ThS Kinh tế phát triển-Vốn ngân sách Nhà nước đầu tư phất triển cơ sở hạ tầngtheo Chương trình 135 ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An

Điều đó đòi hỏi phải có sự đầu tư nguồn vốn từ ngân sách nhà nước theo các chương trình mục tiêu, nhất là đầu tư cho xâydựng hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội như Chương trình 135

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ VỐN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ

HẠ TẦNG THEO CHƯƠNG TRÌNH 135 Ở CÁC HUYỆN

1.1 Vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển và vai trò của nó

trong phát triển cơ sở hạ tầng ở các huyện miền núi 7

1.3 Những yêu cầu về phân bổ vốn ngân sách nhà nước đầu tư

phát triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 và kinh nghiệm

Chương 2: THỰC TRẠNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ

PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO CHƯƠNG TRÌNH 135 Ở HUYỆN CON CUÔNG, TỈNH NGHỆ AN 462.1 Khái quát về đặc điểm tự nhiên - kinh tế - xã hội của huyện

2.2 Thực trạng đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135

ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An và những kết quả đạt được 58

Chương 3: QUAN ĐIỂM PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP VỀ ĐẦU TƯ

VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO CHƯƠNG TRÌNH 135 Ở HUYỆN CON

3.1 Quan điểm và phương hướng đầu tư vốn ngân sách nhà nước

phát triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 833.2 Những giải pháp cơ bản trong đầu tư vốn ngân sách nhà nước

phát triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 ở huyện Con

CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

Bảng 2.1: Thực trạng về phát triển và chuyển dịch cơ cấu kinh tế

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Vốn đầu tư của ngân sách nhà thuộc Chương trình 135 để phát triển kinh

tế - xã hội ở vùng sâu, vùng xa, vùng núi cao, hải đảo là chủ trương lớn củaĐảng và Nhà nước trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kết hợp vớicủng cố quốc phòng - an ninh ở nước ta

Huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An là một trong những huyện nghèo,nằm ở phía Tây tỉnh, tiếp giáp với CHDCND Lào, Hyện Con Cuông có diệntích tự nhiên 174.456ha, dân số 67.387 người, trong đó dân tộc Thái là 45.531người chiếm 67,56% dân số toàn huyện Huyện Con Cuông có tiềm năng vềđiều kiện tự nhiên cho phát triển kinh tế - xã hội rất lớn Nhưng đến nay tỷ lệ

hộ nghèo còn chiếm trên 36%, kinh tế chậm phát triển Sở dĩ như vậy, mộtmặt do trình độ dân trí thấp, kỹ thuật canh tác lạc hậu, sản xuất tự cung tự cấp

là chủ yếu; mặt khác do thiếu vốn đầu tư cho phát triển hệ thống cơ sở hạ tầngkinh tế - xã hội Do đó, cơ cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của huyện còn kémphát triển, giao thông đi lại khó khăn, diện tích đất canh tác ít, chủ yếu là đấtlâm nghiệp với 157.800,94ha chiếm tới 90,45% diện tích, phong tục tập quáncòn lạc hậu, số người không biết chữ chiếm tỷ lệ cao trong tỉnh Vì thế, sảnxuất hàng hóa chưa phát triển, nguồn sống của người dân vẫn dựa nhiều vàokhai thác nguồn tài nguyên sẵn có, nhất là tài nguyên rừng, làm cho nguồn tàinguyên rừng bị khai thác quá mức Cuộc sống của đồng bào các dân tộc ở huyệnCon Cuông còn rất nhiều khó khăn Điều đó đòi hỏi phải có sự đầu tư nguồn vốn

từ ngân sách nhà nước theo các chương trình mục tiêu, nhất là đầu tư cho xâydựng hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội như Chương trình 135 nhằm tạođiều kiện thuận lợi cho phát triển sản xuất hàng hóa trên cơ sở khai thác có hiệuquả các tiềm năng, lợi thế về điều kiện tự nhiên thì huyện Con Cuông mới có

cơ hội thoát khỏi tình trạng nghèo đói, vươn tới khả giả, giàu sang

Những năm qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương và chínhsách ưu đãi đối với đồng bào các dân tộc ít người, chính quyền địa phương cáccấp đã triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách về phát triển giao thôngnông thôn và các chương trình mục tiêu quốc gia khác ở huyện Con Cuông đạtđược những kết quả bước đầu đáng khích lệ Tuy vậy, những kết quả đạt đượccòn thấp xa so với yêu cầu cần có để phát triển kinh tế - xã hội của huyện Hơnnữa việc thực hiện các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước trên địabàn còn nhiều hạn chế, yếu kém do những nguyên nhân khách quan và chủquan, nên chưa phát huy tốt nguồn vốn đầu tư của ngân sách cho phát triển kinh

tế - xã hội ở huyện miền núi có nhiều khó khăn như huyện Con Cuông Vì vậy,

tác giả chọn vấn đề " Vốn ngân sách Nhà nước đầu tư phất triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An" để làm luận văn

thạc sĩ kinh tế, chuyên ngành Kinh tế phát triển Đây là vấn đề có ý nghĩa lý luận

và thực tiễn cấp thiết không chỉ ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An mà còn làvấn đề chung của các huyện vùng núi có nhiều khó khăn

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Để có những chủ trương chính sách cho miền núi, các cơ quan chứcnăng và các cấp ủy Đảng, chính quyền từ Trung ương đến địa phương đã tổchức những hoạt động nghiên cứu điều tra, khảo sát, xây dựng từng đề án

cụ thể về đầu tư của Nhà nước để phát triển kinh tế - xã hội ở miền núi.Những hoạt động này chủ yếu nhằm giải quyết các vấn đề nổi cộm ở miềnnúi mà cuộc sống đòi hỏi phải giải quyết ngay Liên quan đến đề tài này, đã

có một số công trình khoa học nghiên cứu từng lĩnh vực đầu tư của Nhànước như:

- Đinh Văn Phượng, Thu hút và sử dụng vốn đầu tư để phát triển kinh

tế miền núi phía Bắc nước ta hiện nay, Luận án tiến sĩ kinh tế, Hà Nội, 2000.

- Hoàng Thị Hiền, Xóa đói giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc ít

người tỉnh Hòa Bình - Thực trạng và giải pháp, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà

Nội, 2005

- Trần Thị Len, Kết hợp phát triển kinh tế với củng cố quốc phòng ở

vùng biên giới Tây Nguyên, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2006.

- Hồ Đại Dũng, Hiểu quả sử dụng vốn đầu tư cơ bản ở tỉnh Phú Thọ,

Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2006

- Nguyễn Thúy Anh, Vai trò kinh tế của Nhà nước trong bối cảnh

toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam, Luận văn thạc sĩ kinh

tế, Hà Nội, 2006

- Nguyễn Đình Thành, Giải pháp sử dụng vốn ngân sách nhà nước

đẩy mạnh phát triển giao thông đường bộ Việt Nam, Luận văn thạc sĩ kinh tế,

Hà Nội, 2006

- Giảng Thị Dung, Xóa đói giảm nghèo ở các huyện biên giới tỉnh Lào

Cai trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2006.

- Nguyễn Thành Công, Tác động của Chương trình 135 tới xóa đói

giảm nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn, Luận văn thạc sĩ kinh tế Học viện

Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh năm 2007

- Phạm Quý Vui, Vốn đầu tư phát triển giao thông tỉnh Hải Dương,

Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2007

- Trần Văn Vinh, Tác động của chi ngân sách nhà nước đến phát

triển kinh tế - xã hội ở tỉnh Vĩnh Phúc, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội,

2007

- Lê Đăng Quang, Đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật ở

tỉnh Bắc Ninh, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2007.

- Trịnh Diệu Bình, Định canh định cư với xóa đói giảm nghèo ở Hà

Giang, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2007.

- Trần Ngọc Minh, Vấn đề phát triển kinh tế - xã hội ở tỉnh Yên Bái,

Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2008

Nguyễn Văn Thông, Vốn đầu tư của Nhà nước để phát triển kinh tế

-xã hội ở các huyện miền núi cao tỉnh Nghệ An, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà

Nội, 2008

- Hoàng Đình Tuấn, Định canh định cư để phát triển Kinh tế - Xã hội

ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2008.

- Ngô Tiến Ngọc, Xóa đói giảm nghèo ở miền núi tỉnh Thanh Hóa,

Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2008

Lý Văn Chương, Nguồn nhân lực cho phát triển kinh tế - xã hội ở các

huyện miền núi tỉnh Thanh Hóa, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2008.

- Phan Xuân Lĩnh, Một số giải pháp chống thất thoát lãng phí trong

đầu tư xây dựng từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đaklak, Luận

văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2008

- Phan Đình Tý, Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách

Nhà nước qua Kho bạc Hà Tĩnh, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Hà Nội, 2008.

Tuy đã có các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài và những côngtrình này đã bàn đến vai trò vốn đầu tư của ngân sách nhà nước để phát triển kết cấu

hạ tầng góp phần tích cực phát triển kinh tế - xã hội, nhưng chưa có công trình nàonghiên cứu về vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng theoChương trình 135 nói chung ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An nói riêng Đề tàinày không trùng tên và nội dung với các công trình khoa học đã công bố

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích

Mục đích của luận văn là làm rõ một số vấn đề lý luận và thực tiễn vềvốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ở các huyện miền núinói chung, huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An nói riêng, làm cơ sở cho việcphân tích, đánh giá thực trạng rút ra hạn chế, yếu kém cùng những nguyênnhân trong việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạtầng theo Chương trình 135 trên địa bàn huyện Con Cuông từ năm 2001 đến

nay và đề xuất phương hướng, giải pháp sử dựng vốn ngân sách nhà nướcđầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An trongnhững năm tới.

3.2 Nhiệm vụ của luận văn

- Khảo cứu, hệ thống hóa, kế thừa có chọn lọc nhằm làm rõ thêm cơ

sở lý luận và thực tiễn về vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạtầng ở xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn thuộc các huyện miền núi trong pháttriển đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa

- Phân tích, đánh giá thực trạng sử dụng vốn ngân sách nhà nước đầu

tư phát triển cơ sở hạ tầng ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn theo Chươngtrình 135 ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An

- Đề xuất quan điểm, phương hướng và những giải pháp cơ bản nhằm

sử dụng tốt nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát cơ sở hạ tầng cho các

xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An trongnhững năm tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu chủ yếu vốn ngân sách nhà nước đầu

tư phát triển cơ sở hạ tầng, nhất là vốn đầu tư theo Chương trình 135 và cácgiải pháp sử dụng nguồn vốn này để phát triển cơ sở hạ tầng ở các xã, thôn,bản đặc biệt khó khăn của các huyện miền núi cao nói chung, huyện ConCuông, tỉnh Nghệ An nói riêng

4.2 Phạm vi nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu chủ yếu vốn ngân sách nhà nước đầu

tư phát triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 ở huyện Con Cuông, tỉnhNghệ an từ năm 2001 đến năm 2010 và đề xuất phương hướng, giải pháp sửdụng tốt nguồn vốn này trong giai đoạn 2011 - 2020

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Luận văn dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng HồChí Minh, đường lối, quan điểm của Đảng và pháp luật, chính sách của Nhànước Việt Nam.

- Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp được sử dụng xuyên suốtcủa luận văn là phương pháp luận duy vật biện chứng và phương pháp luậnduy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin để khảo cứu, kế thừa có chọn lọccác công trình khoa học đã được công bố và khảo sát, phân tích, đánh giá thựctrạng trên địa bàn huyện Trong quá trình nghiên cứu cụ thể, tác giả luận văncòn sử dụng các phương pháp đặc thù của khoa học kinh tế như: trừu tượnghóa khoa học, phương pháp phân tích gắn với tổng hợp; phương pháp thống

kê, so sánh và gắn lý luận với thực tiễn, v.v

6 Dự kiến về đóng góp của luận văn

- Làm rõ một số vấn đề lý luận về định hướng và giải pháp sử dụng vốnngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ở huyện Con Cuông, tỉnhNghệ An nhằm đạt tới những mục tiêu đã hoạch định

- Vạch rõ những thành công, những hạn chế, yếu kém và nguyên nhântrong đầu tư vốn ngân sách nhà nước phát triển cơ sở hạ tầng theo Chươngtrình 135 ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An

- Đề xuất những quan điểm, phương hướng và giải pháp nhằm sửdụng tốt vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo Chươngtrình 135 cho các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn ở huyện Con Cuông, tỉnhNghệ An

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nộidung của luận văn gồm 3 chương, 8 tiết

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO

CHƯƠNG TRÌNH 135 Ở CÁC HUYỆN MIỀN NÚI

1.1 VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN VÀ VAI TRÒ CỦA NÓ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở CÁC HUYỆN MIỀN NÚI

1.1.1 Vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội

1.1.1.1 Vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển

Vốn đầu tư, cùng với lao động và đất đai là những yếu tố đầu vào cơ bảncủa mọi quá trình sản xuất Những năm qua, hoạt động đầu tư đang phát triểnrất mạnh về quy mô, đa dạng về nguồn vốn và hình thức sở hữu Chính phủViệt Nam cũng đã có những cơ chế, chính sách và giải pháp tương đối phùhợp để huy động các nguồn vốn trong nước và ngoài nước cho đầu tư pháttriển, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao mức sống của nhân dân

và giải quyết nhiều vấn đề về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Trong

đó nguồn vốn đầu tư quan trọng nhất, giữ vai trò quyết định trong thời gianqua là nguồn vốn NSNN

Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam năm 1996 đã quy định: “Ngân

sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [33].

NSNN là một công cụ tài chính quan trọng của quốc gia để quản lý quátrình hình thành và phân bổ có hiệu quả các nguồn lực tài chính khan hiếmcủa quốc gia nhằm đạt được các mục tiêu chiến lược, thực hiện thành côngcác kế hoạch, các chương trình dài, trung và ngắn hạn của quốc gia trong từngthời kỳ phát triển khác nhau

Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, NSNN được sử dụng như mộtcông cụ tài chính quan trọng để Nhà nước có thể khắc phục những khuyết tậtvốn có của nền kinh tế thị trường, đưa nền kinh tế tăng trưởng, tạo đầy đủcông ăn việc làm, ổn định giá cả, kìm chế lạm phát

Vốn ngân sách nhà nước là nguồn vốn mà Nhà nước bỏ ra cho cácchương trình đầu tư Chi cho các địa phương để tiến hành các hoạt động củamình trong đó có hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư phát triển nói riêng.Vốn ngân sách đầu tư phát triển được hình thành từ vốn tích luỹ của nềnkinh tế và được Nhà nước duy trì trong kế hoạch ngân sách để cấp cho cácđơn vị thực hiện các công trình thuộc quy hoạch, kế hoạch Nhà nước

Vốn NSNN đầu tư phát triển là nguồn chi của ngân sách nhà nước chođầu tư phát triển, là một nguồn vốn đầu tư quan trọng trong chiến lược pháttriển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Nguồn vốn này thường được sử dụngcho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hỗ trợ chocác dự án của doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần sự tham gia của Nhà nước,chi cho công tác lập và thực hiện các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế

- xã hội của quốc gia, vùng lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và phát triểnnông thôn

Vốn NSNN đầu tư phát triển có những vai trò riêng biệt được xác lập dựatrên cơ sở chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn cụ thể:

- Vốn NSNN đầu tư phát triển được phân bổ, sử dụng một cách phù hợpnguồn lực tài chính khan hiếm của quốc gia nhằm phục vụ các mục tiêu pháttriển, ổn định, bền vững, công bằng và dân chủ của đất nước Nó gắn với các chiphí của Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình Xét cụ thể hơn:

- Vai trò vốn NSNN đầu tư phát triển về phương diện kinh tế.

Phần vốn NSNN chi cho hoạt động đầu tư phát triển có ý nghĩa đặc biệtquan trọng đối với sự phát triển kinh tế, vì nó tạo ra điều kiện và môi trườngthuận lợi cho việc bỏ vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác, hay nói

cách khác là đầu tư của Nhà nước là phần “vốn mồi”, tạo ra sự khởi động banđầu, kích thích quá trình vận động vốn từ các nguồn khác để hướng tới sự tăng trưởng.Với những mục tiêu có tính lâu dài và tính xã hội cao, vốn NSNNđầu tư phát triển thường được sử dụng để đầu tư vào những lĩnh vực có tỷsuất lợi nhuận thấp, thời gian thu hồi vốn dài, những ngành kinh tế mũinhọn và những công trình kinh tế mà không thể dựa vào đầu tư tư nhânnhưng lại có ảnh hưởng quan trọng đến công cuộc phát triển kinh tế - xãhội của đất nước như đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng về: điện,đường, trường, trạm

Các ngành công nghiệp thiết yếu nhưng còn non trẻ cũng cần có vốn đầu

tư của NSNN Sự phát triển của các ngành này sẽ tạo điều kiện cho sự pháttriển của các ngành kinh tế khác

Cùng với đầu tư phát triển công cộng, vốn NSNN đầu tư để thu hút vốnđầu tư từ các nguồn phi Nhà nước hình thành nên nguồn vốn tín dụng ĐTPTcủa Nhà nước, nguồn vốn này tham gia đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinhdoanh dịch vụ, là nguồn lực chủ yếu để phát triển kinh tế của đất nước, đểkhuyến khích đầu tư ưu đãi cho nhiều ngành sản xuất kinh doanh, tạo điềukiện hình thành nên các ngành sản xuất quan trọng, có vai trò to lớn trong nềnkinh tế quốc dân, như ngành năng lượng, sản xuất lương thực, công nghiệpdầu khí, thuỷ sản, một số ngành công nghiệp nhẹ

Các khoản chi của ngân sách nhà nước để hỗ trợ cho các DNNN cấu trúclại hoặc trợ cấp cho một số doanh nghiệp nhà nước trong trường hợp thựchiện những nhiệm vụ đặc biệt, góp phần không nhỏ trong quá trình khẳngđịnh vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong giai đoạn phát triển hiện nay Như vậy, xét về khía cạnh kinh tế, bằng chính sách đầu tư và phân bổcác nguồn lực hạn chế tương đối thích hợp, vốn NSNN đầu tư phát triển cótác động đến việc đảm bảo sự ổn định của nền kinh tế, cấu trúc lại hoặc hìnhthành cơ cấu kinh tế mới hợp lý hơn, đến việc chống độc quyền, tạo ra môi

trường và điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh, tạo thế và lực cho sựphát triển của đất nước trong tương lai.

- Vai trò của vốn NSNN đầu tư phát triển về phương diện xã hội

Chính sách chi của NSNN cũng góp phần đáng kể trong quá trình phânphối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giữa các vùng miền trong cả nướcqua việc sử dụng các khoản trợ cấp mang tính chất chuyển giao, các hoạtđộng đầu tư có định hướng Ví dụ, việc chú trọng đến chi cho các chươngtrình công cộng nông thôn sẽ có tác động nhiều hơn đến việc giảm bớt sự bấtcông trong phân phối thu nhập với các khoản chi cho công trình công cộng ởthành thị vì đa số người nghèo sống ở nông thôn hay việc đầu tư phát triển hệthống giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá, các chương trình bảo vệ mội trườngsinh thái của cộng đồng hay các hình thức trợ giá

Tuy vậy, trong điều kiện vốn NSNN đầu tư phát triển còn eo hẹp, mà chiphí cho các vấn đề xã hội thường rất lớn, nên yêu cầu đặt ra là các khoản chiđầu tư của NSNN để giải quyết các vấn đề xã hội phải đảm bảo tiết kiệm, hiệuquả, đúng đối tượng và đúng việc cần chi

1.1.1.2 Vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội ở các huyện miền núi

Qua một số dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở khu vực miền núi cho thấy đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng không chỉ góp phần đẩy nhanh tốc độtăng trưởng kinh tế của các huyện miền núi mà còn mang lại nguồn sinh khímới, làm khởi sắc bức tranh kinh tế - xã hội vùng miền núi Theo đánh giácủa ngành kế hoạch và đầu tư, năm 2009 nguồn vốn đầu tư phát triển cho cơ

sở hạ tầng các huyện miền núi đã thu được kết quả khả quan, đó là tổng vốnđầu tư phát triển tăng 7,6% so với kế hoạch và 39% so với cùng kỳ Trong đó,vốn ngân sách nhà nước tăng 53%; Tính chung trong năm, tổng vốn đầu tưphát triển trên địa bàn các huyện miền núi cho lĩnh vực kinh tế khoảng 58%;lĩnh vực xã hội khoảng 18% và cơ sở hạ tầng kỹ thuật khoảng 28% [10]

Từ các nguồn vốn trên đã từng bước tạo sự chuyển biến trong pháttriển kinh tế - xã hội ở khu vực này với tốc độ tăng trưởng GDP được đánhgiá đạt 16,5% Nhờ tốc độ đầu tư phát triển mạnh đã tạo sự chuyển biến đáng

kể trong các lĩnh vực văn hóa - xã hội Đến thời điểm này, 100% số xã ở khuvực các huyện miền núi đã có điểm bưu điện - văn hóa; mạng lưới cung cấpdịch vụ Internet và điện thoại di động đã phủ sóng đến trung tâm huyện lỵ hầuhết các huyện miền núi Trên 92,6% số xã đã có điện lưới quốc gia Các địaphương đã thực hiện kiên cố hóa phòng học, các cơ sở y tế [41]

