các vấn đề cần quyếtđịnh trong các nghị quyết của HĐND; việc công khai minh bạch văn bảnQPPL thực hiện chưa tốt, Tất cả những điều đó đã ảnh hưởng rất lớn đếnhiệu lực, hiệu quả thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh

Do đó, việc tiến hành khắc phục những khiếm khuyết và hạn chế trên,đồng thời để nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND cấptỉnh nói chung và thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh nóiriêng thì việc bảo đảm chất lượng văn bản QPPL là vấn đề đặc biệt quantrọng, mang tính cấp thiết hiện nay

Đối với tỉnh Bắc Giang, việc bảo đảm chất lượng các nghị quyết - hìnhthức văn bản QPPL của HĐND tỉnh cũng không nằm ngoài thực trạng chung

đó, có nghĩa là bên cạnh những mặt tích cực, những thành tựu nhất định thìcác văn bản QPPL của HĐND tỉnh cũng còn một số hạn chế, chưa đáp ứngđược yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, hội nhập quốc tế của cả nước nói chung

và của tỉnh Bắc Giang nói riêng

Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Chất lượng văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu làm luận

văn thạc sĩ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật của mình

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài:

Ở nước ta, những năm gần đây khi Đảng và Nhà nước ta chủ trươngxây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì các đề tài nghiên cứu vềvai trò, tầm quan trọng cũng như nghiên cứu tổng thể hệ thống văn bản QPPL

đã thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học thuộc các chuyên ngành khácnhau như: Luật học, hành chính học, xã hội học ở những góc độ và phạm vi,đối tượng nghiên cứu khác nhau Liên quan đến vấn đề chất lượng và bảo

đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND các cấp, đáng chú ý có một sốcông trình nghiên cứu và tài liệu tiêu biểu sau đây:

- Các đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, cấp Bộ liên quan đến đề tài luận văn đáng chú ý là:

+ Đề tài khoa học cấp Bộ “Thẩm định dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo

Nghị quyết, Nghị định - Cơ sở pháp lý, thực trạng tổ chức và phương hướng hoàn thiện” Đơn vị chủ trì: Vụ pháp chế, Văn phòng Chính phủ, tháng 7 năm

2002 Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động thẩm định, thanh tra văn bảnQPPL nói chung và đặc biệt nhấn mạnh thẩm tra tại Văn phòng Chính phủ,đồng thời phân tích các mối quan hệ giữa các cơ quan liên quan trong quátrình thực hiện thẩm định

+ Đề tài khoa học cấp Bộ, "Hoàn thiện dự thảo Luật ban hành văn bản

QPPL của HĐND, UBND" Đề tài do Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính, Bộ

tư pháp thực hiện năm 2006 Đề tài tập trung nghiên cứu hoàn thiện Luật Banhành văn bản QPPL của HĐND, UBND

+ Báo cáo đánh giá thực trạng ban hành văn bản QPPL của Hội đồngnhân dân, Uỷ ban nhân dân do Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ Tư phápthực hiện năm 2006

+ Báo cáo khảo sát tình hình ban hành văn bản QPPL của Hội đồngnhân dân, Uỷ ban nhân dân do Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ Tư phápthực hiện năm 2006

+ Đề án: “Hợp nhất Luật ban hành văn bản QPPL và Luật ban hành

văn bản QPPL của HĐND, UBND” do Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ

Tư pháp thực hiện năm 2006

- Các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ trực tiếp liên quan đến đề tài luận văn

+ Luận án tiến sĩ của Trần Hồng Nguyên, " Nâng cao chất lượng hoạt

động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt nam trong giai đoạn hiện nay", Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2007

+ Luận văn thạc sĩ của Trần Văn Mão, "Chất lượng văn bản QPPL của

HĐND tỉnh Nghệ An" Học viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh,

2008

+ Luận văn thạc sĩ của Đào Hoài Thu, "Thẩm định dự án, dự thảo văn

bản QPPL tại Bộ Tư pháp Việt Nam", Học viện Chính trị- Hành chính Quốc

gia Hồ Chí Minh, 2008

+ Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thu Chung, "Cơ sở lý luận, thực tiễn

quản lý nhà nước hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Phú Thọ" Học viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2009

+ Luận văn thạc sĩ của Lưu Quốc Chính, "Chất lượng hoạt động ban

hành văn bản QPPL ở tỉnh Bắc Ninh" Học viện Chính trị- Hành chính Quốc

gia Hồ Chí Minh 2010

- Các bài viết có liên quan đến đề tài luận văn

+ Th.s Đoàn Thị Tố Uyên, "Bàn về khái niệm văn bản QPPL", (2004), Tạp

chí Luật học- Trường Đại học Luật Hà Nội (2), tr 65-69

+ Th.S Võ Trí Hảo, Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản QPPL, Nxb

Tư pháp- Hà Nội 2004

+ ThS.Trương Thị Hồng Hà (2004), Nâng cao chất lượng ban hành văn

bản QPPL của chính quyền địa phương Tạp chí nhà nước và pháp luật.

+ PGS.TS Vũ Thư Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và

các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó;

+ Nguyễn Thanh Hoài, Bàn về tính khả thi của một số quy định trong

Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, (2009), tạp chí Dân chủ

-pháp luật- Bộ Tư -pháp

Nhìn chung, các công trình trên đã lý giải, nghiên cứu khá sâu sắc về xâydựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và ban hành văn bản QPPL củaHĐND nói riêng Trên cơ sở đó đã đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục

những khiếm khuyết, hạn chế trong việc ban hành văn bản QPPL của chínhquyền các cấp, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xâydựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay

Tuy nhiên, các các công trình trên chưa làm rõ các tiêu chí và các yếu

tố ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL của HĐND Trong điều kiện mới

và tư duy mới, trước xu thế cải cách hành chính khi mà vị trí và vai trò củachính quyền địa phương càng được đề cao, được phân cấp và phân quyềnnhiều hơn, vì vậy chất lượng hoạt động của HĐND các cấp nói chung, chấtlượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh nói riêng càng cần được quan tâm

để nghiên cứu Do đó đã phát sinh nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn cầnnghiên cứu và tổng kết sâu sắc hơn, bởi thế luận văn mà tác giả nghiên cứu sẽkhông trùng lắp, nhằm đi sâu làm rõ về cơ sở lý luận và thực tiễn về văn bảnQPPL của HĐND cấp tỉnh và chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh

Từ đó, đánh giá thực trạng và đề xuất các kiến nghị và giải pháp cụ thể nhằmnâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh nói chung và HĐNDtỉnh Bắc Giang nói riêng

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích nghiên cứu

Luận văn có mục đích nghiên cứu xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn

về chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh hiện nay thông qua việcnghiên cứu văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang

3.2 Nhiệm vụ

Để thực hiện được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:

- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung, quytrình và các yếu tố tạo thành chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh;những tiêu chí đánh giá và các yếu tố bảo đảm chất lượng văn bản QPPL củaHĐND cấp tỉnh

- Đánh giá thực trạng chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh BắcGiang hiện nay Trong đó, tập trung phân tích, đánh giá những ưu điểm,những tồn tại, hạn chế về chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh BắcGiang để rút ra những nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan củanhững tồn tại, hạn chế đó

- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn đề xuất các yêu cầu và giảipháp có tính khả thi bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnhBắc Giang

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Về đối tượng nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn vềchất lượng và bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, nhưkhái niệm, tiêu chí đánh giá và các yếu tố bảo đảm chất lượng văn bản QPPLcủa HĐND cấp tỉnh

4.2 Về phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ một luận văn cao học, tác giả tập trung vào chấtlượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang Trên cơ sở đó đưa ra cácyêu cầu, giải pháp cơ bản để bảo đảm và nâng cao chất lượng các văn bảnQPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang ban hành trong thời gian tới

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam vềnhà nước và pháp luật, nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cảicách tư pháp, xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng nhà nước phápquyền và tăng cường pháp chế XHCN Ngoài ra luận văn còn dựa trên cơ sở

Mác-lý luận của khoa học luật hành chính, những Mác-lý luận có tính phổ biến ở một sốquốc gia về lĩnh vực này

- Về phương pháp nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận củatriết học Mác-Lênin, trực tiếp sử dụng các phương pháp của triết học duy vật

biện chứng và duy vật lịch sử Mác-xít như phương pháp kết hợp giữa lý luận

và thực tiễn, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và tổng hợp.Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khác, nhưcủa luật học so sánh, lý thuyết hệ thống, thống kê, điều tra xã hội học, Cácphương pháp trên được sử dụng như sau:

+ Luận văn sử dụng đồng thời các phương pháp của triết học duy vậtbiện chứng và duy vật lịch sử Mác-xít để giải quyết các nhiệm vụ đề ra, trong

đó Chương 1 chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp; Chương 2

và Chương 3 chủ yếu sử dụng phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn,lịch sử cụ thể

