Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Theo quy định pháp luật về tổ chức của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp có vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương, với chức năng cơ bản là quyết định và giám sát mọi hoạt động kinh tế - xã hội ở địa phương. Hai chức năng cơ bản này của HĐND trong thực tiễn luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó chức năng quyết định giữ vai trò quan trọng nhất, quyết định hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND. Một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện tốt chức năng quyết định của HĐND, đó chính là chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật (văn bản QPPL) do HĐND ban hành. Về phương diện hệ thống, các văn bản QPPL của HĐND các cấp nằm trong hệ thống tổng thể các văn bản QPPL của quốc gia. Chính vì vậy, yêu cầu bắt buộc chung là phải đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong cả hệ thống nhưng đồng thời phải đáp ứng được tính khả thi của các văn bản trên địa bàn áp dụng. Trong những năm qua, việc thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã có nhiều thành tựu nổi bật, góp phần giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế. Ở địa phương, điều đó được thể hiện thông qua việc một khối lượng lớn các nghị quyết của HĐND tỉnh được ban hành tại các kỳ họp, trong đó có các Nghị quyết chứa đựng các quy phạm pháp luật (Gọi là QPPL của HĐND tỉnh). Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu; việc dự kiến chươg trình, việc tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL chưa nghiêm; chất lượng một số văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh chưa cao, nhất là chất lượng nội dung các vấn đề cần quyết định trong các nghị quyết của HĐND; việc công khai minh bạch văn bản QPPL thực hiện chưa tốt, ... Tất cả những điều đó đã ảnh hưởng rất lớn đến hiệu lực, hiệu quả thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh. Do đó, việc tiến hành khắc phục những khiếm khuyết và hạn chế trên, đồng thời để nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND cấp tỉnh nói chung và thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh nói riêng thì việc bảo đảm chất lượng văn bản QPPL là vấn đề đặc biệt quan trọng, mang tính cấp thiết hiện nay. Đối với tỉnh Bắc Giang, việc bảo đảm chất lượng các nghị quyết - hình thức văn bản QPPL của HĐND tỉnh cũng không nằm ngoài thực trạng chung đó, có nghĩa là bên cạnh những mặt tích cực, những thành tựu nhất định thì các văn bản QPPL của HĐND tỉnh cũng còn một số hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, hội nhập quốc tế của cả nước nói chung và của tỉnh Bắc Giang nói riêng. Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật của mình.

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

65 năm qua, kể từ ngày Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 63/SL(ngày 22/11/1945) về tổ chức chính quyền nhân dân ở các địa phương, hệthống các cơ quan nhà nước ở nước ta không ngừng được củng cố, đổi mới về

tổ chức và hoạt động nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huyquyền làm chủ của nhân dân Dưới sự lãnh đạo của Đảng, bộ máy nhà nước ở

cả cấp trung ương và địa phương đã nhiều lần được sắp xếp, tổ chức lạihướng tới việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủnghĩa của dân, do dân, vì dân

Trong bộ máy nhà nước, Hội đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan quyềnlực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủcủa nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dânđịa phương và cơ quan nhà nước cấp trên Tổ chức của HĐND có Thường trựcHĐND, các Ban của HĐND (cấp tỉnh, cấp huyện) và đại biểu HĐND

Hội đồng nhân dân thực hiện hai chức năng chính là quyết định vàgiám sát: quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huytiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế- xã hội,củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động củaThường trực HĐND, Ủy ban nhân dân (UBND), Tòa án nhân dân (TAND),Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) cùng cấp Trong hai chức năng này, giám sát

có một vị trí, vai trò rất quan trọng, bảo đảm cho HĐND thực sự là cơ quan đạidiện cho nhân dân, tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Bảo đảm Hiếnpháp, pháp luật được thực hiện nghiêm túc Đồng thời, qua giám sát HĐND có

cơ sở thực tiễn để thực hiện tốt hơn chức năng quyết định Hai chức năng này

bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả

Lạng Sơn là một tỉnh miền núi, biên giới nằm ở phía Đông Bắc đấtnước, trong những năm qua, HĐND các cấp tỉnh Lạng Sơn về cơ bản đã phát

huy vai trò của mình, làm tốt chức năng theo quy định của pháp luật, đónggóp tích cực vào sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước Cùng với việcthực hiện chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương,hoạt động giám sát của HĐND các cấp, đặc biệt là hoạt động giám sát củaHĐND cấp tỉnh được tăng cường và có sự đổi mới (giám sát sâu vào các lĩnhvực có liên quan trực tiếp đến cuộc sống của người dân như: chất lượng cáccông trình xây dựng cơ bản, xóa đói giảm nghèo, chất lượng giáo dục đào tạo,môi trường, y tế, đất đai, công tác xét xử, thi hành án và giám sát việc banhành các văn bản quy phạm pháp luật ) Hoạt động giám sát đã góp phầnquan trọng vào việc thực hiện thắng lợi đường lối, chính sách của Đảng, phápluật của Nhà nước và nghị quyết của Hội đồng nhân dân

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hiệu quả giám sát củaHĐND các cấp nói chung, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn nóiriêng vẫn còn thấp: giám sát thông qua việc xem xét báo cáo tại kỳ họp cònnặng tính hình thức Hoạt động chất vấn tại kỳ họp còn ít, chưa phản ảnh hếtnhững vấn đề bức xúc nổi cộm ở địa phương Các câu hỏi chất vấn thường chỉtập trung ở một số đại biểu, nội dung chất vấn dàn trải và trả lời chất vấn cònchung chung, thiếu giải pháp, trách nhiệm cụ thể Tình trạng nể nang, nétránh, ngại va chạm trong hoạt động chất vấn chưa khắc phục được Ý nghĩa,tác động và hiệu quả chất vấn còn hạn chế

Hoạt động giám sát giữa hai kỳ họp cũng bộc lộ một số hạn chế nhấtđịnh, đó là: việc giám sát chưa bao quát được hết các lĩnh vực kinh tế- xã hội.Chưa tổ chức giám sát sâu vào các lĩnh vực “gai góc”: tài chính - ngân sách,xây dựng cơ bản, khoa học công nghệ Chất lượng chuyên môn trong một sốcuộc giám sát chuyên đề chưa cao Giám sát ở cơ sở chủ yếu vẫn là nghe trìnhbày báo cáo Một số kết luận giám sát kiến nghị còn chung chung Việc kiểmtra, đôn đốc, giám sát việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát chưa đượcquan tâm đúng mức Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực

giám sát của HĐND nói riêng và toàn bộ hoạt động của HĐND nói chungchưa đầy đủ, hoàn thiện, chưa có Luật hoạt động giám sát của HĐND; Quychế hoạt động của HĐND năm 2005 đã quy định cụ thể một số nội dung vềhoạt động giám sát của HĐND nhưng lại thiếu chế tài, chưa quy định rõ ràngtrách nhiệm pháp lý của cơ quan, người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong việckhông thực hiện hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị giám sát củaHĐND (kiến nghị giám sát bị thả nổi) Do đó, hiệu quả hoạt động giám sátchưa thực sự đáp ứng yêu cầu phát triển của tỉnh và sự mong đợi của ngườidân Mặt khác, HĐND cấp tỉnh (nơi không tổ chức HĐND huyện, quận,phường) chỉ tăng thêm một Phó Trưởng ban chuyên trách tại các Ban củaHĐND cấp tỉnh trong khi đó phải thực hiện thêm nhiệm vụ, quyền hạn giámsát hoạt động của UBND, TAND, VKSND huyện, quận; bãi bỏ một phầnhoặc toàn bộ nghị quyết trái pháp luật của HĐND xã, thị trấn theo Nghị quyết

số 725/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/01/2009 của Ủy ban thường vụ Quốchội, giám sát như thế nào để đạt hiệu quả còn rất nhiều vấn đề bất cập Sựkhông ổn định về tổ chức HĐND cũng tác động rất lớn đến tâm tư, nguyệnvọng của những người đang công tác ở HĐND nói chung ở nơi thí điểmkhông tổ chức HĐND huyện, quận, phường nói riêng

Để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh (cả nơi thực hiện thíđiểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường và nơi không thực hiện thíđiểm) hiện nay là đòi hỏi khách quan, yêu cầu cấp thiết, có ý nghĩa to lớntrong việc tiếp tục củng cố, đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND

Chính vì vậy tác giả chọn đề tài: “Hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lạng Sơn hiện nay” làm luận văn thạc sĩ luật học.