Riêng đối với tỉnh Nghệ An, từ đầu năm đến nay, các huyện miền núitrong tỉnh đã tiếp nhận 92.650 triệu đồng trong dự án đầu tư xây dựng cơ sở

hạ tầng thuộc Chương trình 135 Đây là nguồn vốn lớn nhất đầu tư xây dựngcác công trình thiết yếu phục vụ sản xuất và đời sống dân sinh

Việc đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng đã tạo ra động lực mạnh mẽ chophát triển, đưa các huyện miền núi tiến nhanh hơn trong quá trình côngnghiệp hóa, hiện đại hóa, rút ngắn khoảng cách giữa miền núi và miền xuôi,đưa miền núi từng bước tiến kịp miền xuôi Tuy nhiên, trong đầu tư xây dựng

cơ sở hạ tầng ở khu vực này cũng bộc lộ những hạn chế chung đó là nhiều dự

án, hạng mục công trình chưa lựa chọn được nhà thầu thực sự có năng lực.Một số chủ đầu tư lựa chọn nhà thầu tham gia nhiều dự án, khả năng tài chính

có hạn, năng lực hạn chế nên tiến độ thi công chậm, nhất là các dự án từnguồn Trái phiếu Chính phủ của ngành giao thông, thủy lợi Một số côngtrình ở khu vực vùng núi cao chất lượng chưa được bảo đảm Hơn nữa, donguồn vốn ứng trước một số dự án tăng, góp phần tạo điều kiện cho các nhàthầu chủ động hơn, nhưng vẫn có công trình giá trị khối lượng thực hiện lạichưa tương xứng Đó là chưa kể những hệ lụy kèm theo nếu như không có sựkiểm soát nghiêm về việc sử dụng nguồn vốn đúng mục đích Năm 2010được nhiều tỉnh chọn là “Năm đầu tư xây dựng cơ bản”, trên địa bàn khu vựcmiền núi hoàn thiện và triển khai nhiều dự án trọng điểm như: Các tuyến giaothông; Công trình Thủy lợi; Kiên cố hóa trường học,

Tuy vậy, đấy mới chỉ là kết quả bước đầu, nhiều tuyến đường, công trìnhthủy lợi, thủy điện, trường học, bệnh viện trên địa bàn các huyện đang đứngtrước nhu cầu lớn về vốn đầu tư phát triển Vì vậy, ngoài nguồn vốn ngân sáchNhà nước đầu tư, cần có giải pháp huy động nguồn lực tài chính từ các doanhnghiệp, các tổ chức trong và ngoài nước Trong đó, vốn ngân sách nhà nước chỉgiành để đầu tư cho các lĩnh vực, công trình trọng điểm, các vùng nông thôn,miền núi, vùng khó khăn; còn lại sẽ thực hiện xã hội hóa, thông qua các cơ chếkhuyến khích các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp trong và ngoài nước tham giađầu tư xây dựng theo quy hoạch Chỉ có thực hiện những giải pháp như vậy, mớiđáp ứng nhu cầu của thời kỳ tăng tốc phát triển, nâng cao đời sống của nhân dântrên địa bàn các huyện miền núi như Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ

X đề ra

1.1.2 Vai trò của vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng ở các huyện miền núi nói chung, đầu tư theo Chương trình 135 nói riêng

1.1.2.1 Vai trò của cơ sở hạ tầng đối với phát triển kinh tế - xã hội của các huyện miền núi nói chung và các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn

- Cơ sở hạ tầng:

Trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia thì hệ thống cơ sở hạ tầngđều có vai trò quan trọng trong sự phát triển của các ngành, các lĩnh vực cũngnhư các địa phương Có thể nói rằng, hệ thống cơ sở hạ tầng là nền tảng choquá trình phát triển, đặc biệt là phát triển kinh tế - xã hội Hệ thống cơ sở hạtầng tốt đảm bảo cho các hoạt động của nền kinh tế diễn ra một cách thuậnlợi, giảm bớt được các chi phí đầu vào cũng như rút ngắn được khoảng cáchgiữa sản xuất với tiêu dùng

Một hệ thống cơ sở hạ tầng tốt đồng nghĩa với các ngành, lĩnh vực hay

cả một quốc gia có nhiều cơ hội hơn để thu hút các nguồn vốn đầu tư phát

triển kinh tế - xã hội đặc biệt là trong thu hút các nguồn vốn đầu tư nướcngoài Do đó một điều có thể nhận thấy trong các chính sách phát triển kinh tế

- xã hội hiện nay của tất cả các quốc gia trên thế giới nhất là các quốc giađang phát triển như nước ta nơi mà hệ thống cơ sở hạ tầng còn yếu kém đều

cố gắng tập trung các nguồn lực để ưu tiên phát triển hệ thống cơ sở hạ tầnglàm nền tảng và cơ sở cho đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội theo nhữngmục tiêu đã hoạch định

Theo quan niệm của các nhà kinh tế học thì: hệ thống CSHT là tổng thể

những điều kiện, yếu tố vật chất kỹ thuật, kiến trúc được hình thành theo một cấu trúc nhất định và đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra một cách bình thường Như vậy, hệ thống CSHT sẽ bao gồm

tổng thể những điều kiện, yếu tố vật chất kỹ thuật phục vụ cho các hoạt độngkinh tế - xã hội Các điều kiện và yếu tố vật chất này bao gồm nhiều loại,nhiều cách tổ chức khác nhau như giao thông, thông tin liên lạc, điện, cơ sởvật chất - kỹ thuật của giáo dục, y tế Nếu dựa theo mục đích và đối tượngphục vụ của các công trình CSHT thì chúng ta có thể phân loại CSHT thànhbốn nhóm sau

Nhóm hệ thống CSHT kinh tế: Đây là những cơ sở vật chất - kỹ thuật

phục vụ cho sự phát triển của các ngành, các lĩnh vực kinh tế và sự giao lưukinh tế giữa các địa phương trong nền kinh tế quốc dân Hệ thống CSHT kinh

tế cũng được chia thành những loại sau:

+ Hệ thống giao thông vận tải: đường bộ, đường sắt, cầu cống, nhà ga,sân bay, bến cảng

+ Hệ thống cung ứng vật tư - kỹ thuật, nguyên, nhiên, vật liệu phục vụsản xuất và đời sống (phân bón, xăng, dầu, chất đốt…)

+ Mạng lưới vận tải và phân phối năng lượng: các trạm biến áp, trạmtrung chuyển, hệ thống đường dây, các thiết bị vận hành

+ Hệ thống công trình và phương tiện thông tin liên lạc, bưu điện viễnthông, lưu trữ và xử lý thông tin.

+ Hệ thống thuỷ lợi, thuỷ nông phục vụ việc tưới tiêu, chăn nuôi, nướcsinh hoạt

Nhóm hệ thống CSHT xã hội: Là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất - kỹ

thuật phục vụ hoạt động giáo dục - đào tạo, khám chữa bệnh và chăm sóc sứckhoẻ, các hoạt động văn hóa, xã hội, thể dục thể thao bảo đảm cho việc thoảmãn và nâng cao trình độ dân trí, chăm sóc sức khoẻ, đời sống văn hóa tinhthần của nhân dân, đồng thời cũng tạo điều kiện chung cho quá trình tái sảnxuất sức lao động và nâng cao trình độ lao động của xã hội

Nhóm hệ thống cơ sở hạ tầng bảo vệ môi trường: hệ thống cơ sở hạ

tầng bảo vệ môi trường là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất - kỹ thuật phục vụcho việc bảo vệ và cải tạo môi trường sinh thái của đất nước và môi trườngsống của con người

Nhóm các công trình CSHT vật chất phục vụ cho công tác an ninh quốc phòng: Đây là những yếu tố vật chất, kỹ thuật hay điều kiện cần thiết

phục vụ cho các hoạt động đặc thù về an ninh - quốc phòng

- Vai trò của đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội:

Thứ nhất, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân Thực tế

đồng bào ở nông thôn nói chung và các xã đặc biệt khó khăn nói riêng, điềukiện về cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội rất khó khăn, thường là không có hoặc

có nhưng đã xuống cấp và đơn sơ Vì thế khi Chương trình 135 và các chươngtrình có liên quan được thực hiện thì hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội ởnhững vùng này dần dần có sự cải thiện phần nào Mặt khác, nhân dân ở cácvùng này nói chung, suốt ngày làm lụng vất vả, thường không có các điều kiện

để tham gia các hoạt động văn hoá Vì thế, khi Chương trình 135 nói riêng,các chương trình có liên quan nói chung được thực hiện thì cuộc sống tinhthần văn hoá của nhân dân được cải thiện, nhiều phong tục, tập quán lạc hậutừng bước được khắc phục Kết quả đó đã đóng góp tích cực vào việc giúp

các vùng khó khăn thoát khỏi tình trạng nghèo nàn lạc hậu, hoà nhập vào sựphát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước

Thứ hai, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cho những địa bàn này đóng vai

trò tích cực góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho việc khai thác tiềm năng, lợithế phát triển sản xuất hàng hoá để xoá đói giảm nghèo Nhờ đó, mỗi nămgiảm 4-5% hộ nghèo Các công trình cơ sở hạ tầng phục vụ nhân dân, giúp trẻ

em có trường để học tập, nâng cao trình độ văn hoá của nhân dân Từ nhữngcông trình đó mới có thể đào tạo ra nguồn nhân lực cho các huyện miền núi,

vì địa bàn này rất khó thực hiện việc thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao

về sinh sống và làm việc; tạo điều kiện cho nhân dân được tiếp cận với cácphương thức sản xuất mới, kiến thức khoa học, kỹ thuật, văn hoá xã hội, tạokhả năng chủ động vận dụng các kiến thức tiếp thu được từ nhà trường vàocuộc sống

Thứ ba, các công trình cơ sở hạ tầng giao thông ra đời, giúp cho điều

kiện giao thông trên các vùng khó khăn được cải thiện đáng kể, làm cho sựgiao lưu kinh tế giữa các vùng, miền, địa phương trở nên thuận lợi hơn Từ

đó, tạo ra các mối quan hệ kinh tế giữa các vùng, góp phần giúp kinh tế hànghoá ở các vùng miền núi phát triển đi lên Phổ biến ở các xã đặc biệt khó khănthì phát triển kinh tế chủ yếu là nông nghiệp và lâm nghiệp, nên khi giaothông thuận lợi sẽ làm phong phú thêm các hoạt động khác như thươngnghiệp, trong đó có buôn bán các sản phẩm nông, lâm nghiệp Điều đó kíchthích người dân sản xuất sản phẩm, hàng hoá, làm tăng thu nhập cho bà connhững vùng này Các công trình cơ sở hạ tầng như cung ứng điện, nước sạch,bệnh viện, trạm xá, trường học, điểm văn hoá xã,… mang ánh sáng văn minh

về các thôn, bản Có điện sẽ có nhiều thuận lợi cho các hoạt động sản xuất cũngnhư tổ chức các hoạt động về văn hoá… điện giúp cho các hoạt động sản xuấtđược tiến hành dễ dàng hơn Chẳng hạn như, khi áp dụng cơ khí hoá trong sảnxuất nông nghiệp thì rất cần các nguồn năng lượng như điện Các công trình như

bệnh viện, trạm y tế thì giúp bảo vệ sức khoẻ, điều trị khám chữa bệnh cho nhândân, giúp nâng cao chỉ số HDI của người dân các vùng này,…

