(LUẬN văn THẠC sĩ) quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp quốc hội

Lê Văn Hòe Chủ nhiệm; Luận án “Cơ sở lý luận của việc đổi mới cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội ở Việt Nam”, NCS Lê Thanh Vân, bảo vệ năm 2003 tại Học viện Chính trị Q

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ THỊ PHƯƠNG LAN

QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA

DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

Hà Nội – 2009

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ THỊ PHƯƠNG LAN

QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA

DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS Phan Trung Lý

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 4

1 Sự cần thiết của việc nghiên cứu Đề tài 4

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 6

3 Phạm vi nghiên cứu 7

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 7

5 Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết 7

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI 9

1.1 Chức năng lập pháp và quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội 9

1.1.1 Chức năng lập pháp của Quốc hội 9

1.1.2 Quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội 10

1.2 Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 11 1.2.1 Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 12

1.2.2 Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 16

1.3 Kinh nghiệm của một số nước về quy trình, thủ tục xem xét thông qua dự án luật 24

1.3.1 Lần đọc thứ nhất và lần đọc thứ hai 24

1.3.2 Lần đọc thứ ba và thông qua 27

1.3.3 Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận tại Nghị viện 29

Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI 32

2.1 Sơ lược về sự phát triển các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 32

2.1.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1992 32

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1992 đến nay 35

2.2 Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 40

2.2.1 Thuyết trình về dự án luật 42

2.2.2 Trình bày báo cáo thẩm tra 42

2.2.3 Thảo luận về dự án luật 43

2.2.4 Biểu quyết thông qua dự thảo luật 48

2.3 Thực trạng áp dụng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 50

2.3.1 Thuyết trình về dự án luật 51

2.3.2 Trình bày báo cáo thẩm tra 53

2.3.3 Thảo luận về dự án luật 54

2.3.4 Biểu quyết thông qua dự thảo luật 67

2.3.5 Một số nhận xét về thực trạng xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 69

Chương 3: GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI 72 3.1 Sự cần thiết của việc đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 72

3.2 Nguyên tắc chỉ đạo trong việc đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 74

3.2.1 Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng 74

3.2.2 Phát huy dân chủ trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật 75 3.2.3 Bảo đảm sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong hoạt động lập pháp của Quốc hội 76

3.2.4 Bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa 77

3.2.5 Bảo đảm nguyên tắc khoa học, khách quan 77

3.3 Giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 78

3.3.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật 78

3.3.2 Đổi mới về tổ chức 87

3.3.3 Cải tiến một số công tác khác 89

KẾT LUẬN 92

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 93

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 95

PHỤ LỤC 100

SƠ ĐỒ QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT CỦA QUỐC HỘI (từ khi lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đến khi được thông qua) 100

DANH MỤC LUẬT ĐÃ ĐƢỢC QUỐC HỘI BAN HÀNH 104

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của việc nghiên cứu Đề tài

Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội Việt Nam là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước

Lập pháp là một trong những hoạt động quan trọng và đặc trưng nhất của Quốc hội kể từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay Trong hoạt động lập pháp thì việc xây dựng và ban hành luật luôn được Quốc hội quan tâm và chú trọng, nhất là trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Qua các nhiệm kỳ Quốc hội, số văn bản luật được ban hành ngày càng tăng Từ nhiệm kỳ Quốc hội khoá I đến khoá VII, Quốc hội chỉ thông qua 29 luật, bộ luật thì khoá VIII, Quốc hội thông qua

31 luật, bộ luật, khoá IX, Quốc hội thông qua 41 luật, bộ luật, khoá X, Quốc hội thông qua 35 luật, bộ luật Từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI trở lại đây, hoạt động xây dựng luật của Quốc hội đã có nhiều đổi mới, đi vào thực chất hơn, có

sự tăng cường cả về chất và lượng Cụ thể là nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, Quốc hội đã thông qua được 84 luật, bộ luật và tính đến hết kỳ họp thứ 5 (tháng 6-2009), Quốc hội khóa XII đã thông qua được 38 luật

Hoạt động xây dựng và ban hành luật của Quốc hội được tiến hành theo quy trình, thủ tục nhất định Các bước trong quy trình có quan hệ mật thiết với nhau Từng bước trong quy trình đó có ý nghĩa nhất định trong việc quyết định chất lượng của đạo luật Trong quy trình, thủ tục lập pháp, quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội có tính quyết định, thể hiện kết quả của quá trình lập pháp, thể hiện rõ chức năng

lập pháp và tính đại diện nhân dân của Quốc hội Do đó, việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn xung quanh quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động lập pháp của

Quốc hội Xuất phát từ những lý do trên tác giả chọn đề tài “Quy trình, thủ

tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội” làm đề tài luận văn

tốt nghiệp cao học của tác giả

Thời gian qua đã có nhiều bài viết, đề tài, luận án về vấn đề đổi mới công tác lập pháp của Quốc hội nói chung và đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội nói riêng Trong các công trình của các tác giả đã công bố có bài viết

“Quy trình lập pháp Việt Nam từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, TS Nguyễn Sĩ Dũng, Ths Hoàng Minh Hiếu - Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 15, tháng 9 năm 2008,

“Một số điểm mới quan trọng của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Ths Mai Thị Kim Huế - Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 1, tháng 01 năm 2009,

“Tổ chức và hoạt động Quốc hội theo yêu cầu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, PGS.TS Phan Trung Lý, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2, tháng 01 năm 2009, “Tiếp tục hoàn thiện quy trình làm việc của Quốc hội”, TS Ngô Đức Mạnh - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4, tháng 02 năm 2009; Sách “Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội”, Ban công tác lập pháp - Ủy ban thường vụ Quốc hội, Công ty in Hữu nghị, 2005, “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội”, Văn phòng Quốc hội, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 2004, “Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thực trạng và giải pháp”, Viện nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Nhà xuất bản lao động xã hội, 2008; Đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội” năm 1994-1999, TS Nguyễn Văn Thuận Chủ nhiệm, “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội”, đề tài cấp

Bộ, 2001, Vũ Mão - Chủ nhiệm Ủy ban đối ngoại của Quốc hội khóa XI Chủ nhiệm, “Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay”, đề tài cấp Bộ,

2006, PGS TS Lê Văn Hòe Chủ nhiệm; Luận án “Cơ sở lý luận của việc đổi mới cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội ở Việt Nam”, NCS

Lê Thanh Vân, bảo vệ năm 2003 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Luận án: “Hoàn thiện quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay”, NCS Hoàng Văn Tú, bảo vệ năm 2004 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Luận văn Thạc sĩ: “Chất lượng thảo luận và thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Hoàng Thị Lan Nhung, bảo vệ năm 2007 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh…Các công trình khoa học nói trên đều trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến những vấn đề nghiên cứu của luận văn, tuy nhiên hoặc chỉ đi vào một khía cạnh nào đó của quy trình lập pháp hoặc đề cập một cách khái quát đến toàn bộ quy trình lập pháp, trong đó một số nội dung nghiên cứu đã không còn phù hợp với hiện hành và yêu cầu trong đổi mới hoạt động của Quốc hội

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của quy trình, thủ tục xem xét thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội, đánh giá thực trạng việc thực hiện quy trình, thủ tục, nhận thức rõ những ưu điểm, hạn chế trên cơ

sở đó đưa ra những kiến nghị có tính khả thi để tiếp tục hoàn thiện quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nói riêng và quy trình, thủ tục lập pháp nói chung

Tác giả mong muốn kết quả nghiên cứu của mình sẽ góp phần nhỏ bé vào việc nâng cao hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội; đồng thời, có thể cung cấp thông tin tham khảo hữu ích cho những ai quan tâm đến hoạt động

lập pháp của Quốc hội nói chung và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự

án luật tại kỳ họp Quốc hội nói riêng

3 Phạm vi nghiên cứu

Xem xét, thông qua dự án luật chỉ là một bước của của hoạt động lập pháp, có quan hệ hữu cơ với các bước khác của quy trình lập pháp Tuy nhiên, trong khuôn khổ có hạn Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề liên quan đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