+ Các phương pháp của bộ môn xã hội học, luật học so sánh, thống kêđược sử dụng chủ yếu ở Chương 2, trực tiếp là sử dụng để đánh giá thực trạngchất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang để bảo đảm tính toàndiện, khách quan trong các đánh giá

+ Phương pháp của lý thuyết hệ thống được sử dụng trong luận văn đểbảo đảm việc nghiên cứu các vấn đề được toàn diện, bảo đảm tính nhất quán,liên thông giữa các nội dung, các chương và các tiết của luận văn

6 Những đóng góp về khoa học của luận văn

Là công trình nghiên cứu độc lập dưới góc độ lý luận và lịch sử nhànước và pháp luật, luận văn phân tích một cách tương đối toàn diện các vấn

đề về cơ sở lý luận và thực tiễn chất lượng văn bản QPPL ở tỉnh Bắc Giang.Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và thựctiễn như sau:

- Luận văn xây dựng khái niệm, phân tích các đặc điểm của văn bảnQPPL của HĐND cấp tỉnh, cũng như các tiêu chí đánh giá chất lượng, cácyếu tố bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh hiện nay

- Đánh giá và phân tích thực trạng chất lượng văn bản QPPL của HĐNDtỉnh Bắc Giang trong thời gian qua, chỉ rõ những thành tựu và những hạn chế,tồn tại, yếu kém và các nguyên nhân của nó

- Luận văn xác định các yêu cầu và các giải pháp bảo đảm chất lượngvăn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang đáp ứng yêu cầu hiện nay.

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiếtthực trong việc nâng cao chất lượng hoạt động ban hành văn bản QPPL nóichung, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh nói riêng Bảo đảm văn bản QPPLthực sự là phương tiện hữu hiệu trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhànước, bộ máy chính quyền ở địa phương

- Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ,công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức tham gia xây dựng văn bảnQPPL ở địa phương như Văn phòng UBND tỉnh, Sở Tư pháp, Sở Nội vụ, cán bộpháp chế các sở, ban, ngành thuộc UBND tỉnh; cán bộ phòng tư pháp cấp huyện

- Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảngdạy và học tập môn Nhà nước và pháp luật trong hệ thống các trường chínhtrị, các trường đại học chuyên luật và không chuyên luật

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,luận văn được kết cấu thành 3 chương 7 tiết

Văn bản QPPL theo Điều 1-Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định:

là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theothẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục được quy định trong Luật nàyhoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong

đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà

nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [27]

Khi nghiên cứu khái niệm văn bản QPPL cần chú ý các yếu tố sau:

Một: văn bản QPPL tuy do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban

hành hoặc phối hợp ban hành, nhưng xét về bản chất, đều thể hiện ý chí củanhân dân và phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn

Hai: Văn bản QPPL chứa đựng các quy tắc xử sự chung, tức các QPPL.

QPPL là một trong các quy phạm xã hội, vừa là chuẩn mực cho hoạt động của

cá nhân, tổ chức, kể cả hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chứcnhà nước, vừa là chuẩn mực đánh giá khách quan hành vi, hoạt động của cánhân, tổ chức là đúng hay sai, hợp lý hay không hợp lý Nhìn dưới góc độquyền lực, QPPL thể hiện quyền lực nhà nước, là mệnh lệnh của nhà nước,mọi hành vi trái với QPPL đều phải chịu trách nhiệm pháp lý

Ba: văn bản QPPL có tính phổ biến và tính cưỡng chế Điều này có nghĩa:

- Đối tượng áp dụng văn bản là cơ quan, tổ chức, cá nhân nói chung

- Văn bản QPPL có hiệu lực thi hành lâu dài, được thực hiện lặp đi lặplại nhiều lần, và chỉ chấm dứt việc thi hành khi văn bản không còn hiệu lực

- Văn bản QPPL có phạm vi tác động về mặt không gian, ngành, lĩnh vựcrộng, có thể trên phạm vi một, một số ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội, trên toàn bộlãnh thổ quốc gia hay một vùng, miền, đó thường là những văn bản của cơ quannhà nước trung ương; hoặc phạm vi tác động theo một không gian hành chínhnhất định, tuỳ thuộc vào thẩm quyền quản lý về mặt lãnh thổ của cơ quan banhành văn bản, và đó là văn bản QPPL của cấp chính quyền địa phương

- Việc thực hiện văn bản QPPL là bắt buộc chung; mọi hành vi thực hiệnkhông kịp thời, không chính xác hoặc không thực hiện đều bị áp dụng các biệnpháp cưỡng chế, với các trách nhiệm pháp lý cụ thể do pháp luật quy định

Bốn: Các văn bản QPPL dù là hình thức nào, do cơ quan nào ban hành

đều phải tuân thủ nghiêm minh, theo đúng trình tự, thủ tục luật định Phápluật quy định cụ thể trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành từng hình thức vănbản QPPL đó cũng như quy định thể thức trình bày của từng hình thức đó.Theo nguyên tắc pháp chế và đòi hỏi của nhà nước pháp quyền, việc vi phạmcác quy định về thủ tục, trình tự, hình thức, thể thức văn bản được xem là yếu

tố triệt tiêu hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL và làm phát sinh trách nhiệmpháp lý đối với cơ quan, tổ chức vi phạm

Theo Điều 1-Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm

2004 quy định:

Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBNDban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định,trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địaphương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh cácquan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN

Văn bản QPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết [26]

1.1.2 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Văn bản QPPL của HĐND là một hình thức của văn bản QPPL nên cónhững đặc điểm chung của văn bản QPPL, song do là văn bản của cơ quanquyền lực nhà nước ở địa phương nên nó lại có những đặc điểm riêng phânbiệt với các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước khác

- Văn bản QPPL có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), có tính bắt buộc chung

- Các văn bản QPPL liên kết với nhau thành hệ thống, sắp xếp theo thứbậc chặt chẽ về hiệu lực pháp lý

1.1.2.2 Những đặc điểm riêng của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Bên cạnh đặc điểm chung của văn bản QPPL, văn bản QPPL của HĐNDcấp tỉnh cũng có những đặc điểm riêng, thể hiện trên một số khía cạnh sau:

- Đặc điểm về chủ thể ban hành:

Như đã đề cập, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhànước hay của một cá nhân phụ thuộc vào vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụcủa cơ quan hay cá nhân đó trong bộ máy nhà nước Nói khác đi, địa vị pháp

lý của chủ thể ban hành là yếu tố quyết định tính chất, đặc điểm của mỗi mộtloại văn bản QPPL Với cách hiểu đó, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh làsản phẩm lập quy của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đạibiểu cho nhân dân ở địa phương Tuy nhiên, khác với HĐND cấp huyện và

HĐND cấp xã, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền cao nhất trong hệ thống chínhquyền địa phương Điều này thể hiện ở chỗ, theo quy định của pháp luật: Vănbản QPPL của UBND phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp.

- Đặc điểm về hiệu lực pháp lý:

Xuất phát từ vị trí, chức năng, nhiệm vụ của HĐND cấp tỉnh trong hệthống cơ quan nhà nước, hiệu lực pháp lý (về thời gian, không gian và đốitượng áp dụng) của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh cũng có những nét đặcthù so với văn bản QPPL của các chủ thể khác

Xét hiệu lực về thời gian, nếu như thời điểm có hiệu lực của văn bản

QPPL của các cơ quan trung ương được quy định trong văn bản nhưng khôngsớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành; của HĐND cấphuyện là 7 ngày, HĐND cấp xã là 5 ngày thì thời điểm có hiệu lực của vănbản QPPL của HĐND cấp tỉnh là 10 ngày, kể từ ngày HĐND thông qua

Xét hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng, văn bản QPPL của các cơ

quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và đối với mọi cơquan, tổ chức, cá nhân (trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ướcquốc tế mà Nhà nước ta tham gia có quy định khác); trong khi đó, văn bản QPPLcủa HĐND cấp tỉnh chỉ có hiệu lực trên phạm vi địa bàn của tỉnh và với các đốitượng khi tham gia các quan hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh Tuy nhiên,trong so sánh với chính quyền địa phương các cấp thì phạm vi tác động về mặtkhông gian của văn bản QPPL của HĐND thường rộng hơn

- Đặc điểm về quy trình soạn thảo, ban hành:

Là sản phẩm lập quy của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơquan đại biểu của nhân dân nên quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPLcủa HĐND cấp tỉnh có những nét khác biệt so với các cơ quan quản lý nhànước khác Chẳng hạn, trình tự, thủ tục soạn thảo, thông qua văn bản QPPLcủa HĐND cấp tỉnh phức tạp hơn so với quy trình đó của văn bản QPPL củaUBND cùng cấp Điều này thể hiện ở chỗ, do dự thảo văn bản QPPL của