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND các cấp nói chung, hiệu quảhoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói riêng là đề tài đã được Thườngtrực Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các khu

vực trên toàn quốc và các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu, tiếp cận dướinhiều góc độ khác nhau Bởi vì, để HĐND làm tốt chức năng quyết định củamình thì một yếu tố không thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát và hiệu quảcủa hoạt động giám sát Một số công trình liên quan đến vấn đề nghiên cứunhư:

- Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, GS.TSKH, Đào Trí Úc, PGS TS Võ Khánh Vinh (chủ

biên), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 2003

- Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Nguyễn

Hải Long, luận văn thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện Chính trị - Hànhchính quốc gia Hồ Chí Minh năm 2006

- Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay, Hồ Thị Hưng, luận văn thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện

Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh năm 2006

- Năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, Phạm Quang Hưng, luận văn

thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia HồChí Minh năm 2007

- Hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh Bắc Ninh, Lê Hồng Phúc, luận

văn thạc sỹ luật học thực hiện tại Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia

Hồ Chí Minh năm 2010

Các công trình trên đã tiếp cận hoạt động giám sát của HĐND từ nhiềugóc độ, khía cạnh với những luận giải, đánh giá khoa học, nghiên cứu trongtổng thể chung đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, có ý nghĩa về mặt lýluận và thực tiễn Tuy nhiên, có thể nói cho đến nay chưa có công trình khoahọc nào nghiên cứu một cách chuyên sâu, toàn diện, đầy đủ và có hệ thống vềhiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh trong giai đoạn hiện nay Đặcbiệt chưa có một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu về hiệu quả giám sát của

HĐND tỉnh Lạng Sơn để tổng kết, đánh giá những kết quả đã đạt được, nhữngkhó khăn, hạn chế, yếu kém còn tồn tại, qua đó đưa ra những giải pháp có giátrị thực tiễn nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của cơ quan quyềnlực nhà nước ở địa phương.

3 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích

Luận văn nghiên cứu làm rõ hơn một số vấn đề cơ bản về lý luận vàthực tiễn hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Đềxuất các giải pháp có tính khả thi nhằm đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quảhoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn

3.2 Nhiệm vụ

Để thực hiện được mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:

- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh

- Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trựcHĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnh Lạng Sơn, chỉ ra những kếtquả tích cực đã đạt được; những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của nhữngtồn tại, hạn chế

- Đề xuất một số quan điểm và giải pháp thiết thực nhằm nâng cao hiệu quảhoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn phù hợp với tình hình hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận về hoạtđộng giám sát của HĐND cấp tỉnh, được giới hạn trong thực tiễn hoạt độnggiám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểuHĐND tỉnh Lạng Sơn từ năm 2004 đến nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Cơ sở lý luận

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và

pháp luật xã hội chủ nghĩa, về tổ chức, hoạt động của HĐND, chức năng giámsát của HĐND.

5.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp biện chứng, lịch sử

- Phương pháp phân tích, tổng hợp

- Phương pháp so sánh, thống kê

- Phương pháp hội thảo, khảo sát thực tế

6 Đóng góp mới về khoa học của luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn có những đóng góp mới sau:

- Luận văn góp phần làm sáng tỏ lý luận về hiệu quả giám sát, nâng caohiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh

- Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hiệu quả giám sátcủa HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnhLạng Sơn từ năm 2004 đến nay

- Đề xuất những giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả giámsát của HĐND tỉnh Lạng Sơn

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

+ Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu trongviệc xây dựng nội dung, chương trình bồi dưỡng đại biểu Hội đồng nhân dâncác cấp nhiệm kỳ 2011-2016 của tỉnh Lạng Sơn

+ Luận văn là tài liệu nghiên cứu, ứng dụng kết quả nghiên cứu vàothực tiễn nâng cao hiệu quả giám sát của Thường trực HĐND, các Ban củaHĐND tỉnh Lạng Sơn hiện nay

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dungcủa luận văn gồm 3 chương, 10 tiết.

Chương 1

CƠ SỞ Lí LUẬN VỀ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1 KHÁI LƯỢC VỊ TRÍ, VAI TRề VÀ CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khỏi lược vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Điều 119 Hiến phỏp 1992 và Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBNDnăm 2003 xỏc định: "Hội đồng nhõn dõn là cơ quan quyền lực nhà nước ở địaphương, đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ nhõn dõn, do nhõndõn địa phương bầu ra, chịu trỏch nhiệm trước nhõn dõn địa phương và cơ quan

nhà nước cấp trờn" Từ những quy định của Hiến phỏp 1992 (sửa đổi bổ sung

năm 2001), Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đó chỉ rừ vị trớ phỏp lýcủa HĐND được thể hiện trờn hai phương diện cơ bản là tớnh đại diện và tớnhquyền lực

Thứ nhất: tớnh đại diện của HĐND

Ở địa phương, chỉ cú HĐND là cơ quan duy nhất do cử tri bầu ra theonguyờn tắc phổ thụng, bỡnh đẳng trực tiếp và bỏ phiếu kớn HĐND là đại diện,tiờu biểu cho tiếng núi của cỏc tầng lớp nhõn dõn địa phương (về mặt hỡnhthức được thể hiện rừ nột nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong hội đồng), đạidiện cho trớ tuệ của nhõn dõn Tại kỳ họp, Nghị quyết HĐND phải được quỏnửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tỏn thành, trừ trường hợp bói nhiệmđại biểu HĐND

Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, cỏch thành lập HĐND, cơ cấu đạibiểu, hỡnh thức hoạt động mới chỉ là dấu hiệu về mặt hỡnh thức, cũn hiệu quảhoạt động trong thực tế mới là cơ sở phản ỏnh đầy đủ nhất tớnh chất đại diện của

HĐND Yờu cầu đú đũi hỏi HĐND phải từng bước đổi mới, nõng cao chấtlượng, hiệu quả hoạt động để đỏp ứng được lũng mong mỏi của nhõn dõn

Thứ hai: tớnh quyền lực nhà nước của HĐND

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND cú nhiệm

vụ chấp hành Hiến phỏp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Phỏp lệnh, Nghịquyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước

và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trờn, HĐND được nhõn dõn giao quyềnthay mặt thực hiện quyền lực nhà nước; quyết định cỏc vấn đề quan trọng củađịa phương, biến ý chớ của nhõn dõn địa phương trở thành bắt buộc đối vớidõn cư trờn trờn lónh thổ địa phương

HĐND cú quyền ban hành nghị quyết (loại văn bản phỏp quy dưới luật,phải phự hợp với văn bản phỏp luật vỡ xuất phỏt từ tớnh chất đại diện của HĐND)

Túm lại, trong tổ chức và hoạt động của mỡnh, HĐND thể hiện đầy đủ

hai tớnh chất đú, chỉ khi nào HĐND kết hợp nhuần nhuyễn hai tớnh chất núitrờn thỡ HĐND mới thực sự là cơ quan nhà nước của nhõn dõn, do nhõn dõn,

vỡ nhõn dõn Vấn đề đặt ra là bằng cỏch nào để HĐND thực hiện được quyềnlực của mỡnh trờn thực tiễn là mục đớch hướng tới của cụng cuộc đổi mới vàhoàn thiện bộ mỏy nhà nước núi chung và HĐND cỏc cấp núi riờng

1.1.2 Khỏi lược chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Điều 120 Hiến phỏp năm 1992, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBNDnăm 2003, HĐND các cấp đều có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định

a) Chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh

HĐND các cấp nói chung, HĐND cấp tỉnh nói riêng thực hiện chứcnăng quyết định bằng việc ban hành các nghị quyết nhằm quản lý các mặt đờisống ở địa phương theo phân cấp cho chính quyền địa phương, thi hành Hiếnpháp, pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính.

Trên cơ sở phân tích các nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh,HĐND cấp tỉnh có các loại nghị quyết sau:

- Nghị quyết về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11)

- Nghị quyết về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thểdục, thể thao (Điều 12)

- Nghị quyết về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môitrường (Điều 13)

- Nghị quyết về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14)

- Nghị quyết về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo(Điều 15)

- Nghị quyết về việc thi hành pháp luật (Điều 16)

- Nghị quyết về việc xây dựng chính quyền địa phương (Điều 17)

b) Chøc n¨ng gi¸m s¸t của HĐND cấp tỉnh:

HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trựcHĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sátviệc thực hiện nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơquan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và củacông dân ở địa phương (Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003)

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động củaHĐND năm 2005 (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XI) đãquy định rõ chủ thể, hình thức, trình tự, thủ tục, đối tượng chịu sự giám sát vàhậu quả pháp lý sau giám sát như sau:

- Các chủ thể có quyền giám sát gồm: HĐND, Thường trực HĐND,Ban của HĐND và đại biểu HĐND Với việc quy định rõ về chủ thể giám sát

đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao vị thế của HĐND trong hoạtđộng giám sát

- Các hình thức giám sát cũng đã được phân định rạch ròi: Xem xét báocáo của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; xem xét trảlời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, thủ trưởng cơ quanchuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.Các hình thức hình thức giám sát mới được bổ sung là: xem xét văn bản quyphạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện; Thànhlập Đoàn giám sát của HĐND khi xét thấy cần thiết; Bỏ phiếu tín nhiệm đốivới người giữ chức vụ do HĐND bầu

- Trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động giám sát cũng đã được quyđịnh cụ thể trong Luật và Quy chế Các bước tiến hành rõ ràng, đã góp phầngiúp các chủ thể tiến hành giám sát được thuận tiện, bài bản

- Đối tượng bị giám sát cũng đã được quy định tương đối rõ đó là: hoạtđộng của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhândân cùng cấp, giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND

- Căn cứ vào kết quả giám sát, HĐND cấp tỉnh có quyền: bãi bỏ mộtphần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, Nghịquyết của HĐND cấp huyện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyếtcủa Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bảnQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND tỉnh; ra nghịquyết về trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cầnthiết; miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trựcHĐND tỉnh, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND,Trưởng Ban và các thành viên khác của các Ban của HĐND, Hội thẩm nhândân tỉnh theo quy định của pháp luật; quyết định giải tán HĐND huyện trongtrường hợp HĐND huyện làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân

Giữa chức năng quyết định và chức năng giám sát của HĐND nóichung, HĐND cấp tỉnh nói riêng có mối quan hệ tác động qua lại rất chặt chẽ.Làm tốt chức năng quyết định là cơ sở để thực hiện chức năng giám sát cóhiệu lực và hiệu quả Ngược lại làm tốt chức năng giám sát lại có ảnh hưởngmạnh mẽ đến việc thực hiện chức năng quyết định Qua giám sát mà có cơ sởthực tiễn để bổ sung và hoàn thiện các quyết định

Trên đây là những khái lược về vị trí, vai trò và chức năng của HĐNDcấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

2003, trước khi đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận về giám sát củaHĐND cấp tỉnh

1.2 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.2.1 Khái niệm hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

1.2.1.1 Khái niệm

Giám sát vừa là hình thức hoạt động thực thi quyền lực, vừa là phươngthức đảm bảo cho quyền lực nhà nước được thực hiện đúng với phạm viquyền hạn mà pháp luật đã quy định cho mỗi thiết chế quyền lực

Trong quản lý Nhà nước, giám sát có vai trò đặc biệt quan trọng Cóthể khẳng định rằng, ở đâu có quyền lực nhà nước thì ở đó có giám sát Đốivới HĐND cấp tỉnh, giám sát là một trong hai chức năng cơ bản, quan trọng

Để nhận thức đúng đắn bản chất, nội dung và phương thức hoạt động giám sátcủa HĐND cấp tỉnh trước hết cần làm rõ khái niệm “giám sát”

Theo Từ điển Tiếng Việt thì "giám sát là việc theo dõi, kiểm tra việcthực thi nhiệm vụ" [23, tr.315]

Trong khoa học hành chính: “Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các

cơ quan quyền lực nhà nước, tòa án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảođảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội” [9, tr.217]

Theo quan điểm này thì giám sát rất rộng, bao gồm hệ thống giám sát trong

nội của bộ máy nhà nước và hệ thống giám sát nằm ngoài bộ máy nhà nước.

Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, khái niệm giám sát đượcgiải thích: "giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồngdân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hộitheo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sựgiám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháplệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội"

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không giải thích khái niệmgiám sát nhưng toàn bộ những quy định về hoạt động giám sát của HĐND,Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND đã chỉ rõ kháiniệm "giám sát" nội hàm của nó gồm các yếu tố sau:

- Là hoạt động xem xét, theo dõi, kiểm tra của một chủ thể có thẩm quyền

- Là hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, gắn liền với việcthực hiện nhiệm vụ quyền hạn do pháp luật quy định

- Là phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thựchiện đúng theo quy định

Theo tác giả thì giám sát là theo dõi, xem xét, đánh giá của các chủ thể

có thẩm quyền đối với đối tượng chịu sự giám sát, thể hiện tính chủ động, liên tục và thường xuyên bằng các biện pháp tác động tích cực nhằm hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, thực hiện theo đúng những điều đã quy định.

Theo đó “giám sát” có các đặc trưng sau đây:

- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lờiđược câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi,xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào

đó đã được thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định,

quyết định.

- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét,kiểm tra và giai đoạn đánh giá đưa ra kết luận Trong đó giai đoạn thứ nhất là

cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểmtra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát

sẽ có hiệu quả và ngược lại

- Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lờiđược câu hỏi giám sát ai? giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng taphân biệt giữa giám sát và kiểm tra Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt độngkiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một Đó làviệc tự kiểm tra của chủ thể đối với hoạt động của mình, tức là tự xem xétđánh giá tình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửachữa Nhưng trong việc giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạtđộng quan sát theo dõi đến chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theodõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác từ đó đưa ra kết luận và xử lý.Khác với kiểm tra, thanh tra nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng đượcbáo trước cho đối tượng bị giám sát một thời gian nhất định Cũng có ý kiếncho rằng trong cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là sự tự theo dõi,xem xét và kiểm tra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy địnhkhông Với quan niệm như vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bảnchất của từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát chúng ta còn có kháiniệm kiểm tra

- Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vàohoạt động giám sát, nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền vànghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát

- Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quyđịnh Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu như thiếu những quyđịnh này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêuchí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giám sát

- Giám sát là hoạt động có tính mục đích, trước hết mục đích của giámsát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối vớihoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối vớinhững việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luậtđược chấp hành đúng.

Nói tóm lại, thuật ngữ "giám sát" nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm

vi áp dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giámsát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát củaQuốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân

Từ quan niệm về giám sát nói trên, căn cứ những quy định của Hiếnpháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luậtkhác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu như sau:

Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND,Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND tỉnh nhằm theodõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giámsát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quannhà nước cấp trên cũng như nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đưa ra các kếtluận kiến nghị và yêu cầu xem xét trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhânchịu sự giám sát để bảo đảm Hiến pháp, pháp luật được chấp hành nghiêmchỉnh; xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội cũng như quốc phòng, an ninh ởđịa phương ngày càng vững mạnh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất vàtinh thần của nhân dân, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước

1.2.1.2 Phân biệt hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân và một

số hình thức giám sát khác

Hiến pháp và Luật quy định không chỉ HĐND mới có chức năng giámsát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổquốc Việt Nam, trong đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt

động giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt độnggiám sát của các cơ quan khác.

- Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam:

Điều 9, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân giámsát hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chứcNhà nước.” Như vậy, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổchức thành viên có phạm vi rộng lớn, bao trùm lên toàn bộ bộ máy nhà nước,nhưng hoạt động giám sát này không mang tính quyền lực nhà nước, “Hoạt

động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước, nhằm góp phần xây dựng và bảo vệ Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân” (Điều 12, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam)

Đặc điểm nổi bật của hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc ViệtNam là: không áp dụng các hình thức, phương pháp mang tính quyền lực nhànước mà mang tính nhân dân dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét,phản biện và kiến nghị, động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát, thamgia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nước

- Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND:

Giám sát của Quốc hội và HĐND là hoạt động giám sát của cơ quandân cử, mang tính quyền lực nhà nước, đây là một khâu, một yếu tố cấu thànhquyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước Xét về bản chất, việcthực hiện quyền giám sát của Quốc hội và HĐND là các cơ quan này thay mặtnhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho Bởi nhândân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơquan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra vàchịu trách nhiệm trước nhân dân

Chức năng giám sát của Quốc hội là thực hiện quyền giám sát tối caođối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước (Điều 1, Luật về hoạt động giám sátcủa Quốc hội)

Chức năng giám sát của HĐND không mang tính tối cao, nó bó hẹptrong phạm vi địa phương cấp của HĐND và cơ quan, tổ chức, cá nhân trênđịa bàn đó

Chủ thể hoạt động giám sát của HĐND theo quy định của pháp luậtgồm có: HĐND (thông qua kỳ họp của HĐND, lập Đoàn giám sát củaHĐND), Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND

Đối tượng giám sát của HĐND là một yếu tố quan trọng phân biệt vớihoạt động giám sát của Quốc hội và Mặt trận Tổ quốc Theo quy định củapháp luật gồm có: các cơ quan, cá nhân do HĐND bầu gồm Thường trựcHĐND, Ban của HĐND, UBND, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, cácthành viên khác của UBND; Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND;các cơ quan tư pháp ở địa phương gồm: Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhândân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cùngcấp; các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND; các cơquan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân vàcông dân ở địa phương trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, các văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND

Nội dung hoạt động giám sát của HĐND gồm 2 nội dung chính sau: Theodõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tuân thủ nghị quyết của HĐND đối với cácđối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban hành; xử lý cáchành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm, miễn nhiệm; đình chỉ,bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND

Phương thức thực hiện hoạt động giám sát của HĐND rất đa dạng,nhưng có thể chia ra 2 nhóm gồm: tại kỳ họp, HĐND tiến hành giám sát báocáo của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sátnhân dân và Tòa án nhân dân cùng cấp, đại biểu HĐND chất vất theo quy

định của pháp luật; giữa 2 kỳ họp, Thường trực HĐND, Ban của HĐNDthành lập các Đoàn giám sát, đại biểu HĐND tiến hành giám sát trực tiếp

1.2.2 Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.2.2.1 Đặc điểm về chủ thể giám sát

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Quy chế hoạt động củaHĐND năm 2005 đã quy định rõ các chủ thể có quyền giám sát Với việc quyđịnh rõ về chủ thể giám sát đã góp phần quan trọng nâng cao vị thế củaHĐND trong hoạt động giám sát, nhất là Thường trực HĐND đã có “danhchính” để tiến hành giám sát (Chế định pháp luật về Thường trực HĐNDđược quy định từ khi ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989, tuynhiên chức năng giám sát của Thường trực HĐND mới chỉ được quy định lầnđầu tiên trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003)

Theo Điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Hoạt độnggiám sát của HĐND được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiệnnhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định Chủ thể thực hiện quyền giám sátcủa HĐND bao gồm:

1.2.2.2 Đặc điểm về đối tượng giám sát

Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sátcủa HĐND cấp tỉnh bao gồm:

- Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp (Khoản 1, Điều 58)

- Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các thành viên khác của UBND,Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh

án TAND cùng cấp (khoản 2, Điều 58)

- Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trangnhân dân và công dân ở địa phương (Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55)

Luật quy định tương đối cụ thể về đối tượng giám sát là hoạt động củaThường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùngcấp, giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND

Tuy nhiên, đối tượng mà Luật quy định HĐND có quyền giám sát:

giám sát việc tuân theo pháp luật của công dân, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang ở địa phương, thì Luật chưa quy định

hình thức, trình tự, các bước tiến hành giám sát như thế nào

* Thứ nhất: Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp.

Đây là hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng của HĐND cấp tỉnh.Thông qua hoạt động này, HĐND tỉnh đã kịp thời phát hiện những thiếu sót,bất cập trong công tác của các cơ quan chịu sự giám sát; từ đó thảo luận, đưa

ra các giải pháp khắc phục khó khăn, vướng mắc để các cơ quan thực hiện cóhiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn được giao

Điều 60 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: Tại kỳ họpcuối năm, HĐND xem xét, thảo luận báo công tác hàng năm của Thường trựcHĐND, UBND, các Ban của HĐND, TAND, VKSND cùng cấp Tại kỳ họpgiữa năm, các cơ quan này gửi báo cáo công tác đến đại biểu HĐND; khi cầnthiết, HĐND có thể xem xét, thảo luận

Theo Khoản 3 Điều 60 Luật tổ chức HĐND và UBND thì HĐND xemxét, thảo luận các báo cáo phải đảm bảo trình tự: Người đứng đầu các cơ quan

bị giám sát trình bày báo cáo; Trưởng ban HĐND tỉnh trình bày báo cáo thẩmtra; HĐND tỉnh thảo luận; người đứng đầu cơ quan trình báo cáo có thể trìnhbày thêm những vấn đề có liên quan mà HĐND quan tâm; HĐND ra nghịquyết về báo cáo công tác khi xét thấy cần thiết

Quy định trình tự chủ thể bị giám sát báo cáo về công việc của mìnhtrước HĐND là một hình thức giám sát quan trọng HĐND có thể kiểm soáttình hình thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản pháp luật cũng nhưnghị quyết của HĐND được triển khai trong thực tiễn đời sống xã hội Đồngthời, tăng cường trách nhiệm cá nhân người đứng đầu, UBND và các Sở, banngành về công tác của họ trước HĐND

Để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tại kỳ họp, hiện nay việc xemxét các báo cáo của các cơ quan hữu quan, đòi hỏi đại biểu phải đưa ra các ýkiến có tính phản biện, tính xây dựng cao, cùng với các kiến nghị về giải pháp

có tính khả thi Báo cáo thẩm tra của các Ban của HĐND phải cung cấp đượcnhiều thông tin, có căn cứ, có tính thuyết phục cao, định hướng cho đại biểuphát biểu thảo luận

* Thứ hai: Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.

Chất vấn là phương thức giám sát đặc biệt quan trọng, thể hiện quyền lựccủa cơ quan dân cử ở địa phương Hoạt động chất vấn ngày càng được các đạibiểu HĐND, cử tri quan tâm và dần phát huy được vai trò, ý nghĩa của mình Các

ý kiến trả lời chất vấn làm rõ những vấn đề mà cử tri và đại biểu quan tâm, đồngthời xác định trách nhiệm và đề ra biện pháp tiếp tục thực hiện tốt hơn trong thờigian tới

Theo quy định tại Điều 61 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thìtại kỳ họp việc chất vấn và trả lời chất vấn được thực hiện như sau:

- Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếughi chất vấn và gửi đến Thường trực HĐND Thường trực HĐND chuyểnchất vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND

ra thảo luận tại phiên họp khác hoặc kiến nghị HĐND xem xét trách nhiệmcủa người bị chất vấn HĐND ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và tráchnhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết

Để phát huy hiệu quả hoạt động chất vấn, với tính chất là hoạt độnggiám sát tập trung tại kỳ họp, nội dung các câu hỏi chất vấn phải đi vào nhữngvấn đề bức xúc ở địa phương, phản ánh được tâm tư nguyện vọng và sự quantâm của cử tri và nhân dân về tình hình phát triển kinh tế, xã hội Đại biểuHĐND và những người bị chất vấn phát huy trách nhiệm của mình trong việcchất vấn và trả lời chất vấn, làm rõ những hạn chế, nguyên nhân, trách nhiệmcủa các sở, ban ngành và trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu trên tinhthần cầu thị và mang tính xây dựng cao Sau mỗi kỳ họp HĐND, việc theo dõikết quả trả lời chất vấn cần được quan tâm tích cực

* Thứ ba: Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.

Đây là hình thức HĐND cấp tỉnh giám sát tính hợp hiến, hợp pháp củacác văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐNDcấp huyện Nếu HĐND cấp tỉnh phát hiện thấy những văn bản này có dấuhiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc Hội, pháp lệnh, nghị quyếtcủa Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quannhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND tỉnh thì HĐND cấp tỉnh sẽ xemxét, quyết định việc bãi bỏ văn bản đó

Việc quy định thẩm quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật củaHĐND như hiện nay, một mặt giảm được bớt gánh nặng công việc cho QuốcHội, mặt khác góp phần bảo đảm tính thống nhất cao của pháp luật HĐNDtỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nắm vững tình hình của địaphương về mọi mặt, đảm nhiệm công việc này sẽ thuận lợi và hiệu quả hơn

Việc xem xét phải đảm bảo trình tự sau:

- Đại diện Thường trực HĐND trình văn bản quy phạm pháp luật códấu hiệu trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quannhà nước cấp trên;

- HĐND thảo luận Trong quá trình thảo luận, người đứng đầu cơ quan

đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể trình bày bổ sung những vấn

đề có liên quan;

- HĐND ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật không tráivới Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấptrên; quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó

Có thể nói, hoạt động xem xét văn bản quy phạm pháp luật của HĐNDcấp tỉnh có vai trò rất quan trọng Qua hoạt động này, mới loại bỏ được nhữngvăn bản pháp luật sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhấtcủa các văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, để bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của hoạt động này cần quyđịnh rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc thẩm định vàthẩm tra văn bản pháp luật Cũng cần đổi mới cơ chế xem xét và đề nghịHĐND bãi bỏ văn bản sai trái

* Thứ tư: Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết.