ở Việt Nam Theo đó, Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề cơ bản của quy trình, thủ tục này, từ khi dự án luật được trình Quốc hội tại kỳ họp đến khi được Quốc hội biểu quyết thông qua

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của triết học Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, các nguyên tắc của lý luận về nhà nước

và pháp luật, các quan điểm của Đảng về Nhà nước, pháp luật trong thời kỳ đổi mới, trực tiếp là các quan điểm về đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội được xác định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII, Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 tại Nghị quyết

số 48/NQ-TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị

Luận văn sử dụng phương pháp lịch sử, phân tích, tập hợp, tổng hợp, so sánh, thống kê, xã hội học

5 Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết

- Nghiên cứu cơ sở lý luận về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự

án luật tại kỳ họp Quốc hội gồm chức năng lập pháp, quy trình, thủ tục lập

pháp; khái niệm, vai trò, ý nghĩa, đặc trưng, cơ sở xây dựng và áp dụng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật của Quốc hội; quy trình xem xét, thông qua dự án luật của Nghị viện một số nước

- Sơ lược về lịch sử hình thành và phát triển của các quy định của pháp luật, hệ thống các quy định của pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội; đánh giá thực trạng việc thực hiện quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp, đưa ra những nhận xét về ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân

- Hệ thống yêu cầu, nguyên tắc cơ bản của việc đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội; đưa ra kiến nghị cụ thể

để tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

Kết cấu Đề tài gồm:

- Mở đầu;

- 3 Chương:

Chương 1 Cơ sở lý luận về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự

án luật tại kỳ họp Quốc hội

Chương 2 Thực trạng thực hiện quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

Chương 3 Giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

- Kết luận;

- Danh mục công trình của tác giả;

- Danh mục tài liệu tham khảo;

- Phụ lục

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT

TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI

1.1 Chức năng lập pháp và quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội

1.1.1 Chức năng lập pháp của Quốc hội

Lập pháp là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội nước ta Với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp Điều đó cũng có nghĩa rằng, ở nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thể chế hóa chủ trương đường lối của Đảng, biến ý chí của nhân dân thành ý chí nhà nước, thành luật, thành các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội

Trong lịch sử nhà nước và pháp luật quyền lập pháp được hình thành và phát triển theo sự phát triển của học thuyết tổ chức quyền lực Theo Monstesquieu và những nhà sáng lập ra thuyết tam quyền phân lập thì quyền lập pháp ra đời gắn liền với nguyên tắc phân quyền - một trong những nguyên tắc cơ bản tổ chức quyền lực nhà nước Quan điểm của những người xây dựng học thuyết phân quyền khẳng định: quyền lực nhà nước phải được phân chia thành những loại quyền lực khác nhau và do các cơ quan nhà nước khác nhau nắm giữ Quyền lập pháp phải do một cơ quan bao gồm nhiều người xây dựng lên, cơ quan có quyền lập pháp không thực thi quyền hành pháp và tư pháp

Về bản chất, quyền lập pháp là quyền cao nhất trong các loại quyền lực

Ở Việt Nam tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân

thực hiện quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp Quốc hội là nơi tập trung trí tuệ toàn dân, là cơ quan nhà nước duy nhất

do cử tri cả nước bầu ra, Quốc hội thay mặt nhân dân quyết định và thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất trong cả nước Quốc hội có quyền quyết định những vấn đề thuộc chủ quyền quốc gia, những vấn đề trọng đại của đất nước Chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản Các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước khác phải căn cứ vào quy định của Hiến pháp, luật và không được trái với quy định của Hiến pháp, luật

Hoạt động lập pháp là hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh mọi hoạt động đang diễn ra trong xã hội và ở hoạt động này Quốc hội thể hiển rõ vai trò, vị trí, thực quyền của mình, không ai có thế thay thế Trên phương diện đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất điều chỉnh mọi hoạt động xã hội

Chức năng lập hiến và lập pháp của Quốc hội đã được quy định khá rõ nét trong các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 Ngoài Hiến pháp

1946 quy định ở nguyên tắc chung “Nghị viện nhân dân đặt ra các pháp luật” (Điều thứ 23), thì cả 3 bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 đều khẳng

định Quốc hội là “cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” Qua mỗi bản Hiến

pháp, chức năng lập pháp của Quốc hội được kế thừa, phát triển và ngày càng được làm rõ, được quy định cụ thể hơn Đặc biệt từ Hiến pháp 1992, về mặt pháp lý cũng như trên thực tế, quyền lập pháp của Quốc hội từng bước được hoàn thiện

1.1.2 Quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội

Trong hệ thống các văn bản pháp luật, các luật do Quốc hội thông qua

là những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, có giá trị pháp lý cao, điều chỉnh các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực của đời sống xã hội Để ban hành đạo

luật, Quốc hội phải tiến hành nhiều hoạt động khác nhau theo quy trình, thủ tục nhất định được quy định trong Luật ban ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và các quy chế, nội quy làm việc của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội Theo đó văn bản luật được ban hành thông qua các bước liên tục, kế tiếp nhau: quyết định đưa dự

án luật vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo dự án luật, thẩm tra dự án luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, xem xét, thông qua dự án luật, công bố luật Trong đó quyết định đưa dự án vào Chương trình có thể coi là bước đầu tiên trong quy trình xây dựng luật theo nghĩa rộng Soạn thảo dự án luật là bước tiếp theo có tính chất làm cơ sở cho bước thẩm tra Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật trên cơ sở hồ sơ dự án của cơ quan soạn thảo và báo cáo thẩm tra là bước

kế tiếp Không có các bước này thì không thể có bước xem xét, thông qua dự

án luật tại kỳ họp và tiếp theo là bước công bố luật

Mỗi bước có quy trình, thủ tục riêng, có vai trò riêng và giữa các bước

có mối quan hệ hữu cơ với nhau, nhưng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua

dự án luật là một trong những khâu độc lập và quan trọng thể hiện rõ nét vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp

1.2 Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

Hoạt động xem xét, thông qua dự án luật và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật là hai mặt của một vấn đề có quan hệ biện chứng với nhau Không thể nói đến hoạt động xem xét, thông qua nếu không nói đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua và ngược lại Hoạt động xem xét, thông qua dự án luật cần phải được thực hiện theo quy trình, thủ tục nhất định Quy

trình, thủ tục góp phần cho hoạt động xem xét, thông qua luật được vận hành hiệu quả, kịp thời theo những mục đích, yêu cầu mà hoạt động xem xét, thông qua luật hướng tới

1.2.1 Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

1.1.1.1 Khái niệm xem xét, thông qua dự án luật

Theo Từ điển Tiếng Việt, thuật ngữ “xem xét” được hiểu là “tìm hiểu,

quan sát kỹ để đánh giá, rút ra những nhận xét, những kết luận cần thiết” [49,

tr.1147], “thông qua” được hiểu là việc “cơ quan hoặc người có thẩm quyền

đồng ý chấp thuận cho được thực hiện, sau khi đã xem xét, thảo luận” [49,

để Quốc hội thông qua dự thảo luật Thông qua dự án luật là một thủ tục pháp

lý kết thúc quy trình xây dựng luật mà chỉ Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất mới có thẩm quyền này Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật trên cơ sở căn cứ vào kết quả thảo luận, vào chính kiến của từng cá nhân đại biểu Trong quy trình, thủ tục xây dựng luật thì thông qua dự án luật

là quy trình đưa một dự thảo luật trở thành luật Việc xem xét, thông qua dự

án luật tại kỳ họp Quốc hội có ý nghĩa quan trọng tạo nên chất lượng của các văn bản luật Những vấn đề được đưa ra thảo luận, xem xét và thông qua tại các kỳ họp Quốc hội đều là những vấn đề hệ trọng ở tầm quốc gia, đòi hỏi trí tuệ tập thể của các đại biểu Quốc hội phải được huy động tối đa để đi đến những quyết định đúng đắn, sáng suốt, trên cơ sở bảo đảm tính dân chủ trong thảo luận và biểu quyết theo đa số