HĐND thường do UBND cùng cấp trình hoặc do cơ quan khác trình theo sựphân công của Thường trực HĐND, vì vậy, quy trình soạn thảo, thông qua phải

có giai đoạn thẩm tra dự thảo văn bản QPPL (do Ban được HĐND phân công)

Như vậy, thời gian cho quy trình soạn thảo, thông qua văn bản QPPL củaHĐND cấp tỉnh dài hơn so với văn bản QPPL của UBND cùng cấp, (đó làchưa kể việc ban hành văn bản QPPL của UBND trong trường hợp đột xuất,khẩn cấp) Trong quan hệ so sánh với văn bản QPPL (nghị quyết) của các cơquan quyền lực nhà nước ở Trung ương (Quốc hội) và các cấp chính quyềnđịa phương khác (cấp huyện, xã) thì quy trình soạn thảo, thông qua văn bảnQPPL của HĐND cấp tỉnh cũng có sự khác biệt nhất định

Nếu so với quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của Quốc hội thìquy trình đó của HĐND cấp tỉnh đơn giản hơn, có sự tham gia của ít cơquan hữu quan hơn Chẳng hạn, để soạn thảo, ban hành nghị quyết củaQuốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội (hoặc Chính phủ hay cơ quan, tổchức khác) phải thành lập Ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì;Thời hạn lấy ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khá dài (ít nhất

là 60 ngày); Việc thẩm tra dự thảo nghị quyết có sự tham gia của cả Hộiđồng Dân tộc và các ủy ban hữu quan như Ủy ban Pháp luật (trong trườnghợp dự thảo do các cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra), của Ủyban Các vấn đề xã hội (trong trường hợp dự thảo nghị quyết có nội dungliên quan đến bình đẳng giới); v.v

Nếu so với quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấphuyện, cấp xã thì quy trình đó của HĐND cấp tỉnh lại phức tạp hơn, nhiềuthủ tục hơn Chẳng hạn, việc soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐNDcấp huyện không có thủ tục thẩm định của cơ quan tư pháp cùng cấp nhưđối với nghị quyết của cấp tỉnh Đối với cấp xã thì việc soạn thảo, ban hànhnghị quyết của HĐND càng đơn giản hơn, không có các thủ tục thẩm định,thẩm tra

1.1.3 Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Khi đề cập đến nội dung của một sự vật nào đó, cần đặt nó trong mốiquan hệ của cặp phạm trù nội dung và hình thức theo cách tiếp cận triết học.Dưới góc độ đó, nội dung được hiểu là tổng hợp tất cả những mặt, yếu tố, quátrình tạo nên sự vật, còn hình thức là phương thức tồn tại, phát triển của sựvật, là hệ thống các mối liên hệ tương đối bền vững giữa các yếu tố của nó.Như vậy, có thể hiểu nội dung văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là tổng hợptất cả các vấn đề được quy định trong văn bản thông qua các QPPL, thể hiệnphạm vi các quan hệ xã hội được các văn bản đó điều chỉnh

Nội dung văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước nói chung, của HĐNDcấp tỉnh nói riêng được quy định bởi chức năng, thẩm quyền của cơ quan banhành Nói cách khác, vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh làyếu tố quyết định nội dung các văn bản QPPL của cơ quan này ban hành

Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND tỉnh thực hiệnchức năng quyết định và giám sát UBND, bảo đảm thi hành pháp luật, cácquy định của cấp trên Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình do phápluật quy định, HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết và kiểm tra, giám sát việcthi hành những văn bản đó

Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND cấp tỉnh

có những chức năng nhất định trong đó chức năng quyết định các vấn đề kinh tế

- xã hội của địa phương là chức năng quan trọng Việc thực hiện chức năngquyết định của HĐND cấp tỉnh thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưngban hành Nghị quyết được HĐND cấp tỉnh sử dụng như là hình thức chủ yếu đểthực hiện chức năng đó của mình Điều 120-Hiến pháp năm 1992 quy định:

Căn cứ và Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên,HĐND ra nghị quyết về các biện pháp thi hành nghiêm chỉnh Hiếnpháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn

định và nâng cao đời sống nhân dân [24, tr.65].

Theo quy định của pháp luật hiện hành, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyềnban hành văn bản QPPL quy định những vấn đề sau:

- Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên như: Nghị

quyết để quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chốngtham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại; Nghị quyết để quyếtđịnh thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy độngvốn theo quy định của pháp luật;

- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng,

an ninh ở địa phương: Nghị quyết để quyết định chủ trương, biện pháp phát

triển sự nghiệp giáo dục, đào tạo; quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triểnmạng lưới giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp;Nghị quyết về việc quyết định phương án quản lý, phát triển và sử dụngnguồn nhân lực ở địa phương; Quyết định biện pháp bảo đảm trật tự côngcộng, an toàn giao thông, phòng, chống cháy, nổ, bảo vệ môi trường và cảnhquan đô thị; Quyết định biện pháp quản lý dân cư ở thành phố và tổ chức đờisống dân cư đô thị; Thông qua cơ chế khuyến khích phát triển sản xuất,chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát triển các thành phần kinh tế ở địa phương

- Quyết định biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho như: Quyết định biện pháp bảo

vệ sức khoẻ nhân dân, bảo vệ và chăm sóc người già, người tàn tật, trẻ mồ côikhông nơi nương tựa

- Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không được trái với các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên như: Quyết

định chính sách thu hút và một số chế độ khuyến khích đối với cán bộ, côngchức trên địa bàn phù hợp với khả năng của ngân sách địa phương

- Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho HĐND quy định một vấn đề cụ thể như: quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không

chuyên trách ở xã, phường, thị trấn trấn cơ sở hướng dẫn của Chính phủ.Trong thực tế, nội dung văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là các nghị

quyết quy định những nội dung như sau:

+ Quyết định chủ trương, biện pháp phát triển sự nghiệp văn hoá,thông tin, thể dục thể thao; biện pháp bảo vệ, phát huy giá trị di sản vănhoá ở địa phương; biện pháp bảo đảm cơ sở vật chất và điều kiện cho cáchoạt động văn hoá, thông tin, thể dục thể thao ở địa phương theo quy địnhcủa pháp luật;

+ Quyết định chủ trương, biện pháp phát triển nguồn nhân lực, sử dụnglao động, giải quyết việc làm và cải thiện điều kiện làm việc, sinh hoạt của

người lao động, bảo hộ lao động; thực hiện phân bổ dân cư và cải thiện đờisống nhân dân ở địa phương;

+ Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển mạng lưới khám, chữabệnh; biện pháp bảo vệ sức khoẻ nhân dân, bảo vệ và chăm sóc người già,người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa; bảo vệ, chăm sóc bà mẹ, trẻem; thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; phòng, chống dịchbệnh và phát triển y tế địa phương

- Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường

+ Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ,nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển tại địa phươngtheo quy định của pháp luật;

+ Quyết định biện pháp bảo vệ môi trường; phòng, chống và khắc phụchậu quả thiên tai, bão lụt, suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cốmôi trường ở địa phương theo quy định của pháp luật

- Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội

Quyết định biện pháp bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xó hội,phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương

- Trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương

Quyết định chính sách thu hút và một số chế độ khuyến khích đối với cán

bộ, công chức trên địa bàn phù hợp với khả năng của ngân sách địa phương;quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách ở xã,phường, thị trấn trên cơ sở hướng dẫn của Chính phủ

1.1.4 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Trong hệ thống văn bản QPPL, mỗi văn bản cụ thể đều giữ vai trò nhấtđịnh Vai trò đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, như: Thứ bậc của từngloại văn bản trong hệ thống, chủ đề và nội dung của văn bản Nếu xem xét vềnội dung, có thể xác định vai trò của từng nhóm văn bản QPPL trong những

việc cụ thể, như: Xác lập đường lối, chính sách pháp luật, tạo cơ sở pháp lýcho việc việc ban hành các QPPL cụ thể; đặt ra các QPPL cụ thể về quản lýnhà nước; giải thích, hướng dẫn một văn bản khác; đề ra các biện pháp quản

lý để chỉ đạo, điều hành cấp dưới trong những hoạt động cụ thể

Theo đó, văn bản QPPL của HĐND có các vai trò sau:

Thứ nhất, văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là phương tiện cụ

thể hóa Nghị quyết của cấp ủy Đảng, làm cho Nghị quyết đi vào cuộc sốngtrên quy mô toàn địa phương; đặt ra các biện pháp quản lý trong các lĩnhvực của đời sống xã hội ở địa phương; các quy định thực hiện trong hoạtđộng nội bộ cơ quan nhà nước ở địa phượng hoặc để hướng dẫn thực hiệnvăn bản QPPL khác