- Đoàn giám sát của HĐND:

Điều 63 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Điều 55 Quy chếhoạt động của HĐND năm 2005 quy định rõ: Căn cứ vào chương trình giámsát của HĐND hoặc khi xét thấy cần thiết, Thường trực HĐND tự mình hoặctheo đề nghị của các Ban của HĐND hoặc của đại biểu HĐND trình HĐNDquyết định thành lập Đoàn giám sát của HĐND Nghị quyết thành lập Đoàngiám sát phải xác định rõ thành phần Đoàn giám sát, Trưởng đoàn giám sát,nội dung giám sát, thời gian tiến hành giám sát, cơ quan, tổ chức, cá nhânchịu sự giám sát

khoản 3, Điều 55 Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005) Thường trựcHĐND đề nghị HĐND xem xét, cho ý kiến về báo cáo của Đoàn giám sát tại

kỳ họp HĐND gần nhất

Trong thực tế, việc thành lập Đoàn giám sát của HĐND rất ít mà hìnhthức giám sát thường thấy là Đoàn giám sát của Thường trực HĐND

- Đoàn giám sát của Thường trực HĐND

Hoạt động giám sát của Thường trực HĐND giữa hai kỳ họp HĐNDchủ yếu đặt trọng tâm vào hoạt động của các Đoàn giám sát của Thường trựcHĐND Sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ra đời, Thườngtrực HĐND cấp tỉnh mới có quyền thành lập Đoàn giám sát

Nhìn chung, hoạt động của Đoàn giám sát Thường trực HĐND có sựtương đồng với hoạt động của Đoàn giám sát của HĐND Điểm khác biệt làthành phần Đoàn giám sát của Thường trực HĐND bao gồm Thường trựcHĐND, các Ban của HĐND, các chuyên gia về lĩnh vực được giám sát, chỉmời "tham gia đoàn" Hiện nay, Thường trực HĐND thành lập các Đoàn giámsát theo chuyên đề hoặc theo nhóm vấn đề mang lại hiệu quả cao và thiết thựcnhư: việc thực hiện cải cách thủ tục hành chính và cơ chế "một cửa", "mộtcửa liên thông", Chương trình kiên cố hóa trường lớp học và nhà công vụ cho

giáo viên, Cải cách tư pháp, Quản lý, sử dụng đất đai…

* Thứ năm: Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ

kỳ họp mỗi khóa của HĐND

Những chủ thể có quyền nêu ra vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm là: đề nghịcủa ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND hoặc kiến nghị của Uỷ ban

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp (khoản 1 Điều 56 Quy chế hoạt độngcủa HĐND năm 2005)

Trình HĐND xem xét bỏ phiếu tín nhiệm thuộc thẩm quyền củaThường trực HĐND

Điều 65 Luật tổ chức HĐND và UBND cũng quy định về trình tự, thủtục, cách thức tiến hành việc bỏ phiếu tín nhiệm

Như vậy, bằng hình thức bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữchức vụ do HĐND bầu, HĐND có quyền áp dụng các biện pháp chế tài làmiễn nhiệm, bãi nhiệm người giữ chức vụ đó không còn tín nhiệm

Hình thức này chỉ áp dụng đối với cá nhân, không áp dụng đối với tậpthể, đây là một đặc thù của giám sát quyền lực ở Việt Nam

Tóm lại, theo quy định của pháp luật hiện hành thì các hình thức giámsát đã được phân định rạch ròi và được quy định tương đối chi tiết, cụ thể.Việc bổ sung thêm một số hình thức mới như: xem xét văn bản quy phạmpháp luật, thành lập Đoàn giám sát của HĐND cấp tỉnh, bỏ phiếu tín nhiệm(theo hướng mở rộng các hình thức giám sát) giúp HĐND cấp tỉnh chủ động,linh hoạt hơn rất nhiều trong hoạt động giám sát của mình, góp phần nâng caochất lượng, hiệu quả giám sát

1.2.2.4 Đặc điểm nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát, trước hết phải xácđịnh rõ nội dung giám sát của HĐND tỉnh Theo quy định tại Điều 10, Luật

Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: khi quyết định những vấn đề thuộcnhiệm vụ, quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám sát việc thựchiện nghị quyết đó

Căn cứ nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh, nội dung giám sátcủa HĐND cấp tỉnh bao gồm các lĩnh vực sau:

- Giám sát về lĩnh vực kinh tế (Điều 11)

- Giám sát về lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thểdục, thể thao (Điều 12)

- Giám sát các hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoa học,công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13).

- Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn

xã hội (Điều 14)

- Giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo(Điều 15)

- Giám sát việc thi hành pháp luật (Điều 16)

- Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giớihành chính (Điều 17)

Như vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện, baoquát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sốngkinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng, củng cố chính quyền, thực hiện

pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương

1.3 KHÁI NIỆM, CÁC YẾU TỐ ĐẢM BẢO VÀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.3.1 Khái niệm hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Giám sát là một nhiệm vụ quan trọng của Thường trực HĐND, các Bancủa HĐND và đại biểu HĐND tỉnh Việc nâng cao hiệu quả giám sát là mộtvấn đề không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn nhất là trong điều kiệnhiện nay, công tác giám sát của HĐND cấp tỉnh đối với các cơ quan cấp dưới

ở những địa phương thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường gặpnhiều khó khăn, do khối lượng công việc quá lớn mà số đại biểu chuyên tráchcòn ít, thiếu kinh nghiệm và phương thức giám sát hợp lý Đề cập đến vấn đềnày, các nhà nghiên cứu nhận định:

Xác định hiệu quả giám sát là một nhiệm vụ phức tạp và đầy khókhăn, các cơ quan thực tiễn thường xuyên thực hiện nghĩa vụ đó vàđưa ra nhiều tài liệu phong phú cho tư duy lý luận về vấn đề hiệu

quả giám sát Đến nay khái niệm chung về hiệu quả giám sát cũngnhư các tiêu chuẩn, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu nhưchưa được nghiên cứu trong sách báo pháp lý và chính trị ở nước ta,tuy rằng đó là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng [13].

Theo tác giả, trên thực tế, hiệu quả giám sát không chỉ được thể hiệnqua các con số, số lượng các đoàn giám sát, các vấn đề được chất vấn qua mỗi

kỳ họp… mà chính là những ảnh hưởng (hiệu ứng tích cực) hoạt động giámsát mang lại Điều đó đã góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt độngcủa các cơ quan nhà nước ở địa phương Đồng thời, thông qua hoạt độnggiám sát sẽ tăng cường mối liên hệ giữa HĐND với UBND, các cơ quan nhànước khác với đông đảo quần chúng nhân dân Vì vậy, cần phải đánh giá cả

về bề rộng lẫn chiều sâu về hiệu quả kinh tế, xã hội của hoạt động giám sát

Trước hết, hiệu quả được hiểu là kết quả như yêu cầu của việc làmmang lại Theo Từ điển Tiếng Việt, hiệu quả là hiệu nghiệm, kết quả Các nhàquản lý hành chính lại cho rằng: "Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu của khoa họchành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị của đầu ra,

sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tương quan giữa sử dụngnguồn lực và tỷ lệ đầu ra - đầu vào" [13] Hiệu quả phản ánh giá trị của cáckết quả cao hơn giá trị của các nguồn lực đã chi này

Việc xác định hiệu quả của một hoạt động kinh tế thường cho chúng tanhững con số chính xác và cụ thể, nhưng với bất kỳ một hoạt động chính trị,

xã hội thì để tính được hiệu quả đạt được là rất khó khăn và phức tạp Bởi loạihoạt động này chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lượng

Do đó, cách tính hiệu quả của hoạt động chính trị - xã hội tốt nhấtchúng ta phải vận dụng là phương pháp tính hiệu quả kinh tế (tất nhiên chỉ làtương đối) Theo cách tiếp cận này, hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kếtquả thu về với chi phí, công sức bỏ ra

Trong một số trường hợp cụ thể, chỉ số so sánh này có thể lượng hoámột cách cụ thể (định lượng): Ví dụ: khi đánh giá hiệu quả đầu tư trong sảnxuất kinh doanh, hiệu quả cao hay thấp được đánh giá định lượng cụ thể,chính xác bằng cách so sánh chi phí đầu tư và kết quả thu về trên một đơn vịtiền tệ xác định Nhưng trong một số trường hợp khác, chỉ số này khó có thểlượng hoá bằng những con số cụ thể mà chỉ có thể đánh giá có tính chất địnhtính Ví dụ: đánh giá hiệu quả của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, kết quảthu về khó có thể định lượng bằng những con số cụ thể, tuy nhiên chi phí bỏ ralại có thể lượng hoá một cách tương đối Đó chính là chi phí cho biên soạn tàiliệu, nội dung và công tác tổ chức triển khai phổ biến, giáo dục pháp luật.