- Đối tượng được xem xét, thông qua:

Trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đang sử dụng các

thuật ngữ khác nhau là “thông qua dự thảo luật”, “xem xét, thông qua dự án

luật” Khái niệm “dự án luật” là khái niệm rộng, bao gồm dự thảo luật, tờ

trình, các tài liệu khác Trong đó, các tài liệu kèm theo dự thảo luật có mục đích là thuyết minh làm rõ các nội dung của dự thảo, làm căn cứ để đại biểu Quốc hội tham khảo khi thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo luật Theo quy định của Luật ban hành văn bản hiện hành thì đối tượng của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật là dự thảo luật, tờ trình, các tài liệu khác, còn đối tượng thông qua trong hoạt động biểu quyết thông qua luật là dự thảo luật Tuy nhiên, không phải mọi dự án luật đều là đối tượng của hoạt động xem xét, thông qua tại kỳ họp Quốc hội mà chỉ có dự án luật đã được Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét và quyết định trình Quốc hội mới là đối tượng xem xét, thông qua tại kỳ họp Quốc hội

- Phạm vi của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật:

Phạm vi xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là cả một quá trình Theo các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn này bao gồm tất cả các hoạt động từ thuyết trình Tờ trình về dự án luật, trình bày báo cáo thẩm tra, thảo luận về dự án luật tại kỳ họp, biểu quyết về những vấn đề cơ bản, những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau, chỉnh lý dự thảo luật, báo cáo Quốc hội về việc chỉnh lý, biểu quyết thông qua dự thảo luật và

gọi là “xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội” (Điều 51, 52, 53

của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

- Chủ thể xem xét, thông qua dự án luật:

Trong giai đoạn xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

ngoài vai trò quan trọng của đại biểu Quốc hội, còn có sự tham gia của rất nhiều chủ thể: cơ quan, tổ chức trình dự án, của cơ quan thẩm tra (cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan tham gia thẩm tra), Uỷ ban pháp luật, Bộ tư pháp

và các cơ quan hữu quan khác, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Hoạt động của các chủ thể này có mối liên quan chặt chẽ với nhau và đều hướng tới một mục đích chung là phục vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, bảo đảm chất lượng của việc đưa một dự thảo luật trở thành luật

Mặc dù có nhiều chủ thể tham gia, song theo quy định tại Điều 83 của

Hiến pháp và Điều của 1 của Luật tổ chức Quốc hội thì chỉ “Quốc hội là cơ

quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” Việc xem xét, quyết định

thông qua hay không thông qua dự thảo luật, một công việc quan trọng nhất,

có tính chất quyết định để dự thảo luật trở thành luật thuộc thẩm quyền duy nhất của Quốc hội và Quốc hội thực hiện công việc này tại kỳ họp Quốc hội

Từ những phân tích trên đây, có thể đưa ra khái niệm về việc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội như sau:

Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội, một bước trong quy trình lập pháp của Quốc hội bao gồm toàn bộ các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành theo trình tự do luật định từ hoạt động thuyết trình về dự án luật, trình bày báo cáo thẩm tra, thảo luận về dự án luật đến hoạt động biểu quyết của Quốc hội theo nguyên tắc đa số để đưa một dự thảo luật trở thành luật

1.1.1.2 Đặc trưng của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

Là một hoạt động thường xuyên, chủ yếu và quan trọng của Quốc hội, hoạt động xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội có những đặc

trưng sau đây:

Thứ nhất, xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là hoạt

động thể hiện tập trung rõ nét nhất chức năng lập pháp của Quốc hội Tại kỳ họp, Quốc hội thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong đó có quyết định quan trọng đưa các quy tắc xử sự trở thành các quy phạm pháp luật có tính bắt buộc chung, tất cả mọi người phải thực hiện Chỉ Quốc hội mới có quyền ban hành các đạo luật và chỉ các đạo luật được Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp mới có giá trị pháp lý buộc mọi người phải thực hiện

Thứ hai, việc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là

khâu quan trọng trong quá trình thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam thành các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực cho mọi hành vi xử sự trong xã hội, tác động đến mọi quan hệ xã hội nhằm làm cho các quan hệ này tồn tại và phát triển theo ý chí và vì lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động Vì lẽ đó, xem xét, thông qua dự án luật không phải là hoạt động mang tính pháp lý đơn thuần, mà đòi hỏi mỗi đại biểu Quốc hội không chỉ phải nắm vững chủ trương, đường lối của Đảng,

mà phải có khả năng chuyển hóa được đường lối, chủ trương đó thành những quy tắc pháp lý cụ thể

Thứ ba, xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là sự thể

hiện quyền lực nhân dân, tính dân chủ trong hoạt động của Quốc hội Qua việc thảo luận, biểu quyết thông qua luật mỗi đại biểu Quốc hội thực hiện chức năng đại diện cho nhân dân, thể hiện “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”, thực hiện trách nhiệm của mình trước nhân dân Nội dung xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp được thể hiện rõ nét nhất trong việc thảo luận, biểu quyết Có những vấn đề để đi đến quyết định phải trải qua tranh luận sôi

nổi với nhiều ý kiến khác nhau Thông qua hoạt động xem xét, thông qua dự

án luật, ý chí và nguyện vọng của nhân dân được thể hiện trong trong các quy định của luật

Thứ tư, xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là hoạt động

mang tính quyết định để đưa một dự thảo luật trở thành luật Đây là giai đoạn cuối kết thúc quá trình lập pháp, quyết định toàn bộ về nội dung, hình thức cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp kết thúc giai đoạn xây dựng luật và chuyển sang giai đoạn hoàn tất thủ tục pháp lý để luật có hiệu lực trong thực tế

1.2.2 Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

Xem xét, thông qua dự án luật là một hoạt động có tính pháp lý cao, phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao như Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, các đạo luật khác về tổ chức bộ máy nhà nước, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nội quy kỳ họp Quốc hội, các quy chế hoạt động của

Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội Các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong hoạt động xem xét, thông qua dự án luật đều có trách nhiệm phải tuân theo các quy định này

1.1.2.1 Khái niệm quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật

Bất kỳ một công việc nào dù đơn giản hay phức tạp cũng chỉ có thể đạt được kết quả cao nếu được thực hiện một cách hợp lý Theo Từ điển Tiếng

Việt thì “quy trình” được hiểu là “trình tự phải tuân theo để tiến hành một

công việc nào đó” [49, tr.813], “trình tự” được hiểu là “sự sắp xếp lần lượt, thứ tự trước sau” [49, tr.1037], cũng theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “quy

trình” được hiểu là “các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó” [59, tr.1381]; “thủ tục” được hiểu là “những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định, để tiến hành một công việc nào đó” [59, tr.960] Như

vậy, để thực hiện một công việc hoặc một hoạt động có kết quả thì điều quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt động đó phải sắp xếp thứ tự các công việc cụ thể phải làm và tuân theo sự sắp xếp đó một cách nghiêm túc Nói cách khác, việc xây dựng quy trình, thủ tục và tuân theo các quy trình, thủ tục đó là yêu cầu cần thiết, tất yếu vì nó ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, hiệu quả công việc của các chủ thể

Trong thực tiễn có ý kiến cho rằng, thủ tục là một phần của quy trình, trong quy trình đã bao gồm thủ tục Mặc dù, trong quy trình có thủ tục và thủ tục nằm trong quy trình tuy nhiên có thể thấy đây là hai khái niệm có nội hàm khác nhau Do đó việc nghiên cứu cụ thể về cả “quy trình” và “thủ tục” là cần thiết

Văn bản pháp luật đầu tiên đánh dấu bước phát triển của việc xây dựng quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 06 tháng 8 năm 1988 Trên cơ sở tổng kết thực tiễn việc thực hiện Quy chế đó, năm 1996, Quốc hội

đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật này được sửa đổi, bổ sung năm 2002 và được sửa đổi toàn diện năm 2008 trong đó quy định

cụ thể quy trình, thủ tục trong việc đưa dự án luật vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo, thẩm tra, xem xét, thông qua dự án luật và công bố luật của Quốc hội Trong đó mỗi bước có vai trò nhất định trong hoạt động lập pháp và có mối liên hệ với nhau

Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật bao gồm các công việc phải tiến hành trong một số bước cơ bản có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với

nhau, tuân theo một trình tự kế tiếp nhau Cụ thể:

- Thuyết trình về dự án luật;

- Trình bày báo cáo thẩm tra;

- Thảo luận về dự án luật;

- Biểu quyết thông qua dự thảo luật

Từ những phân tích trên đây, có thể định nghĩa về quy trình, thủ tục

xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội như sau: Quy trình, thủ tục

xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là tổng thể những quy định

về các công việc cần tiến hành được sắp xếp theo một trình tự nhất định mà theo đó Quốc hội và các chủ thể khác tham gia thực hiện các công việc thuộc trách nhiệm của mình tại kỳ họp Quốc hội phải tuân theo để đưa dự thảo luật trở thành luật

1.1.1.3 Vị trí, vai trò của quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật

- Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội góp phần quan trọng để các đạo luật được Quốc hội ban hành một cách cẩn trọng, kịp thời, hợp pháp, công bằng, dân chủ và công khai

Như trên đã trình bày, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân

dân, có vị trí quan trọng trong hệ thống quyền lực nhà nước nên các quyết định của Quốc hội rất quan trọng, có liên quan và ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của quốc gia, lợi ích của toàn xã hội và từng người dân, đặc biệt là các văn bản quy phạm pháp luật là các quy định khuân mẫu mà mọi người phải tuân thủ Do đó, các quyết định của Quốc hội phải được ban hành một cách cẩn trọng, kịp thời, hợp pháp, công bằng, dân chủ và công khai Đề đạt được điều này, Quốc hội cần phải có một quy trình, thủ tục làm việc hiệu quả Quy trình, thủ tục trong việc ban hành quyết định sẽ góp phần quan trọng để các quyết

định của Quốc hội nói chung và các quyết định trong hoạt động lập pháp nói riêng được ban hành một cách cẩn trọng, kịp thời, hợp pháp, công bằng, dân chủ và công khai

- Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội tạo nên sự ổn định, chủ động trong hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội, là căn cứ để bảo đảm sự phân công công việc một cách hợp lý trong hoạt động của Quốc hội

Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật là công cụ để Quốc

hội thực hiện hoạt động ban hành luật của mình Hoạt động ban hành luật của Quốc hội có được tiến hành một cách thông suốt và hiệu quả hay không phụ thuộc vào từng bước trong quy trình, trong đó có quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật Quy trình, thủ tục này được xây dựng một cách khoa học, cụ thể, chặt chẽ thì hoạt động ban hành luật của Quốc hội sẽ được tiến hành một cách chủ động, đều đặn, thông suốt Ngược lại, khi tiến hành công việc nếu không có quy trình, thủ tục hoặc có nhưng quy trình, thủ tục không đầy đủ, rõ ràng, hợp lý hoặc bị chi phối bởi các chủ thể khác thì Quốc hội sẽ gặp phải những trở ngại, lúng túng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng văn bản được ban hành Ngoài ra, việc có quy trình, thủ tục xem xét, thông qua luật sẽ giúp các cơ quan của Quốc hội, cơ quan, tổ chức có hoạt động liên quan đến việc ban hành luật của Quốc hội, đại biểu Quốc hội hiểu

rõ công việc mình sẽ phải làm để sắp xếp công việc một cách hợp lý

Căn cứ vào quy trình, thủ tục, các cơ quan đó tiến hành giải quyết công việc thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình một cách chủ động, hiệu quả theo đúng tiến độ trong thời gian diễn ra kỳ họp Quốc hội Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua luật còn giúp các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan, tổ chức khác có hoạt động liên quan đến hoạt động thông qua

luật có thể phối hợp, kết hợp chặt chẽ để giải quyết công việc một cách rõ ràng, hiệu quả, thuận tiện, góp phần tạo nên thành công trong hoạt động của Quốc hội

- Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

là yếu tố quan trọng, then chốt mang tính quyết định bảo đảm chất lượng của

dự án luật

Xuất phát từ ý nghĩa và tầm quan trọng của các đạo luật trong đời sống

xã hội, đồng thời để bảo đảm cho các đạo luật được ban hành kịp thời, có chất lượng, nội dung phản ánh đúng ý chí, nguyện vọng của nhân dân, thể chế hoá sáng tạo đường lối, chủ trương của Đảng, cần thiết phải có một quy trình lập pháp hoàn chỉnh Quy trình, thủ tục để xây dựng và ban hành một đạo luật bao gồm rất nhiều bước khác nhau từ việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; lấy ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật; Quốc hội xem xét, thông qua cho đến khi Chủ tịch nước công bố luật Các bước trong quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành luật có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, không thể bỏ qua một bước nào Việc Quốc hội xem xét, thông qua luật hoàn toàn không phải là hoạt động hình thức nhằm biểu quyết thông qua hoặc không thông qua một đạo luật Trong giai đoạn này, Quốc hội, các cơ quan hữu quan phải thực hiện rất nhiều công việc khác nhau nhằm hoàn thiện

dự án luật trước khi biểu quyết thông qua trên cơ sở dự án luật được cơ quan soạn thảo trình Chính ở giai đoạn này trí tuệ của Quốc hội được tập trung cao nhất trong việc xem xét, quyết định và thông qua dự án luật, các đại biểu Quốc hội thực sự đóng vai trò của nhà lập pháp Điều này cho thấy Quốc hội nước ta thực sự là một cơ quan “làm luật” đúng như quy định của Hiến pháp năm 1992, chứ không chỉ đơn thuần là cơ quan “thông qua luật” như một số người từng quan niệm

1.1.2.2 Đặc điểm của quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật

- Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật bao gồm tổng thể những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật Về nguyên tắc trình

tự, thủ tục này được ghi nhận trong văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao

là Hiến pháp và các đạo luật Ngoài ra, có thể có các thủ tục thông qua luật mang tính chất kỹ thuật không nhất thiết phải quy định trong văn bản luật mà

có thể được quy định trong các văn bản pháp luật khác như Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quy chế họat động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Quy chế hoạt động

của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội

- Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật có tính ổn định cao

thể hiện ở chỗ các khâu, các bước, các giai đoạn được định ra phải tiến hành

và chủ thể tham gia vào các hoạt động đó tương đối ổn định qua thời gian để không có những xáo trộn trong hoạt động làm luật của Quốc hội, bảo đảm chất lượng của luật được ban hành Tuy nhiên, cũng không nên tuyệt đối hóa tính ổn định của quy trình, thủ tục Ổn định song không phải bất biến Ở đây cần có sự nghiên cứu thường xuyên thực tiễn lập pháp của Việt Nam và các nước trên thế giới để rút kinh nghiệm tạo ra sự thích ứng của hoạt động lập pháp với những biến đổi trong thực tiễn quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước

ta trong điều kiện mới

- Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật thể hiện rõ trách

nhiệm của mỗi chủ thể và sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể Để việc

xem xét, thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội có hiệu quả, đòi hỏi phải có sự tổ chức, phối hợp giữa các cơ quan, bộ phận trực tiếp liên quan đến quy trình xem xét, thông qua luật, như Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan, tổ chức trình dự án, Uỷ ban pháp luật, Bộ tư pháp, Đoàn

thư ký kỳ họp, các cơ quan hữu quan khác nhằm đảm bảo tính khoa học, hợp

lý trong từng khâu, từng công việc

- Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm hiệu quả của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật Để hoạt động thông qua luật tạo dựng được một văn bản luật có chất

lượng tốt cần có nhiều điều kiện, trong đó có những điều kiện mang tính nội bộ nhưng cũng có những điều kiện khác như trách nhiệm và năng lực của các chủ thể tham gia vào quá trình xem xét, thông qua dự án luật Như vậy quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật cũng chỉ là một trong những yếu tố tác động tới hiệu quả của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật Tuy nhiên quy trình, thủ tục là một trong những yếu tố rất quan trọng Một quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật hợp lý, khoa học sẽ giúp cho hoạt động thông qua luật có hiệu quả, góp phần bảo đảm cho Quốc hội có thể thông qua nhiều luật với chất lượng tốt