Thứ hai, văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là phương tiện cụ thể

hóa các văn bản QPPL của cơ quan Trung ương để tổ chức, quản lý nhà nướctrên lãnh thổ địa phương; chuyển tải các thông tin cho hoạt động quản lý nhànước: Hoạt động quản lý gắn liền với thông tin và thông tin được coi như hệthần kinh của hệ thống quản lý Bất kỳ một quyết định quản lý nào cũng chứađựng thông tin và sản phẩm của quyết định quản lý cũng là thông tin Trongcác nguồn thông tin thì thông tin chứa trong văn bản QPPL có vị trí quantrọng Vì văn bản QPPL được đảm bảo bằng bắt buộc chung

Thông tin của văn bản QPPL của HĐND tỉnh thường gồm ba loại vớinhững nét đăc thù riêng:

+ Thông tin quá khứ: Là những thông tin liên quan đến những sự việc

đã được giải quyết, có giá trị nhất định đối với hoạt động hiện hành và cầnđược bảo quản dưới dạng văn bản

+ Thông tin hiện hành: Là những thông tin liên quan đến những sự việc

đang xảy ra hàng ngày, được xét theo mục đích hoạt động, theo chức năng,nhiệm vụ đang thực hiện của cơ quan

+ Thông tin dự báo: Là những thông tin mang tính kế hoạch, dự báo

chiến lược của địa phương mà cơ quan nhà nước cần dựa vào đó để hoạchđịnh phương hướng hoạt động của mình

Văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý: Các quyết định

quản lý phải được truyền đạt một cách nhanh chóng, chính xác, đúng đốitượng (Đối tượng quản cần phải biết rõ mình được làm gì? hay phải làm gì?

và làm như thế nào để phù hợp với ý chí của chủ thể quản lý)

Nhờ những văn bản đó mà mà các Cơ quan quản lý nhà nước và lãnhđạo có thể điều hành công việc trong nhiều phạm vi không gian cũng như thờigian nhất định Hơn nữa nhờ thông qua văn bản QPPL để tạo nên sự ổn địnhtrong công việc, thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi loại công việc,tránh được cách làm tuỳ tiện, thiếu khoa học

Thứ ba, văn bản QPPL của HĐND (Nghị quyết) là cơ sở pháp lý để

tiến hành công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhànước ở địa phương Kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động là khâu quantrọng, phát hiện kịp thời các sai sót, hạn chế để đưa ra những biện pháp khắcphục kịp thời nhằm bảo đảm và nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhànước ở địa phương

1.2 TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ VÀ CÁC YẾU TỐ BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.2.1 Những yêu cầu đối với việc xác định tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Chất lượng theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, tập 1, được hiểu là:

Phạm trù triết học biểu thị những thuộc tính bản chất của sự vật, chỉ

rõ nó là cái gì, tính ổn định tương đối của sự vật phân biệt nó với sựvật khác Chất lượng là đặc tính khách quan của sự vật, biểu hiện rabên ngoài qua các thuộc tính Nó là cái liên kết các thuộc tính của sự

vật lại làm một, gắn bó với sự vật như một tổng thể, bao quát toàn bộ

Chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh với quan niệm trên đượcđánh giá thông qua các tiêu chí khác nhau Việc xác định các tiêu chí đó phảitrên cơ sở các yêu cầu sau:

Một là, các tiêu chí phải phù hợp với đặc điểm văn bản QPPL của

HĐND cấp tỉnh, khác với văn bản QPPL của HĐND cấp dưới Nói cách khác,tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải khác vớitiêu chí đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp huyện và củaHĐND cấp xã

Hai là, các tiêu chí phải mang tính bao quát, toàn diện Nói cách khác,

các căn cứ để đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phảichú ý cả các yếu tố về nội dung lẫn hình thức Một nghị quyết có nội dung tốt,nhưng hình thức, thể thức trình bày không đúng quy định của pháp luật thìkhông thể coi là có chất lượng Ngược lại, một nghị quyết được xây dựng vớithể thức chuẩn mực, nhưng nội dung thiếu tính pháp lý, tính khả thi v.v thìcũng không thể đánh giá cao về chất lượng

Ba là, các tiêu chí đề ra phải hợp lý, vừa đủ để đánh giá Nếu sử dụng

quá ít tiêu chí thì tính thuyết phục sẽ không cao, nhưng nếu quá nhiều tiêu chí

sẽ gây khó khăn, phức tạp cho việc đánh giá chất lượng các nghị quyết củaHĐND cấp tỉnh

Bốn là, các tiêu chí phải rõ ràng, dễ đo lường, nghĩa là có thể lượng hóa

được hoặc so sánh được Đánh giá chất lượng của văn bản QPPL của cơ quannhà nước nói chung, của HĐND nói riêng là hoạt động khá phức tạp, khókhăn Vì vậy, cần tránh tình trạng đưa ra những căn cứ mơ hồ, trừu tượng;thay vào đó, cần xây dựng những căn cứ cụ thể, có khả năng xác định đượcthông qua các phương pháp phân tích, đối chiếu để rút ra kết luận

1.2.2 Những tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Từ những yêu cầu trên, có thể xác định các tiêu chí đánh giá chất lượngvăn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh như sau:

1.2.2.1 Các tiêu chí đánh giá chất lượng nội dung văn bản quy phạm pháp luật

Một là, nội dung của văn bản phải phù hợp với các quy định của pháp

luật hiện hành: Các văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh được ban hành theothẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháplệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủtịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủtướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; cụ thể là phảiphù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật; phù hợp với những nguyên tắc

cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam vànhững nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam; phù hợp với điều ước quốc

tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập

Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn

bộ hệ thống văn bản QPPL và bảo đảm cho chất lượng của từng văn bảnQPPL cụ thể của HĐND cấp tỉnh Tính hợp hiến đòi hỏi các văn bản QPPLcủa HĐND cấp tỉnh đều không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảođảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản Các văn bản QPPL

của HĐND cấp tỉnh trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ Tính hợp hiến không chỉđược xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ

sở tinh thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp

Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ

”tính hợp hiến” không bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định củapháp luật nói chung, trong đó có Hiến pháp mà chỉ đề cập đến sự phù hợp vớicác quy định của các đạo luật và văn bản dưới luật Theo nghĩa như vậy, đểbảo đảm tính hợp pháp, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải được banhành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; bên cạnh đó hình thứcvăn bản phải phù hợp với quy định về kỹ thuật văn bản

Về tính thống nhất của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh Đây là phạmtrù có liên hệ mật thiết với hai phạm trù được trình bày trên, là tính hợp hiến

và tính hợp pháp, bởi lẽ, khi văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đã bảo đảmtính hợp hiến và hợp pháp thì giữa chúng đã đạt được tính thống nhất cả vềnội dung và hình thức Có thể nói tính thống nhất là một tiêu chí quan trọng

để đánh giá chất lượng một văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh Tiêu chí nàychủ yếu là để đánh giá mối liên hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung củavăn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, cũng như giữa các văn bản QPPL đó vớitoàn bộ hệ thống văn bản pháp luật nói chung Ngoài ra tính thống nhất củavăn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh cũng bao hàm cả tính thống nhất về mặthình thức văn bản Tuy nhiên, tính thống nhất về mặt nội dung luôn giữ vaitrò quyết định

Khi xem xét tính thống nhất của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, cầnphải nghiên cứu cả hai khía cạnh: tính thống nhất trong chính văn bản QPPL

và tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật Đối với một văn bảnQPPL của HĐND cấp tỉnh, tính đồng bộ, thống nhất thể hiện ngay trong cơcấu của nó Cơ cấu của văn bản QPPL của HĐND phải thể hiện được mối liên

hệ lôgic giữa các phần, mục, chương, điều, khoản, điểm, với cách trình bày,

cách đánh số thứ tự thống nhất Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểmđều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng tới mục tiêu chungcủa văn bản Vì vậy các phần cần được bố trí, sắp xếp một cách hợp lý, phảithể hiện rõ được phần chung, phần cụ thể, những đặc thù của văn bản nhìn từkhía cạnh lôgic hình thức Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việccác quy định trong cùng một văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải tươngquan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo Bởi vậy, việc xem xét về tínhthống nhất của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đòi hỏi phải có cách nhìnbao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, cấp độ khác nhau Tính thống nhất trongvăn bản QPPL của HĐND đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồngchéo ngay trong bản thân mỗi văn bản QPPL, giữa các QPPL với nhau Nếu cácvăn bản QPPL không có sự thống nhất nội tại, mâu thuẫn, chồng chéo thì khôngthể tạo ra sự điều chỉnh một cách toàn diện, đồng bộ và hiệu quả

Như vậy, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong vănbản QPPL của HĐND cấp tỉnh là một tiêu chí hết sức quan trọng, một yêucầu khách quan, tất yếu đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấptỉnh nói riêng và văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước nói chung Khôngnhững thế, đây còn là tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của cácvăn bản QPPL đó

Hai là, thể chế hóa kịp thời các Nghị quyết của cấp ủy Đảng: Xét về mặt

chính trị văn bản QPPL vừa là phương tiện, vừa là biện pháp để thực hiệnđường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền Văn bản QPPL là phương tiệnthể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, làm cho đường lối, chủ trương

đó có hiệu lực thực thi và có tính bắt buộc chung trên quy mô toàn xã hội.Văn bản QPPL còn là phương tiện để Đảng kiểm tra, đánh giá đường lối, chủtrương của mình trong thực tiễn, là phương tiện để Đảng lãnh đạo Nhà nước,lãnh đạo xã hội Với vai trò như vậy của văn bản QPPL đòi hỏi Đảng phải cóđường lối đúng, mặt khác đối với Nhà nước phải đảm bảo chất lượng cao của

việc thể chế hoá đường lối Mọi sai lầm về đường lối và sự thể chế hoá đườnglối đều dẫn đến hậu quả mà xã hội phải gánh chịu.