Ở các vùng nông thôn miền núi, hệ thống cơ sở hạ tầng giữ vai trò đặcbiệt quan trọng trong đời sống xã hội của bà con nơi đây Nó không chỉ gópphần vào việc hỗ trợ tăng trưởng kinh tế mà còn thúc đẩy sự phát triển xã hội;tác động mạnh tới giảm đói nghèo

Nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã chỉ ra rằng, nếukhông phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội thì sẽ không thể phát triển kinh

tế - xã hội, không thể xây dựng được một nền kinh tế thị trường hiện đại, đặcbiệt là đối với các huyện miền núi và các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn ởnước ta Nơi nào cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội yếu kém thì nơi đó tỷ lệ đóinghèo cao Điều này cho thấy cơ sở hạ tầng ở nông thôn, miền núi giữ vị tríquan trọng có ý nghĩa quyết định, làm đòn bẩy thúc đẩy tăng trưởng kinh tế

và xóa đói giảm nghèo đối với các xã, thôn, bản miền núi

1.1.2.2 Vai trò của vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng các huyện miền núi và các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn

Cơ sở hạ tầng của các huyện miền núi, nhất là các xã, thôn, bản vùngsâu, vùng xa còn rất yếu kém, lạc hậu Do địa hình hiểm trở, chia cắt Đồngbào ở các vùng này lại sinh sống rải rác, phân tán, nên sự đầu tư của Nhànước về giao thông và điện, nước gặp nhiều khó khăn, hạn chế Một sốnơi có đường giao thông đi qua cũng không được khai thác nhiều vào mụcđích phát triển kinh tế, điện nhiều nơi chưa có, hoặc đã có thì chỉ để thắpsáng mà chưa sử dụng nhiều vào mục đích phát triển kinh tế, nâng mứchưởng thụ văn hoá, nâng cao nhận thức qua các phương tiện truyền thanh,truyền hình Hệ thống giao thông khó khăn dẫn đến thị trường bị chia cắt,chi phí lưu thông cao, gây khó khăn trở ngại lớn đến sự đầu tư phát triểnsản xuất, phát triển giáo dục, y tế, văn hoá thông tin Những xã, thôn, bảnđặc biệt khó khăn ở huyện miền núi cao trên cả nước, đường ô tô chỉ đi đến

được vào mùa khô, còn mùa mưa lũ thì bị chia cắt hoàn toàn Trong điềukiện phát triển kinh tế thị trường, thực trạng này gây trở ngại lớn, làm chokhoảng cách phát triển giữa miền núi và miền xuôi ngày càng xa Có thểnói, hệ thống cơ sở hạ tầng thấp kém đã trở thành yếu tố chi phối, kìm hãmkhả năng phát triển kinh tế hàng hoá và sự nghiệp phát triển văn hoá; cảntrở việc nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của đồng bào các dân tộcthiểu số Đây là một khó khăn, trở ngại khách quan, cần phải có sự nỗ lựcrất cao của người dân và sự trợ giúp to lớn, có hiệu quả của Nhà nước vàcủa cả cộng đồng, nhất là của các doanh nghiệp thì mới có thể khắc phụcđược Theo quy luật tự nhiên, các dân tộc sinh sống ở miền núi đều có sựtăng dân số sinh học, do đó nhu cầu khai thác tự nhiên, nhất là đất canh táctăng lên Mặt khác do trình độ, năng lực quản lý yếu kém của các cấp chínhquyền huyện, xã và do chạy theo lợi nhuận mà một số đơn vị, tổ chức kinh

tế nhà nước, tư nhân đã có những hành vi mua bán rừng đồi, khai thác tàinguyên rừng tuỳ tiện, trái phép Tình trạng đó đã trở thành những nguyênnhân làm cho tài nguyên rừng cạn kiệt, môi trường nước ô nhiễm, đất đaibạc mầu dẫn đến các thảm hoạ thiên nhiên như cháy rừng, lũ ống, lũ quét,sập núi, lở đất xảy ra làm cho đời sống đồng bào dân tộc thiểu số đã khókhăn lại càng thêm vất vả

Trước những khó khăn đã nêu trên, làm cho miền núi càng không hấpdẫn, thu hút được các nhà đầu tư, nhất là trong lĩnh vực đầu tư phát triển cơ

hạ tầng kinh tế - xã hội Vì vậy, nguồn vốn đầu tư của ngân sách nhà nước tronggiai đoạn khởi động nói riêng và phát triển hệ thống cơ sở kết cấu hạ tầng chocác huyện miền núi nói chung là cực kỳ quan trọng, có tính quyết định để pháttriển kinh tế - xã hội đối với vùng này Vai trò này thể hiện ở các mặt sau:

Thứ nhất, vốn NSNN là vốn đầu tư lớn nhất và là nguồn vốn đầu tư chủ

yếu cho miền núi cao Nhà nước đầu tư cho vùng này nhăm giải quyết nhiềumục tiêu khác nhau: Xóa đói, giảm nghèo cho đồng bào sinh sống ở vùng sâu,

vùng xa, đặc biệt là đối với đồng bào các dân tộc thiểu số; đảm bảo ổn địnhsản xuất, ổn định cuộc sống cho nhân dân trong khu vực; xây dựng cơ sở hạtầng vật chất kỹ thuật trong các lĩnh vực: giao thông - thông tin liên lạc, thủylợi…Nhằm mục đích để đồng bào cải thiện đời sống dân sinh, phảt triển kinhtế; tạo điều kiện hấp dẫn hơn cho các nhà đầu tư; tạo điều kiện để đồng bàođược hưởng thụ các giá trị văn hóa…

Thứ hai, các huyện miền núi cao biên giới do địa hình phức tạp và

thường là những địa phương có biên giới tiếp giáp với các nước láng giềnganh em, nên quản lí nhà nước về quốc phòng, an ninh có những khó khăn nhấtđịnh Để khắc phục những vấn đề này cần phải có sự đầu tư thỏa đáng củaNhà nước

Thứ ba, từ trước đến nay đồng bào các dân tộc thiểu số ở các huyện miền

núi cao, sản xuất tự cung tự cấp là chủ yếu, sản xuất hàng hóa ở miền núi caochưa phát triển, nhân dân chưa quen với cơ chế thị trường Vì vậy, Nhà nước cầnđầu tư xây dựng hệ thống cơ sở kết cấu hạ tầng, tạo điều kiện thuận lợi khuyếnkhích đồng bào chuyển sang sản xuất hang hóa, vừa làm giàu cho bản thân, giađình vừa góp phần làm giàu cho xã hội

Thứ tư, đầu tư vốn NSNN nước sẽ tạo điều kiện thuận lợi để các thành

phần kinh tế và nhân dân đầu tư khai thác, phát huy tốt hơn các tiềm năng lợi thế trên địa bàn từ tài nguyên thiên nhiên, vị trí địa lí đến nhân tố con người và truyền thống văn hóa…

Thứ năm, đầu tư của vốn NSNN tạo điều kiện thuận lợi cho đồng bào

tiếp cận và áp dụng những thành tựu mới của khoa học, công nghệ để khai thác

có hiệu quả tiềm năng, lợi thế của địa phương trong phát triển kinh tế hàng hoá

Thứ sáu, hằng năm Nhà nước bỏ vốn đầu tư cho miền núi cao thể hiện sự

quan tâm ưu đãi của Đảng, Nhà nước và xã hội đối với những vùng miền lạchậu, chịu nhiều thiệt thòi Điều đó có tác động rất lớn trong việc tạo ra niềm tincủa đồng bào các dân tộc đối với tính ưu việt của chế độ XHCN

Thứ bảy, một trong những mục tiêu cơ bản, có tính nguyên tắc của

Đảng và Nhà nước ta là công bằng xã hội Tính công bằng ở đây bao gồmnhững yêu cầu về sự bình đẳng thỏa đáng, hợp lý về các quyền lợi… giữa cácdân tộc, các vùng miền, giữa các tầng lớp dân cư Chính họat động đầu tư củangân sách nhà nước cho các huyện miền núi cao nhằm đạt được các mục tiêunhư đã nêu trên, góp phần rất quan trọng vào việc thực hiện các mục tiêu củacông bằng xã hội

1.2 KHÁI QUÁT VỀ CHƯƠNG TRÌNH 135

Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùngdân tộc thiểu số và miền núi cao là một trong các chương trình xóa đói giảmnghèo ở Việt Nam do Nhà nước Việt Nam triển khai từ năm 1998 Chươngtrình được biết đến rộng rãi dưới tên gọi Chương trình 135 do Quyết định củaThủ tướng Chính phủ Việt Nam phê duyệt thực hiện Chương trình này có sốhiệu văn bản là 135/1998/QĐ-TTg Theo kế hoạch ban đầu, chương trình sẽkéo dài 7 năm và chia làm hai giai đoạn; giai đoạn 1 từ năm ngân sách 1998đến năm 2000 và giai đoạn 2 từ năm 2001 đến năm 2005 Tuy vậy, do yêucầu thực tiễn đặt ra, đến năm 2006, Nhà nước Việt Nam quyết định kéo dàiChương trình này thêm 5 năm, nên gọi giai đoạn 1998-2005 là giai đoạn I vànối tiếp là giai đoạn II (từ 2006 đến 2010) [ 38]

1.2.1 Mục tiêu và nhiệm vụ của chương trình 135

1.2.1.1 Quan điểm chỉ đạo

- Xuất phát từ mục tiêu tổng quát của chiến lược phát triển đất nước đãđược khẳng định trong các văn kiện Đại hội Đảng là đảm bảo phát triển hàihoà giữa tăng trưởng kinh tế với công bằng xã hội Từ đó, hệ thống chính sáchphát triển đã được hoạch định trên những quan điểm đẩy mạnh tăng trưởngkinh tế với tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước và trong suốt quá

trình phát triển "Công bằng xã hội phải thể hiện ở cả khâu phân phối hợp lý tư

liệu sản xuất lẫn khâu phân phối kết quả sản xuất, ở việc tạo điều kiện cho mọi người đều có cơ hội phát triển và sử dụng tốt năng lực của mình".

