Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức 18 ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chứ
Trang 1ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THỊ QUỲNH
PH¢N CÊP QU¶N Lý NHµ N¦íC GI÷A TRUNG ¦¥NG Vµ CHÝNH QUYÒN CÊP TØNH TRONG LÜNH VùC Tæ CHøC Bé M¸Y Vµ C¸N Bé C¤NG CHøC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI
HÀ NỘI - 2016
Trang 2LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Nguyễn Thị Quỳnh
Trang 3CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ,
CÔNG CHỨC 18
1.1 Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương
và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán
bộ, công chức 18
ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức
Error! Bookmark not defined
1.3 Kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung
ương và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới; bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Error! Bookmark not defined
defined
1.3.2 Trong lĩnh vực quản lý cán bộ công chức Error! Bookmark not
defined
Bookmark not defined
QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
Error! Bookmark not defined
Trang 42.1 Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức
bộ máy Error! Bookmark not defined
2.1.1 Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy
Error! Bookmark not defined
nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực
Tổ chức bộ máy Error! Bookmark not defined
2.2 Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực cán bộ, công chứcError! Bookmark not defined
và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực lĩnh vực cán bộ, công chức
Error! Bookmark not defined
2.3 Thực trạng thực hiện phân cấp giữa trung ương và chính
quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức Error! Bookmark not defined
quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công
giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh về tổ chức, bộ máy và
Trang 5Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG
ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ
CÔNG CHỨC Error! Bookmark not defined
3.1 Quan điểm bảo đảm phân cấp quản lý nhà nước giữa
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức
bộ máy và cán bộ công chức Error! Bookmark not defined 3.2 Giải pháp bảo đảm phân cấp Error! Bookmark not
defined
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ
tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức
Error! Bookmark not defined
trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ
tỉnh Error! Bookmark not defined
not defined
chính nhà nước Error! Bookmark not defined
nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan quản lý
nhà nước Error! Bookmark not defined
Trang 63.2.8 Đảm bảo nguồn lực tài chính để giúp các cấp thực hiện nhiệm
vụ Error! Bookmark not defined
KẾT LUẬN Error! Bookmark not defined
Trang 7Tổ chức bộ máy
Ủy ban nhân dân
Trang 8MỞ ĐẦU
1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế tạo ra những tiền đề và đòi hỏi đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, điều hành các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn
Quán triệt chủ trương đẩy mạnh phân cấp quản lý của Đảng và Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010, Chính phủ đã có những giải pháp tích cực, cụ thể trong việc tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn các nhiệm vụ, thẩm quyền cho chính quyền địa phương trên các lĩnh vực tài chính - ngân sách, kế hoạch - đầu tư, đất đai, tài nguyên, y tế, văn hoá, giáo dục, tổ chức - nhân sự v.v
Bên cạnh đó, chính quyền một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã chủ động thực hiện phân cấp quản lý cho chính quyền cấp huyện và cấp xã nhằm giải quyết các công việc liên quan trực tiếp đến người dân nhanh hơn, sát với tình hình thực tế của từng địa phương và phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp huyện và xã
Yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và đẩy mạnh cải cách hành chính trong thời kỳ mới đòi hỏi phải tập trung giải quyết một cách cơ bản, mạnh mẽ, có hiệu quả hơn vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương Do vậy, ngày 30/6/2004 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” Trong các lĩnh vực phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính
Trang 9quyền cấp tỉnh có lĩnh vực phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức với những nội dung chủ yếu sau: “Trên cơ sở các quy định khung của Chính phủ, chính quyền cấp tỉnh quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp tỉnh (trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) và các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp huyện, phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương; quyết định việc điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban, ngành của cấp tỉnh và cấp huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu theo chức năng của mỗi cơ quan chuyên môn); Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn biên chế do Chính phủ quy định, chính quyền cấp tỉnh xác định tổng biên chế hành chính của địa phương trình Chính phủ quyết định; quyết định tổng biên chế sự nghiệp của tỉnh; quyết định phân bổ chỉ tiêu biên chế cán bộ, công chức hành chính cho từng cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh và ủy ban nhân dân cấp huyện; quyết định các chế độ khuyến khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc tại địa phương; quyết định cụ thể số lượng cán bộ chuyên trách, công chức thuộc ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định khung của Chính phủ; quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã phù hợp với đặc điểm, tính chất và khả năng ngân sách của mỗi địa phương; Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, tiêu chuẩn chức danh và quy trình cán bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức, từ chức đối với người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân và đơn vị sự nghiệp thuộc cấp tỉnh, không phải thoả thuận với các bộ, ngành liên quan”
Qua hơn 10 năm triển khai thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, bên cạnh các kết quả và chuyển biến tích cực vẫn còn bộc lộ không ít những khó khăn, vướng mắc Quan điểm về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức chưa nhất quán dẫn đến tình trạng các giải pháp đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh chưa
Trang 10đồng bộ, thiếu sự phân định rõ ràng, cụ thể: việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cho các tổ chức tại địa phương chưa được thống nhất; quy định của pháp luật về thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức hành chính, đơn vị
sự nghiệp công lập chưa đáp ứng được yêu cầu, nguyên tắc phân cấp; chưa có hướng dẫn phân loại, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập; một số văn bản hướng dẫn cụ thể về thi ngạch cạnh tranh, chức danh chưa ban hành kịp thời; cơ chế quản lý công chức vẫn còn tập trung khá nhiều vào trung ương…
Để có cơ sở hiến định cho việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương, khoản 2 Điều 112
Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” [56,
Điều 112]
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền tại các Điều 12, 13, 14
Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý về tổ chức
bộ máy và cán bộ công chức, học viên lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý nhà
nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức” làm luận văn thạc sỹ
2 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Phân cấp quản lý nhà nước đang là xu hướng chủ yếu trong cải cách bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia trên thế giới Ở Việt Nam, trong quá trình cải cách nền hành chính nhà nước, vấn đề này nhận được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý Và do vậy đã có khá nhiều công trình, đề tài khoa học đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý
Một số công trình nước ngoài liên quan đến vấn đề phân cấp quản lý đáng chú ý:
Trang 11Các công trình “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đồi” (1998) của Ngân hàng Thế giới; “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế
giới cạnh tranh” (2003) của Ngân hàng Phát triển Châu Á đã nhấn mạnh sự cần
thiết phải tăng cường phân cấp, phân quyền trong thực thi quản lý nhà nước, đề cao quyền tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương các cấp, đồng thời phải gắn liền với việc thiết lập chính quyền trung ương đủ mạnh, có hiệu lực và hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước
Công trình “Phân cấp quản lý hành chỉnh - chiến lược cho các nước đang
phát triển” (2002) của tác giả LM.Cohen và S.B.Peterson đã phân tích mặt mạnh,
mặt yếu của mô hình thiết kế hành chính trên cơ sở những nguyên tắc của khoa học quản lý hành chính và đưa ra những ví dụ cụ thể về phân cấp quản lý hành chính đang được áp dụng ở một số nước
Công trình “Phân cấp ở Đông Á - để chính quyền địa phương phát huy tác
dụng” (2005) do các chuyên gia Ngân hàng Thế giới thực hiện cho rằng, phân cấp