Để xác định hiệu quả giám sát của HĐND, xuất phát từ quy định tạiĐiều 8, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: "Hiệu quả hoạt động củaHội đồng nhân dân được đảm bảo bằng hiệu quả của các kỳ họp HĐND, hiệuquả hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và của các đạibiểu HĐND" Theo đó sẽ lần lượt xem xét hiệu quả giám sát của HĐND tỉnhtại kỳ họp, hiệu quả giám sát giữ hai kỳ họp

- Hiệu quả giám sát của HĐND tại kỳ họp:

+ Việc xem xét báo cáo của các cơ quan hữu quan: Thông qua hoạt

động khảo sát, giám sát thực tế, theo chức năng, nhiệm vụ của các Ban củaHĐND tỉnh, đòi hỏi hiệu quả, chất lượng công tác thẩm tra các báo cáo, đề

án, tờ trình và dự thảo nghị quyết của các Ban của HĐND tỉnh phải thực sự làtài liệu mang tính khoa học, tính thực tiễn, tính phản biện, tính định hướng,bảo đảm khách quan Những vấn đề được Ban đưa ra xem xét, quyết địnhphải được nhìn nhận ở nhiều góc độ khác nhau với các lập luận logic, đồngthời phải phân tích, đánh giá và đề xuất được các giải pháp giải quyết

Đây là cơ sở, căn cứ giúp đại biểu HĐND có thông tin, thấy được nhữngvấn đề cần tập trung thảo luận và quyết nghị chính xác các vấn đề để phát triển

kinh tế, xã hội của tỉnh Báo cáo thẩm tra của các Ban tránh xuôi chiều, ít thôngtin, thiếu căn cứ sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kỳ họp

+ Hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn: được xác định là một trong

những nội dung trọng tâm của kỳ họp HĐND; thu hút sự quan tâm của cử tri,nhân dân và dư luận xã hội Số lượng, chất lượng câu hỏi chất vấn tăng lên,

đề cập đến nhiều vấn đề bức xúc, có tính thời sự về tình hình phát triển kinh

tế, xã hội Đại biểu HĐND và những người bị chất vấn phát huy trách nhiệmtrong việc hỏi và trả lời, làm rõ những hạn chế, nguyên nhân, trách nhiệm củacác sở, ban ngành và trách nhiệm cá nhân của người bị chất vấn Chú trọngphát huy hiệu quả hoạt động chất vấn với tính chất là hoạt động giám sát tậptrung tại kỳ họp

Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND, là một hoạt độngtập trung mang tính tổng hợp cả về chính trị, kinh tế, xã hội Thông qua kỳhọp, ý chí, nguyện vọng của nhân dân được chuyển thành quyết định của cơquan quyền lực nhà nước ở địa phương Vì vậy, những vấn đề quan trọng ởđịa phương phải được đại biểu HĐND xem xét, thảo luận kỹ trước khi quyếtđịnh Để kỳ họp HĐND đạt chất lượng, hiệu quả, không hình thức chính làhiệu quả giám sát của HĐND

- Hiệu quả giám sát của HĐND giữa hai kỳ họp:

+ Công tác tổ chức các đoàn giám sát giữa hai kỳ họp đạt hiệu quả

(Chương trình, nội dung, thành phần, sự phối hợp giám sát, kỹ năng, kinhnghiệm hoạt động của các chủ thể tiến hành giám sát là những yếu tố có vaitrò, tác dụng rất lớn đến hiệu quả giám sát nhưng không thể lượng hoá nhưcác đầu tư chi phí khác)

+ Hoạt động giám sát của HĐND tác động tích cực tới việc thực thi pháp luật, góp phần phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương: giám sát hoạt

động thi hành pháp luật của các cơ quan tư pháp tại địa phương đã đưa lại kếtquả: chất lượng điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án đảm bảo đúng pháp luật

hơn như: số vụ án bị đình chỉ điều tra do không phạm tội, tỷ lệ án bị cải, sửahủy giảm xuống đáng kể; tỷ lệ thi hành án dân sự tăng; công tác bắt, tạm giữ,tạm giam, cải tạo và giáo dục phạm nhân đúng quy định pháp luật; công tácgiám định tư pháp được tăng cường (những yếu tố thuộc về định lượng)…cácchủ thể chịu sự giám sát đã chấn chỉnh, uốn nắn hoạt động của mình thực hiệnđúng các quy định của pháp luật; triển khai thực hiện nghiêm túc Nghị quyếtcủa HĐND tỉnh đề ra, góp phần xây dựng chính quyền địa phương ngày càngvững mạnh, đảm bảo an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh(yếu tố thuộc về định tính).

+ Thông qua hoạt động giám sát sẽ tăng cường mối liên hệ giữa HĐND với UBND, các cơ quan nhà nước khác với đông đảo quần chúng nhân dân

Mối liên hệ này thể hiện trong việc: chỉ đạo, kiểm tra các cơ quan liênquan thực hiện các kiến nghị của Thường trực HĐND, các Ban của HĐNDtỉnh sau giám sát; trả lời chất vấn; thu thập thông tin, dư luận xã hội qua kênhcủa Ủy ban MTTQ

Nghiên cứu về hiệu quả giám sát của HĐND cần phải xét nó trong mốiquan hệ với hiệu lực giám sát của HĐND Hiệu quả cao hay thấp phụ thuộcvào việc HĐND thực hiện chức năng giám sát của mình theo quy định củapháp luật đến đâu cũng như các kết luận, kiến nghị sau giám sát có được các

cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện nghiêm chỉnh hay không Để đảm bảohiệu lực, hoạt động giám sát cần phải đưa ra những kết luận, kiến nghị đúngđắn Đồng thời, chủ thể chịu sự giám sát phải tự giác chấp hành nghiêm túcyêu cầu, kiến nghị của Đoàn giám sát, tập trung khắc phục những tồn tại, yếukém Các kiến nghị sau giám sát không được thực hiện thì hoạt động giám sátcủa HĐND coi như không có hiệu quả (giám sát chỉ là hình thức) Mặt khác, cácquy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cũng phải được ban

hành đầy đủ, đồng bộ, cụ thể, rõ ràng, quy định rõ chế tài xử lý đối với cơ quan,đơn vị có trách nhiệm nhưng không thực hiện những kiến nghị sau giám sát.

Hiện nay, vấn đề hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giámsát của HĐND (Luật Hoạt động giám sát của HĐND) đang là vấn đề đượcquan tâm tích cực

Từ phân tích trên, hiệu quả giám sát của HĐND được hiểu như sau: Hiệu quả giám sát của HĐND là hiệu lực thi hành các kiến nghị của hoạt động giám sát với những chi phí hợp lý về thời gian, trí lực, vật lực, nguồn lực lao động cho hoạt động giám sát, tác động tích cực tới việc thực thi pháp luật, góp phần phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương.

1.3.2 Các yếu tố đảm bảo hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Mục tiêu của hoạt động giám sát là làm cho các đối tượng được giámsát ngày càng hoàn thiện, thực hiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luậtquy định và không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động Để hoạtđộng giám sát có hiệu quả, cần đảm bảo các yếu tố sau:

- Sự lãnh đạo của cấp uỷ Đảng đối với hoạt động giám sát của HĐND

Sự lãnh đạo của Đảng là nhân tố quyết định mọi thắng lợi Điều đó đãđược khẳng định trong suốt chặng đường lịch sử đấu tranh cách mạng, giànhđộc lập dân tộc, xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc

Sự lãnh đạo của các cấp uỷ Đảng đối với hoạt động của Hội đồng nhândân chính là thực hiện cơ chế “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dânlàm chủ” là nhân tố cơ bản để đảm bảo các quyết định của Hội đồng nhân dânđược thực hiện đúng “ý Đảng, lòng dân Đại biểu HĐND hoạt động tự chủ,tích cực, thực hiện tốt trách nhiệm là người đại diện cho cử tri từ đó tạo được

sự thống nhất cao trong quá trình thực hiện nghị quyết của HĐND

Ở tỉnh Lạng Sơn, Ban Thường vụ Tỉnh ủy đã ra Chỉ thị số 21-CT/TU

ngày 15/11/2002 về Tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của HĐND các

cấp Từ việc xây dựng Nghị quyết Chương trình hoạt động giám sát hàng năm

của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND tỉnh đến việc tổ chứcthực hiện Chương trình giám sát đều có sự lãnh đạo của Đảng Sau khi có Chỉthị 21, hoạt động kiểm tra, giám sát của HĐND các cấp đã có nhiều chuyểnbiến tích cực HĐND các cấp tỉnh Lạng Sơn đã tổ chức được nhiều cuộc kiểmtra, giám sát hơn trước Chất lượng và hiệu quả các cuộc giám sát được quantâm, phương thức giám sát thường xuyên đổi mới Hoạt động giám sát bảođảm tính khách quan, toàn diện, khoa học; kết luận sau giám sát rõ ràng, kiếnnghị cụ thể Công tác đôn đốc, theo dõi việc giải quyết các kiến nghị sau giámsát được chú trọng Sự lãnh đạo của Đảng chính là yếu tố quan trọng đầu tiênquyết định chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này

- Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chếhoạt động của HĐND năm 2005 là những văn bản pháp lý cơ bản, quan trọng

để HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND cấptỉnh thực hiện chức năng giám sát Những quy định của Luật về hoạt độnggiám sát đã được Quy chế cụ thể hóa một cách rõ ràng, cụ thể giúp choHĐND hoàn thành tốt chức năng giám sát của mình:

+ Về căn cứ để tiến hành hoạt động giám sát của HĐND: quy địnhHĐND quyết định chương trình giám sát hàng năm theo đề nghị của Thườngtrực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND và Ban Thường trực Ủyban Mặt trận Tổ quốc tỉnh và kiến nghị của cử tri ở địa phương (Điều 59 Luật

trong thời gian giữa hai kỳ họp (Điều 51, 52, 53, 54 Quy chế hoạt động củaHĐND năm 2005); thời gian chất vấn và trả lời chất vấn; ra nghị quyết về trảlời chất vấn; việc thực hiện lời hứa, tiếp thu, ghi nhận của người bị chất vấn(điểm mới trong Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005) được quy định rõràng (Điều 53, 54 Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005)

