Cơ sở lý luận và thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của sở tư pháp tỉnh vĩnh phúc

Đến thời điểm hiện nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu của các tậpthể, cá nhân được công bố, có thể khái quát gồm các nhóm vấn đề sau: Nhóm 1: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng, ban hành văn bản QPPL là một trong những nhiệm vụ quantrọng của HĐND, UBND các cấp để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn được giao theo luật định Hoạt động này tạo ra sự thống nhất trong

hệ thống pháp luật của Nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đồng thờităng cường hiệu lực quản lý nhà nước bằng pháp luật trên mọi lĩnh vực củađời sống xã hội

Ngày 03/02/2004 Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Namthông qua Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (cóhiệu lực thi hành kể từ ngày 01/4/2005), đây là một mốc quan trọng đánh dấubước phát triển khá lớn trong việc tạo ra hành lang pháp lý mang tính khoahọc cho hoạt động xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp

Xuyên suốt cả quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL nóichung, xây dựng và ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp nóiriêng thì hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một khâu đặc biệtquan trọng và mang tính bắt buộc nhằm bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp,tính thống nhất và tính khả thi của một văn bản QPPL Theo quy định tại Điều

24 và Điều 38 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004thì Sở Tư pháp có trách nhiệm giúp UBND tỉnh thẩm định dự thảo nghị quyếtcủa HĐND tỉnh (đối với các dự thảo nghị quyết do UBND tỉnh trình) và dựthảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh

Qua hơn 5 năm thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND,UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành, hoạt động thẩm định dựthảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đã từng bước đi vào nề nếp,chất lượng của hoạt động này ngày càng được nâng cao (thể hiện rõ nét tính chấttham mưu, phản biện), hiệu quả thẩm định đã góp phần vào việc từng bước nâng

cao chất lượng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của tỉnh Từ đó, đã tư vấn,định hướng cho các cơ quan soạn thảo trong việc xây dựng dự thảo văn bảnQPPL (thẩm quyền về nội dung và hình thức; thể thức của dự thảo), qua đó đãlàm giảm thiểu được tình trạng các dự thảo văn bản QPPL của địa phương saochép lại các văn bản của Trung ương, văn bản không chứa QPPL nhưng lại banhành dưới dạng văn bản QPPL, văn bản ban hành sai thẩm quyền Hoạt độngthẩm định đã góp phần quan trọng vào việc bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp,tính thống nhất, tính đồng bộ và tính khả thi của các văn bản QPPL, từ đó giữ

vai trò to lớn trong công tác xây dựng thể chế ở địa phương, là “người gác cổng” tin cậy của HĐND, UBND tỉnh trong việc xây dựng, ban hành văn bản

QPPL

Mặc dù đã đạt được những kết quả rất đáng ghi nhận như đã nêu ở trên,nhưng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với các dựthảo văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh vẫn còn gặp nhiều khó khăn,vướng mắc và bộc lộ những hạn chế, bất cập, thể hiện ở bốn khía cạnh chủyếu là: Về thể chế; việc tuân thủ các quy định pháp luật về xây dựng, banhành văn bản quy phạm pháp luật; công tác tổ chức thẩm định và các điềukiện bảo đảm cho hoạt động thẩm định

Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị “Về chiếnlược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010,định hướng đến năm 2020” đã đặt ra mục tiêu rất rõ ràng là: Xây dựng vàhoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất,công khai, minh bạch và khả thi; trong đó, trọng tâm là hoàn thiện thể chếkinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyềnXHCN Việt Nam của dân, do dân và vì dân; đổi mới về cơ bản cơ chế xâydựng và thực hiện pháp luật, phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật trongquản lý xã hội, góp phần vào việc giữ vững an ninh- chính trị, trật tự an toàn

xã hội, phát triển kinh tế, bảo đảm các quyền của công dân, đưa Việt Nam trởthành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

Muốn yêu cầu trên trở thành hiện thực, đòi hỏi mỗi một văn bản nóichung và một văn bản QPPL nói riêng, đặc biệt là văn bản QPPL của HĐND

và UBND các cấp phải bảo đảm về nội dung và hình thức theo quy định phápluật Do đó, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND vàUBND các cấp kể từ khâu lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản, thôngqua dự kiến chương trình xây dựng văn bản, soạn thảo, góp ý kiến, thẩm tra,thẩm định, thông qua, ban hành,… đều có một vai trò rất quan trọng; mỗikhâu trong cả quá trình xây dựng, ban hành một văn bản QPPL đều có một vịtrí không thể thiếu để văn bản QPPL khi đã được ban hành bảo đảm chấtlượng Việc bỏ qua hay coi nhẹ bất cứ một khâu nào đều dẫn đến một văn bảnQPPL ra đời hoặc là không bảo đảm về nội dung hoặc là không bảo đảm vềthể thức theo quy định của pháp luật

Trên thực tế, với những tồn tại, hạn chế của hoạt động thẩm định dựthảo văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở các khía cạnh như đã nêu trên, đểđạt được mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì đòihỏi chúng ta phải đầu tư trí tuệ và vật chất để nghiên cứu, đánh giá một cáchtoàn diện các mặt của hoạt động này, dưới các góc độ khác nhau để chỉ rađược đúng nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, từ đó đưa ra những giảipháp phù hợp để nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu quả của hoạt động thẩmđịnh, đáp ứng với các yêu cầu trong tình hình mới hiện nay

Từ các lý do trên, tác giả đã chọn đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc” để nghiên cứu, qua đó góp phần khắc phục những hạn chế,

bất cập trong hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với các

dự thảo nghị quyết của HĐND (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định,chỉ thị của UBND tỉnh trong thời gian tới

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Trong tình hình hiện nay, việc khắc phục những hạn chế, bất cập đểtừng bước nâng cao chất lượng và hoàn thiện hoạt động xây dựng, ban hànhvăn bản QPPL nói chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL nóiriêng là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng Chính vì vậy, việc nghiên cứu cáchoạt động này dưới góc độ khoa học pháp lý được các nhà khoa học rất quantâm Đến thời điểm hiện nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu của các tậpthể, cá nhân được công bố, có thể khái quát gồm các nhóm vấn đề sau:

Nhóm 1: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung, trong đó có đề cập đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL:

- Trương Đắc Linh, “Sự kiểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân đối với các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ở địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 07/2000.

- Đào Đoan Hùng, “Bàn về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản

QPPL của các cấp chính quyền địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,

số 04/2001

- Võ Trí Hảo, “Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật”, Nxb Tư pháp – Hà Nội 2004.

- Hoàng Thị Ngân, “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 07/2004.

- Viện Khoa học pháp lý, “Chương trình đổi mới công tác xây dựng,

ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản triển khai”, Nxb Tư pháp- Hà Nội 2004.

- Lê Văn Hòe, “Thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 05/2005.

- Trương Thị Hồng Hà, “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp

luật, số 01/2005

- Nguyễn Văn Huê, “Tăng cường pháp chế trong công tác xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật ở địa phương”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số

10/2006

- Nguyễn Thị Minh Hà, “Về quy trình ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Thanh tra, số 05/2006.

- Lã Thanh Tân, “Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, thẩm định

và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ năm cải cách hành chính”,

Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 07/2006

- Nguyễn Quốc Hoàn, “Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn

bản quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta”, Tạp chí Luật

học, số 01/2007

- Hoàng Thế Liên, “Các giải pháp của Chính phủ về đổi mới công tác xây

dựng văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 05/2007.

- Đề tài khoa học cấp tỉnh, “Nâng cao chất lượng văn bản quy phạm

pháp luật của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc” Cơ

quan thực hiện đề tài: Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc, tháng 11/2007

- Bộ Tư pháp- Chương trình 909, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành

và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật”, Nxb Tư pháp- Hà Nội

2008

- Hoàng Quốc Hào, “Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An”, Luận văn

Thạc sỹ Luật học, Học viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2008

Nhóm 2: Các công trình khoa học, tài liệu nghiên cứu về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL:

- Đề tài khoa học “Nghiên cứu cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối

với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” do TS Uông Chu Lưu- Bộ

trưởng Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm đề tài, bảo vệ năm 2002

- Đề tài khoa học cấp Bộ “Thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị

quyết, nghị định- cơ sở pháp lý, thực trạng tổ chức và phương hướng hoàn thiện” Đơn vị chủ trì: Vụ Pháp chế- Văn phòng Chính phủ, tháng 7/2002

- Kỷ yếu: “Hội thảo khoa học- thực tiễn, các giải pháp nâng cao chất

lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” - Bộ Tư pháp,

tháng 12/2007

- Chuyên đề: “Công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở địa

phương, thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Thông tin Khoa học pháp lý- Bộ

Tư pháp, số 03/2008

- Đề án: “Nâng cao chất lượng thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự

án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo Điều ước quốc tế” của

Bộ Tư pháp năm 2008

Nhìn một cách tổng quát, các công trình khoa học nêu trên chủ yếu tậptrung nghiên cứu và đưa ra các giải pháp đối với hoạt động xây dựng, banhành văn bản QPPL nói chung, trong đó có nội dung đề cập đến hoạt độngthẩm định dự thảo văn bản QPPL nhưng chủ yếu mới chỉ tập trung vào việchoàn thiện hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự thảo văn bảnQPPL của Trung ương Còn đối với hoạt động thẩm định các dự thảo văn bảnQPPL của HĐND, UBND các cấp ban hành thì chưa được nghiên cứu mộtcách kỹ lưỡng và mang tính chỉnh thể Chính vì vậy, cần có sự nghiên cứumột cách sâu sắc và có tính hệ thống về hoạt động thẩm định của Sở Tư pháptỉnh đối với dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình), dựthảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh

3 Phạm vi nghiên cứu của Luận văn

Luận văn tập trung đi sâu vào nghiên cứu các vấn đề lý luận và thựctrạng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với dự thảonghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định, chỉthị của UBND tỉnh

Luận văn giới hạn thời gian nghiên cứu từ năm 2000 trở lại đây.