1.1.2.3 Nguyên tắc chung trong việc xây dựng và áp dụng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

Xuất phát từ những đặc thù của mình, việc xây dựng và áp dụng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội nói chung và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nói riêng cần chặt chẽ, chi tiết và phải tuân theo những nguyên tắc sau đây:

- Nguyên tắc bảo đảm quyền thảo luận và biểu quyết của đại biểu: Đại

biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của cử tri,

là người thay mặt cử tri trong diễn đàn Quốc hội Do vậy, việc Quốc hội có quy trình, thủ tục làm việc chặt chẽ góp phần tạo ra sự độc lập trong hoạt động của đại biểu Quốc hội, bảo đảm để đại biểu Quốc hội lựa chọn, quyết

định những vấn đề tại phiên họp toàn thể của Quốc hội phù hợp với ý chí và lợi ích của nhân dân

- Nguyên tắc bình đẳng, dân chủ, công bằng: Theo nguyên tắc này, tất

cả các vị đại biểu Quốc hội, dù là Chủ tịch Quốc hội, Chủ nhiệm Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Uỷ ban hay đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, kiêm nhiệm đều bình đẳng trong việc kiến nghị, thảo luận, biểu quyết tại diễn đàn Quốc hội Việc xem xét, thông qua dự án luật tại phiên họp toàn thể phải tuân theo những yêu cầu như: tất cả đại biểu Quốc hội đều có quyền và nghĩa vụ như nhau trong quá trình thảo luận; các quy định về thủ tục thảo luận phải được thực hiện một cách không thiên vị; vào bất kỳ thời điểm nào, đại biểu Quốc hội cũng có quyền được biết nội dung đang được xem xét và nội dung đó phải được nhắc lại trước khi tiến hành biểu quyết; không phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề khi đang có người khác muốn phát biểu về vấn đề đó; Chủ tọa phiên họp phải điều khiển phiên họp một cách công bằng và trung thực; hai

luồng ý kiến phản đối và đồng ý đều có cơ hội được thể hiện như nhau

- Nguyên tắc công khai: Nguyên tắc công khai trong quy trình, thủ tục

làm việc của Quốc hội liên quan đến tính chất diễn đàn “mở” của cơ quan này Theo đó, đại diện cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị –

xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan báo chí và công dân, khách quốc tế có thể được mời dự các phiên họp công khai của Quốc hội Một số phiên họp nhất định thảo luận về những dự án luật quan trọng có thể được truyền hình trực tiếp Tất nhiên, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước nên trong hoạt động của Quốc hội cũng có thể có những vấn đề cần được bàn bạc, thảo luận kín để tìm ra phương án giải quyết hợp lý nhưng việc có các phiên họp kín này không làm ảnh hưởng đến tính công khai trong hoạt động của Quốc hội Mặt khác, dù

được xem xét, thông qua ở phiên họp kín thì những nội dung này vẫn được Quốc hội công bố công khai để nhân dân được biết và thực hiện

- Nguyên tắc quyết định theo đa số: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao

nhất của nhân dân, chỉ có phiên họp toàn thể của Quốc hội mới phản ánh một cách đầy đủ ý chí của nhân dân Vì vậy, ý chí của Quốc hội phải được phản ánh và dựa trên quyết định tại phiên họp toàn thể của Quốc hội Hoạt động của các cơ quan của Quốc hội chỉ là những bước phục vụ, chuẩn bị nội dung

để Quốc hội có quyết định cuối cùng tại phiên họp toàn thể Luật được thông qua tại phiên họp toàn thể theo nguyên tắc quyết định theo đa số Chính vì yêu cầu này trong Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội quy định Luật của Quốc hội phải được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành

1.3 Kinh nghiệm của một số nước về quy trình, thủ tục xem xét thông qua dự án luật

Tùy thuộc vào đặc điểm riêng của từng nước, nghị viện có thể được tổ chức và hoạt động theo những cách thức khác nhau và trên cơ sở đó, quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp cũng không thể như nhau Tùy theo yêu cầu, đặc điểm của mỗi nước mà quy trình, thủ tục ở từng nước có những điểm khác biệt [1, 4, 43, 51] Quá trình thảo luận và thông qua luật có thể được thông qua theo quy trình 1, 2 hoặc 3 phiên họp (hay còn gọi là 3 lần đọc) Qua nghiên cứu chúng ta có thể tham khảo kinh nghiệm của một số nước về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật như sau:

1.3.1 Lần đọc thứ nhất và lần đọc thứ hai

1.3.1.1 Lần đọc thứ nhất

Thủ tục lần đọc thứ nhất hầu như chỉ có ở các nước theo chính thể đại nghị, đặc biệt là ở những nước theo mô hình Nghị viện Anh Theo truyền

thống ở các nước này, lần đọc thứ nhất thường mang tính hình thức và cũng rất đơn giản, được tiến hành để chính thức đưa dự án luật ra xem xét Đây chỉ

là giới thiệu dự án luật và ấn định ngày cho lần đọc thứ hai mà không tranh luận, sửa đổi gì Sau lần đọc này, dự án luật chính thức được in ra và được công khai cho công chúng

Ở các nước theo chính thể cộng hoà tổng thống như Hoa Kỳ, các dự án luật thông thường do nghị sỹ đệ trình và thủ tục đọc lần thứ nhất không nhất thiết phải diễn ra mà được chuyển ngay cho các Uỷ ban có thẩm quyền xem xét Ngoài việc nhận được một bản sao của dự án luật, nghị sỹ còn được thông báo về dự án luật ở phiên họp toàn thể hoặc qua các phương tiện thông tin của Nghị viện

Giữa lần đọc thứ nhất và lần đọc thứ hai, các nghị sỹ nghiên cứu về dự

án luật, hỏi ý kiến các chuyên gia, sử dụng dịch vụ nghiên cứu của Nghị viện

và tiến hành tham vấn các cử tri nhằm xem xét lợi ích của các cử tri mà mình đại diện bị ảnh hưởng hoặc tác động như thế nào nếu dự án luật này được thông qua

1.3.1.2 Lần đọc thứ hai

Khác với lần đọc thứ nhất, nội dung của lần đọc thứ hai rất quan trọng Trong lần đọc này, Nghị viện tranh luận về những nguyên tắc cơ bản trong nội dung của dự án luật mà không đi vào chi tiết câu chữ của dự án luật Đây

có thể coi là giai đoạn Nghị viện quyết định nội dung chính sách của dự án luật Về nguyên tắc, kết quả của lần đọc này không được thay đổi trong lần đọc sau Quy định này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất qua các lần thảo luận về chính sách của Nhà nước và đồng thời bảo đảm cho tính hiệu quả trong hoạt động của Nghị viện

Kết thúc lần đọc thứ hai, Nghị viện có thể đưa ra một trong ba quyết

định đối với dự án luật: (1) chuyển dự án luật đến các Uỷ ban của Nghị viện

để thẩm tra sâu hơn theo những nguyên tắc mà Nghị viện đã quyết định; (2) bác bỏ dự án luật vì các lý do như: dự án luật không thuộc thẩm quyền của Nghị viện, nội dung của dự án luật vi phạm nguyên tắc của pháp luật hiện

hành ; (3) tạm hoãn dự án luật trong một thời gian nhất định, dự án luật bị

“treo” (thực chất, đối với nhiều nước, đây là giải pháp để Nghị viện từ chối xem xét dự án luật)