- Tạo điều kiện cho tất cả các vùng đều phát triển trên cơ sở khai tháctiềm năng, thế mạnh của mỗi vùng để hình thành một cơ cấu kinh tế hợp lý vàliên kết giữa các vùng, tạo nên sự phát triển kinh tế, xã hội mạnh mẽ của cảnước Kết hợp phát triển có trọng điểm với phát triển toàn diện các vùng lãnhthổ, giảm bớt sự chênh lệch quá xa về nhịp độ tăng trưởng kinh tế giữa cácvùng, điều tiết một phần tích luỹ từ nền kinh tế để hỗ trợ cho vùng khó khăn.Vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, khu căn cứ cách mạng đượcxác định là địa bàn còn nhiều khó khăn nhất, cần được hỗ trợ, nhằm tạo điềukiện ban đầu để các vùng đó từng bước vươn lên, hoà nhập với cả nước cùngphát triển.

- Thực hiện công bằng xã hội được thể hiện trên mọi phương diện,trong đó việc tạo cơ hội cho mọi tầng lớp dân cư thuộc mọi dân tộc có điềukiện tham gia vào quá trình phát triển là hết sức cần thiết, thể hiện trên cácmặt: được bình đẳng trong việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, hỗ trợ sảnxuất,phát triển kinh tế, văn hoá, giải quyết vấn đề xã hội, cải thiện cuộc sốngcủa đồng bào các dân tộc…, được trực tiếp đóng góp công sức, vật lực củamỗi người, mỗi gia đình, mỗi cộng đồng thôn xóm cho xây dựng quê hươngmình; được đào tạo nâng cao kiến thức và kỹ năng sản xuất, tổ chức cuộcsống, nâng cao năng lực mọi mặt cho cán bộ và người dân trong vùng; giúp

họ tham gia sản xuất hàng hoá để trao đổi với bên ngoài; được cung cấp thôngtin về thị trường, giá cả, định hướng cho hoạt động sản xuất kinh doanh; đượctiếp cận với các dịch vụ xã hội khác

- Vùng ĐBKK miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng,vùng đồng bào dân tộc thiểu số là đối tượng và phạm vi đầu tư của Chươngtrình 135 Sở dĩ như vậy là do những vùng này có vai trò rất quan trọng tronglịch sử đấu tranh cách mạng của dân tộc Từ xa xưa, các cuộc khởi nghĩachống giặc ngoại xâm đều lấy vùng sâu, vùng xa làm căn cứ; trong khángchiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, vùng này tiếp tục được dùng làm

căn cứ, làm an toàn khu, đồng bào các dân tộc trong vùng đã hết lòng ủng hộcách mạng, ủng hộ kháng chiến, góp phần vào thắng lợi chung của dân tộc.Sau khi chiến tranh kết thúc, đất nước rơi vào khó khăn mới nên chưa có điềukiện hỗ trợ cho các vùng này, nay cần được đất nước và toàn xã hội đền đáplại một cách xứng đáng

1.2.1.2 Mục tiêu phát triển của các vùng lãnh thổ

Dựa trên cơ sở định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cảnước trong các kỳ Đại hội Đảng, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định vềquy hoạch, kế hoạch dài hạn và kế hoạch hàng năm đối với các vùng đô thị,vùng kinh tế trọng điểm, vùng công nghiệp và vùng nông nghiệp hàng hoá.Nhìn chung các vùng trên có nhiều điều kiện thuận lợi và về cơ bản đã cóđịnh hướng rõ ràng Vấn đề đang đặt ra là tạo điều kiện thu hút nguồn lực đểđảm bảo thực hiện có chất lượng và đạt tốc độ phát triển mong muốn Riêngvùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số là địa bàn có nhiều khó khăn,

là vùng ít có cơ hội thuận lợi, khó huy động nguồn lực nên cần được Nhànước ưu tiên đầu tư, tạo điều kiện hỗ trợ ban đầu, để:

- Trước mắt thực hiện chương trình XĐGN, giải quyết việc làm, tăngthu nhập nâng cao đời sống cho đồng bào các dân tộc trong vùng

- Từng bước tăng khả năng khai thác các tiềm năng, lợi thế và nguồnlực tại chỗ giải quyết việc làm để tăng thu nhập cho người lao động, tăngnguồn thu cho ngân sách

- Tạo bước đi ban đầu để tăng tính hấp dẫn trong việc thu hút đầu tư.Việc lựa chọn những địa bàn xung yếu, những lĩnh vực ưu tiên để hỗ trợ pháttriển là nhiệm vụ bức thiết có ý nghĩa quyết định đối với việc phát triển kinh

tế - xã hội các vùng này

Trước khi có Chương trình 135, sau hơn 10 năm thực hiện đường lốiđổi mới (1986 - 1997), tình hình kinh tế - xã hội các tỉnh, các huyện miền núi

và vùng dân tộc thiểu số ở nước ta đã đạt được những tiến bộ đáng kể, đếncuối năm 1996 đã hình thành 3 khu vực phát triển với trình độ khác nhau:

- Khu vực I: gồm các khu trung tâm đô thị, các thị trấn, các khu côngnghiệp: có 806 xã, phường; 1.068.845 hộ với 5.275.369 người, chiếm tỷ lệ39,02% dân số của các tỉnh miền núi và vùng dân tộc Nét nổi bật của khu vựcnày là kinh tế hàng hoá phát triển khá, là vùng động lực phát triển chính của cáctỉnh, huyện miền núi; GDP bình quân đầu người có địa phương đạt cao hơn mứcbình quân chung của cả nước Cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đã được xây dựngtương đối đồng bộ, bước đầu phục vụ tốt sản xuất, đời sống đồng bào Trình độdân trí, đời sống văn hoá - xã hội cộng đồng tiến bộ khá [11]

- Khu vực II: là khu vực đệm giữa khu vực I (đô thị…) với khu vực III(vùng sâu, vùng xa…); có 1.737 xã, phường; 1.516.005 hộ với 7.764.202người, chiếm tỷ lệ 44,18% dân số của các tỉnh miền núi và vùng dân tộc [11]

Nhìn chung kinh tế khu vực này phát triển chậm, sản phẩm hàng hoá ít;GDP bình quân đầu người chỉ bằng 70% mức bình quân chung cả nước; sảnxuất nông lâm nghiệp còn nhiều hạn chế, một bộ phận dân cư còn phát rừnglàm rẫy, khả năng tái du canh, du cư và tái trồng cây thuốc phiện còn nhiều;đời sống kinh tế tuy đã được cải thiện nhưng thiếu bền vững Số hộ đói nghèochiếm tỷ lệ cao (20-50%) Cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đã được xây dựngnhưng chưa đồng bộ hoặc còn tạm bợ, chưa phục vụ tốt sản xuất, đời sốngđồng bào Mặt bằng dân trí còn thấp, đời sống văn hoá -xã hội cộng đồng cònnhiều mặt hạn chế so với khu vực I

- Khu vực III: gồm 1.557 xã vùng cao, vùng sâu, vùng xa, vùng giápbiên Vùng căn cứ kháng chiến; có 799.034 hộ với 4.533.598 người, chiếm tỷ

lệ 25,8% dân số của các tỉnh miền núi và vùng dân tộc Đây là khu vực cònnhiều khó khăn, cơ sở hạ tầng kinh tế -xã hội rất yếu kém (còn 672 xã chưa cóđường ô tô đến trung tâm xã) - nhiều nơi thiếu đất canh tác, thiếu nước sinhhoạt nghiêm trọng Sản xuất còn mang nặng tính tự nhiên, tự cấp, tự túc, phát,

đốt rừng làm rẫy, sống du canh, du cư hoặc định cư nhưng còn du canh… Số

hộ đói nghèo chiếm trên 60% [11]

GDP bình quân đầu người chỉ bằng 31% mức bình quân chung cảnước Trình độ dân trí rất thấp, số người mù chữ, thất học chiếm trên 60%.Đời sống văn hoá - xã hội cộng đồng chậm cải thiện, thiếu thông tin liên lạc,truyền thanh, truyền hình nhiều nơi chưa đến dân… Nhưng khu vực này lại có

vị trí rất quan trọng đối với quốc phòng, an ninh và là vùng đầu nguồn của cáccon sông lớn, nên có vai trò rất quan trọng đối với việc bảo vệ môi trườngsinh thái của cả nước

Như vậy, yêu cầu vừa cơ bản, vừa cấp bách đặt ra là phải tạo điều kiệnthuận lợi cho khu vực III khai thác được tiềm năng, lợi thế của mình, đẩynhanh nhịp độ phát triển kinh tế - xã hội trong những năm tới, góp phần tíchcực vào sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá phát triển đất nước theo địnhhướng XHCN Muốn vậy cần xác định đúng cơ chế đầu tư và có chính sáchđầu tư phát triển phù hợp với điều kiện và trình độ của các huyện, xã, thônbản khu vực này

1.2.1.3 Nhiệm vụ của Chương trình 135 giai đoạn I (1998-2005)

Mục tiêu cụ thể của Chương trình 135 là:

Phát triển sản xuất, nâng cao mức sống cho các hộ dân tộc thiểu số;

Phát triển cơ sở hạ tầng;

Phát triển các dịch vụ công cộng địa phương thiết yếu như điện,trường học, trạm y tế, nước sạch

Nâng cao đời sống văn hóa

Có nhiều biện pháp thực hiện chương trình này, bao gồm đầu tư mạnhcủa Nhà nước, các dự án Nhà nước và nhân dân cùng làm (Nhà nước và nhândân cùng chịu kinh phí, cùng thi công), miễn giảm thuế, cung cấp miễn phísách giáo khoa, một số báo chí, v.v

Năm 1999, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt danh sách 1.870 xã đặcbiệt khó khăn và các xã biên giới thuộc diện đối tượng thực hiện Chươngtrình 135 Các năm tiếp theo, do có sự chia tách và thành lập xã mới, nên số

xã thuộc phạm vi Chương trình 135 đã vượt con số trên Khi giai đoạn I kếtthúc, Nhà nước Việt Nam đã chi khoảng 10 nghìn tỷ đồng, cả nước đã xâydựng và đưa vào sử dụng hơn 25 nghìn công trình thiết yếu các loại, góp phầnthay đổi đáng kể bộ mặt nông thôn miền núi, cải thiện và nâng cao đời sốngnhân dân Tuy nhiên, cũng có đánh giá rằng hiệu quả của Chương trình 135còn chưa cao, nhiều mục tiêu chưa thực hiện được [6]

1.2.1.4 Nhiệm vụ của Chương trình 135 giai đoạn II (2006-2010)

Ngày 10/01/2006, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số07/2006/QĐ-TTg về Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệtkhó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn 2006-2010 (gọi tắt là

Chương trình 135 giai đoạn II)