4 Mục đích, nhiệm vụ của Luận văn

4.1 Mục đích

Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề về lý luận và đánh giá tổng quátthực trạng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với dựthảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định,chỉ thị của UBND tỉnh, Luận văn luận chứng các quan điểm và giải pháp đểgóp phần nâng cao chất lượng hoạt động này của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúctrong thời gian tới

4.2 Nhiệm vụ

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, Luận văn thực hiện các nhiệm vụ sau:

- Nghiên cứu cơ sở lý luận về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL.

- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp

tỉnh Vĩnh Phúc đối với dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnhtrình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh

- Nêu và luận chứng các quan điểm; đồng thời đề xuất các giải pháp cụ

thể để nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu quả hoạt động thẩm định của Sở Tưpháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với các dự thảo văn bản QPPL

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủnghĩa Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quanđiểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền Xãhội chủ nghĩa Việt Nam, về đổi mới quy trình xây dựng, hoàn thiện hệ thốngpháp luật trong điều kiện hội nhập quốc tế và mục tiêu xây dựng nền kinh tếthị trường định hướng XHCN

Luận văn sử dụng phương pháp luận của triết học Mác- Lê nin về chủnghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Ngoài ra, Luận văncòn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Lịch sử- cụ thể, phân

tích, tổng hợp, so sánh; kết hợp với các phương pháp nghiên cứu khác như:Thống kê, đối chiếu, diễn giải, quy nạp,

6 Ý nghĩa thực tiễn và những đóng góp của luận văn

Luận văn nghiên cứu một cách có hệ thống, mang tính chỉnh thể vàtương đối toàn diện về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL ở một tỉnh

mà cụ thể là hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với dựthảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định,chỉ thị của UBND tỉnh Vĩnh Phúc Từ cơ sở lý luận và thực trạng hoạt độngnày của tỉnh, đề xuất phương hướng và các giải pháp cụ thể có tính chất cơbản để góp phần nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu quả hoạt động thẩm địnhcủa Sở Tư pháp tỉnh đối với dự thảo văn bản QPPL Qua đó, từng bước nângcao chất lượng công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnhVĩnh Phúc nói chung và công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL củaHĐND, UBND tỉnh Vĩnh Phúc nói riêng

Do đó, kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng để thamkhảo tại các cơ sở đào tào và nghiên cứu về Luật học; một số giải pháp màLuận văn đưa ra có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thipháp luật về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và hoạtđộng thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói riêng nhằm ngày càng khôngngừng hoàn thiện về thể chế và tăng cường các điều kiện cho hoạt động này

Không những thế, Luận văn còn góp phần nâng cao nhận thức và đềcao trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức thực hiện của các cơ quan Đảng vàNhà nước trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động thẩm định dựthảo văn bản QPPL của các địa phương

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liậu tham khảo, Luận văngồm 3 chương, 9 tiết

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA HOẠT ĐỘNG

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA SỞ TƯ PHÁP

1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH

DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1 Khái niệm hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Trong toàn bộ quá trình hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước nóichung luôn luôn đặt ra các mục đích cụ thể để bảo đảm các hoạt động củamình nhằm đạt được các mục đích chung đã đề ra Trong đó, các chủ thể cóthẩm quyền bao giờ cũng ban hành ra một hệ thống các văn bản gồm các vănbản QPPL, các văn bản áp dụng pháp luật và các văn bản hành chính để đặt racác cơ chế, chính sách nhằm tạo lập một hành lang pháp lý và tạo ra các điềukiện tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách đó trên thực tế phục vụ việcquản lý xã hội, phát triển kinh tế Hệ thống văn bản quản lý nhà nước cơ bảngồm các loại văn bản như: Văn bản QPPL, văn bản áp dụng pháp luật và vănbản hành chính thông thường

Với ý nghĩa là cơ sở, là“xương sống” của hoạt động quản lý nhà nước

trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nên hệ thống văn bản QPPL giữmột vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình thực hiện công việc quản lýcủa các chủ thể quản lý và có thể khẳng định rằng, nếu không có pháp luật thìnhà nước không thể quản lý xã hội, phát triển kinh tế được Trong quá trìnhđổi mới và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Đảng và Nhànước ta luôn rất chú trọng đến việc sử dụng hệ thống pháp luật để bảo vệ lợiích của Nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời,

không ngừng việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN.Tại Điều 12, Hiến pháp năm 1992 đã xác định:

Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cườngpháp chế xã hội chủ nghĩa Các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế,

tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phảinghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa

và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật Mọi hànhđộng xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp củatập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật [37]

Tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, định nghĩa về

văn bản QPPL: Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa [38].

Tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, nêu ra định nghĩa

về văn bản QPPL như sau:

Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phốihợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quyđịnh trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND,UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộcchung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan

hệ xã hội [41]

Như vậy, có thể thấy trong một văn bản QPPL thường có 2 dấu hiệuđặc trưng cơ bản sau:

Thứ nhất là, văn bản QPLL có tính áp dụng chung, không xác định đối

với từng cá nhân cụ thể mà hướng tới phạm vi và đối tượng thường là rộng(chẳng hạn: Mọi công dân, cán bộ, công chức, viên chức, ) Văn bản QPPLkhông nêu đích xác một vụ việc cụ thể mà chỉ có tính chất dự liệu trước

những điều kiện, hoàn cảnh có thể sẽ xẩy ra và khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh

đó người tham gia các quan hệ xã hội phải tuân theo các quy tắc xử sự đãđược quy định tại văn bản

Thứ hai là, văn bản QPPL được Nhà nước tạo ra các điều kiện cần thiết

để bảo đảm sự tuân thủ và thực hiện trên thực tế, kể cả việc sử dụng biện phápcưỡng chế thi hành Nhà nước có thể dùng quyền lực, lực lượng công quyền

để bảo đảm cho một văn bản QPPL được thực thi, bằng nhiều biện pháp (vậnđộng, tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục) hoặc thông qua việc áp dụng cácchế tài đối với người vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dânsự, ) Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước còn có thể áp dụng các biệnpháp cưỡng chế để bắt buộc thi hành đối với người vi phạm không tự giácchấp hành các quyết định xử lý vi phạm, bản án hoặc quyết định của Tòa án

Tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm

2004 thì văn bản QPPL của HĐND, UBND dân được định nghĩa như sau:

Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND banhành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó

có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, đượcNhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ởđịa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa Văn bản QPPL củaHĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết Văn bản QPPL củaUBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị [40]

Khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND được nêu trên là để nhằmphân biệt giữa văn bản QPPL của HĐND, UBND với văn bản QPPL do các

cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành

Để xác định các yếu tố tạo thành một văn bản QPPL của HĐND,UBND thì tại khoản 1, Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành vănbản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, đã chỉ rõ:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dântheo quy định tại Nghị định này phải có đầy đủ các yếu tố sau đây:

- Do Hội đồng nhân dân ban hành theo hình thức nghị quyết, Ủy ban

nhân dân ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị;

- Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật;

- Có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng

nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lựctrong phạm vi địa phương;

- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định

của pháp luật [12]

Từ khái niệm (mà Luật đã nêu ra) và các yếu tố (mà Nghị định91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 đã xác định), có thể thấy văn bản QPPL củaHĐND, UBND có 4 dấu hiệu cơ bản sau:

Một là, được ban hành đúng thẩm quyền (thẩm quyền về nội dung được

phân cấp tại văn bản QPPL làm căn cứ trực tiếp ban hành và thẩm quyền về hìnhthức văn bản được quy định tại Luật); theo trình tự, thủ tục do Luật Ban hànhvăn bản QPPL của HĐND, UBND quy định từ khâu lập, thông qua và điềuchỉnh chương trình đến soạn thảo, góp ý, thẩm định, thẩm tra, thông qua,

Hai là, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung (QPPL); được áp dụng

nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng khi tham gia cácquan hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh; có hiệu lực thi hành trong phạm

vi địa phương;

Ba là, được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng nhiều biện pháp như:

Tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức- hành kinh tế và trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước còn sự dụng biện phápcưỡng chế để bắt buộc thi hành đối với người có hành vi vi phạm

chính-Bốn là, nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội trên phạm vi địa

phương theo định hướng XHCN

Việc xác định một dự thảo văn bản QPPL mà HĐND, UBND dự kiến

sẽ ban hành có phải là dự thảo văn bản QPPL hay không là một vấn đề hếtsức quan trọng vì từ đó mới xác định được việc ban hành văn bản đó có phảituân theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL củaHĐND, UBND năm 2004 hay không? Nếu dự thảo văn bản đó không phải là

dự thảo văn bản QPPL thì không cần phải qua thẩm định, ngược lại, nếu đó

là dự thảo văn bản QPPL thì bắt buộc phải qua thẩm định để bảo đảm tínhhợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất (và có thể cả tính khả thi) của vănbản trước khi ban hành