Đối với các nước theo chính thể Cộng hòa tổng thống quá trình lập pháp thường không được thực hiện theo các bước trên Sau khi được trình lên Nghị viện các dự án luật được chuyển thẳng đến Ủy ban có thẩm quyền để thẩm tra

- Xem xét dự án luật ở Uỷ ban

Xem xét dự án luật ở Uỷ ban có ý nghĩa quan trọng trong quy trình lập pháp ở hầu hết các quốc gia Thủ tục làm việc tại Uỷ ban được chính thức thực hiện sau khi các dự thảo hay kiến nghị luật được gửi đến Thông thường,

Uỷ ban được giao nhiệm vụ xem xét dự án luật là Uỷ ban phụ trách lĩnh vực phù hợp với dự án luật đó Trường hợp dự án luật có nội dung thuộc phạm vi xem xét của nhiều Uỷ ban hoặc khó xác định Uỷ ban chịu trách nhiệm xem xét, các nước thường thành lập Uỷ ban có tính chất đặc biệt hoặc gửi dự án luật đến xem xét ở hai hoặc nhiều Uỷ ban

Ở một số nước theo chính thể cộng hoà tổng thống, các Uỷ ban của Nghị viện không bắt buộc phải xem xét tất cả các dự án luật đã được chuyển đến mà có toàn quyền quyết định những dự án luật nào sẽ được xem xét, như

ở Hoa Kỳ Trong khi đó, một số nước quy định Uỷ ban bắt buộc phải xem xét các dự án luật do cơ quan hành pháp kiến nghị Ở Chi Lê, cơ quan hành pháp còn có quyền bắt buộc cơ quan lập pháp xem xét, thôgn qua các dự án luật

trong thời hạn nhất định

Phạm vi những vấn đề được các Uỷ ban xem xét thường rất rộng, từ chính sách chung cho đến các vấn đề chi tiết như ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản của từng điều luật Tuy nhiên, việc xem xét dự án luật của Uỷ ban không được trái với những nguyên tắc mà Nghị viện đã thông qua trong lần đọc thứ hai Sau khi xem xét về dự án luật, Uỷ ban thông qua báo cáo để trình ra Nghị viện Thông thường, nhiều nước cho phép gửi kèm trong báo cáo của Uỷ ban những ý kiến khác với quan điểm chung của Uỷ ban Những quan điểm thiểu

số này được bảo lưu và có thể được đưa ra xem xét trong các phiên thảo luận của Nghị viện ở lần đọc sau

1.3.2 Lần đọc thứ ba và thông qua

Tại lần đọc thứ ba, Nghị viện xem xét dự án luật lần cuối cùng trước khi thông qua Tại lần đọc này, Nghị viện tiến hành thảo luận về những kiến nghị sửa đổi của Uỷ ban và có thể tiến hành biểu quyết khi cần thiết Thông thường, lần đọc này diễn ra với thời gian ngắn hơn rất nhiều so với lần đọc thứ hai, với quan niệm rằng những nguyên tắc chính của dự án luật đã được Nghị viện quyết định từ trước Trường hợp có vấn đề cần phải nghiên cứu kỹ hơn thì dự thảo luật lại được chuyển về Uỷ ban để nghiên cứu sâu thêm

Ở những nước theo chính thể cộng hoà tổng thống, giai đoạn xem xét

dự án luật sau khi có báo cáo của Uỷ ban thường có vai trò rất quan trọng trong quy trình lập pháp Ở Hạ viện Hoa Kỳ, dự án luật được đưa ra thảo luận tại hội trường bằng cách chia làm hai phe, phe đa số do Chủ nhiệm Uỷ ban thẩm tra dự án luật đứng đầu và phe thiểu số do một người trong nhóm ý kiến thiểu số đứng đầu Khi quyết định đưa dự án luật ra thảo luận, các nhà lãnh đạo của nhóm đảng đa số cũng quyết định luôn phương thức xem xét

dự án luật Theo phương thức thảo luận thông thường, mỗi bên được dành

một giờ để thuyết trình về quan điểm của mình, sau đó mỗi bên được dành mỗi lần năm phút để tranh luận về các sửa đổi Tuy nhiên, các nhà lãnh đạo đảng đa số thường chọn phương thức thông qua đặc biệt hơn để thảo luận về

dự án luật Phương thức này do Uỷ ban về nội quy chịu trách nhiệm soạn thảo

Sau khi xem xét, Nghị viện biểu quyết thông qua dự án luật Ở một số nước,… dự án luật phải được xem xét, thông qua theo từng điều Ở một số nước khác, việc biểu quyết thông qua có thể được thực hiện bằng cách biểu quyết thông qua một hoặc nhiều chương có nội dung gần nhau

Trong quy trình lập pháp của nhiều nước, thủ tục biểu quyết thông qua thường mang tính hình thức, vì trước đó mọi ý kiến của Nghị viện đã được tiếp thu và thể hiện vào dự án luật, do đó, khi dự án luật được đưa ra biểu quyết thì hầu như đã thu nhận được sự đồng thuận của Nghị viện

Ở các nước theo mô hình một viện, sau khi thông qua, dự án luật được

cơ quan hành pháp ban hành; ở các nước theo mô hình hai viện, dự án luật tiếp tục được chuyển sang viện thứ hai để xem xét với quy trình tương tự như khi xem xét tại viện thứ nhất

Quy trình, thủ tục lập pháp của nghị viện các nước thường thiết lập một cách chặt chẽ, phức tạp để bảo đảm hiệu quả cho các đạo luật được thông qua Tuy nhiên, trong những trường hợp nhất định thì yêu cầu về sự cẩn trọng trong việc xem xét các dự án luật có thể mâu thuẫn với tính khẩn cấp của vấn đề hoặc với bản chất của vấn đề cần đưa ra các giải pháp lập pháp Trong trường hợp này, các quốc gia thực hiện quy trình lập pháp có tính chất rút gọn (quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp) để Nghị viện xem xét, thông qua dự án luật Thông thường, quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp được áp dụng theo kiến nghị của các nghị sỹ hoặc cơ

quan hành pháp Ở Anh, Ý, Tây Ban Nha…, khi trình các dự án luật, Chính phủ có thể gửi kèm theo yêu cầu xem xét dự án luật theo quy trình rút gọn

Để rút ngắn quy trình xem xét dự án luật, quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp được thực hiện với các biện pháp sau đây:

- Bỏ qua giai đoạn xem xét dự án luật tại Uỷ ban;

- Ấn định mốc thời gian nhất định cho các giai đoạn xem xét dự án luật;

- Bỏ qua thủ tục in ấn, phát hành, phổ biến trước các tài liệu có liên quan đến dự án luật;

- Giao dự án luật cho một Uỷ ban chung của Nghị viện xem xét thông qua;

- Hạn chế thời gian thảo luận về dự án luật…

1.3.3 Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận tại Nghị viện

Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận tại Nghị viện có rất nhiều điểm phức tạp, vừa phải tuân thủ các quy định chi tiết trong Nội quy Nghị viện, vừa phải tiến hành theo những quy tắc mang tính truyền thống của Nghị viện mỗi nước Tuy vậy, mọi cuộc thảo luận ở Nghị viện đều phải bảo đảm các nguyên

tắc chung sau đây: thứ nhất, các cuộc thảo luận phải được tiến hành trên cơ sở thủ tục được xác định rõ ràng; thứ hai, tất cả các nghị sỹ đều có quyền và

nghĩa vụ như nhau trong quá trình thảo luận; đa số có quyền quyết định cuối

cùng nhưng thiểu số có những quyền phải được bảo đảm; thứ ba, phải có đủ

số thành viên có mặt để cuộc thảo luận có giá trị; thứ tư, quyền bàn luận một cách đầy đủ và tự do là một quyền cơ bản trong khi tiến hành thảo luận; thứ

năm, mỗi thời điểm chỉ thảo luận về một vấn đề; thứ sáu, vào bất kỳ thời

điểm nào, các nghị sỹ cũng có quyền được biết vấn đề gì đang được xem xét

và vấn đề đó cần phải nhắc lại trước khi cuộc biểu quyết được thực hiện; thứ

bảy, không nghị sỹ nào được phát biểu nếu chưa được phép của Chủ tọa phiên

họp; thứ tám, không ai được phép phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề khi đang có người khác muốn phát biểu lần thứ nhất về vấn đề đó; thứ chín,