Ba là, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương (Tính khả

thi): Mức độ và tính chính xác trong việc thể hiện ý chí, nguyện vọng, cácnhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội của nhân dân địa phương Nghị quyết củaHĐND tỉnh khi được ban hành phải bảo đảm yêu cầu là hợp với lòng dân, cótính khả thi, đúng thẩm quyền

Để bảo đảm việc thể hiện yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân và đạtmục tiêu thúc đẩy kinh tế - xã hội của địa phương phát triển thì văn bản QPPLcủa HĐND cấp tỉnh trong soạn thảo phải bảo đảm được tính dân chủ, côngkhai, minh bạch và tôn trọng quy trình soạn thảo Đó là yếu tố quyết định chấtlượng của văn bản QPPL của HĐND, bảo đảm cho các nghị quyết của HĐND

- sản phẩm của hoạt động lập quy của HĐND cấp tỉnh được ghi nhận đầy đủ

và thực hiện được trên thực tế các giá trị kinh tế - xã hội của nó

Bản chất dân chủ, công khai, minh bạch trong văn bản QPPL của HĐNDcấp tỉnh phải được thể hiện toàn diện trong tất cả nội dung của văn bản QPPL

Cụ thể, mọi văn bản QPPL đều vì lợi ích của nhân dân địa phương, đềuhướng tới mục tiêu phục vụ lợi ích của nhân dân, các ngành, các cấp ở địaphương Mức độ phù hợp giữa các quy định của văn bản QPPL của HĐNDcấp tỉnh với những yêu cầu thực tiễn và trình độ phát triển kinh tế - xã hội củađịa phương

Mục đích của các văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là nhằm tác độngđến kinh tế - xã hội địa phương, đến sự phát triển địa phương về mọi mặt vàđịnh hướng địa phương phát triển theo những phương hướng nhất định, tổchức được đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương và các hoạt động của các cơquan, tổ chức, cá nhân trong trật tự pháp luật và phù hợp với quy luật kháchquan, với chi phí bá ra có hiệu quả nhất Do đó, các nghị quyết của HĐND

tỉnh muốn được thực hiện thì trước hết phải phù hợp với điều kiện thực tế củakinh tế - xã hội ở địa phương Khi các văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnhđược ban hành phù hợp với thực tế khách quan thì sẽ loại bỏ được sự chủquan, duy ý chí và bảo đảm cho các văn bản khi được ban hành có tính khảthi, được thực tiễn chấp nhận

Văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh muốn đạt được mục tiêu là phản ánhchính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích, nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội của địa phương trong từng giai đoạn cụ thể thì nội dung văn bản QPPLcủa HĐND tỉnh phải bảo đảm tôn trọng quy luật khách quan, đòi hỏi loại bỏ

sự lồng ghép ý chí chủ quan, lợi ích cục bộ của địa phương, đơn vị, ngành củacác chủ thể khác

Để bảo đảm tính khách quan của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đòihỏi nội dung của văn bản phải bảo đảm tính khoa học, tính dự báo, tránh giáođiều, kinh nghiệm, trên cơ sở tổng kết thực tiễn từ đó hoạch định chính sách,chủ trương, các giải pháp trong các nghị quyết của HĐND sát đúng, phù hợpvới các nhu cầu lợi ích xã hội

1.2.2.2 Các tiêu chí đánh giá chất lượng hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh được ban hành phải có căn

cứ pháp lý Điều này thể hiện ở tính có căn cứ pháp lý cho việc ban hành vănbản QPPL của HĐND cấp tỉnh; những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lựcpháp luật vào thời điểm ban hành văn bản; cơ quan trình dự thảo văn bản phải

là cơ quan có thẩm quyền trình văn bản theo quy định của pháp luật; những

đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp

Thứ hai, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền hay không Thẩm

quyền ban hành văn bản bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền vềnội dung Thẩm quyền về hình thức: theo quy định tại điều 1, khoản 2 của

Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì văn bản QPPL củaHĐND là nghị quyết Thẩm quyền về nội dung: HĐND chỉ được ban hànhcác văn bản QPPL có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được phápluật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được quyđịnh trong các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quyđịnh về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơquan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Thứ ba, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh được ban hành phải đúng

thể thức kỹ thuật trình bày Thể thức kỹ thuật trình bày của văn bản QPPL củaHĐND cấp tỉnh được quy định tại Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn vềthể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, bao gồm tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu);tên cơ quan ban hành văn bản; số và ký hiệu văn bản (ghi năm ban hành giữa

số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản; tên loại vănbản; trích yếu; nội dung; nơi nhận và chữ ký; đóng dấu và cách trình bày; phảiđáp ứng yêu cầu về chất lượng kỹ thuật văn bản QPPL, được thể hiện trướchết ở ngôn ngữ, cách diễn đạt trong văn bản Nhờ ngôn ngữ, các chính sáchđược thể chế hóa và có khả năng tác động đến mọi đối tượng để thực hiện.Ngôn ngữ là phương tiện thông tin về nội dung các nghị quyết của HĐND cấptỉnh, do đó ngôn ngữ trong Nghị quyết phải chính xác, rõ ràng, cụ thể, dễ thựchiện, tránh tùy tiện chủ quan

Thứ tư, văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh được ban hành theo một quy

trình do luật định, phải tuân thủ đầy đủ quy định về thủ tục, quy trình xâydựng và ban hành văn bản Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản QPPLcũng là cơ sở xác định cơ chế phân công, phối hợp chặt chẽ giữa các khâu,các cơ quan, bộ phận tham gia vào quy trình xây dựng ban hành văn bản vàxác định trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan trong các khâu, các bước đó

Việc đảm bảo các quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL là thểhiện nguyên tắc pháp chế XHCN, khắc phục tình trạng tuỳ tiện, mạnh ai nấylàm, thiếu kế hoạch và sự phối hợp của các cấp, các ngành, nhiều vấn đềkhông được thảo luận, nghiên cứu kỹ gây nên sự lãng phí tốn kém không cầnthiết và chất lượng văn bản không cao

Thứ năm, bảo đảm tính ổn định và tính cụ thể của các văn bản

QPPL Các nghị quyết của HĐND khi được ban hành mà thay đổi thườngxuyên sẽ làm xáo trộn các quan hệ kinh tế - xã hội ở địa phương, do đóphải đảm bảo tính ổn định Muốn đạt được mục đích đó thì văn bản QPPLcủa HĐND cấp tỉnh phải phát huy được tính sáng tạo, tính kế thừa, phảiphù hợp với thực tiễn của địa phương, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp,tính khả thi cao, được thực hiện theo một quy trình pháp luật chặt chẽ.Tính cụ thể của nghị quyết được thể hiện ở việc các nghị quyết phải chỉ rađược các hành vi các chủ thể phải thực hiện các nội dung của nghị quyếtmột cách có hiệu quả

1.2.3 Các yếu tố bảo đảm chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh có đạt được chất lượng hay khôngphụ thuộc vào nhiều yếu tố, đáng chú ý là các yếu tố sau:

Thứ nhất, Chất lượng của chương trình ban hành văn bản QPPL của

HĐND tỉnh Đây là yếu tố quan trọng đối với việc bảo đảm chất lượng củavăn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh và là tiền đề để thực hiện các bước tiếptheo của quy trình lập quy Việc xây dựng dự kiến chương trình và quyết địnhthông qua chương trình ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh có chấtlượng khi hội đủ các điều kiện sau:

+ Chương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đáp ứngđược yêu cầu thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, thực hiện các văn

bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xãhội của địa phương, đáp ứng yêu cầu của nhân dân địa phương

+ Chương trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnhphải mang tính đồng bộ, phù hợp với thực tiễn địa phương, đồng thời phảiđược thay đổi, điều chỉnh kịp thời, dự kiến được những biến động của tìnhhình kinh tế - xã hội ở địa phương trong từng giai đoạn