1.1.1.2 Khái niệm hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Về mặt ngôn ngữ học thì thuật ngữ thẩm định được hiểu “là xem xét đểxác định về chất lượng” [21]

Ở góc độ ngôn ngữ Luật học thì thuật ngữ thẩm định được hiểu là sựxem xét, đánh giá và đưa ra kết luận bằng văn bản có tính pháp lý về một vấn

đề nào đó [48]

Từ góc độ ngôn ngữ học và ngôn ngữ Luật học thì có thể hiểu thuậtngữ thẩm định là việc thông qua các biện pháp chuyên môn tiến hành kiểmtra, đánh giá nhằm xem xét để xác định đối tượng thẩm định có đạt chất lượngtheo các tiêu chí đã đặt ra hay không

Tại cuốn Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bảnQPPL- Kỷ yếu Dự án VIE/98/001 của Bộ Tư pháp- Chương trình phát triểncủa Liên hợp quốc, có định nghĩa về thẩm định dự thảo văn bản QPPL: Thẩmđịnh dự án, dự thảo văn bản QPPL, điều ước quốc tế là một hoạt động thuộcquy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL, do cơ quan chuyên môn về Tưpháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chínhxác dự án, dự thảo văn bản QPPL, điều ước quốc tế trước khi ban hành, phêduyệt hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn [5]

Từ các quan niệm trên, có thể định nghĩa về thẩm định dự án, dự thảovăn bản QPPL như sau:

Thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự án,

dự thảo văn bản QPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật, đồng thời bảo đảm những yêu cầu khác về chất lượng của dự án, dự thảo văn bản QPPL theo quy định pháp luật.

Với khái niệm trên, có thể thấy thẩm định dự thảo văn bản QPPL trướctiên là hoạt động của một chủ thể (theo quy định của pháp luật) tiến hànhnghiên cứu để nhằm kiểm tra, đánh giá tính đúng đắn của dự thảo văn bảnQPPL theo những tiêu chí mà pháp luật đã xác định, thể hiện:

- Sự cần thiết ban hành văn bản: Về căn cứ pháp lý- Văn bản QPPL của

cơ quan Nhà nước cấp trên có phân cấp cho HĐND, UBND quy định về vấn

đề đó hay không? về căn cứ thực tiễn- tình hình thực tế của địa phương có đòihỏi phải ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh lĩnh vực đó hay không?

- Phù hợp với Hiến pháp và các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao

hơn, được ban hành theo đúng thẩm quyền (về nội dung và hình thức) trongphạm vi chức năng của cơ quan tương ứng;

- Tuân thủ quy tắc kỹ thuật lập pháp, lập quy và trước tiên là yêu cầu về

tính chính xác, tính xác định của các quy phạm được đặt ra;

- Phù hợp với cơ sở, quan điểm chính thống của khoa học pháp lý, với

các học thuyết kinh tế- chính trị và các lĩnh vực khoa học xã hội khác

- Bảo đảm tính lôgic và tuân thủ các quy tắc về ngôn ngữ, ngữ pháp;

các quy tắc của kỹ thuật soạn thảo văn bản để văn bản có cấu trúc chặt chẽ,phù hợp với nội dung, đúng chức năng, sử dụng phù hợp từng thể loại vănbản; ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày mạch lạc, dễ hiểu

- Bảo đảm đầy đủ các yêu cầu về tính ổn định của pháp luật với tính

năng động, thường xuyên thay đổi của các quan hệ xã hội; nhận thức được

toàn diện những lợi ích và những bất lợi của các phương thức điều chỉnh khácnhau để đưa ra lựa chọn tối ưu nhất.

Việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Bộ Tư pháp là hoạt động của

cơ quan chuyên môn, mà cụ thể là Cục Kiểm tra văn bản QPPL tiến hànhnghiên cứu, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo văn bảnQPPL nhằm bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, phù hợp với chủ trương,đường lối của Đảng; tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thốngpháp luật hiện hành (và có thể cả tính khả thi) của dự thảo; bảo đảm văn bảnkhi được ban hành không gây ra khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiệnđiều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia

Trong khi đó, việc thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND (doUBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh, là hoạt độngcủa Sở Tư pháp tiến hành nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hìnhthức của dự thảo văn bản QPPL nhằm bảo đảm các căn cứ ban hành văn bản;tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật; ngônngữ, kỹ thuật trình bày (và có thể cả tính khả thi) của dự thảo văn bản QPPL

1.1.2 Đặc điểm của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.1.2.1 Đặc điểm về đối tượng của hoạt động thẩm định

Hoạt động thẩm định là việc tiến hành kiểm tra đối với các dự thảo vănbản QPPL trước khi trình thông qua hoặc ký ban hành để có thể trở thành vănbản QPPL, do đó mục tiêu trực tiếp của hoạt động thẩm định là có ý kiến vềnhững ưu điểm và chỉ ra được những tồn tại, thiếu sót của dự thảo Các ý kiếnnày một mặt để giúp cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý dự thảo lần cuốitrước khi trình thông qua hoặc trình ký ban hành; mặt khác còn giúp cho cơquan có thẩm quyền ban hành văn bản xem xét để quyết định việc thông quahoặc ký ban hành văn bản Thông qua hoạt động thẩm định, Sở Tư pháp đưa

ra ý kiến tư vấn trước cho UBND tỉnh đối với dự thảo văn bản QPPL do

UBND tỉnh trình HĐND tỉnh thông qua hoặc đối với dự thảo văn bản QPPLthuộc thẩm quyền ban hành của UBND tỉnh.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBNDnăm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì đối tượng của hoạt động thẩmđịnh dự thảo văn bản QPPL do Sở Tư pháp thực hiện gồm dự thảo nghị quyếtcủa HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình), dự thảo quyết định và chỉ thị củaUBND tỉnh, với các điều kiện sau:

- Được ban hành theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn

bản QPPL của HĐND, UBND;

- Có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), được áp dụng nhiều lần đối với

mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực thi hành trong phạm

vi địa phương;

- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định

pháp luật

Mặc dù đã có quy định rất rõ về đối tượng của hoạt động thẩm định là

dự thảo văn bản QPPL của HĐND (do UBND tỉnh trình) và UBND tỉnh,

nhưng trên thực tế, do việc chưa có các tiêu chí rõ ràng để xác định là “có quy tắc xử sự chung” trong khái niệm “văn bản QPPL” nên đã dẫn đến một

số trường hợp giữa cơ quan soạn thảo và Sở Tư pháp còn chưa thống nhất vềmột dự thảo có phải là dự thảo văn bản QPPL hay không phải là dự thảo văn

bản QPPL (vì việc xác định dự thảo có chứa quy tắc xử sự chung hay không,

trong một số trường hợp là rất khó) Do đó, việc nhận thức đúng về đối tượngcủa hoạt động thẩm định là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nó giúp cho

Sở Tư pháp nhận biết được dự thảo văn bản nào thuộc trách nhiệm phải thẩmđịnh, dự thảo văn bản nào không thuộc trách nhiệm thẩm định; đồng thời, nócòn giúp cho cơ quan chủ trì soạn thảo tránh được trường hợp không phânbiệt được giữa dự thảo văn bản QPPL và không phải dự thảo văn bản QPPL

Không những thế, việc nhận thức đúng đắn đặc điểm về đối tượng củahoạt động thẩm định còn giúp phân biệt được đối tượng của hoạt động thẩm

định dự thảo văn bản QPPL với đối tượng của hoạt động thẩm tra dự thảo vănbản QPPL và đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản: Nếu như đối tượng củahoạt động thẩm định gồm cả dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnhtrình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh thì đối tượng của hoạt độngthẩm tra chỉ có dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh Còn sự khác biệt giữa đốitượng của hoạt động thẩm định với đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản lạiđược thể hiện ở việc đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản là những văn bảnđang còn hiệu lực tại thời điểm tiến hành việc kiểm tra (chứ không phải là các

dự thảo văn bản QPPL như đối tượng của hoạt động thẩm định)

1.1.2.2 Đặc điểm về nội dung của hoạt động thẩm định

Với yêu cầu, mục đích của hoạt động thẩm định là xác định sự cần thiếtban hành (về cơ sở pháp lý cũng như cơ sở thực tiễn); xác định sự phù hợp vàphát hiện những điểm chưa phù hợp (với Hiến pháp, luật và các văn bảnQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn); chỉ ra những điểm còn mâu thuẫn, chồngchéo (trong nội tại dự thảo và giữa dự thảo với hệ thống văn bản QPPL củatỉnh), những nội dung bất hợp lý của dự thảo văn bản QPPL (thường là so vớitình hình thực tiễn của địa phương) thì hoạt động thẩm định có tác dụng sànglọc để làm giảm tối đa những hạn chế của dự thảo văn bản QPPL trước khi trìnhthông qua hoặc trình ký ban hành Nhiệm vụ của thẩm định là xem xét toàn bộnội dung, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày (và có thể cả tính khả thi) của

dự thảo văn bản để giúp cơ quan có thẩm quyền ban hành một văn bản đạt chấtlượng, phù hợp và phát huy tác dụng điều chỉnh trên thực tiễn, góp phần bảođảm ổn định an ninh -chính trị, trật tự an toàn xã hội và phát triển kinh tế của địaphương Để đáp ứng được các yêu cầu trên thì nội dung của hoạt động thẩm định

dự thảo văn bản QPPL tập trung vào các khía cạnh sau:

Một là, sự cần thiết ban hành

Có ý kiến về sự cần thiết ban hành văn bản chính là việc xác định mức

độ cần thiết phải ban hành văn bản hay không (cơ sở pháp lý và cơ sở thực

tiễn của việc ban hành văn bản) Để xác định có cần thiết ban hành văn bảnQPPL hay không phải căn cứ vào Luật Ban hành văn bản của HĐND, UBND

và các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn có nội dung phân cấp choHĐND hoặc UBND được ban hành văn bản QPPL với các tiêu chí cụ thể:

- Có cần thiết ban hành văn bản hay không? lý do, mục đích ban hành

văn bản để làm gì? Để trả lời các câu hỏi này thì hoạt động thẩm định dự thảovăn bản QPPL cần tiến hành nghiên cứu một cách toàn diện các văn bảnQPPL của Trung ương và địa phương về lĩnh vực đó và văn bản liên quan đểxác định hiện tại đã có văn bản nào hoặc quy định nào về vấn đề này haychưa Nếu đã có rồi thì lý giải tại sao đã có quy định pháp luật mà vẫn chưađiều chỉnh được vấn đề đó (nguyên nhân có thể do bất cập của các quy định

đó như không cụ thể, rõ ràng, không còn phù hợp hoặc các biện pháp chế tàichưa đủ mạnh, cách thức tổ chức thực hiện chưa phù hợp, ) và như vậy thìcần ban hành văn bản QPPL mới để thay thế hay chỉ cần ban hành văn bản đểsửa đổi, bổ sung Còn nếu chưa có quy định nào cụ thể về vấn đề này thì cócần thiết phải ban hành văn bản mới hay không?

Cùng với việc xem xét tiêu chí về mặt pháp lý như trên, để xác định sựcần thiết ban hành văn bản thì đồng thời còn đòi hỏi phải đánh giá được thựctiễn khách quan của yêu cầu quản lý nhà nước có cần phải ban hành văn bảnQPPL hay không? Đây là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng, vì trong trườnghợp đã xác định được cơ sở pháp lý của việc ban hành văn bản rồi nhưng thựctiễn của địa phương không đòi hỏi cần phải có quy định về vấn đề đó thì việcban hành cũng là không cần thiết (do văn bản của Trung ương phân cấp chungcho các địa phương căn cứ vào tình hình để quy định cụ thể nên địa phươngcăn cứ vào nhu cầu quản lý nhà nước của mình để xác định có cần thiết banhành văn bản hay không);

- Bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân: HĐND và

UBND ban hành văn bản trong trường hợp này chính là việc tạo ra cơ sở pháp

lý để công dân căn cứ vào đó thực hiện các quyền của mình và yêu cầu cơquan nhà nước, người có thẩm quyền bảo đảm việc thực hiện các quyền đó;đồng thời đây cũng là căn cứ để cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xácđịnh các nghĩa vụ mà công dân phải thực hiện và có những biện pháp thích

hợp để buộc công dân phải thực hiện các nghĩa vụ đó trong trường hợp họ

không tự nguyện thực hiện

- Có đáp ứng được các yêu cầu của các chính sách pháp luật, các chính

sách, biện pháp đưa ra trong dự thảo có giải quyết được các mục tiêu cơ bản

đã đặt ra hay không? Căn cứ vào các chính sách đã được quy định tại các vănbản của Trung ương, để thực hiện mục tiêu quản lý xã hội và phát triển kinh

tế của địa phương, HĐND, UBND ban hành văn bản QPPL để quy định chitiết các nội dung và các biện pháp cụ thể để tổ chức thực hiện tại địa phươngnhằm đạt được mục tiêu chung của chính sách pháp luật Trung ương cũngnhư ở địa phương

- Cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; nhằm bảo

đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước nhà nước cấptrên hoặc văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho HĐND, UBNDquy định một vấn đề cụ thể Chủ trương, chính sách của Đảng, các văn bảnQPPL của Trung ương thường ở tầm vĩ mô và mang tính định hướng, nguyêntắc, do đó để việc tổ chức thực hiện phù hợp với đặc điểm tình hình kinh tế-

xã hội của địa phương và phát huy hiệu quả thì đòi hỏi HĐND, UBND căn cứvào các quy định và sự phân cấp của Trung ương để ban hành văn bản QPPLcủa địa phương nhằm chi tiết hóa, cụ thể hóa

Hai là, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo

Xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản chính làviệc dự kiến giới hạn sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội và đốitượng tác động, cụ thể: Phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản là các quan

hệ xã hội mà dự thảo dự kiến điều chỉnh; đối tượng áp dụng của dự thảo văn

bản là các cơ quan, tổ chức, cá nhân và thường gồm các nhóm đối tượng:Nhóm đối tượng có trách nhiệm tổ chức thi hành, nhóm đối tượng chịu sựđiều chỉnh trực tiếp và nhóm đối tượng có liên quan (kiểm tra, giám sát, ).

Việc dự kiến phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản QPPL

có vai trò rất quan trọng, ảnh hưởng đến tính hợp Hiến, hợp pháp; tính đồng

bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật; tính khả thi của dự thảo văn bản và dovậy mà ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng văn bản khi được ban hành

Khi thực hiện thẩm định thì người tiến hành thẩm định phải xác định rõđược phạm vi và đối tượng điều chỉnh mà dự thảo dự kiến có hợp pháp vàhợp lý hay không (có phù hợp với văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn,phù hợp với chức năng và tổ chức bộ máy nhà nước, phù hợp với mục tiêuban hành văn bản, phù hợp giữa các quy định tại nội dung với đối tượng vàphạm vi điều chỉnh) Dự thảo không được quy định mở rộng hoặc thu hẹpphạm vi và đối tượng điều chỉnh một cách tùy tiện (việc xác định này thườngcăn cứ vào sự phân cấp tại văn bản bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn ởvào thời điểm ban hành văn bản)

Ba là, tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật

Đây có thể coi là nội dung quan trọng nhất của hoạt động thẩm định dựthảo văn bản QPPL

- Về tính hợp hiến

Một dự thảo văn bản QPPL (văn bản QPPL dự định ban hành) nói riêng

và bất kỳ một văn bản nào nói chung, đều phải phù hợp với Hiến pháp Với vịtrí là văn bản có tính pháp lý tối cao, là đạo luật gốc, luật “mẹ”, là nguồn củacác nguồn của hệ thống pháp luật- Hiến pháp trở thành chuẩn mực đúng đắncho các dự thảo đối chiếu, nên bất cứ một văn bản nào cũng phải phù hợp vớiđạo luật gốc này Do đó, việc ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBNDcấp tỉnh cũng không phải là ngoại lệ và vấn đề này đã được quy định tại

khoản 1, Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004:

Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp.

Để xác định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có bảođảm tính hợp Hiến hay không thì hoạt động thẩm định do Sở Tư pháp tiến hànhthường chỉ căn cứ vào việc dự thảo văn bản QPPL đó có trái với các quy địnhcủa Hiến pháp hay không (còn việc xác định tính hợp Hiến do Cục Kiểm tra vănbản- Bộ Tư pháp tiến hành thường căn cứ vào các nội dung như: Nội dung của

dự thảo dựa trên quy định cụ thể hay tinh thần, nguyên tắc nào của Hiến pháp và

có phù hợp với tinh thần, nguyên tắc, quy định đó của Hiến pháp hay không? Từquy định nào của Hiến pháp mà có thẩm quyền ban hành văn bản này? )

- Về tính hợp pháp

Ngoài việc bảo đảm tôn trọng các quy định của Hiến pháp thì các dự

thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh còn phải tuân thủ “thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật” Nguyên tắc này tồn

tại song song với nguyên tắc văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp dưới

ban hành phải “phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”.

Các nguyên tắc này đòi hỏi mỗi dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBNDphải căn cứ vào các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn và có thể coiđây là cơ sở xác định giá trị pháp lý của văn bản Thẩm định về tính hợp phápcủa dự thảo văn bản QPPL là việc xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bảnQPPL (thẩm quyền về nội dung thường được xác định tại các văn bản QPPLlàm căn cứ trực tiếp ban hành văn bản; thẩm quyền về hình thức được xácđịnh tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004) có đúngkhông? Nội dung của dự thảo có phù hợp với thẩm quyền của chủ thể banhành không?

- Về tính thống nhất của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật

Để bảo đảm tính thống nhất của dự thảo văn bản QPPL trong hệ thốngvăn bản QPPL thì trước tiên dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp

tỉnh không được mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản QPPL khác do chínhHĐND, UBND tỉnh đã ban hành Khi thẩm định tính thống nhất của dự thảovăn bản QPPL cũng chính là công việc nhằm loại bỏ sự chồng chéo, mâuthuẫn của dự thảo với hệ thống pháp luật, qua đó bảo đảm chất lượng cho mộtvăn bản (khi đã được ban hành) Thẩm định nội dung này, cần trả lời câu hỏi:Các quy định tại nội dung dự thảo có mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản nàotrong hệ thống văn bản QPPL của tỉnh hay không? nếu có mâu thuẫn, chồngchéo thì cần giải quyết như thế nào để bảo đảm tính thống nhất?