Chủ tọa phải tuyệt đối trung lập

Thủ tục tiến hành cuộc thảo luận tại Nghị viện thường bắt đầu bằng việc điểm danh để xác định số nghị sỹ cần thiết cho các cuộc thảo luận của Nghị viện Thông thường, các yêu cầu phát biểu tại phiên thảo luận của Nghị viện được gửi trước cho Chủ tịch Nghị viện Trong thời gian diễn ra phiên họp, Chủ tịch Nghị viện cho phép hoặc mời phát biểu theo thứ tự đăng ký phát biểu ý kiến Trong khi tiến hành thảo luận, các nghị sỹ cũng

có thể xin phát biểu ý kiến bằng cách giơ tay, nhưng phải đợi đến khi những người đăng ký trước đã phát biểu hết Chủ tịch Nghị viện mời nghị sỹ đăng

ký, giơ tay trước phát biểu trước Trường hợp có nhiều người cùng giơ tay một lúc, Chủ tịch Nghị viện ghi tên của những người này và toàn quyền sắp xếp thứ tự phát biểu sao cho việc trình bày các ý kiến được mạch lạc và tạo

ra sự đối thoại giữa các lập trường khác nhau về vấn đề đang tranh luận Một nguyên tắc bắt buộc trong cuộc thảo luận của Nghị viện là không được

có những cuộc đối thoại trực tiếp giữa hai hay nhiều nghị sỹ

Nội quy Nghị viện nhiều nước có những quy định mang tính hạn chế quyền phát biểu của nghị sỹ như: hạn chế số lần phát biểu về một vấn đề; hạn chế thời gian của mỗi lần phát biểu, trừ một số nhân vật có vị trí, vai trò đặc biệt trong Nghị viện như Chủ tịch Uỷ ban, báo cáo viên của Uỷ ban hay tác giả đề án; hạn chế phạm vi phát biểu, chỉ phát biểu phải liên quan trực tiếp đến những vấn đề đang thảo luận hoặc không cho chuyển quyền phát biểu của

mình cho nghị sỹ khác

Chủ tịch Nghị viện không tham gia trực tiếp vào cuộc tranh luận của

Nghị viện mà phải thực hiện nhiệm vụ Chủ tọa phiên họp và bảo đảm cuộc thảo luận diễn ra theo đúng Nội quy Nghị viện Tuy nhiên, để bảo đảm quyền tham gia vào các quyết định của Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện có thể rời vị trí chủ tọa và tham gia tranh luận với tư cách nghị sỹ và trong trường hợp này, Chủ tọa phiên họp là một Phó chủ tịch Nghị viện, người có thâm niên làm nghị sỹ lâu nhất hoặc người lớn tuổi nhất của Nghị viện

Vào bất cứ thời điểm nào của cuộc thảo luận, nếu nghị sỹ nhận thấy Nội quy Nghị viện bị vi phạm hay không được áp dụng thì có quyền đứng lên nêu vấn đề mà không phải đợi Chủ tọa phiên họp mời phát biểu ý kiến

Khi tất cả các nghị sỹ đăng ký phát biểu đã phát biểu thì cuộc thảo luận

có thể kết thúc để đi đến biểu quyết Tuy nhiên, Chủ tịch Nghị viện vẫn có thể

đề nghị biểu quyết kết thúc cuộc thảo luận trước thời điểm này khi có một lượng nghị sỹ nhất định kiến nghị (thông thường chỉ cần năm nghị sỹ kiến nghị) Cuộc thảo luận kết thúc nếu kiến nghị chấm dứt thảo luận nhận được sự đồng ý của đa số nghị sỹ tham gia thảo luận

Chương 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC

XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT

TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI

2.1 Sơ lược về sự phát triển các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội

Căn cứ vào sự hình thành và phát triển của Quốc hội, có thể phân chia các bước hình thành và phát triển của quy trình, thủ tục xem xét thông qua dự

án luật nói riêng và quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nói chung theo một số giai đoạn

2.1.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1992

- Giai đoạn 1945- 1959: Sau cuộc Cách mạng Tháng Tám năm 1945,

Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội khoá I thông qua bản Hiến pháp đầu tiên làm cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thiết lập chế độ dân chủ và hệ thống pháp luật của một quốc gia

có nền độc lập tự do Hiến pháp 1946 có một số nội dung quan trọng làm cơ

sở pháp lý cho quy trình lập pháp nói chung và quy trình thông qua luật nói riêng Mặc dù, vấn đề về quy trình và đặc biệt thủ tục lập pháp chưa được quy định cụ thể và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội (Nghị viện) còn rất sơ lược, nhưng có thể nói Hiến pháp 1946 đã đặt nền móng đầu tiên và là cơ sở cho việc quy định cụ thể hơn về vấn đề này ở các giai đoạn sau

Theo quy định của Hiến pháp 1946, Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà; Nghị viện đặt ra các pháp luật (Điều thứ 22 và Điều thứ 23) Chính phủ là cơ quan có quyền “đề

nghị những dự án luật ra trước Nghị viện” (Điểm b Điều thứ 52) Nghị viện họp công khai mỗi năm hai lần và phải có quá nửa tổng số nghị viên đến họp hội nghị mới biểu quyết Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật tại phiên họp toàn thể Việc biểu quyết của Nghị viện, bao gồm việc biểu quyết thông qua

dự thảo luật, không phải theo nguyên tắc quá bán tổng số mà chỉ cần quá bán

số nghị viên có mặt đồng ý Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước phải ban bố chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thông tri Trong thời hạn này, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại Tuy nhiên, những luật được đem ra thảo luận lại mà vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch nước phải ban bố (Điều thứ 31)

- Giai đoạn 1959-1980: Năm 1959, Quốc hội ban hành Hiến pháp

1959 của thời kỳ xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh thống nhất đất nước ở miền Nam Do hoàn cảnh lịch sử nên hoạt động xây dựng luật thời kỳ này chưa tiến hành được nhiều Quốc hội mới chỉ ban hành được một số luật quan trọng, cơ bản, còn chủ yếu là hoạt động lập quy do Chính phủ thực hiện

Trong quy định của Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Quốc hội năm

1960 có một số điểm mới về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật

so với quy trình trong Hiến pháp 1946 Theo đó, các văn bản này đã quy định chủ thể có quyền trình dự án luật trước Quốc hội là Chủ tịch, Phó Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch đoàn

kỳ họp Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng Chính phủ Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật bằng cách giơ tay biểu quyết hoặc bỏ phiếu kín; đại biểu không được biểu quyết bằng cách gửi giấy hoặc nhờ người khác bỏ phiếu thay Một dự án luật trở thành luật khi được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua Các dự án đều do Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc hội nêu ra để Quốc hội thảo luận hoặc giao cho các Uỷ ban hữu quan của

Quốc hội thẩm tra trước khi nêu ra để Quốc hội thảo luận Đại biểu Quốc hội muốn phát biểu ý kiến phải báo trước để Chủ tịch đoàn sắp xếp thứ tự phát biểu ý kiến

- Giai đoạn 1980-1992: Năm 1980 Hiến pháp của thời kỳ cả nước tiến

lên xây dựng chủ nghĩa xã hội được ban hành Hiến pháp 1980 là mốc quan trọng đánh dấu bước phát triển mới của hệ thống pháp luật Việt Nam Sau đó, quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp nói chung cũng như quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật nói riêng đã có bước phát triển mới Quốc hội ban hành Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm 1981, Nội quy kỳ họp Quốc hội năm 1987 (được sửa đổi, bổ sung năm 1990) và lần đầu tiên Nhà nước ta có văn bản riêng quy định về quy trình lập pháp do Hội đồng Nhà nước ban hành năm 1988 Đó là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh mà trong đó quy định một cách tương đối đầy đủ về quy trình xem xét, thông qua

dự án luật Sau này nhiều quy định trong Quy chế đã tiếp tục được kế thừa và phát triển trong các quy định của pháp luật hiện hành