+ Về nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể khi thực thi hoạt động giám sátcũng được ghi nhận theo hướng tăng quyền cho chủ thể, như: yêu cầu đốitượng bị giám sát báo cáo, xem xét, xác minh tại chỗ, yêu cầu áp dụng biệnpháp để chấm dứt hành vi vi phạm, xử lý người vi phạm (điểm d Điều 55Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005)

+ Lĩnh vực quan trọng của hoạt động giám sát là giám sát văn bản quyphạm pháp luật của UBND, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp có dấuhiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyếtcủa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quannhà nước cấp trên và Nghị quyết của mình được Luật (Điều 62), Quy chế(khoản 3 Điều 60) quy định rõ về trình tự, biện pháp xử lý (ra nghị quyếtquyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản)

+ Về những hoạt động sau khi kết thúc giám sát cũng là một trongnhững điểm mới góp phần nâng cao hiệu quả giám sát, đó là: theo dõi kết quảgiải quyết kiến nghị của Đoàn giám sát; theo dõi việc thực hiện lời hứa củangười bị chất vấn, ra nghị quyết về vấn đề bị giám sát khi xét thấy cần thiết

Tuy nhiên, những quy định của Luật và Quy chế vẫn không tránh khỏinhững hạn chế khi áp dụng trong thực tiễn, ví dụ:

- Việc tập hợp đề nghị của đại biểu HĐND để kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm:

" Thường trực HĐND trình HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngườigiữ chức vụ do HĐND bầu khi có đề nghị của ít nhất một phần ba tổng số đạibiểu HĐND hoặc kiến nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng

cấp" (Điều 65 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Điều 56 Quy chếhoạt động của HĐND năm 2005)

Hình thức giám sát này được luật quy định nhưng không có tính khảthi, việc tập hợp đủ đề nghị của một phần ba số đại biểu HĐND để trìnhHĐND bỏ phiếu tín nhiệm, Lạng Sơn cũng như các địa phương khác chưathực hiện đượctrường hợp nào

- HĐND ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người

bị chất vấn khi xét thấy cần thiết (Điều 61 Luật Tổ chức HĐND và UBNDnăm 2003)

- Chế tài quy định còn rải rác ở nhiều nơi dẫn đến khó phát huy hiệuquả Một thực trạng điển hình hiện nay xẩy ra trên cả nước là việc cơ quansoạn thảo gửi báo cáo, đề án muộn so với quy định của pháp luật nhưng cácBan của HĐND vẫn phải tiến hành thẩm tra mà không có biện pháp gì khắcphục được, nếu không có sự đánh giá, điều chỉnh cho phù hợp với thực tế thìhoạt động thẩm định của các Ban chất lượng khó đảm bảo

Luật tổ chức HĐND và UBND chỉ có duy nhất Điều 64 quy địnhquyền của HĐND trên cơ sở xem xét kết quả giám sát như sau:

+ Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật củaUBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp;

+ Ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bịchất vấn khi xét thấy cần thiết;

+ Miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên thường trựcHĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Trưởngban và các thành viên khác của các Ban của HĐND, Hội thẩm nhân dân cùngcấp theo quy định của pháp luật;

+ Quyết định giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp trong trường hợpHĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân

Ngoài ra, các chủ thể có quyền giám sát khác như Thường trực HĐND,Ban của HĐND và đại biểu HĐND có ít chế tài và không được quy định tậptrung, thông thường chỉ có quyền trình HĐND xem xét.

Thực tế hiện nay, hoạt động giám sát của HĐND đã được tăng cườngsong chưa thực sự đạt hiệu quả, nguyên nhân chính là hoạt động giám sát củaHĐND mới chỉ được quy định về những vấn đề quan trọng mang tính nguyêntắc, thiếu cụ thể, chi tiết, thiếu chế tài đối với các hành vi không thực hiện cácquy định của pháp luật về giám sát HĐND có quyền giám sát nhưng trênthực tế quyền này khó thực hiện hoặc thực hiện kém hiệu lực, hiệu quả, hoạtđộng giám sát của HĐND còn nhiều lúng túng, không thống nhất giữa các địaphương Như vậy, vấn đề đặt ra, để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐNDtỉnh, Quốc hội cần ban hành Luật Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

- Tổ chức bộ máy hoạt động của HĐND cấp tỉnh.

Yếu tố này đòi hỏi HĐND tỉnh phải có một bộ máy hoạt động đủ khảnăng thực hiện một cách tốt nhất chức năng giám sát trong phạm vi quyền hạncủa mình Bất kỳ tổ chức cơ quan nào, nếu có một tổ chức hợp lý và đồng bộ

sẽ tạo nên guồng máy làm việc nhịp nhàng và dễ mang lại hiệu quả

Hiện nay, những đại biểu hoạt động chuyên trách, phần nào đáp ứngđược nhu cầu công việc trước mắt, nhưng số lượng đại biểu chuyên trách ít,bên cạnh đó đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm cũng chưadành nhiều thời gian cho nghiên cứu và công tác HĐND nên ảnh hưởng rấtlớn đến hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và giám sát nói riêng

Để thực hiện tốt chức năng giám sát của mình, HĐND phải chú ý hoànthiện về mặt tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân và cơ quan tham mưugiúp việc

- Năng lực thực hiện chức năng giám sát của đại biểu HĐND.

Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lượng

và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Do vậy,

bên cạnh đảm bảo về mặt số lượng đại biểu đại diện cho cử tri thuộc các tầnglớp, cơ cấu dân cư, cần hết sức coi trọng vấn đề chất lượng đại biểu thông quaviệc tuyển chọn: "cải tiến chế độ bầu cử theo hướng chọn đại biểu làm việc thậtchứ không phải thuần túy bảo đảm cơ cấu" [24, tr.343], tập huấn bồi dưỡng vàcác hình thức khác để nâng cao khả năng và hiệu quả hoạt động của đại biểu

- Nội dung, chương trình, kế hoạch, phương thức giám sát của HĐND.

Xây dựng nội dung, chương trình giám sát hàng năm trình HĐNDthông qua, đồng thời xây dựng kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát phùhợp sẽ tạo sự chủ động cho Thường trực, các Ban, đại biểu HĐND và các cơquan, tổ chức hữu quan tham gia hoạt động giám sát Thông qua nội dung,chương trình giám sát, Thường trực HĐND tỉnh mới thực hiện được vai tròđiều hòa, phối hợp hoạt động giám sát, tránh chồng chéo, trùng lắp về nộidung và thời điểm thực hiện, đáp ứng yêu cầu thực tế của địa phương

Các lĩnh vực giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, cho nên khi xây dựngnội dung chương trình giám sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm; nội dunggiám sát phải tập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc và đang đượcđông đảo cử tri ở địa phương quan tâm

Phương thức giám sát cần khắc phục điểm bất cập hiện nay là giám sát

ở cơ sở chủ yếu vẫn là nghe trình bày báo cáo nên kết quả đạt được chưa cao

Tăng cường kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát Việc kiểmtra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát buộc đối tượng bị giám sát phải kịpthời uốn nắn, chấn chỉnh hoạt động của mình theo đúng quy định của phápluật và Nghị quyết của HĐND, và đó cũng là một trong những điều kiện nângcao hiệu lực, hiệu quả giám sát hiện nay

- Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động của HĐND

+ Về kinh phí hoạt động

+ Về bộ máy giúp việc của HĐND cấp tỉnh

Là những điều kiện hỗ trợ, phục vụ cơ quan dân cử Hiệu quả của bất

kỳ hoạt động nào nói chung và giám sát riêng đều đòi hỏi phải tính đến mứcđầu tư, chi phí hợp lý, tối ưu

1.3.3 Tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Đánh giá hiệu quả là một yêu cầu cần thiết đối với mọi hoạt động củachính quyền địa phương Để đánh giá được hiệu quả giám sát của HĐND cần

có những tiêu chí nhất định Mỗi tiêu chí được xem là một căn cứ để xác địnhhiệu quả giám sát ở một phương diện khác nhau Vì vậy, để đánh giá đúnghiệu quả giám sát cần phải có đủ các tiêu chí cần thiết

Xuất phát từ hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh, bước đầu xin nêumột số tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh như sau:

- Trạng thái ban đầu của các đối tượng chịu sự giám sát khi HĐND tỉnh chưa giám sát