Bốn là, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

- Về ngôn ngữ soạn thảo

Ngôn ngữ soạn thảo các dự thảo quy phạm pháp luật phải được trìnhbày ngắn gọn, rõ ràng, chính xác; sử dụng ngôn ngữ viết, cách diễn đạt đơngiản, dễ hiểu; dùng từ ngữ phổ thông, không dùng từ ngữ địa phương và từngữ nước ngoài nếu không thực sự cần thiết Đối với thuật ngữ chuyên môncần xác định rõ nội dung thì phải được giải thích trong văn bản; không viết tắtnhững từ, cụm từ không thông dụng Đối với những từ, cụm từ được sử dụngnhiều lần trong văn bản thì có thể viết tắt nhưng các chữ viết tắt lần đầu của

từ, cụm từ phải được đặt trong ngoặc đơn ngay sau từ, cụm từ đó; không sửdụng từ lóng, từ đa nghĩa

- Thể thức văn bản

Là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thànhphần chung áp dụng đối với các loại văn bản (như Quốc hiệu; tên cơ quan banhành; số, ký hiệu của văn bản; địa danh và ngày, tháng, năm ban hành vănbản; tên loại và trích yếu nội dung văn bản; nội dung văn bản; nơi nhận vănbản; chức vụ, chữ ký và họ tên của người có thẩm quyền; dấu của cơ quanban hành, ) và các thành phần bổ sung đối với từng loại văn bản cụ thể

- Kỹ thuật trình bày văn bản

Kỹ thuật trình bày văn bản bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định lềtrang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ,

kiểu chữ và các chi tiết trình bày khác, bố cục các thành phần nội dung vănbản (chương, mục, điều, khoản, điểm),

Hiện nay, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL được thực hiệntheo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chínhphủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Thông tư liên tịch số55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ- Văn phòngChính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản

Khi thực hiện thẩm định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản,người thẩm định phải đặt và trả lời các câu hỏi như:

Cách bố cục của các chương, mục, điều, khoản, điểm có hợp lý không?các nhóm vấn đề có hợp lý không? trong dự thảo có thuật ngữ chuyên mônnào cần giải thích không? quy định trong dự thảo đã rõ ràng, cụ thể để các đốitượng chịu sự tác động của văn bản biết họ được làm gì, làm như thế nào;ngôn ngữ trong sử dụng trong dự thảo đã rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu chưa; việcviện dẫn các quy định của dự thảo đã rõ ràng, chính xác chưa; xác định dựthảo có cần các quy định chuyển tiếp không, cần quy định như thế nào trong

dự thảo? dự thảo có cần thiết phải quy định việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ(hoặc thay thế) các quy định của các văn bản khác (hoặc các văn bản khác) docùng một cơ quan có thẩm quyền ban hành không?

Năm là, tính khả thi của dự thảo văn bản

Trong quá trình thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tưpháp thì việc đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo không phải là một yêucầu bắt buộc (tại Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004quy định: Cơ quan Tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảonghị quyết, quyết định, chỉ thị) Tính khả thi của một dự thảo văn bản là mộtvấn đề lớn và rất phức tạp, yếu tố này không phải đứng độc lập mà nó là kếtquả của toàn bộ các nội dung cần thẩm định Việc thẩm định về tính khả thi

của dự thảo văn bản QPPL là một vấn cũng đề hết sức cần thiết, do đó khitiến hành thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL, người thẩm địnhphải trả lời được các câu hỏi như: Chính sách, quy định trong dự thảo văn bản

có phù hợp với tình hình phát triển kinh tế- xã hội vào thời điểm ban hành;chính sách, quy định của dự thảo có bảo đảm tính nhất quán, ổn định của phápluật không? các quy định trong dự thảo văn bản có tương xứng với mục tiêuđược xác định khi ban hành văn bản không, có giải quyết được các vấn đềtheo mục tiêu đã đề ra hay không? dự thảo đã quy định đầy đủ các quy phạm

để giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh hay chưa; các quy định đó

có hợp lý và đầy đủ các điều kiện bảo đảm thi hành khi văn bản được banhành hay không; quy định đó có gặp trở ngại khi áp dụng trên thực tế haykhông; đối tượng thực thi các quy định đó có khả năng và điều kiện thực hiệnkhông? dự thảo đã làm rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trongquá trình tổ chức thi hành; nội dung các quy định có thể dẫn đến sự áp dụngtùy tiện trên thực tế; các chế tài có đủ tính răn đe, phòng ngừa, giáo dục,thuyết phục để bảo đảm việc áp dụng pháp luật được nghiêm minh?

Qua phân tích đặc điểm về nội dung của hoạt động thẩm định dự thảovăn bản QPPL như trên, có thể khái quát đặc điểm này như sau:

- Thứ nhất, với ý nghĩa là một hoạt động có tính phản biện, nội dung

của hoạt động thẩm định thể hiện rõ nét nhất tính chuyên môn và tính độc lập,các ý kiến nêu tại nội dung này có độ tin cậy và về cơ bản được sử dụng làmcăn cứ cho chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đưa ra quyết địnhcuối cùng của mình (có ban hành văn bản QPPL trên cơ sở dự thảo đã đượcthẩm định hay không?);

- Thứ hai, nội dung hoạt động thẩm định bao gồm nhiều biện pháp có

tính chất nối tiếp nhau, các biện pháp này được quy định tại các văn bảnQPPL và được tiến hành trên cơ sở tuân thủ đúng trình tự, thủ tục luật định, làmột giai đoạn không thể thiếu trong quá trình xây dựng, ban hành pháp luật

- Thứ ba, nội dung hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL cho

thấy để việc thẩm định đạt chất lượng thì phải tuân thủ các nguyên tắc kháchquan, khoa học Là một trong những hoạt động của cơ quan nhà nước, do vậynội dung thẩm định phải tiến hành trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc chung

về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước như nguyên tắc pháp chếXHCN; nguyên tắc tập trung, dân chủ; các nguyên tắc bảo đảm yêu cầu về chấtlượng, tiến độ; Ngoài ra, nội dung hoạt động thẩm định còn có nguyên tắc riêngthể hiện tính đặc thù của công việc này, thể hiện: Mục đích của hoạt động thẩmđịnh là việc phát hiện những khiếm khuyết và đánh giá tính đúng đắn của dựthảo văn bản QPPL, vì vậy thẩm định còn có nguyên tắc khách quan, khoa học

- Thứ tư, giá trị nội dung thẩm định có tính bắt buộc đối với cơ quan

chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản QPPL Luật Ban hành văn bản QPPL củaHĐND, UBND năm 2004 quy định: Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệmnghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, chỉnh lý dự thảo văn bảnQPPL để trình UBND tỉnh

- Thứ năm, nội dung hoạt động thẩm định có mục tiêu là đưa ra đánh

giá về sự cần thiết và tính đúng đắn của dự thảo văn bản QPPL (sự cần thiếtban hành; tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất; ngôn ngữ, kỹ thuật soạnthảo; có thể đưa ra ý kiến đánh giá về tính khả thi của dự thảo; ) Tuy nhiên,hiệu quả thẩm định không thể tự thân nó mà còn phụ thuộc vào nhiều yếu tốkhách quan và chủ quan như: Chất lượng dự thảo văn bản QPPL, thời gianthẩm định, thể chế về công tác thẩm định, mối quan hệ nội bộ của chủ thểthẩm định, trình độ và năng lực của người trực tiếp, người gián tiếp thực hiệnviệc thẩm định;

Việc nhận thức đầy đủ, đúng đắn nội dung thẩm định dự thảo văn bảnQPPL cho phép phân biệt sự khác nhau giữa nội dung thẩm định với nội dungthẩm tra dự thảo văn bản QPPL (hai hoạt động có tính chất tương đối giốngnhau): Hoạt động thẩm định tập trung vào các nội dung chính như sự cần thiết

ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; tính hợp Hiến,hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹthuật soạn thảo văn bản và có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo.Còn hoạt động thẩm tra do các ban của HĐND tỉnh tiến hành lại tập trung vào

sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chínhsách của Đảng; sự phù hợp của dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiệnphát triển kinh tế- xã hội của địa phương; tính hợp Hiến, hợp pháp và tínhthống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật

Ngoài ra, việc bao quát được nội dung thẩm định còn cho phép phânbiệt được sự khác nhau giữa nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL vớinội dung kiểm tra văn bản QPPL: Hoạt động thẩm định tập trung vào các nộidung chính đã được đề cập ở trên như sự cần thiết ban hành văn bản; đốitượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thốngnhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

và có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo Còn hoạt động kiểm travăn bản QPPL phải bảo đảm các nội dung: Được ban hành đúng căn cứ pháplý; được ban hành đúng thẩm quyền (về nội dung và hình thức); nội dung vănbản phù hợp với quy định pháp luật; văn bản được ban hành đúng thể thức và

kỹ thuật trình bày; tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành

và đăng công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản Như vậy, có thể thấy nội dunghoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL có phạm vi rộng hơn nội dung hoạtđộng kiểm tra văn bản QPPL, cụ thể: Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản có thểxem xét, đánh giá về tính khả thi của dự thảo văn bản Đây không phải là mộttiêu chí, một nội dung và mục đích của kiểm tra văn bản, không phải là căn cứ

để kết luận một văn bản có trái pháp luật hay không

1.1.2.3 Đặc điểm về chủ thể của hoạt động thẩm định

Khi tiến hành làm bất cứ một công việc nào thì đều cần có một chủ thể

để thực hiện Việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh

cũng vậy, để thực hiện thì cần phải có một chủ thể thực hiện việc thẩm người am hiểu pháp luật đảm nhiệm vai trò quan trọng trong việc xem xét,kiểm tra, đánh giá toàn bộ nội dung dự thảo văn bản QPPL trước khi trình cơquan có thẩm quyền thông qua Vì vậy, chủ thể hoạt động thẩm định là nhân