Theo các văn bản này quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội đã được

mở rộng cho các chủ thể mới là Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên Tuỳ thuộc vào dự án luật, tờ trình, báo cáo thẩm tra đã được gửi trước cho đại biểu Quốc hội hay chưa mà có cách thức thông qua luật khác nhau Trường hợp những tài liệu này đã được gửi trước cho đại biểu Quốc hội thì cơ quan trình dự án,

cơ quan thẩm tra không đọc lại tờ trình, báo cáo thẩm tra mà giao cho đại diện

cơ quan chủ trì thẩm tra báo cáo với Quốc hội ý kiến của đại biểu Quốc hội và trình bày dự kiến tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật Trường hợp tài liệu chưa được gửi trước cho đại biểu Quốc hội thì việc xem xét, thông qua dự án luật

sẽ theo trình tự cơ quan trình dự án đọc Tờ trình về dự án, cơ quan chủ trì thẩm tra đọc báo cáo thẩm tra, dự án được đưa ra thảo luận ở Tổ đại biểu

Quốc hội và ở Hội trường tại phiên họp toàn thể, tại phiên họp toàn thể Chủ tịch Quốc hội lấy biểu quyết về những điều luật có dự kiến sửa đổi hoặc có ý kiến của đại biểu Quốc hội phát biểu thêm và Quốc hội biểu quyết thông qua toàn bộ dự thảo luật

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1992 đến nay

- Giai đoạn 1992-1996: Vào năm 1992, đáp ứng đòi hỏi công cuộc đổi

mới toàn diện đất nước, Quốc hội khoá VIII đã thông qua Hiến pháp 1992 Cùng với những quy định của Hiến pháp, các văn bản pháp luật vào thời kỳ này như Luật tổ chức Quốc hội năm 1992, các Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, của Hội đồng dân tộc, của các Uỷ ban của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội (năm 1993) và đặc biệt là trong Điều 20 của Nội quy kỳ họp Quốc hội (năm 1992) đã có những sửa đổi, bổ sung trực tiếp hoặc có liên quan trực tiếp đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Nội quy kỳ họp Quốc hội đã quy định một cách cụ thể, rõ ràng hơn về trình tự, thủ tục xem xét thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội Theo các quy định của văn bản này thì Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật theo quy trình, thủ tục sau đây:

- Cơ quan hoặc cá nhân trình dự án thuyết trình trước Quốc hội về

những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và trình Quốc hội kết quả lấy ý kiến đó

để Quốc hội quyết định;

- Chủ tọa phiên họp có thể chỉ định cơ quan hoặc cá nhân trình dự án,

cơ quan có liên quan trình bày bổ sung theo yêu cầu của các đại biểu Quốc hội hoặc của cơ quan, cá nhân đó;

- Đoàn thư ký kỳ họp phối hợp với Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội và cơ quan chuẩn bị dự án tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội, dự kiến chỉnh lý dự án và báo cáo bản dự kiến chỉnh lý đó với Uỷ ban thường vụ Quốc hội trước khi trình Quốc hội quyết định;

- Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật theo một trong hai cách: biểu quyết từng điều, từng chương, nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ hoặc nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ dự án một lần Dự án luật được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành Luật do Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực

Trong trường hợp đặc biệt, sau khi đọc toàn văn, đại biểu Quốc hội còn

có ý kiến về một vấn đề nào đó trong dự án luật thì Quốc hội biểu quyết vấn

đề đó, sau đó biểu quyết thông qua toàn bộ dự án Khi một vấn đề đã được Quốc hội biểu quyết thông qua, nếu biểu quyết lại thì phải được Quốc hội đồng ý về việc biểu quyết lại

- Giai đoạn 1996-2002: Năm 1996, Quốc hội khoá IX thông qua Luật

ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định tương đối cụ thể, đầy đủ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo lập cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất phục vụ cho quá trình đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội trong thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

theo tinh thần của các nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương và Văn kiện Đại hội Đảng (khóa VII và khóa VIII) Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội trong Luật này về cơ bản kế thừa các quy định tại Điều 20 của Nội quy kỳ họp Quốc hội (năm 1992) và có một

số điểm mới sau đây:

- Quốc hội có thể xem xét dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp: theo

quy định của Khoản 1 Điều 45 của Luật, tuỳ theo tính chất và nội dung của dự

án luật, Quốc hội có thể xem xét dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp của Quốc hội Đối với dự án luật được xem xét tại nhiều kỳ họp thì trong lần xem xét đầu tiên, Quốc hội thảo luận và cho ý kiến về đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung cơ bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án luật Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật có trách nhiệm tiếp thu, chỉnh lý dự án

- Cách thức thảo luận được quy định cụ thể hơn: “Quốc hội thảo luận

dự án luật tại phiên họp toàn thể Việc thảo luận có thể tiến hành theo từng vấn đề, từng chương hoặc toàn bộ dự án” (Điểm c khoản 2 Điều 45) Luật không quy định về việc lấy phiếu xin ý kiến đại biểu Quốc hội về các vấn đề còn ý kiến khác nhau để phục vụ việc chỉnh lý dự án như đã được quy định tại Nội quy kỳ họp

- Hoạt động tiếp thu, chỉnh lý dự án theo ý kiến đại biểu Quốc hội được

quy định cụ thể hơn: Đối với những dự án luật có nhiều vấn đề phức tạp, còn

có nhiều ý kiến khác nhau, thì Quốc hội có thể thành lập tổ công tác gồm đại diện cơ quan thẩm tra, cơ quan, tổ chức soạn thảo, một số đại biểu Quốc hội

và một số chuyên gia để chỉnh lý dự án Trong trường hợp dự án luật chưa được thông qua, Quốc hội cho ý kiến về những vấn đề cần được tiếp tục chỉnh

lý và giao cho cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án phối hợp với cơ

quan thẩm tra chỉnh lý trong thời hạn do Quốc hội quyết định (Điểm d khoản

2 và khoản 4 Điều 45)

- Giai đoạn 2002-2008: Sau hơn 5 năm thực hiện Luật (từ 1997 đến

2002), công tác xây dựng pháp luật đã đạt được những thành tựu quan trọng, tạo sự chuyển biến về chất trong việc xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng và trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung Tuy nhiên cũng bộc lộ những mặt hạn chế cần khắc phục kịp thời, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến quy trình, thủ tục xây dựng dự án luật Năm 2002, Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 2 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Có thể nói, đây là thời điểm bắt đầu thực sự việc đổi mới một cách cơ bản quy trình, thủ tục xem xét, thông

qua dự án luật Trong lần này đã có một số sửa đổi, bổ sung cơ bản về quy

trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, cụ thể :

- Quy định trình tự riêng cho việc xem xét, thông qua dự án luật tại một

kỳ họp Quốc hội và trình tự riêng cho việc xem xét, thông qua dự án luật tại hai kỳ họp Quốc hội

- Quốc hội biểu quyết một số nội dung cơ bản của dự án luật ngay trong

lần thảo luận đầu tiên Cùng với việc biểu quyết một số nội dung cơ bản của

dự án luật ngay trong lần thảo luận đầu tiên, tại kỳ họp tiếp theo, Quốc hội không thảo luận lại những vấn đề cơ bản này nữa mà đi sâu vào nội dung của

dự án luật

- Cụ thể hoá vai trò của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc chỉ đạo các cơ quan hữu quan hoàn thiện dự án luật theo ý kiến của đại biểu Quốc hội trước khi trình Quốc hội thông qua Theo đó việc chỉnh lý dự thảo luật được giao cho các cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban pháp luật,