Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở việt nam hiện nay

Về thực tiễn, Luận án là tài liệu tham khảo trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật liên quan đến vấn đề này; tài liệu tham khảo đối với sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh, phục

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

VŨ ĐẶNG PHÚC

KIÓM SO¸T VIÖC THùC HIÖN QUYÒN LùC NHµ N¦íC

CñA ñY ban nh©n d©n CÊP TØNH

ë VIÖT NAM HIÖN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2021

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

VŨ ĐẶNG PHÚC

KIÓM SO¸T VIÖC THùC HIÖN QUYÒN LùC NHµ N¦íC

CñA ñY ban nh©n d©n CÊP TØNH

ë VIÖT NAM HIÖN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật

Mã số: 9380101.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN HOÀNG ANH

TS NGUYỄN MẬU TUÂN

HÀ NỘI - 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của nghiên cứu sinh, được thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh và TS Nguyễn Mậu Tuân Các thông tin, tài liệu trích dẫn trong Luận án là trung thực và theo quy định; kết quả nghiên cứu chưa được công bố ở một tài liệu nào khác

Tác giả Luận án

Vũ Đặng Phúc

ĐẾN ĐỀ TÀI 8

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 8 1.2 Đánh giá chung về kết quả của những công trình đã nghiên cứu liên quan đến đề tài và những vấn đề cần tiếp tục giải quyết 24 1.3 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học của Luận án 30 Kết luận Chương 1 32

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN

QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 33

2.1 Thực hiện quyền lực nhà nước và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 33 2.2 Nội dung và phương thức kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 63 2.3 Các yếu tố tác động đến kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 72 2.4 Kinh nghiệm quốc tế trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực của chính quyền địa phương và giá trị tham khảo cho Việt Nam 76 Kết luận Chương 2 89

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA

ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 90

3.1 Thực trạng pháp luật về kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 90

3.2 Thực trạng hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 109 3.3 Đánh giá chung về những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 143 Kết luận Chương 3 157

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHO KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 158

4.1 Quan điểm về việc bảo đảm kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 158 4.2 Giải pháp bảo đảm kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 163 Kết luận Chương 4 191

KẾT LUẬN 192 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ

CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 194 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 195

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

CQĐP: Chính quyền địa phương ĐBHĐND: Đại biểu Hội đồng nhân dân ĐBQH: Đại biểu Quốc hội

HĐND: Hội đồng nhân dân HVHC: Hành vi hành chính KNTC: Khiếu nại, tố cáo KSQL: Kiểm soát quyền lực

KSQLNN: Kiểm soát quyền lực nhà nước MTTQ: Mặt trận Tổ quốc

NCS: Nghiên cứu sinh NNPQ: Nhà nước pháp quyền PCTN: Phòng chống tham nhũng QĐHC: Quyết định hành chính

QLNN: Quyền lực nhà nước QPPL: Quy phạm pháp luật TAND: Tòa án nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân UBTVQH: Ủy ban Thường vụ Quốc hội VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong một quốc gia, QLNN được tổ chức trên phạm vi toàn quốc, với sự thiết lập chính quyền trung ương và CQĐP trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ Lý luận về NNPQ nhìn nhận QLNN không chỉ theo chiều ngang giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn theo chiều dọc trong quan hệ giữa chính quyền trung ương với CQĐP Trong các nhà nước hiện đại, tổ chức QLNN ở địa phương đi theo hướng phân quyền, phân cấp hợp lý, vừa thể hiện được tính phổ quát, vừa phản ánh được đặc thù quốc gia; đồng thời, quyền lực được thực thi và được kiểm soát với các đặc tính về dân chủ, minh bạch, có trách nhiệm, pháp quyền, hiệu quả [139, tr.9] Sự phân chia tỉnh, thành phố trong một quốc gia dựa trên nhiều yếu tố, trong đó, yếu tố tự nhiên, lịch sử, kinh tế, văn hóa, xã hội của một vùng lãnh thổ đóng vai trò quan trọng Bất cứ một quốc gia nào khi phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ cũng đều phải chú ý đến những yếu tố này Chủ trương, chính sách của quốc gia phải được tổ chức thực hiện theo những cách thức, bước đi nhất định phù hợp với đất nước mình trên cơ sở đặc thù của từng tỉnh, thành phố Trách nhiệm này tất nhiên phải thuộc về chính quyền cấp tỉnh - cấp chính quyền đứng đầu trong hệ thống CQĐP