định-tố giữ vai trò hết sức quan trọng, thường được ví như người “gác cổng” cho

cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi quyết định có thông qua (hoặctrình thông qua) một dự thảo văn bản QPPL hay không Chủ thể hoạt độngthẩm định phải có khả năng xem xét về mặt pháp lý để đưa ra những đánh giámang tính chất chuyên môn và đúng đắn: Tính hợp Hiến, hợp pháp, tínhthống nhất của dự thảo văn bản QPPL; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo của dựthảo và có thể cả tính khả thi của dự thảo

Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản của HĐND, UBND năm 2004thì Sở Tư pháp là cơ quan có nhiệm vụ thẩm định dự thảo văn bản QPPL củaUBND tỉnh và dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình)trước khi trình HĐND, UBND tỉnh quyết định Sở Tư pháp với chức năng là

cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, tham mưu giúp UBND tỉnh thực hiệnchức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng văn bản QPPL, vì vậy việcđược giao nhiệm vụ thẩm định các dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBNDtỉnh là phù hợp

Với tư cách là người xem xét, tư vấn, kiểm tra trước (hay còn gọi là

“tiền kiểm”) văn bản QPPL và đưa ra những kiến nghị, đề xuất khách quan,

vô tư, không bị ràng buộc bởi lợi ích cục bộ, chủ thể của thẩm định dự thảovăn bản QPPL ở cấp tỉnh có những đặc điểm như sau:

- Một là, chủ thể thẩm định có quyền đánh giá những ưu điểm, hạn chế

của dự thảo văn bản QPPL thông qua việc vừa đưa ra ý kiến mang tính pháp

lý (căn cứ pháp lý để ban hành; tính hợp Hiến, hợp pháp) vừa phát biểu quanđiểm trên cơ sở ý chí, nguyện vọng của nhân dân (cơ sở thực tiễn của việc banhành, cũng có thể ở cả tính khả thi của dự thảo văn bản)

- Hai là, thực tiễn hoạt động thẩm định cho thấy chủ thể thẩm định

cũng tham gia vào quá trình soạn thảo dự thảo văn bản QPPL với cơ quan chủtrì soạn thảo (được cơ quan chủ trì soạn thảo mời tham gia vào quá trình soạnthảo văn bản hoặc tham gia góp ý kiến trước khi tiến hành thẩm định, thậmchí trong quá trình thẩm định chủ thể thẩm định và cơ quan chủ trì soạn thảocùng nhau phối hợp để chỉnh sửa dự thảo), do vậy trong một chừng mực nào

đó hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL không tách bạch với quá trìnhsoạn thảo dự thảo văn bản QPPL

- Ba là, trong nhiều trường hợp, việc sử dụng tổng thể các biện pháp

pháp lý tạo thành cơ chế thẩm định đã làm phát sinh các quan hệ pháp luật màmột bên là chủ thể thẩm định: Quá trình nghiên cứu dự thảo, các quy địnhpháp luật liên quan, chuẩn bị việc thẩm định làm phát sinh mối quan hệ giữachủ thể thẩm định với cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản QPPL hoặcvới các chủ thể khác (trong trường hợp chủ thể thẩm định mời các luật gia vàcác chuyên gia am hiểu vấn đề chuyên môn tham gia vào qua trình thẩm định

xét, quyết định thông qua (đối với dự thảo quyết định, dự thảo chỉ thị) hoặcquyết định trình hay không trình dự thảo nghị quyết với HĐND tỉnh Vai tròcủa hoạt động này được thể hiện trong những khía cạnh sau đây:

Một là, thông qua hoạt động thẩm định sẽ mang lại cho các nhà chuyên

môn cũng như cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL sự nhìn nhậnkhách quan hơn về thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục của một dự thảovăn bản QPPL Ngoài ra, thông qua hoạt động thẩm định, người thẩm địnhđưa ra nhận xét, định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin cần thiết cho

cơ quan chủ trì soạn thảo để cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, sửa chữa,chỉnh lý dự thảo hoặc hủy bỏ việc trình dự thảo, vì vậy cũng giúp cho cơ quan

có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đưa ra quyết định đúng pháp luật vềviệc có hay không ban hành văn bản QPPL

Trong thời gian qua, chất lượng văn bản QPPL là một vấn đề bức xúcrất được các nhà khoa học, các nhà quản lý và nhiều đối tượng khác quan tâm,nhất là từ khi Việt Nam thực hiện công cuộc đổi mới, Đảng ta đã nhiều lầnkhẳng định và xác định rõ nhiệm vụ đổi mới, nâng cao chất lượng công tácxây dựng pháp luật, ban hành văn bản QPPL với những quy định rõ ràng, cụthể, dễ hiểu, dễ thực hiện Nghị quyết số 48/NQ- TW ngày 24/5/2005 của BộChính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Namđến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cũng nhấn mạnh “đẩy nhanh tiến độ

và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, bảo đảm tốt hơn tính dân chủ,pháp chế công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, hoàn thiện pháp luật

về quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản QPPL thống nhất cho cảTrung ương và địa phương”; đồng thời, Nghị quyết cũng đề ra giải pháp “đổimới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng vănbản QPPL” [2] Trong quy trình xây dựng văn bản QPPL, hoạt động thẩmđịnh có tác dụng như một bộ máy sàng lọc, giúp cho cơ quan có thẩm quyềnban hành văn bản thấy được tổng thể các ưu điểm cũng như những hạn chế

của dự thảo văn bản QPPL Theo quy định, việc xây dựng dự thảo văn bảnQPPL thường được giao cho các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh chủ trìsoạn thảo nên việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm bảođảm chất lượng là việc làm không thể thiếu Trong rất nhiều trường hợp, cơquan xây dựng dự thảo văn bản QPPL chỉ nhìn thấy những mặt có lợi chongành, lĩnh vực mà chưa nhìn thấy cái tổng thể, do đó điều quan trọng làngười làm công việc thẩm định cần phát hiện và hướng dẫn chỉnh sửa, bổsung, hoàn thiện để làm cho những ý tưởng đó trở thành phổ biến, bảo đảmlợi ích chung của tỉnh và phù hợp với quy định pháp luật

Hai là, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL nhằm bảo đảm cho

các QPPL có hình thức thể hiện phù hợp với quy định của pháp luật Mỗi một

dự thảo văn bản QPPL sau khi đã được ký ban hành, thông qua và trở thànhvăn bản QPPL đều sẽ trở thành nguồn của pháp luật, là bộ phận cấu thànhtrong hệ thống văn bản QPPL; mỗi điều, khoản của một văn bản QPPL đềuchứa các quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm

an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và phát triển kinh tế Vì vậy, các QPPL– quy tắc xử sự chung đó phải được thể hiện chính xác nội dung của khuônmẫu xử sự Do đó, cần thông qua hoạt động thẩm định thì mới bảo đảm đượctính đúng đắn của hình thức thể hiện các QPPL, bảo đảm hình thức văn bảnQPPL theo quy định của pháp luật

Ba là, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là công cụ góp phần

vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, vì nó loại bỏ những quyđịnh không cần thiết (ngay từ khi còn là dự thảo) làm cho hệ thống pháp luậtbớt cồng kềnh; giảm bớt những quy định chồng chéo, mâu thuẫn; bảo đảmtính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật.Yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền là đề cao vai trò của Hiến pháp, vìvậy hệ thống pháp luật phải bảo đảm tính thống nhất và tuân thủ các quy định

về thứ bậc hiệu lực pháp lý, loại trừ việc có nhiều văn bản QPPL quy định

khác nhau về cùng một vấn đề, gây ra sự lúng túng trong hoạt động áp dụngpháp luật và gây khó khăn cho đối tượng thực hiện pháp luật.

Bốn là, chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL có tác

động lớn tới trình độ xây dựng pháp luật, tới quy mô của việc thực hiện phápluật vì nó giúp cho việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL mang tính chuyênnghiệp, được tiến hành bởi một cơ quan chuyên môn về pháp luật có khả nănghướng dẫn để chỉnh lý, hoàn thiện một dự thảo văn bản QPPL Do đó, hoạtđộng thẩm định dự thảo văn bản QPPL còn góp phần làm giảm bớt sự căngthẳng giữa các ý kiến khác nhau của các cơ quan (khi giải quyết những vấn đề

mang tính chất liên ngành) bằng cách cung cấp các thông tin cần thiết và “thiết kế” lại những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đề xuất phương án giải quyết đối

với những vấn đề còn chưa thống nhất trong quá trình soạn thảo dự thảo

Qua những phân tích trên, chúng ta có thể khẳng định hoạt động thẩmđịnh dự thảo văn bản QPPL có vai trò rất to lớn, hoạt động này không chỉ trựctiếp ảnh hưởng và tác động đến chất lượng, giá trị và hiệu quả văn bản QPPLkhi được ban hành, mà nó còn góp phần ngày càng tạo ra tính hợp Hiến, tínhthống nhất và tính đồng bộ của hệ thống pháp luật Việt Nam

1.2 HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY ĐỊNH VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QPPL VÀ QUY TRÌNH THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP

1.2.1 Hệ thống văn bản quy định về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Giai đoạn trước năm 2004, trên phương diện pháp lý cũng như về mặtthực tiễn, chúng ta chưa có một quy trình xây dựng văn bản QPPL của chínhquyền địa phương, vì vậy trong quá trình xây dựng và ban hành văn bảnQPPL chỉ rất ít người biết rằng có hoạt động thẩm định dự thảo văn bảnQPPL là một công đoạn trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Năm 1996, theo yêu cầu của việc đổi mới công tác lập pháp, cần thiếtphải có một bộ luật điều chỉnh quá trình xây dựng pháp luật trong phạm vi cả

nước Trên cơ sở quy định tại Điều 87 Hiến pháp năm 1992: “Thủ tục trìnhQuốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định” [37], Quốc hội đã thôngqua Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 quy định về thẩm quyền, trình

tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương.Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 đã có nhiều quy định về hoạt độngthẩm định như đối tượng thẩm định, chủ thể thẩm định, nội dung thẩm định,thời hạn thẩm định và hình thức văn bản thẩm định

Thực hiện Luật Ban hành bản QPPL năm 1996, Chính phủ đã ban hànhNghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 quy định chi tiết một số điều của LuậtBan hành văn bản QPPL năm 1996, Nghị định quy định khá cụ thể về nhiệm

vụ thẩm định của Bộ Tư pháp cũng như mối quan hệ phối hợp giữa Bộ Tưpháp với Văn phòng Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo trước khi trìnhChính phủ Tuy nhiên, nội dung hai văn bản này còn nhiều quy định mới chỉdừng lại ở nguyên tắc mà chưa cụ thể, chi tiết, đồng thời chưa xác định tráchnhiệm của các cơ quan có liên quan trong việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL

Nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bảnQPPL, ngày 27/9/1999 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số280/1999/QĐ- BTP về việc ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bảnQPPL, trong đó quy định những mối quan hệ nội bộ của việc tổ chức thực hiệnthẩm định và những điều kiện bảo đảm cần thiết cho hoạt động thẩm định

Để quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL (trong đó có hoạt độngthẩm định) không ngừng được hoàn thiện, năm 2002 Quốc hội đã thông quaLuật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL, trong đó

đã quy định đầy đủ hơn trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định,việc thành lập Hội đồng thẩm định, phạm vi, nội dung thẩm định được quyđịnh rõ hơn (nội dung thẩm định cần tập trung vào những vấn đề: Sự cần thiếtban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự

án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ

trương, chính sách của Đảng; tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của

dự thảo với hệ thống pháp luật; tính khả thi của dự thảo; việc tuân thủ trình tự

và thủ tục soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo) Trách nhiệm của cơ quanchủ trì soạn thảo và các cơ quan có liên quan trong quá trình thẩm định cũng

đã được quy định rõ như: Trách nhiệm nghiên cứu ý kiến thẩm định, chỉnh lý

dự án, dự thảo để trình Chính phủ,

Nhằm cụ thể hơn nữa và khẳng định vai trò của hoạt động thẩm định,ngày 27/12/2005 Chính phủ đã ban hành Nghị định 161/2005/NĐ-CP quyđịnh chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bảnQPPL và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bảnQPPL, Nghị định này đã có hẳn một chương (chương V) quy định về thẩmđịnh, thẩm tra, chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản QPPL; đồng thời quy định rõhơn trách nhiệm của Bộ Tư pháp, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảotrong việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định

Để hoạt động thẩm định được thực hiện một cách có hiệu quả, ngày10/01/2007 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 07/2007/QĐ-TTg Ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL, trong đó quyđịnh một số vấn đề như khái niệm thẩm định, phạm vi thẩm định, nguyên tắcthẩm định, nội dung thẩm định, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trongviệc thẩm định, hồ sơ thẩm định, trình tự, thủ tục thẩm định,

Với mục đích không ngừng tăng cường hiệu quả công tác xây dựng,ban hành văn bản QPPL đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ của công tác nàytrong tình hình mới, tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội Khoá XII đã thông qua LuậtBan hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008 (Luật này có hiệu lực thi hành kể từngày 01/01/2009 và thay thế Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996; LuậtSửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2002).Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng tái khẳng định về cơ quan thẩmđịnh, đối tượng thẩm định, nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL; đặc

biệt, tại nội dung Luật này đã quy định điểm mới trong hoạt động thẩm định,

đó là việc quy định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết sau khi Bộ Tưpháp thẩm định thì kết quả thẩm định sẽ được gửi đến cơ quan thẩm tra củaQuốc hội

Đối với hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địaphương, ngày 03/12/2004, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội Khóa XI đã thông quaLuật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND (Luật này có hiệu lực thihành kể từ ngày 01/4/2005) Sự ra đời của Luật này đã tạo ra một mốc đánhdấu sự phát triển vượt bậc trong việc xác lập cơ sở pháp lý của việc xây dựng,ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương Đây là lần đầu tiên xuấthiện một văn bản có giá trị pháp lý cao điều chỉnh quy trình xây dựng, banhành văn bản QPPL của địa phương, nó đã tạo ra cơ sở pháp lý thống nhất vàtương đối toàn diện cho hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL

Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quyđịnh đối với các dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và

dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh phải được Sở Tư pháp thẩm địnhtrước khi trình UBND tỉnh Đồng thời, xác định rõ về hồ sơ gửi thẩm định;thời gian thực hiện thẩm định; nội dung thẩm định

Cụ thể hóa các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND,UBND năm 2004, để bảo đảm các quy định này được dễ hiểu, thực hiệnthống nhất trên thực tế, ngày 06/9/2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định số91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành vănbản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 Tại Nghị định này, về đối tượngthẩm định, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, quyền hạn của cơ quanthẩm định đã được quy định chi tiết, cụ thể:

- Về đối tượng thẩm định bao gồm các dự thảo nghị quyết của Hội

đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình, dự thảo quyếtđịnh, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

- Đối với cơ quan chủ trì soạn thảo, Nghị định đã quy định rõ trách

nhiệm: Mời cơ quan thẩm định tham gia vào quá trình soạn thảo dự thảo; gửiđầy đủ hồ sơ đề nghị thẩm định theo quy định; cung cấp thông tin, tài liệu cầnthiết liên quan đến dự thảo theo yêu cầu của cơ quan thẩm định; thuyết trình

về dự thảo khi có yêu cầu của cơ quan thẩm định Sau khi nhận được báo cáothẩm định của cơ quan thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệmnghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, chỉnh lý dự thảo để trìnhUBND

- Về quyền hạn của cơ quan thẩm định, Nghị định đã xác định cụ thể

quyền của cơ quan thẩm định được yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thuyếttrình về nội dung dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị; cung cấp thông tin

và tài liệu có liên quan đến dự thảo Trong quá trình thực hiện việc thẩm định,

Sở Tư pháp có thể mời các luật gia, các chuyên gia am hiểu vấn đề chuyênmôn thuộc nội dung dự thảo tham gia thẩm định

1.2.2 Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại

Sở Tư pháp

Quy trình thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Sở Tư pháp hiện nayđược thực hiện theo tiêu chuẩn ISO gồm các bước sau đây:

- Bước 1: Văn phòng Sở tiếp nhận hồ sơ đề nghị thẩm định.

- Bước 2: Văn phòng Sở trình Lãnh đạo Sở để phân công Phòng Xây dựng

văn bản QPPL tổ chức thực hiện thẩm định

- Bước 3: Lãnh đạo Phòng Xây dựng văn bản QPPL xem xét, giao cho

chuyên viên tổ chức thực hiện thẩm định dự thảo văn bản

- Bước 4: Chuyên viên nghiên cứu dự thảo và hệ thống pháp luật để thực

hiện việc thẩm định, dự thảo báo cáo thẩm định, trình Lãnh đạo Phòng Xây dựngvăn bản QPPL cho ý kiến

- Bước 5: Trình dự thảo báo cáo thẩm định đến Phó Giám đốc Sở phụ trách

cho ý kiến và ký duyệt dự thảo báo cáo thẩm định

- Bước 6: Gửi báo cáo thẩm định cho cơ quan đề nghị thẩm định; UBND tỉnh.

Quá trình thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Phòng Xây dựng văn bản cụthể như sau:

Bước 1: Tiếp nhận, vào sổ theo dõi và phân công thẩm định dự thảo văn bản QPPL

a) Chuyên viên phụ trách tổng hợp của Phòng có trách nhiệm tiếp nhận Hồ

sơ đề nghị thẩm định dự thảo văn bản văn bản QPPL do Văn thư hoặc Lãnh đạo

Sở chuyển đến

b) Khi tiếp nhận Hồ sơ phải thực hiện việc ghi vào Sổ theo dõi công tácthẩm định (BM751-01/XDVB), sau đó chuyển cho Trưởng Phòng Xây dựngvăn bản QPPL

c) Trưởng Phòng phân công thực hiện việc thẩm định cho các chuyên

viên trong phòng

Thời gian thực hiện: 01 ngày

Bước 2: Thực hiện thẩm định nội dung văn bản

a) Căn cứ vào các văn bản pháp luật hiện hành và các tài liệu liên quan

khác, chuyên viên được giao thực hiện thẩm định kiểm tra tính đầy đủ của Hồ

sơ đề nghị thẩm định

b) Nếu Hồ sơ chưa đầy đủ, chuyên viên báo cáo Trưởng Phòng và xâydựng dự thảo công văn đề nghị bổ sung Hồ sơ để Trưởng phòng trình Lãnhđạo Sở ký Thời hạn thẩm định dự thảo văn bản được tính kể từ ngày nhận đủtài liệu bổ sung Hồ sơ

c) Nếu hồ sơ đã đầy đủ, chuyên viên tiến hành thực hiện việc thẩm định

dự thảo văn bản Hồ sơ được coi là đầy đủ theo quy định tại Luật Ban hànhvăn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, gồm:

- Công văn đề nghị thẩm định;

- Tờ trình; dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị;

- Bản tổng hợp ý kiến tham gia dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị;

- Các tài liệu có liên quan.