Mục tiêu tổng quát của Chương trình: nhằm tạo sự chuyển biến nhanh

về sản xuất; thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sảnxuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần chongười dân; giảm dần khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa cácvùng trong cả nước; đến năm 2010 cơ bản không còn hộ đói, giảm hộ nghèoxuống còn dưới 30% Đối tượng đựơc thụ hưởng Chương trình là các xã đặcbiệt khó khăn, xã biên giới, vùng đồng bào dân tộc thiểu số (bao gồm 1946xã) và 3149 thôn, bản đặc biệt khó khăn khăn ở các xã khu vực II

Mục tiêu cụ thể của Chương trình: nhằm giúp người dân nâng cao kỹnăng, xây dựng tập quán sản xuất mới; thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tếnông nghiệp; tăng thu nhập; giảm nghèo bền vững; các xã trong diện đầu tư

có cơ sở hạ tầng thiết yếu, nâng cao đời sống và phát triển sản xuất, tăngthu nhập cho người dân; nâng cao đời sống văn hoá xã hội cho nhân dân ởcác xã ĐBKK miền núi, vùng đồng bào dân tộc nhằm thu hẹp khoảng cách

về trình độ phát triển giữa các vùng, giảm sự chênh lệch về mức sống giữacác dân tộc

Các chỉ tiêu kinh tế của Chương trình 135 đến năm 2010:

- Trên 70% số hộ đạt thu nhập bình quân đầu người trên 3,5 triệu đồng/năm;

- Trên 80% xã có đường giao thông từ trung tâm xã đến thôn, bản;

- Trên 80% xã có công trình thuỷ lợi nhỏ đủ năng lực tưới tiêu cho 85%diện tích đất ruộng lúa nước;

- 100% xã có trường, lớp học kiên cố, lớp bán trú nơi cần thiết;

- 100% xã có trạm y tế kiên cố;

- 80% số thôn, bản có điều kiện ở cụm dân cư

Các chỉ tiêu xã hội của Chương trình 135 đến năm 2010:

- Thụ hưởng các dịch vụ: 80% số hộ được sử dụng nước sinh hoạt hợp

vệ sinh, 80% số hộ được sử dụng điện sinh hoạt;

- Về y tế chăm sóc sức khoẻ: kiểm soát, ngăn chặn được các dịch bệnhnguy hiểm; tăng tỷ lệ hộ có hố xí hợp vệ sinh lên 50%;

- Về giáo dục: đảm bảo trên 95% số học sinh tiểu học, 75% học sinhTHCS trong độ tuổi đến trường và không bỏ học giữa chừng;

- Về hỗ trợ pháp luật: 100% số xã triển khai hoạt động trợ giúp pháp lý,95% người dân các xã ĐBKK được trợ giúp pháp lý khi có nhu cầu;

- Đội ngũ lãnh đạo chủ chốt ở cơ sở, cán bộ chuyên môn nghiệp vụ, về

cơ bản được đào tạo chuẩn hoá theo quy định, đáp ứng yêu cầu; nâng caonăng lực cộng đồng

Chương trình 135 giai đoạn II có 4 nhiệm vụ chủ yếu được thực hiệnbằng 4 dự án:

Thứ nhất, dự án hỗ trợ phát triển sản xuất và chuyển dịch cơ cấu kinh

tế, nâng cao trình độ sản xuất của đồng bào các dân tộc , bao gồm: đào tạo

cán bộ khuyến nông cho thôn, bản; khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư;

xây dựng các mô hình sản xuất có hiệu quả; phát triển công nghiệp chế biến,bảo quản; phát triển sản xuất; phát triển kinh tế rừng, trồng cây có năng suấtcao, chăn nuôi gia súc, gia cầm có giá trị

Thứ hai, dự án phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn, bao gồm: làm đường dân sinh từ thôn, bản đến trung tâm

xã phù hợp khả năng huy động vốn; xây dựng kiên cố hoá công trình thuỷ lợi,đập nước, kênh, mương cấp 1-2, trạm bơm, phục vụ tưới tiêu trong sản xuấtnông nghiệp và kết hợp cấp nước sinh hoạt; làm hệ thống điện hạ thế đếnthôn, bản: ở nơi chưa có điện lưới thì phát triển các dạng năng lượng khác nếuđiều kiện cho phép; xây dựng các công trình cấp nước sinh hoạt cho cộngđồng; xây dựng nhà sinh hoạt cộng đồng thôn, bản (tuỳ theo phong tục, tậpquán) ở nơi cần thiết

Thứ ba, dự án đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cơ sở, nâng cao trình độ quản lý hành chính và kinh tế, đào tạo nâng cao năng lực cộng đồng, bao

gồm: bồi dưỡng cán bộ chủ chốt của các cấp uỷ đảng, chính quyền, mặt trận

tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội; đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp

vụ theo các chức danh chuyên môn liên quan thuộc UBND xã; bồi dưỡngkiến thức, kỹ năng quản lý điều hành xã hội cho cán bộ thôn, bản; đào tạonâng cao năng lực cộng đồng để có thể thực hiện tốt quy định về giám sátcộng đồng; đào tạo nghề cho thanh niên từ 16 - 25 tuổi đủ tiêu chuẩn laođộng, làm việc tại các nông, lâm trường, công trường và xuất khẩu lao động

Thứ tư, dự án hỗ trợ các dịch vụ cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp lý đề nâng cao nhận thức pháp luật , bao gồm: hỗ

trợ đồng bào dân tộc các xã ĐBKK về văn hoá thông tin; hỗ trợ nâng caochất lượng giáo dục, nâng cao dân trí; hỗ trợ môi trường sống dân cư hợp

vệ sinh, giảm thiểu tác hại của môi trường đến sức khoẻ của nhân dân; hỗtrợ về pháp lý; hỗ trợ tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo hiểm y tế, bảo vệ vàchăm sóc sức khoẻ cộng đồng

1.2.2 Cơ chế hoạt động của Chương trình 135

Chương trình 135 được phép hoạt động theo một cơ chế riêng, phùhợp với đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của các xã đặc biệtkhó khăn nhằm mục tiêu đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất Cơ chế hoạtđộng của chương trình này như sau:

- Về cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng

Công trình cơ sở hạ tầng có quy mô nhỏ, mức vốn dưới 1 tỷ đồngđược thực hiện theo cơ chế đặc biệt để phù hợp với khả năng thực tế của cán

bộ và đồng bào các dân tộc tại địa phương thuộc Chương trình (thực hiện theoThông tư liên tịch số 416/1999/TTLT/BKH-UBDTMN-TC-XD ngày 29tháng 4 năm 1999 và số 666/2001/TTLT/BKH-UBDTMN-TC-XD ngày 23tháng 8 năm 2001 của liên Bộ Kế hoạch và Đầu tư - Ủy ban Dân tộc và Miềnnúi - Bộ Tài chính - Bộ Xây dựng về việc hướng dẫn quản lý đầu tư và xâydựng công trình hạ tầng thuộc Chương trình 135)

Công trình có quy mô lớn, tổng mức đầu tư trên 1 tỷ đồng, thực hiệntheo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08 tháng 7 năm 1999, Nghị định số12/2000/NĐ-CP ngày 05 tháng 5 năm 2005 của Chính phủ về quản lý dự ánđầu tư xây dựng công trình

- Về huy động nguồn lực: Chương trình 135 được đầu tư bằng nhiềunguồn vốn, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm tổ chức huy động các nguồnlực tại địa phương, gồm vốn, vật tư, lao động do các ngành, các cấp, các cơquan, đơn vị kinh tế, các tổ chức xã hội và các tầng lớn dân cư trong tỉnhđóng góp để hỗ trợ đầu tư xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng Đồng thờilồng ghép các chương trình, dự án khác trên địa bàn các xã thuộc Chươngtrình 135

- Về cơ chế quản lý vốn: Các nguồn vốn đưa vào kế hoạch để quản lýthống nhất, thông báo đến từng xã, công khai cho dân biết, đầu tư đúng mụcđích, đúng đối tượng, đảm bảo chất lượng, không để thất thoát; đồng thời phải

huy động cao nhất nguồn lực của dân trong các xã thuộc Chương trình 135,gắn quyền lợi, trách nhiệm, tình cảm của nhân dân địa phương vào việc đầu

tư, khai thác, sử dụng công trình cơ sở hạ tầng có hiệu quả lâu dài

Việc phân bổ nguồn vốn ngân sách nhà nước gồm vốn ngân sáchtrung ương và vốn ngân sách địa phương hỗ trợ hàng năm phải đảm bảo tất cảcác xã thuộc Chương trình 135 đều được đầu tư, nhưng không chia đều, tùytheo yêu cầu cấp thiết của công trình và khả năng chuẩn bị đầu tư của từng xã

mà bố trí vốn cho hợp lý Công trình ghi kế hoạch chỉ nên thực hiện trong mộtnăm, chậm nhất cũng không quá hai năm

Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở các xã cần đạt hai lợi ích: xã có côngtrình để phục vụ nhân dân, người dân có việc làm, tăng thêm thu nhập từ laođộng xây dựng công trình của xã

Việc lựa chọn công trình đầu tư ở xã phải tiến hành công khai dânchủ, được Hội đồng nhân dân xã quyết định danh mục, quy mô, thứ tự ưu tiênđầu tư, khả năng huy động nguồn lực tại xã để xây dựng

1.2.3 Điều kiện thực hiện Chương trình 135

Phát triển kinh tế - xã hội các huyện miền núi và vùng sâu, vùng xatrước hết phải dựa trên cơ sở phát huy nội lực của từng hộ gia đình và sự giúp

đỡ của cộng đồng Đồng thời phải có sự hỗ trợ tích cực của Nhà nước để khaithác có hiệu quả nguồn lực tại chỗ về đất đai, lao động và các điều kiện tựnhiên, kinh tế - xã hội trong vùng, tạo ra bước chuyển mới về sản xuất và đờisống vật chất, tinh thần cho đồng bào ở những vùng thuộc phạm vi Chươngtrình 135

Nhà nước tạo môi trường pháp lý và các chính sách phát triển kinh tế

-xã hội, ưu tiên đầu tư vốn ngân sách, nguồn vốn thuộc các chương trình, dự

án trên địa bàn và nguồn vốn viện trợ của các nước, các tổ chức quốc tế đầu

tư cho các xã đặc biệt khó khăn

Việc thực hiện Chương trình 135 phải có giải pháp toàn diện, trước hết

là tập trung phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp; xây dựng cơ sở hạ tầng nôngthôn; đồng thời thúc đẩy phát triển giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội trong vùng

Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các Bộ, ngành có tráchnhiệm giúp các xã thuộc phạm vi Chương trình 135; khuyến khích các tổchức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp,các doanh nghiệp, các tầng lớp nhân dân trong cả nước, đồng bào ta ở nướcngoài… tích cực đóng góp, ủng hộ thực hiện Chương trình 135