Đây là tiêu chí đầu tiên cần xem xét, bởi vì chỉ trên cơ sở đánh giá đúngcác hoạt động ban đầu của đối tượng chịu giám sát khi chưa có HĐND giámsát thì mới có cơ sở để so sánh với hoạt động của họ sau khi HĐND đã giámsát để đánh giá đúng kết quả thực tế do sự tác động của HĐND mang lại.Trạng thái hoạt động của các đối tượng chịu giám sát thể hiện: trên cơ sởchức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trong tổ chức và hoạt động các cá nhân, tổchức cơ quan thực hiện đúng hay không đúng quy định của Hiến pháp, phápluật, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấptrên; đã có những đóng góp hay cản trở cho sự phát triển của địa phương

Do đó, khi tiến hành giám sát, việc thu thập nắm bắt thông tin đưa ranhững nhận định chính xác về tình trạng hoạt động của các đối tượng bị giámsát rất quan trọng Sau khi kết thúc giám sát HĐND phải có những phươngpháp kiểm tra việc thực hiện kết luận đó Từ đó chúng ta mới có các chỉ số để

so sánh trạng thái trước khi giám sát và sau khi giám sát

- Những mục đích, yêu cầu, và định hướng của hoạt động giám sát

Để đảm bảo sự tuân thủ của pháp luật và bảo đảm hiệu quả tronghoạt động của bộ máy nhà nước, bất cứ chế độ nhà nước nào cũngphải ghi nhận và thực hiện việc giám sát và kiểm tra đối với hoạtđộng của viên chức nhà nước, cơ quan nhà nước trong việc thựchiện pháp luật [24, tr.334]

Trước khi tiến hành bất cứ một hoạt động giám sát nào, HĐND phảixác định mục đích yêu cầu và từ đó định hướng cho việc giám sát Mục đíchyêu cầu định hướng thường được thể hiện trong nghị quyết và quyết địnhgiám sát của Hội đồng Đồng thời đó cũng là căn cứ cho phép chúng ta đánhgiá mức độ đạt được hiệu quả của giám sát

- Chủ thể và nội dung của giám sát

Chủ thể và nội dung của giám sát là một trong những tiêu chí quantrọng để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND Về chủ thể giám sát chúng taphải xem xét về: trình độ, kỹ năng giám sát; mức độ hiểu biết về tình hìnhkinh tế - xã hội cũng như thực tiễn quản lý nhà nước ở địa phương, đặc biệtkhả năng cập nhật các quy định pháp luật về lĩnh vực giám sát; tinh thần tráchnhiệm, uy tín, bản lĩnh chính trị của người đại biểu

Nếu đại biểu Hội đồng là người có trách nhiệm uy tín, có năng lực,trình độ, kỹ năng giám sát, am hiểu cả lý luận và thực tiễn, về lĩnh vực giámsát thì chắc chắn cuộc giám sát sẽ mang lại hiệu quả cao và ngược lại

Về nội dung giám sát: cần lựa chọn những vấn đề trọng tâm, trọngđiểm, vấn đề bức xúc nhất để giám sát, không những có ý nghĩa đối với đốitượng giám sát mà còn tạo ra những ảnh hưởng tích cực cho các lĩnh vực, đốitượng khác

- Những kết quả thực tế đạt được do sự tác động của hoạt động giám sát mang lại

Đây là tiêu chí phức tạp nhất vì kết quả thực tế do hoạt động giám sát củaHĐND mang lại nhiều khi không những thể hiện bằng yếu tố định lượng mà còn

cả yếu tố định tính Hơn nữa HĐND tỉnh có phạm vi giám sát rộng, những biếnđổi do sự tác động giám sát của HĐND nhiều khi không chỉ phát sinh trực tiếp

từ đối tượng bị giám sát mà còn có những ảnh hưởng tích cực đến các đối tượngliên quan; nên việc xác định những kết quả thực tế do sự tác động của giám sátđòi hỏi phải có quan điểm toàn diện, cụ thể, đồng thời phải có những phươngpháp đúng đắn để có thu thập nhiều nguồn thông tin và tư liệu khác nhau

Những kết quả thực tế do sự tác động giám sát của HĐND mang lạiđược thể hiện: mức độ thực hiện đúng quy định Hiến pháp, pháp luật, nghịquyết của HĐND tỉnh của các cơ quan, tổ chức; trách nhiệm của những người

có chức vụ quyền hạn cũng như của cán bộ công chức nói chung Đó là nhữngthay đổi tích cực trong hoạt động của các cơ quan nhà nước dưới ảnh hưởng củagiám sát Trên cơ sở xác định chính xác những kết quả thực tế đạt được do hoạtđộng giám sát của HĐND mang lại, kết hợp với các tiêu chí khác cho phépchúng ta có thể đánh giá về mức độ hiệu quả giám sát của HĐND

- Mức chi phí để đạt được kết quả thực tế

Hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh thể hiện ở việc đạt được những mụcđích đề ra, mặt khác phải tính đến những chi phí để đạt được mục đích đó.Những chi phí đó bao gồm: chi phí về vật chất, tinh thần, cũng như số lượngngười tham gia, thời gian tiến hành

Trách nhiệm bảo đảm điều kiện vật chất, cung cấp thông tin, tư liệu cầnthiết, tổ chức phục vụ cho hoạt động giám sát của HĐND tỉnh hiện nay ở mứcthấp (các chủ thể tiến hành giám sát, ngoài công tác phí theo chế độ hiệnhành, không có tiền bồi dưỡng nghiên cứu tài liệu và tiến hành hoạt độnggiám sát).Tuy nhiên, đại biểu vẫn phát huy tốt vai trò, nhiệm vụ và năng lựccủa mình để đạt được những kết quả thực tế ở mức cao nhất

1.4 KINH NGHIỆM VỀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CÁC TỈNH KHU VỰC TRUNG DU VÀ MIỀN NÚI PHÍA BẮC

Để nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theoquy định của luật, Thường trực HĐND các tỉnh Trung du và Miền núi phíaBắc đã tổ chức được 23 Hội nghị trao đổi kinh nghiệm hoạt động HĐND Từcác hội nghị, kinh nghiệm về nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát củaHĐND tỉnh được rút ra là:

1 Công tác giám sát của HĐND tỉnh nói chung, HĐND các cấp nóiriêng phải thật sự được quan tâm cả ở tầm trung ương lẫn địa phương Cầnphải có sự nhìn nhận, đánh giá đầy đủ, nhất quán và khoa học về chính quyềnđịa phương Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng là vấn đề có tính nguyên tắc,quyết định đến chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND Thực tế

đã khẳng định nơi nào, cấp nào hoạt động giám sát và thực hiện các kiến nghịsau giám sát được các cấp ủy Đảng quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo thì việc nângcao chất lượng, hiệu quả của hoạt động giám sát của cơ quan dân cử sẽ khôngngừng được nâng lên

2 Quốc hội cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về hoạt độngcủa HĐND đảm bảo cho cơ quan này đảm nhiệm tốt các chức năng, nhiệm vụcủa mình trong đó, cần tăng thêm số lượng đại biểu chuyên trách một cáchhợp lý để bố trí đại biểu chuyên trách giữ các chức danh ở các Ban củaHĐND tỉnh (mỗi Ban nên bố trí từ 02- 03 đại biểu chuyên trách) để đáp ứngyêu cầu thực tiễn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND Sửa đổi,

bổ sung: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND,Luật Thi đua khen thưởng

3 Công tác tổ chức giám sát phải được chuẩn bị tốt Việc xây dựngChương trình kiểm tra, giám sát phải cụ thể, có trọng tâm trọng điểm, tránhtrùng lặp về nội dung, thời gian và địa điểm, đảm bảo yêu cầu về tiến độ.Hiệu quả của hoạt động kiểm tra, giám sát phụ thuộc rất nhiều vào quá trình

công tác chuẩn bị, do vậy trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra, giámsát việc lựa chọn nội dung, đối tượng chịu sự kiểm tra, giám sát phải sát thực,phù hợp, đảm bảo được sự chủ động cả về thời gian và thành phần tham giađoàn Nội dung cần tập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc góp phầnthúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Cần bảo đảm tính kháchquan, chính xác trong giám sát, xử lý kết luận sau giám sát.

4 Tăng cường công tác hướng dẫn, giám sát, bảo đảm các điều kiệnhoạt động của HĐND: Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Thường

vụ Quốc hội và Chính phủ trong việc hướng dẫn, giám sát, kiểm tra hoạt độngcủa HĐND Quy định thống nhất một số vấn đề về mô hình tổ chức và hoạtđộng của Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh, bổ sung biên chế, cán bộ,chuyên viên giúp việc để nâng cao chất lượng công tác tham mưu, phục vụ cơquan dân cử

5 Tăng cường mối quan hệ giữa các cơ quan của Quốc hội với HĐNDcác địa phương về: công tác bồi dưỡng đại biểu dân cử, hội thảo, hội nghị, tậphuấn … để nâng cao trình độ đại biểu HĐND, tương xứng với yêu cầu vềngười đại biểu trong tình hình hiện nay