+ Chương trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnhphù hợp với đặc điểm hoạt động của HĐND cấp tỉnh, với chương trình các kỳhọp trong năm, trong toàn khóa HĐND

+ Việc xây dựng chương trình ban hành các văn bản QPPL của HĐNDcấp tỉnh phải được tiến hành theo đúng quy trình, thủ tục chặt chẽ do phápluật quy định, từ khâu đầu tiên là thu thập các thông tin, tổng hợp nhu cầu banhành các nghị quyết của HĐND tỉnh trong năm, trong nhiệm kỳ cho đến việcphân công các cơ quan chuyên môn Xây dựng dự kiến chương trình xâydựng, ban hành các nghị quyết, thẩm định, thẩm tra dự kiến chương trình,thảo luận, chỉnh sửa, bổ sung, biểu quyết thông qua chương trình ban hànhcác nghị quyết tại kỳ họp HĐND tỉnh

Thứ hai, chất lượng soạn thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh Theo

quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thìhầu hết việc soạn thảo các dự thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đều giaocho UBND cùng cấp Căn cứ vào nội dung văn bản, UBND cấp tỉnh phân côngcho các cơ quan chuyên môn của mình tiến hành soạn thảo, lấy ý kiến góp ýcủa các đối tượng có liên quan để chỉnh sửa, rồi chuyển cho Sở Tư pháp thẩmđịnh, các Ban, Thường trực HĐND cấp tỉnh tiến hành thẩm tra trước khi trình

kỳ họp HĐND tỉnh thảo luận, biểu quyết thông qua

Dự thảo văn bản QPPL được coi là có chất lượng khi đáp ứng các yêucầu sau:

+ Được xây dựng, soạn thảo có căn cứ pháp lý; phù hợp với thực tiễn đặcđiểm kinh tế - xã hội của địa phương, bảo đảm tính thống nhất, tính hợp hiến,hợp pháp Do đó phải chú ý việc khảo sát thực tế, nắm bắt nhu cầu thực tiễn

từ đó hình thành nội dung của dự thảo văn bản QPPL

+ Việc soạn thảo văn bản phải được thực hiện đúng tiến độ, thời gian,quy trình, thủ tục lập quy và bảo đảm sự phối hợp nhịp nhàng, thống nhất, sựphân công trách nhiệm rõ ràng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan

Thứ ba, chất lượng thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư

pháp, của các Ban, của Thường trực HĐND tỉnh Đây là hoạt động quan trọngnhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khoa học, thực tiễn, tính khả thicác dự thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh khi được ban hành

Hoạt động thẩm định, thẩm tra các dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnhđược thể hiện ở văn bản thẩm định của Sở Tư pháp và thẩm tra của các Bancủa HĐND cùng cấp Văn bản thẩm định phải làm rõ sự cần thiết phải xâydựng, ban hành các nghị quyết của HĐND, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, sựphù hợp của nội dung dự thảo các nghị quyết của HĐND tỉnh với đường lối,chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước, của các cơ quan nhà nước cấptrên và nghị quyết của cấp ủy cùng cấp; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thốngnhất của các dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh với hệ thống pháp luật hiệnhành; việc tuân thủ các trình tự, thủ tục, soạn thảo; tính khả thi của dự thảocác nghị quyết; những kiến nghị về các hạn chế được nêu ra trong báo cáothẩm định, thẩm tra

+ Hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp, thẩm tra của Thường trực, củacác Ban của HĐND tỉnh phải được thực hiện khách quan, độc lập, không chịutác động bởi cơ quan soạn thảo Điều này thể hiện ở chỗ, các cơ quan tiếnhành thẩm định, thẩm tra, trong khi tiến hành thẩm định, thẩm tra vừa phảiquan tâm đến nhu cầu quản lý nhà nước từng lĩnh vực ở địa phương, vừa phảiquan tâm đến yêu cầu, lợi ích của các đối tượng do các văn bản QPPL của

HĐND cấp tỉnh điều chỉnh, không chỉ đứng trên lợi ích riêng, cục bộ địaphương, ngành nào

+ Văn bản thẩm định, thẩm tra được gửi đến Đại biểu HĐND tỉnh giúpđại biểu HĐND tỉnh tiếp cận dự thảo các văn bản QPPL của HĐND tỉnh đểlàm cơ sở tham khảo trong quá trình thảo luận, cho ý kiến, xem xét thôngqua các nghị quyết của HĐND Vì vậy báo cáo thẩm định, thẩm tra phải nêu

rõ chính kiến của cơ quan tiến hành thẩm định, thẩm tra về tất cả các nộidung của dự thảo văn bản QPPL của HĐND tỉnh khi trình dự thảo các nghịquyết ra kỳ họp HĐND cấp tỉnh Do đó, các ý kiến của những người thamgia thẩm định, của Sở Tư pháp cùng cấp, và tại phiên thẩm tra của Thườngtrực, các Ban của HĐND tỉnh phải được thảo luận, cân nhắc kỹ lưỡng vàphản ánh đầy đủ trong báo cáo thẩm định, thẩm tra nhất là các vấn đề còn có

ý kiến khác nhau

+ Phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa Sở Tư pháp, Thường trực HĐND,các Ban của HĐND với các cơ quan, tổ chức có liên quan trong hoạt độngthẩm định, thẩm tra, bởi vì dự thảo các văn bản QPPL của HĐND tỉnh thôngthường có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội ởđịa phương Do đó, với sự tham gia của các cơ quan, tổ chức có liên quan sẽgiúp cho chất lượng các báo cáo thẩm định, thẩm tra tốt hơn

+ Phải bảo đảm tính khoa học trong tổ chức thực hiện quy trình thẩmđịnh, thẩm tra, các bước tiến hành thẩm định, thẩm tra phải liên tục, là tiền đềcủa nhau, phải bảo đảm có đủ thời gian, chuẩn bị chu đáo về mọi mặt

Thứ tư, chất lượng tổ chức lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ

chức, đơn vị, cá nhân có liên quan trong trường hợp cần thiết do pháp luậtquy định Căn cứ tính chất, nội dung của từng dự thảo văn bản QPPL, HĐNDquyết định việc lấy ý kiến tham gia dự thảo nghị quyết Thường trực HĐNDtỉnh chỉ đạo, tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, đơn vị

và cử tri để tiếp thu, chỉnh lý, bổ sung dự thảo các nghị quyết, nhằm bảo đảm

tính dân chủ, thể hiện sát thực tiễn nhu cầu, lợi ích, nguyện vọng của nhândân địa phương, huy động được nội lực của nhân dân địa phương, bảo đảmchất lượng của các nghị quyết bảo đảm giá trị thực thi của các nghị quyết củaHĐND tỉnh khi được ban hành

Thứ năm, chất lượng thảo luận, cho ý kiến, thông qua dự thảo các văn

bản QPPL tại kỳ họp HĐND cấp tỉnh Hoạt động này phụ thuộc vào chấtlượng chuẩn bị dự thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh cụ thể trước khidiễn ra kỳ họp HĐND tỉnh, nhưng nó quyết định chất lượng của các văn bảnQPPL của HĐND tỉnh khi được ban hành, do đó nó phải đáp ứng các yêu cầu:+ HĐND cấp tỉnh phải bố trí thời gian hợp lý và cung cấp đầy đủ thôngtin, tài liệu có liên quan để đại biểu HĐND tỉnh nghiên cứu (chậm nhất 5ngày trước khi khai mạc kỳ họp HĐND tỉnh)

+ HĐND phải bố trí thời gian hợp lý, khoa học để tất cả các ý kiến củađại biểu HĐND tỉnh được phát biểu trước khi HĐND thông qua các văn bảnQPPL nhằm bảo đảm nguyên tắc tập trung, dân chủ, quyết định theo đa số Hoạt động của đại biểu HĐND cấp tỉnh trong ban hành văn bản QPPLcủa HĐND là hoạt động mang tính chất chính trị - pháp lý Đại biểuHĐND tỉnh là người đại diện cho cử tri trong tỉnh, được cử tri ủy quyền đểthay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương Đại biểuHĐND tỉnh tham gia việc ban hành văn bản QPPL trên nhiều phương diện,hình thức, giai đoạn khác nhau như: nghiên cứu thu thập thông tin, tài liệu,khảo sát thực tế, thẩm tra, thảo luận, cho ý kiến, kiến nghị, chỉnh lý, xemxét, biểu quyết thông qua văn bản QPPL, nhưng hình thức thể hiện chủ yếu

là thông qua thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông các văn bản QPPL củaHĐND tỉnh Chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc chủyếu vào sự tham gia của đại biểu HĐND tỉnh, vì chỉ có đại biểu HĐNDmới có quyền biểu quyết thông qua các văn bản QPPL Nó khác hoàn toànvới hoạt động của các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước có thể ủy

quyền, cử đại diện cho nhau, nhưng đối với đại biểu HĐND tỉnh thì phải tựthân thực hiện quyền và trách nhiệm tham gia ban hành văn bản QPPLnhân danh quyền lực nhà nước do cử tri giao phó và phải chịu trách nhiệmtrực tiếp trước cử tri trong tỉnh Đại biểu HĐND tỉnh không thể ủy quyềncho ai khác, kể cả đại biểu HĐND khác phát biểu, thảo luận, tham gia ýkiến, kiến nghị, biểu quyết thay cho mình tại các kỳ họp, hoặc trong cácgiai đoạn ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh

Thứ sáu, chất lượng về tổ chức HĐND cấp tỉnh: Tổ chức của HĐND cấp

tỉnh là một yếu tố có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng văn bản QPPL củaHĐND tỉnh Nếu HĐND cấp tỉnh được tổ chức khoa học, hợp lý sẽ đạt kếtquả tối đa phát huy chất lượng cao ở nước ta, theo quy định của Hiến phápnăm 1992 và Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 thì HĐND các cấp nóichung và HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, donhân dân địa phương bầu ra HĐND cấp tỉnh hoạt động không thường xuyên,mỗi năm họp hai kỳ, có thể họp bất thường do Thường trực HĐND cấp tỉnhtriệu tập Do đó phải có Thường trực HĐND và các Ban của HĐND cấp tỉnhhoạt động thường xuyên, chuyên trách Theo quy định của Luật Tổ chứcHĐND, UBND năm 2003, thì HĐND cấp tỉnh hiện nay có 3 Ban chuyêntrách là: Ban Kinh tế - Ngân sách, Ban Văn hóa - Xã hội, Ban Pháp chế; địaphương nào có nhiều dân tộc thiểu số thì có thể thành lập thêm Ban Dân tộc;Thành viên của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Trưởng, Phó bancủa các Ban do HĐND cấp tỉnh bầu ra chịu trách nhiệm trước HĐND cùngcấp HĐND cấp tỉnh, Thường trực, các Ban của HĐND cấp tỉnh được thànhlập theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín, tổ chứcthống nhất nhằm thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương.HĐND cấp tỉnh hoạt động theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, làm việc theochế độ hội nghị và quyết định theo đa số

Chất lượng hoạt động của Thường trực HĐND cấp tỉnh trong việc chủtọa, điều hành các kỳ họp HĐND cấp tỉnh thảo luận tiếp thu ý kiến của cácđại biểu HĐND tỉnh và ý kiến của cử tri để chỉnh lý, bổ sung, hoàn chỉnh dựthảo các nghị quyết của HĐND tỉnh trước khi biểu quyết thông qua Trướckhi diễn ra kỳ họp HĐND, hoặc trong thời gian diễn ra kỳ họp thường các ýkiến thảo luận, thẩm định, thẩm tra của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền

và của đại biểu HĐND có sự khác nhau, chưa thống nhất với nhau, do đóThường trực HĐND chủ tọa kỳ họp phải là khâu nối, thực hiện sự phân công,điều hòa, phối hợp các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và các cơ quan

có liên quan để làm căn cứ chỉnh lý, bổ sung, hoàn chỉnh dự thảo các văn bảnQPPL của HĐND Dự thảo các nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được chỉnh lý,

bổ sung, hoàn thiện trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đại biểu HĐND tỉnh, ý kiếncủa cử tri về các vấn đề cụ thể một cách thận trọng và khách quan

Đại biểu HĐND tỉnh chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm, số lượng đại biểuchuyên trách chiếm tỷ lệ không đáng kể Số thành viên các Ban, Thường trựcHĐND cấp tỉnh do HĐND quyết định, trong đó gồm đại biểu kiêm nhiệm vàđại biểu chuyên trách Việc ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnhđược thực hiện thông qua các chủ thể có thẩm quyền và theo trình tự, thủ tụcchặt chẽ được pháp luật quy định Do vậy, việc cơ cấu tổ chức và phân côngnhiệm vụ cụ thể của từng cơ quan có thẩm quyền trong việc ban hành văn bảnQPPL của HĐND cấp tỉnh là tiền đề quan trọng góp phần bảo đảm chất lượngvăn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh

Thứ bảy, năng lực, chất lượng của bộ máy giúp việc và đội ngũ chuyên gia:

Trước yêu cầu đòi hỏi nâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnhtrong giai đoạn mới, trong điều kiện đại biểu HĐND cấp tỉnh chủ yếu hoạt độngkiêm nhiệm thì đòi hỏi phải có một hệ thống tổ chức bộ máy giúp việc, với mộtđội ngũ cán bộ, công chức, chuyên gia giỏi, có kinh nghiệm lập quy, có trình độhiểu biết pháp luật, và có trách nhiệm để tham gia xây dựng, soạn thảo dự thảo

các văn bản QPPL, tham gia ý kiến, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, làm các báocáo thẩm tra dự thảo các văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bộ máy giúp việc phải

có kinh nghiệm được tích lũy trong thực tiễn hoạt động lập quy và có vai tròquan trọng trong việc nghiên cứu, tham mưu cho HĐND, Thường trực, các Bancủa HĐND tỉnh trong việc ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh

Hiện nay, theo quy định tại Nghị quyết 545/NQ-UBTVQH khóa XII vềviệc thành lập và cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Đoànđại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định,Văn phòng có chức năng, nhiệm vụ tham mưu và phục vụ Đoàn đại biểuQuốc hội và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó có chứcnăng giúp Thường trực HĐND, các Ban, HĐND tổ chức soạn thảo văn bảnQPPL của HĐND tỉnh theo quy định của pháp luật Văn phòng được tổ chứcthành các phòng chuyên môn và có đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp thammưu, phục vụ từng lĩnh vực chuyên môn được phân công, giúp HĐND làmtốt chức năng, nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL

1.3 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG KHÁC

Chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là một trong những yếu tố

có tính chất quyết định đối với sự thành công việc thực hiện các kế hoạchphát triển kinh tế-xã hội, ổn định chính trị, an ninh quốc phòng của từng tỉnhnói riêng và của cả quốc gia nói chung Do vậy, bên cạnh tiếp thu sự chỉ đạocủa các cơ quan Trung ương thì việc trao đổi, học hỏi kinh nghiệm giữa cáctỉnh trong việc xây dựng, ban hành và triển khai thực hiện các văn bản QPPLtrên thực tế nhằm từng bước nâng cao chất lượng văn bản QPPL đáp ứng yêucầu của quá trình đổi mới đất nước là việc làm cần thiết

Qua khảo sát tại tỉnh Hải Dương và tỉnh Bắc Ninh, tác giả xin đưa ra một

số kinh nghiệm mà tỉnh Bắc Giang có thể nghiên cứu vận dụng trong quá trìnhnâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh nói riêng và văn bản QPPLcủa toàn tỉnh nói chung Sở dĩ tác giả lựa chọn hai tỉnh này để tìm hiểu, vì đây là

hai tỉnh tiếp giáp với tỉnh Bắc Giang về phía Nam và Đông Nam, có những néttương đồng về điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội, lịch sử văn hóa và đặc biệthiện nay đang là các tỉnh có bước “nhảy vọt” về chuyển đổi cơ cấu kinh tế, thunhập bình quân đầu người (GDP) năm sau so với năm trước luôn tăng ở mức cao

và là những điểm sáng trong công tác quản lý nhà nước trong cả nước

1.3.1 Ở tỉnh Hải Dương

Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật có nhiều điểm mới thể hiện

sự linh hoạt, quan tâm chỉ đạo kịp thời của các cấp ủy Đảng, chính quyền phùhợp với yêu cầu của thực tế đặt ra Thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPLcủa HĐND và UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, Nghị định số135/2003/NĐ-CP của Chính phủ (nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL) và các văn bảnhướng dẫn thi hành ; UBND tỉnh đã chỉ đạo các cấp, các ngành trong tỉnhthường xuyên tuyên truyền, phổ biến Luật năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ, các văn bản hướngdẫn thi hành của Trung ương và các văn bản cụ thể hóa của địa phương trêncác phương tiện thông tin đại chúng; đồng thời chỉ đạo Giám đốc các Sở, Thủtrưởng các cơ quan trực thuộc UBND tỉnh, Chủ tịch UBND huyện, thành phốtập trung chỉ đạo, tổ chức triển khai, quán triệt Luật và các văn bản quy địnhchi tiết, hướng dẫn thi hành để mọi người nắm và hiểu rõ những nội dung cơbản của Luật, nhằm nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành pháp luật của cán

bộ, công chứcvà nhân dân xây dựng nếp sống kỷ cương, làm việc theo Hiếppháp và pháp luật, đưa pháp luật thực sự đi vào cuộc sống