1.3 NHỮNG YÊU CẦU VỀ PHÂN BỔ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO CHƯƠNG TRÌNH 135 VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN CỦA MỘT SỐ HUYỆN

1.3.1 Những nhân tố ảnh hưởng đến vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 ở các huyện miền núi

Nhà nước đầu tư vốn cho miền núi cao nhằm đạt được nhiều mục tiêukhác nhau, trong đó có những mục tiêu mang tính dài hạn và những mục tiêungắn hạn, giải quyết một số vấn đề trước mắt Từ những mục tiêu đó, trướckhi có chủ trương đầu tư, Nhà nước xác định các hiệu quả tương ứng, cụ thể

để định hướng và quyết định việc đầu tư

Hiệu quả của vốn ngân sách nhà nước nói chung, vốn từ Chương trình

135 đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng phụ thuộc vào rất nhiều nhân tố,bao gồm các điều kiện khách quan và chủ quan, điều kiện bên trong và bênngoài, điều kiện tự nhiên và xã hội,… Để đơn giản hóa việc nghiên cứu,chúng tôi tập trung phân tích những yê cầu cấn quán triệt trong phan bổ vốnNSNN đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135

Thứ nhất, công tác quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng và kế hoạch đầu

tư Các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng phải dựa trên quy hoạch phát triển kinh tế

-xã hội, quy hoạch phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng về kinh tế - kỹ thuật vàkinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch khaithác khoáng sản và các tài nguyên thiên nhiên khác; quy hoạch vùng; quyhoạch ngành; quy hoạch sản phẩm và phải phù hợp với lĩnh vực đầu tư, địabàn ưu đãi đầu tư,…

Từ các quy hoạch và kế hoạch phát triển các lĩnh vực nêu trên, phảixây dựng kế hoạch huy động và phân bố vốn cho các dự án, công trình theothứ tự ưu tiên và cấp phát vốn đầu tư của NSNN kịp thời Vấn đề này phảiđược thực hiện công khai, công bằng, đáp ứng yêu cầu khách quan của thựctiễn Phải hạn chế, tiến tới xóa bỏ hẳn tình trạng phân bố vốn đầu tư mangtính chủ quan, duy ý chí Nếu phân bổ, cấp phát vốn đầu tư của NSNN kháchquan, hợp lý, đáp ứng các yêu cầu trên sẽ tránh được tình trạng phân tán, dàntrải, manh mún và đảm bảo cho việc tập trung vốn đầu tư vào những dự án,công trình trọng điểm, thiết yếu

Xác định đối tượng đầu tư cũng là một việc cần tập trung để thực hiệncho tốt Nó bao gồm việc xác định đầu tư cái gì, ở đâu và khi nào Điều này

có ý nghĩa hết sức quan trọng Vì, nếu ngay từ lúc đầu mà chủ trương đề rakhông đúng đắn thì sẽ để lại một loạt hậu quả tiêu cực cho các bước tiếp theocủa quá trình đầu tư và phân bố đầu tư từ NSNN Thông thường, chủ trươngđầu tư xuất phát từ nhu cầu thực tiễn của địa phương Tuy vậy sẽ là phiếndiện nếu không đặt việc đáp ứng nhu cầu đó trong mối quan tổng thể với cácnhu cầu khác và với các địa phương khác Nó đòi hỏi phải dựa vào quy hoạch,

kế hoạch ở từng thời kỳ Tính hiệu quả của vốn đầu tư không những đòi hỏiphải có kết quả ở mức cao nhất, mà còn yêu cầu kết quả đó đạt được trongđiểu kiện các chi phí bỏ ra ở mức thấp nhất nữa Rõ ràng rằng khi mà cácnguồn lực cho đầu tư phát triển của NSNN còn hạn chế thì vấn đề này cầnphải được quan tâm giải quyết Có được chủ trương đầu tư đúng đắn cũng làcách để khắc phục sự lãng phí vốn đầu tư

Thứ hai, phải xác định quy mô đầu tư phù hợp cả trước mắt và lâu dài Ở

đây, chúng ta đề cập đến phạm vi về không gian, thời gian và mức vốn đầu tưcho các mục tiêu, dự án, công trình của Chương trình 135 Trong thực tiễn nhucầu về đầu tư hết sức phong phú, đa dạng, việc xác định quy mô đầu tư một cáchhợp lý cho các mục tiêu, dự án, công trình của Chương trình 135 không hoàntoàn dễ dàng Nó phụ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể ở các địa phươngtrong từng thời kỳ khác nhau Thông thường những mục tiêu, dự án, công trìnhnào có tổng mức đầu tư lớn sẽ đem lại kết quả nhiều hơn Tuy vậy, ở miền núicao không phải lúc nào điều đó cũng đúng Chẳng hạn như xây dựng một conđập tràn để bảo đảm giao thông nông thôn vào mùa mưa lũ Trong trường hợpnày nếu không tính toán kỹ lượng tác động về mặt môi trường thì tiền vốn bỏ ranhiều để xây dựng một con đập lớn chưa hẳn đã đem lại hiệu quả cao

Nhưng, ở miền núi cao, địa hình phức tạp, độ dốc lớn, một bên là núicao, một bên là vực sâu, bị chia cắt bởi nhiều sông suối Do đó, nên các côngtrình cơ sở hạ tầng về giao thông đòi hỏi phải đảm bảo tính kỹ thuật cao, đầu

tư phải lớn mới đảm bảo giao thông thông suốt Nếu quy mô đầu tư khôngđáp ứng được đủ mức cần thiết thì công trình sẽ chóng hư hỏng và vốn đầu tư

sẽ không đem lại hiệu quả

Bên cạnh đó, vốn đầu tư của NSNN mà bố trí nhỏ lẻ, phân tán, dàntrải, manh mún hay cấp vốn "nhỏ giọt" trong một khoảng thời gian quá dàicũnglàm mất cơ hội để sớm đưa công trình vào sử dụng, chậm phát huy tácdụng và do đó hiệu quả đạt thấp

Thứ ba, tùy thuộc vào khả năng đáp ứng nhu cầu về vốn mà xác định

thứ tự ưu tiên các dự án và công trình xây dựng Do tích lũy của NSNN hằngnăm chưa cao, nên thường là có những khó khăn nhất định trong quá trìnhphân bổ vốn đầu tư Hiện tượng co kéo vốn giữa lĩnh vực này với lĩnh vựckhác, giữa vùng này với vùng khác và giữa các công trình với nhau dẫn đếntình trạng thiếu vốn cục bộ ở từng giai đoạn, khiến cho cả quá trình thực hiện

đầu tư bị ảnh hưởng, tiến độ chậm trễ, thậm chí phải tạm ngừng một thời giandài, gây lãng phí vốn đầu tư Vì vậy, việc tính toán, phân bổ để đáp ứng kịpthời, đầy đủ vốn đầu tư theo đúng thứ tự ưu tiên cho các mục tiêu, dứan, côngtrình của Chương trình 135 là giải pháp rất quan trọng để rút ngắn thời gianđầu tư, nhằm sớm đưa sản phẩm đầu tư vào khai thác, phát huy hiệu quả.

Thứ tư, phải có cơ chế quản lý vốn đầu tư phù hợp Đây là một nội

dung hết sức quan trọng, bao gồm các yêu cầu như đầu tư vốn của NSNNphải phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hộitrong từng thời kỳ; đầu tư vốn NSNN phải đúng mục tiêu, bảo đảm cóphương thức quản lý phù hợp đối với từng nguồn vốn, từng loại dự án đầu tư.Phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các tổ chức, cá nhântrong từng khâu của quá trình đầu tư, thực hiện phân công, phân cấp quản lýnhà nước về đầu tư

Để quản lý vốn đầu tư của NSNN cho miền núi nói chung, Chươngtrình 135 nói riêng đạt hiệu quả kinh tế - xã hội, phải hoàn thiện một loạt cáccông cụ quản lý kinh tế và kỹ thuật như: ban hành các quy phạm đầu tư, địnhmức vật tư, lao động trong lĩnh vực xây dựng cơ bản, thiết kế, dự toán và chế

độ thanh quyết toán sản phẩm công tác xây lắp nói riêng và đầu tư nói chung,

… Đồng thời phải làm tốt công việc thành tra, kiểm tra, giám sát Công tácnày phải được tiến hành ở tất cả các bước, các giai đoạn của quá trình đầu tư

Sở dĩ như vậy là vì chúng ta xác định mục đích chính của họat động này lànhằm kịp thời phát hiện, khắc phục, sửa chữa và ngăn ngừa, để không xảy rahậu quả hoặc nếu có thì hạn chế thiệt hại do vi phạm gây ra Việc sử dụng cácphương thức thanh tra, kiểm tra, giám sát phải đa dạng, linh hoạt, phù hợp vớiđiều kiện cụ thể, kết hợp thanh tra, kiểm tra từ bên ngoài với thanh tra, kiểmtra nội bộ Tăng cường giám sát tại chỗ của nhân dân và giám sát thông quaquy chế, cơ chế quản lý Xử lý nghiêm minh, kịp thời các hành vi vi phạmtrong quản lý vốn đầu tư từ NSNN

Thứ năm, phải nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ và các tổ chức, đơn

vị tiếp nhận đầu tư của NSNN trong thực hiện Chương trình 135 Hoạt động đầu

tư theo Chương trình 135 là một dạng hoạt động đặc thù, vì nó liên quan tới rấtnhiều yếu tố, đặc biệt ở địa bàn miền núi cao, nên rất khó khăn, phức tạp Trongrất nhiều trường hợp, chủ trương đầu tư là đúng đắn, vốn đầu tư đáp ứng yêu cầutheo các mục tiêu, dự án, công trình của Chương trình 135,… Nhưng do sự yếukém của cán bộ, của các tổ chức tiếp nhận vốn đầu tư, làm cho quá trình đầu tư

bị ảnh hưởng, thậm chí có mục tiêu, dự án bị thất bại

Năng lực của đội ngũ cán bộ và tổ chức tiếp nhận vốn đầu tư được nóiđến ở đây bao gồm: trình độ chuyên môn, kinh nghiệm quản lý, tinh thần vàthái độ đối với công việc,…

Bên cạnh năng lực thì phẩm chất đạo đức của cán bộ cũng là một yếu

tố chi phối chất lượng hoạt động đầu tư, nhất là ở giai đoạn thi công xây lắp,

tổ chức thực hiện mục tiêu, dự án, công trình theo Chương trình 135 và côngtác thanh, quyết toán vốn đầu tư

Thứ sáu, cần có cơ chế chính khuyến khích sách thu hút đầu tư trên

địa bàn

Chính sách khuyến khích thu hút đầu tư là hệ thống những biện pháp

sử dụng các công cụ và đòn bẩy kinh tế tác động nhằm thu hút hoạt động đầu

tư của các chủ thể kinh tế theo các mục tiêu chiến lược định trước, góp phầnbảo đảm thực hiện các mục tiêu kinh tế như nâng cao tốc độ tăng trưởng, giảiquyết việc làm và thu nhập