Thực hiện thẩm định: Đối chiếu, so sánh giữa nội dung của dự thảo với

quy định trong các văn bản pháp luật nhà của cơ quan nhà nước cấp trên điềuchỉnh về vấn đề đó (đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh cònphải đối chiếu với nghị quyết của HĐND tỉnh) để làm cơ sở thẩm định, đánhgiá các nội dung:

+ Sự cần thiết phải ban hành;

+ Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo;

+ Tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết,quyết định, chỉ thị trong hệ thống văn bản QPPL;

+ Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Trong quá trình thực hiện công việc thẩm định, chuyên viên thực hiện thẩmđịnh giữ mối liên hệ thường xuyên với cơ quan chủ trì soạn thảo, trường hợp cầnthiết thì yêu cầu bộ phận đã soạn thảo của cơ quan chủ trì soạn thảo giải trìnhthêm về những nội dung của dự thảo, cung cấp bổ sung những thông tin, tài liệu

có liên quan đến dự thảo Thực hiện việc xác định, đánh giá những nội dung đãphù hợp, đã đầy đủ của dự thảo; những nội dung chưa phù hợp hoặc chưa đầy đủtheo quy định tại các văn bản QPPL hiện hành của cơ quan nhà nước cấp trên,các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập (đối với dự thảo văn bảnQPPL của UBND tỉnh thì còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND tỉnh);hướng và cách thức xử lý những nội dung chưa phù hợp hoặc chưa đầy đủ

Trong trường hợp dự thảo văn bản QPPL thuộc những lĩnh vực phức tạpnhư đất đai, tài chính, xây dựng, kinh doanh, đầu tư…hoặc nội dung dự thảo

có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì chuyên viên được giao thẩmđịnh báo cáo Lãnh đạo Phòng để báo cáo Lãnh đạo Sở tổ chức họp thẩm địnhvới thành phần gồm các chuyên viên của Phòng Xây dựng văn bản QPPL vàcác Phòng chuyên môn khác của Sở

d) Kết thúc quá trình thẩm định, chuyên viên được giao thẩm định dựthảo xây dựng dự thảo báo cáo thẩm định trình Trưởng Phòng xem xét

đ) Thời gian thực hiện: 05 ngày

Bước 3: Lãnh đạo Phòng duyệt dự thảo báo cáo thẩm định

Trưởng Phòng chịu trách nhiệm:

a) Xem xét nội dung dự thảo báo cáo thẩm định trong thời hạn 01 (một) ngày

kể từ ngày nhận được hồ sơ thẩm định dự thảo văn bản QPPL do chuyên viênthực hiện thẩm định trình

b) Nếu không đồng ý về nội dung dự thảo báo cáo thẩm định thì yêu cầuchuyên viên thực hiện thẩm định chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung;

c) Nếu đồng ý với nội dung dự thảo báo cáo thẩm định thì trình Phó Giámđốc phụ trách Phòng phê duyệt Khi trình thực hiện bằng Phiếu trình (BM751-02/XDVB) kèm hồ sơ thẩm định dự thảo văn bản QPPL

Bước 4: Lãnh đạo Sở phê duyệt dự thảo báo cáo thẩm định

a) Phó Giám đốc phụ trách Phòng chịu trách nhiệm xem xét, phê duyệt nộidung dự thảo báo cáo thẩm định trong thời hạn 01 (một) ngày kể từ ngày Lãnhđạo Phòng trình Hồ sơ thẩm định dự thảo văn bản, nếu không đồng ý thì yêucầu Lãnh đạo Phòng chỉnh lý, nếu đồng ý thì phê duyệt

b) Khi phê duyệt Phó Giám đốc phụ trách Phòng đồng thời thể hiện ý kiếnchỉ đạo vào Phiếu trình (BM751-02/XDVB)

Bước 5: Phát hành báo cáo thẩm định:

Ngay sau khi dự thảo báo cáo thẩm định được Phó Giám đốc phụ tráchPhòng ký phê duyệt, chuyên viên được giao nhiệm vụ thẩm định có trách nhiệm:a) Phối hợp với Văn thư Sở thực hiện việc vào sổ, gửi Báo cáo thẩm địnhđến đúng địa chỉ của cơ quan đề nghị thẩm định và Thường trực UBND tỉnh.b) Sắp xếp lại Hồ sơ thẩm định dự thảo văn bản, lập mục lục tài liệu, vào

số, ngày, tháng, năm và tên người ký báo cáo thẩm định

1.3 YÊU CẦU VÀ ĐIỀU KIỆN BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.3.1 Yêu cầu của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Do vai trò quan trọng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPLtrong quy trình xây dựng, ban hành pháp luật như đã phân tích ở trên nên hoạtđộng thẩm định luôn được coi là một nhiệm vụ trọng tâm của ngành Tư pháp,được Bộ Tư pháp khẳng định trong Chương trình công tác trọng tâm hàngnăm Chính vì vậy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL luôn đòi hỏiphải đáp ứng được những yêu cầu sau:

- Một là, hoạt động thẩm định luôn phải thể hiện rõ quan điểm, chính

kiến: Do tính chất của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là việc xácđịnh những nội dung phù hợp và không phù hợp, đồng thời đưa ra hướngchỉnh sửa để bảo đảm chất lượng của một dự thảo văn bản QPPL nên trongquá trình thực hiện thẩm định cần phải có quan điểm rõ ràng về các nội dungthẩm định Những quan điểm, chính kiến này phải được chứng minh bằngnhững lập luận có căn cứ, dẫn chứng cụ thể, rõ ràng để bảo đảm ý kiến thẩmđịnh có giá trị thiết thực về mặt pháp lý cũng như thực tiễn trong việc nângcao chất lượng dự thảo văn bản QPPL, góp phần vào việc nâng cao chấtlượng hệ thống pháp luật

- Hai là, bảo đảm chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản

QPPL: Để việc thẩm định đạt chất lượng thì cơ quan thẩm định phải tổ chứcnghiên cứu, xem xét toàn bộ nội dung dự thảo và các quy định pháp luật liênquan nhằm phát hiện và loại bỏ những quy định chồng chéo, mâu thuẫn giữanội dung dự thảo với hệ thống pháp luật, góp phần loại bỏ sự chồng chéo,mâu thuẫn giữa các văn bản QPPL Ngoài ra, cần chú trọng hơn nữa trongviệc đưa ra ý kiến đánh giá về tính khả thi của dự thảo văn bản; có cách thứckhuyến khích những điểm mới mang tính đột phá của các dự thảo văn bảnQPPL; tập trung mạnh vào các lĩnh vực đất đai, xây dựng cơ sở hạ tầng, đàotạo nguồn nhân lực, đầu tư, kinh doanh, góp phần tích cực trong việc xâydựng và ngày càng hoàn thiện hệ thống pháp luật của tỉnh nói riêng, của cảnước nói chung

- Ba là, cần phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động thẩm định: Để có

được một kết quả thẩm định đạt chất lượng theo các yêu cầu đặt ra thì trongquá trình thực hiện thẩm định đối với một dự thảo văn bản QPPL (đặc biệt là đốivới những dự thảo có nội dung phức tạp, mang tính chuyên ngành, liên quan đếnnhiều ngành, nhiều cấp), Sở Tư pháp cần phải phát huy trí tuệ tập trung của tậpthể trong quá trình thực hiện thẩm định nhằm thu hút sự tham gia của các chuyêngia am hiểu về lĩnh vực mà dự thảo văn bản QPPL dự kiến điều chỉnh Ngoài ra,

cơ quan chủ trì soạn thảo phải mời cơ quan thẩm định tham gia ngay từ quá trìnhsoạn thảo văn bản; đồng thời, cần tăng cường sự phối hợp giữa cơ quan thẩmđịnh và cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL thìhiệu quả thẩm định dự thảo văn bản QPPL mới được nâng cao

1.3.2 Điều kiện bảo đảm cho hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Như ở trên đã phân tích và khẳng định hoạt động thẩm định dự thảo vănbản QPPL có vai trò rất quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bảnQPPL Tuy nhiên, hiệu quả công tác thẩm định có thật sự đạt được hay không lạicòn phụ thuộc vào nhiều yếu tố và được quy định bởi các điều kiện như:

Thứ nhất, về đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định: Hoạt động thẩm

định dự thảo văn bản QPPL là một nhiệm vụ có tính chất phức tạp, thể hiện

sự khẳng định và mang tính phản biện cao Do đó, muốn hoạt động này đạthiệu quả thì đòi hỏi đội ngũ những người làm công tác thẩm định không chỉ

có năng lực, chuyên môn nghiệp vụ vững vàng mà còn cần phải được bố trí

ổn định để có thời gian nghiên cứu pháp luật một cách có hệ thống và tích lũykinh nghiệm thực tiễn Vì vậy, cần phải bảo đảm số lượng và chất lượng củađội ngũ này theo nguyên tắc: Ổn định, chuyên nghiệp, tận tâm

Thứ hai, về kinh phí cho việc thẩm định: Hiện nay, việc quản lý và sử

dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng dựng cácvăn bản QPPL của HĐND, UBND được thực hiện theo quy định tại Thông tư