Hàng năm, Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật tỉnh

đã xây dựng chương trình, kế hoạch tuyên truyền, phổ biến, giáo dục phápluật, đồng thời chỉ đạo Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục phápluật các huỵên, thành phố xây dựng kế hoạch và triển khai các hoạt độngtuyên truyền, trong đó chú trọng tuyên truyền các văn bản QPPL liên quan

đến Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, Nghịđịnh số 91/2006/NĐ-CP, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ, cácvăn bản hướng dẫn thi hành của Trung ương và các văn bản cụ thể hóa củađịa phương trong thực tiễn

Hoạt động tuyên truyền được thực hiện bằng nhiều hình thức đa dạng,phong phú như: tuyên truyền trên các phương tiện thông tin đại chúng vàmạng lưới truyền thanh, thông qua các hội nghị, các lớp tập huấn, qua các đợttrợ giúp pháp lý lưu động, cấp phát tờ rơi, tờ gấp pháp luật Kết quả, toàntỉnh đã tổ chức được trên 60 hội nghị tuyên truyền, tập huấn quy định củapháp luật về công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá vănbản Riêng Sở Tư pháp đã tổ chức được 18 buổi tuyên truyền, phổ biến phápluật; 08 hội thảo, toạ đàm (trong đó có 02 hội thảo do UBND tỉnh và Bộ Tưpháp phối hợp tổ chức); 14 hội nghị tập huấn nghiệp và biên soạn, phát hànhhàng nghìn cuốn tài liệu nghiệp vụ về công tác soạn thảo hệ thống hoá vănbản QPPL đã góp phần quan trọng vào việc nâng cao nhận thức pháp luật chocác cán bộ, công chức làm công tác xây dựng văn bản QPPL

1.3.2 Ở tỉnh Bắc Ninh

Trong tất cả các khâu của quy trình ban hành văn bản QPPL, nhìn chung

cả Bắc Giang và Bắc Ninh đều thực hiện tương đối giống nhau Tuy nhiên ởBắc Ninh có một điểm đáng quan tâm ở khâu thẩm định văn bản QPPL màtác giả thấy cần lưu ý tìm hiểu và học hỏi thêm

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã chính thức được coi là một khâuquan trọng trong công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở Trung ươngnói chung và văn bản QPPL ở địa phương nói riêng Trong những năm gầnđây, công tác thẩm định của các cơ quan tư pháp thuộc UBND tỉnh Bắc Ninhdần dần đi vào nề nếp, chất lượng của các báo cáo thẩm định cũng từng bướcđược nâng cao Phần lớn ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp đối với các dựthảo văn bản QPPL được các cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành tiếp thumột cách nghiêm túc Các văn bản QPPL chỉ được xem xét, thông qua dự

thảo sau khi đã có ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp Chính vì vậy, thôngqua công tác thẩm định, vai trò, uy tín của cơ quan tư pháp trong hoạt độngxây dựng văn bản QPPL ở địa phương ngày càng được nâng lên Điều này đãchứng tỏ các cấp chính quyền ở Bắc Ninh đã nhận thức đúng và ngày càngđánh giá cao vai trò của cơ quan tư pháp trong công tác xây dựng văn bảnQPPL của tỉnh cũng như thấy được vai trò, ý nghĩa của hoạt động thẩm định Tại Sở Tư pháp Bắc Ninh, công tác thẩm định bước đầu đã có sự phâncông chuyên môn hóa và phối hợp nhằm phát huy tính chuyên nghiệp của cán

bộ thẩm định đồng thời cũng đã có một số phương thức huy động trí tuệ tậpthể trong công tác tổ chức thẩm định Trong năm 2008, Bắc Ninh đã tiến hành

áp dụng quản lý theo quy trình ISO đối với công tác thẩm định ở cấp tỉnh Cóthể nói đây là một mô hình sáng tạo nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả côngtác thẩm định Bên cạnh đó là việc thành lập Hội đồng thẩm định nhằm sửdụng tốt, hiệu quả nguồn nhân lực hiện có trong hoạt động thẩm định

Qua đánh giá ý kiến của các ban, ngành trong tỉnh cho thấy, văn bản thẩmđịnh của cơ quan tư pháp nhìn chung được đánh giá khá cao Các ý kiến của

cơ quan thẩm định ngày càng được quan tâm, tiếp thu trong quá trình soạnthảo và ban hành văn bản QPPL Thông qua thẩm định, cơ quan tư pháp đãphát hiện kịp thời nhiều vấn đề giúp cho cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thànhnhiệm vụ chuẩn bị dự thảo trình HĐND và UBND đúng thời hạn

Kết quả ban hành văn bản QPPL tỉnh Bắc Ninh từ 2004 đến 2010 Năm

thực hiện

Số văn bản thẩm định

Số văn bản lấy

ý kiến nhân dân

Số văn bản ban hành

Ghi Chú

Nguồn: [28].

Chương 2 THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

VÀ CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG HIỆN NAY

2.1 HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG VÀ TÌNH HÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG HIỆN NAY

Bắc Giang là tỉnh miền núi có nhiều tiềm năng về đất đai, tài nguyênkhoáng sản Địa lý lãnh thổ Bắc Giang là tỉnh miền núi có nhiều tiềm năng vềđất đai, tài nguyên khoáng sản Địa lý lãnh thổ không những có nhiều vùngnúi cao, mà còn có nhiều vùng đất trung du trải rộng xen kẽ với các vùngđồng bằng phì nhiêu

Bắc Giang nằm ở tọa độ địa lý từ 21 độ 07 phút đến 21 độ 37 phút vĩ

độ bắc; từ 105 độ 53 phút đến 107 độ 02 phút kinh độ đông;

Bắc Giang là tỉnh miền núi, nằm cách Thủ đô Hà Nội 50 km về phíaBắc, cách cửa khẩu quốc tế Hữu Nghị 110 km về phía Nam, cách cảng HảiPhòng hơn 100 km về phía Đông Phía Bắc và Đông Bắc giáp tỉnh Lạng Sơn,phía tây và Tây Bắc giáp Hà Nội, Thái Nguyên, phía Nam và Đông nam giáptỉnh Bắc Ninh, Hải Dương và Quảng Ninh Đến nay tỉnh Bắc Giang có 9huyện và 1 thành phố Trong đó có 6 huyện miền núi và 1 huyện vùng cao(Sơn Động); 229 xã, phường, thị trấn

Địa hình Bắc Giang gồm 2 tiểu vùng miền núi và trung du có đồngbằng xem kẽ Vùng trung du bao gồm 2 huyện Hiệp Hòa, Việt Yên và thànhphố Bắc Giang Vùng miền núi bao gồm 7 huyện: Sơn Động, Lục Nam, LụcNgạn, Yên Thế, Tân Yên, Yên Dũng, Lạng Giang Trong đó 1 phần cáchuyện Lục Ngạn, Lục Nam, Yên Thế và Sơn Động là vùng núi cao

Đặc điểm chủ yếu của địa hình miền núi (chiếm 72% diện tích toàntỉnh) là chia cắt mạnh, phức tạp chênh lệch về độ cao lớn Nhiều vùng đất đai

còn tốt, đặc biệt ở khu vực còn rừng tự nhiên Vùng đồi núi thấp có thể trồngđược nhiều cây ăn quả, cây công nghiệp như vải thiều, cam, chanh, na, hồng,đậu tương, chè ; chăn nuôi các loại gia súc, gia cầm, thuỷ sản.

Đặc điểm chủ yếu của địa hình miền trung du (chiếm 28% diện tíchtoàn tỉnh) là đất gò, đồi xen lẫn đồng bằng rộng, hẹp tùy theo từng khu vực.Vùng trung du có khả năng trồng nhiều loại cây lương thực, thực phẩm, cây

ăn quả, cây công nghiệp, chăn nuôi các loại gia súc, gia cầm, cá và nhiều loạithuỷ sản khác

2.1.1 Tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang

- Về tổ chức bộ máy của HĐND tỉnh Bắc Giang bao gồm:

- Về cơ cấu đại biểu:

+ Nhiệm kỳ 2004 - 2011, cuộc bầu cử đại biểu HĐND tỉnh ngày 25/4/2004: HĐND tỉnh Bắc Giang bầu được 84 đại biểu, trong đó đại biểu hoạtđộng chuyên trách 05 người, chiếm 5,95%; đại biểu hoạt động kiêmnhiệm 79 người, chiếm 94,05% Nữ: 25 đại biểu, chiếm 29,76%;Dân tộc, tôn giáo: 13 đại biểu, chiếm 15,48%; Tuổi trẻ dưới 35 tuổi:

08 đại biểu, chiếm 9,52% Về trình độ chuyên môn: Sơ cấp: 02 đạibiểu, chiếm 2,38%; trung cấp: 09 đại biểu, chiếm 10,71%; cao đẳng:

15 đại biểu, chiếm 17,87%; đại học: 49 đại biểu, chiếm 58,33%; trênđại học: 09 đại biểu, chiếm 10,71% Trình độ lý luận chính trị: Sơ