Chính sách khuyến khích thu hút đầu tư gồm có đầu tư theo mục tiêugần và đầu tư theo mục tiêu xa Thu hút đầu tư theo mục tiêu gần là việc thuhút các hoạt động đầu tư nhằm đạt quy mô đầu tư xác định

Thu hút đầu tư có mục tiêu xa là thu hút đầu tư để đạt các mục tiêucủa toàn bộ hệ thống kinh tế trên địa bàn nhằm đạt được tăng trưởng kinh

tế bền vững, việc làm đầy đủ, ổn định thị trường và cân đối phát triển kinh

tế giữa các ngành, các vùng, các khu vực trên địa bàn Do đó, việc hoạchđịnh, thực hiện và điều chỉnh chính sách đầu tư cần hết sức lưu ý đến mốiquan hệ giữa các mục tiêu gần và mục tiêu xa Bởi lẽ, trong nhiều trườnghợp hai nhóm mục tiêu này không thống nhất với nhau Quan điểm chung

là mục tiêu bộ phận phải phục tùng mục tiêu tổng thể, các chính sách, biệnpháp ngắn hạn có thể phục vụ mục tiêu gần, nhưng phải linh hoạt điềuchỉnh để không mâu thuẫn với các chính sách, biện pháp phục vụ mục tiêudài hạn

Cùng với Chương trình 135, Nhà nước cần có chính sách khuyếnkhích và bảo đảm đầu tư để thu hút đầu tư nước ngoài và đầu tư trong nướcđầu tư vào miền núi thì mới thu hẹp được khoảng cách về trình độ phát triểngiữa miền núi với miền xuôi Vì nếu chỉ có Nhà nước là chủ thể duy nhất đầu

tư phát triển miền núi mà các chủ thể thuộc những thành phần kinh tế kháckhông tham gia đầu tư phát triển miền núi thì xét trên nhiều phương diện đềukhông thoả đáng Hơn nữa, năng lực đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển miềnnúi của ngân sách nhà nước còn hạn chế Vì vậy, Nhà nước cần có chính sáchkhuyến khích, khơi dậy tinh thần trách nhiệm, tình cảm và lợi ích nhằm huyđộng tối đa các nguồn lực thuộc các thành phần kinh tế tham gia đầu tư pháttriển miền núi theo các chương trình mục tiêu Đây là một điều kiện hết sứcquan trọng đảm bảo cho vốn đầu tư của Nhà nước theo Chương trình 135 ởđịa bàn miền núi cao được sử dụng có hiệu quả

Thứ bảy, cần có cơ chế quản lý, khai thác công trình sau đầu tư

Hoạt động đầu tư của Nhà nước ở miền núi cao chủ yếu là tập trungcho xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng, sản phẩm là những hạng mục, công trình

cụ thể như: đường sá, cầu cống, trạm, trại, trường học, bệnh viện … Nhữngsản phẩm này có các tính năng, tác dụng nhất định theo thiết kế ban đầu Do

đó, các tổ chức thụ hưởng kết quả đầu tư phải có kế hoạch quản lý, khai tháctối ưu các sản phẩm của đầu tư Mỗi giai đoạn của quá trình đầu tư có vai trí

khác nhau và đều quan trọng Tuy vậy, có thể nói rằng ý nghĩa thực tiễn vàtác động của vốn đầu tư từ NSNN cho miền núi cao nói chung, theo Chươngtrình 135 nói riêng, nhằm đảm bảo ổn định và phát triển kinh tế - xã hội, đạtcao hay thấp xét đến cùng, được quyết định ở giai đoạn này Nếu quản lý,khai thác sử dụng không tốt sẽ gây ra nhiều hệ lụy và lãng phí rất lớn tiền,của, công sức cho xã hội.

1.3.2 Kinh nghiệm của một số huyện trong đầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng kinh tế - xã hội theo Chương trình 135

1.3.1.1 Kinh nghiệm của của huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa

Bá Thước là huyện vùng cao nằm ở phía Tây tỉnh Thanh Hoá cónhiều điểm tương đồng với huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An Huyện BáThước có tổng số dân 103.000 người, trong đó trên 80% là người dân tộcthiểu số (DTTS)

Những năm 1998 trở về trước, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn,trình độ dân trí thấp, kinh tế chủ yếu là tự cung, tự cấp Nhiều hủ tục về machay, cưới xin, lễ tết lạc hậu tồn tại Năm 1998, tỷ lệ đói nghèo chiếm gần45%, một số thôn ở các xã vùng sâu tỷ lệ đói nghèo chiếm gần 80% Toànhuyện có 23 xã, thị trấn, trong đó 12 xã thuộc diện đặc biệt khó khăn đượcChính phủ đầu tư Chương trình 135, nhằm thúc đẩy kinh tế-xã hội của huyệnnày phát triển

Trong những năm qua, Đảng bộ, chính quyền huyện Bá Thước đã tậptrung mọi nguồn lực hỗ trợ, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển sảnxuất, cải thiện đời sống nhân dân trong vùng Đặc biệt, thông qua Chươngtrình 135 đầu tư trên địa bàn trong 7 năm (1999-2005), huyện Bá Thước đãxây dựng được 61 công trình gồm: giao thông 16 công trình, thuỷ lợi 18 côngtrình, trường học 19 công trình, điện thắp sáng 8 công trình, với tổng số tiềnđầu tư gần 32 tỷ đồng, trong đó huy động nhân dân đóng góp trên 1 tỷ đồng;hoàn thành 2 trung tâm cụm xã là Phố Đoàn và Lương Nội, với số vốn đầu tư

gần 6 tỷ đồng Cùng với việc đầu tư cơ sở hạ tầng, huyện Bá Thước đã tậptrung triển khai các dự án ổn định và phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp gắnvới chế biến tiêu thụ sản phẩm Từ năm 2003 đến nay, huyện Bá Thước đầu

tư gần 1 tỷ đồng mua bò giống, bò lai Sind và dê lai cấp cho các xã để cải tạochất lượng đàn gia súc địa phương; hỗ trợ gần 700 triệu đồng cho 1.200 hộđồng bào dân tộc thiểu số nghèo phát triển sản xuất Ngoài ra, huyện còn huyđộng được trên 60 tỷ đồng từ các chương trình, dự án khác đầu tư xây dựng

cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất cho đồng bào các dân tộc trong huyện Nhờ

đó, bộ mặt vùng cao Bá Thước thay đổi đáng kể: 100% xã có đường giaothông đến được trung tâm; trên 50% số hộ được dùng điện lưới quốc gia; trạm

y tế xã được đầu tư xây dựng, góp phần ngăn chặn cơ bản dịch bệnh, nâng caosức khoẻ cho đồng bào Do chủ động được nước tưới tiêu, đồng bào tích cựcchuyển đổi cơ cấu vật nuôi, cây trồng theo hướng sản xuất hàng hoa Bêncạnh đó, giao thông thuận lợi nên sản phẩm của bà con tiêu thụ không bị tưthương ép giá, nhiều hộ thoát nghèo và tích luỹ mua sắm được phương tiệnphục vụ sản xuất Đời sống đồng bào các dân tộc ở huyện Bá Thước được cảithiện, tỷ lệ hộ đói nghèo hàng năm giảm từ 4 - 5% Kết quả của việc triển khai

dự án đào tạo cán bộ đã nâng cao một bước về năng lực quản lý kinh tế, trình

độ chuyên môn cho đội ngũ cán bộ xã, thôn, bản Đồng bào tuyệt đối tintưởng, chấp hành tốt chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luậtcủa Nhà nước; tình đoàn kết giữa các dân tộc ngày càng được củng cố, vănhoá các dân tộc được giữ gìn và phát huy; khu dân cư không có tội phạm và tệnạn xã hội, các tập tục lạc hậu bị loại bỏ; an ninh trật tự xã hội ổn định

Hiện tại, huyện Bá Thước đang rà soát, đánh giá lại tình hình thực trạngcác thôn, bản, khu vực đặc biệt khó khăn, tiến hành phân định lại vùng đồng bàodân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển, để có phương án triển khaiChương trình 135 giai đoạn II (2006 - 2010) Theo đó, huyện Bá Thước còn 6 xãkhu vực II và một số thôn, bản nghèo vùng sâu, vùng cao của các xã khu vực II,

khu vực I đang trong tình trạng khó khăn do điểm xuất phát về kinh tế thấp,hàng năm thiệt hại nhiều do thiên tai, lũ lụt, tỷ lệ tái nghèo khá cao, rất mongđược Chính phủ xét cho các xã được thụ hưởng Chương trình 135.

1.3.1.2 Kinh nghiệm của huyện Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị

Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị cũng là một huyện có nhiều điểm tươngđồng với huyện Con Cuông Trong những năm qua, cùng với các chươngtrình dự án khác, Chương trình 135 của Chính phủ đã tác động tích cực đến

sự phát triển kinh tế- xã hội của các xã đặc biệt khó khăn của huyện này Nhờ

đó đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân trong huyện từng bước đượcnâng cao, bộ mặt nông thôn ở các xã vùng sâu, vùng xa của huyện miền núiHướng Hóa đã thực sự khởi sắc

Hướng Hóa có hơn 80 nghìn dân, bao gồm 3 dân tộc Kinh, Vân Kiều,

Pa Cô cùng sinh sống trên địa bàn 22 xã, thị trấn, trong đó có đến 15 xã đặcbiệt khó khăn

Trước đây, do địa hình phức tạp, hệ thống kết cấu hạ tầng thấp kém, trình

độ dân trí thấp, phương thức canh tác giản đơn, tình trạng giao thông cách trở,nạn thất học, thiếu nước sinh hoạt, đau ốm thiếu thuốc men và thiếu lương thực

là nổi ám ảnh của bà con dân bản ở các xã vùng sâu, vùng xa của huyện này

Hơn 10 năm trở lại đây, cùng với các chương trình dư án khác, việctriển khai thực hiện Chương trình 135 giai đoạn I và giai đoạn II, đã cónhững tác động tích cực đối với kinh tế- xã hội ở các xã vùng sâu, vùng

xa, vùng đặc biệt khó khăn của huyện Hướng Hóa Chương trình 135 đãgóp phần tích cực làm cho đời sống nhân dân của huyện ổn định và từngbước được cải thiện, văn hóa, xã hội có những chuyển biến tích cực, anninh chính trị, trật tự an toàn xã hội luôn đảm bảo, vững chắc

Chương trình 135 giai đoạn I và giai đoạn II đã đầu tư xây dựng cáccông trình cơ sở kết cấu hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất cho các hộ, cácthôn, bản, các xã đặc biệt khó khăn như đường giao thông, trường học, công