là sự chuyển giao trách nhiệm và nguồn thu tài chính từ chính quyền cấp cao xuống các cấp thấp hơn Nó được xem như là một biện pháp đưa chính quyền về gần với dân và mang lại cho người dân cơ hội tham gia vào quá trình tìm ra quyết sách Một hệ thống phân cấp, phân quyền được thiết kế tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích, trong đó có việc đẩy mạnh tăng trưởng và ổn định kinh tế Họ cũng cảnh báo rằng, nếu việc phân cấp, phân quyền được thiết kế không tốt hoặc quá trình thực hiện không được giám sát hợp lý, sẽ có thể làm cho sự kiểm soát quyền lực trở nên lỏng lẻo đối với hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, ảnh hưởng đến sự tăng trưởng kinh tế, quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công Đây có thể xem là những kinh nghiệm quan trọng bởi những điểm tương đồng về địa - chính trị, địa - kinh tế, địa - văn hoá khi nghiên cứu và thiết kế mô hình phân cấp, phân quyền ở Việt Nam
Trang 12Ở nước ta, sau khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu, hội thảo về phân cấp quản lý như:
Sách Phân cấp quản lý nhà nước - lý luận và thực tiễn (2004) của PGS,TS
Võ Kim Sơn là công trình nghiên cứu khá toàn diện về phân quyền theo chiều ngang (lập pháp - hành pháp - tư pháp) và phân quyền theo chiều dọc giữa trung ương và địa phương (phân cấp quản lý hành chính nhà nước) Công trình này đã dẫn giải nhiều cách tiếp cận khác nhau về phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước; tìm hiểu các mô hình phân cấp, phân quyền và phân tích các hình thức phân cấp quản lý hành chính nhà nước Trên cơ sở khung lý thuyết đó, tác giả nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam trên hai phương diện: phân tích các chế định pháp lý qua các Hiến pháp và luật, khảo sát thực tiễn trên một số lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, từ đó đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Kỷ yếu Hội thảo khoa học Phân cấp quản lý và vấn đề hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền các cấp (2004) của Học viện Hành
chính quốc gia đã tập hợp các tham luận về: quan niệm phân cấp, phân quyền; tính tất yếu phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương các cấp; những thách thức, rào cản trong quá trình thiết kế các mô hình và thực hiện phân cấp, phân quyền; đánh giá thực trạng phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta trên một số lĩnh vực chủ yếu; giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý ở nước ta
Sách Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương (2006) của TS Bùi Đức Kháng đã bước đầu làm rõ một số vấn
đề có tính lý luận về phân cấp; kinh nghiệm phân cấp của một số quốc gia trên thế giới; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương trên
Trang 13một số lĩnh vực như: địa chính, đăng ký kinh doanh và quản lý sau cấp phép, văn hoá, v.v.; trên cơ sở đó, tác giả đề xuất đề xuất 10 giải pháp đẩy mạnh phân công, phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước
Hội thảo quốc tế Phân cấp quản lý và cải cách hành chính - Kỉnh nghiệm quốc tế và những gợi ý đối với Việt Nam (9/2007), do Đại học Khoa học Xã hội và
Nhân văn phối hợp với Viện Konrad Adanauer Stiftung (KAS) Cộng hoà liên bang Đức tổ chức đã đề cập đến kinh nghiệm phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở một số quốc gia như Nhật Bản, Hàn Quốc, Philippin, v.v.; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam và đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp, phân quyền đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia
Sách Phân cấp quản lý nhà nước (2011) do GS,TS Phạm Hồng Thái,
GS,TS Nguyễn Đăng Dung, TS Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên) là công trình tập hợp các bài viết của nhiều tác giả về cơ sở lý luận của phân cấp, phân quyền quản lý; kinh nghiệm phân cấp, phân quyền ở một số nước trên thế giới; thực trạng
và phương hướng đổi mới phân cấp, phân quyền quản lý ờ Việt Nam Mặc dù có những điểm chưa thống nhất, song các bài viết đều cho rằng phân cấp, phân quyền
là tất yếu khách quan trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và dân chủ hóa; tuy nhiên, mỗi quốc gia lại có nhận thức và cách làm khác nhau
Về vai trò và tính tất yếu của việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa phương trong cải cách hành chính, đã có nhiều bài viết
đăng trên các tạp chí: Tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa các cấp CQĐP
trong giai đoạn hiện nay của TS Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Tổ chức nhà
nước, (1/2005); Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa
phương của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (7/2005); Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay của PGS.TS Vũ Đức Đán, Tạp chí Quản lý Nhà nước (8/2005); Cải cách hành