Phân cấp, phân quyền, ủy quyền là cơ sở thực hiện cũng như kiểm soát việc thực hiện QLNN ở địa phương Hiến pháp năm 2013 cũng đã đặt nền móng cơ bản cho phân cấp, phân quyền tại Điều 112 Trải qua một thời gian triển khai, tinh thần phân cấp, phân quyền đã bước đầu được hiện thực hóa trong một số văn bản cũng như được thi hành trong thực tiễn và đã đạt được những thành công nhất định Mặc

dù có những bước tiến nhất định, mô hình CQĐP ở nước ta hiện nay yếu tố tập quyền vẫn giữ vai trò là chủ đạo, chưa thực sự phát huy tinh thần phân quyền “các yếu tố tập quyền là chủ đạo, tản quyền là phổ biến, phân quyền rất yếu ớt và cá lẻ” [125, tr.17, 21] Như vậy, ở trạng thái tĩnh QLNN được giao thực hiện ở địa phương vẫn mang các yếu tố tập quyền; chức năng, nhiệm vụ được giao ẩn chứa hình bóng của chính quyền trung ương Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến việc kiểm soát việc thực hiện QLNN ở địa phương nói chung trong đó có UBND

cấp tỉnh ở Việt Nam vẫn còn có nhiều hạn chế, đặc biệt là sự chồng chéo các phương thức kiểm soát cũng như khó xác định được phương thức kiểm soát tối ưu đối với hoạt động thực hiện QLNN của địa phương Kinh nghiệm ở những nước phát triển cho thấy, kiểm soát mang tính QLNN đối với việc thực hiện QLNN ở CQĐP đề cao vai trò của cơ quan tư pháp và hạn chế tối đa sự kiểm soát của các cơ quan trung ương Vì vậy, cần phải đổi mới kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh theo hướng thúc đẩy phân quyền, tăng cường tính tự quản cho CQĐP, UBND cấp tỉnh

UBND cấp tỉnh tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; quản lý, điều hành, lãnh đạo các hoạt động trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương UBND cấp tỉnh lãnh đạo hệ thống cơ quan hành chính ở địa phương; là cơ quan trung chuyển quyền lực giữa trung ương và các vùng lãnh thổ; là nơi trực tiếp thực thi các chủ trương, chính sách, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội do trung ương đề ra; trên

cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và điều kiện đặc thù của địa phương, xây dựng, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội địa phương làm cơ sở cho hoạt động của chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã, góp phần vào sự phát triển chung của vùng, miền và chiến lược của cả nước; phân cấp, ủy quyền cho UBND cấp dưới, cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình; chịu trách nhiệm trước trung ương trong phạm vi nhiệm vụ, thẩm quyền được giao Với các các chức năng, nhiệm vụ đa dạng và đối tượng tác động đa dạng, phong phú, vận động, phát triển không ngừng, pháp luật luôn dành cho

hệ thống hành chính nói chung quyền tự do (hoặc tùy nghi) xét định trong khuôn khổ của pháp luật Tự do xét định là cần thiết, nhưng cũng từ đây, xuất hiện khả năng UBND cấp tỉnh có thể có những quyết định, hành vi vi phạm pháp luật hoặc không hợp lý, bởi tính không thể xác định chi tiết của pháp luật Hơn nữa, các quy định của pháp luật nói chung không phải bao giờ cũng quy định được một cách rõ ràng về đối tượng mà nó điều chỉnh dẫn đến cách hiểu khác nhau của người áp dụng khác nhau

Do đó, việc thực thi QLNN của UBND cấp tỉnh không được kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn đến sự tùy tiện, lạm quyền, vượt quyền, tham nhũng, của đội ngũ cán bộ, công chức, kéo theo đó là sự trì trệ, kém phát triển, kém hiệu quả trong quản lý

Thực tiễn cho thấy, bên cạnh những hành vi, hoạt động đúng pháp luật, có

hiệu quả cao còn có không ít trường hợp ở một số UBND cấp tỉnh hoạt động kém hiệu quả, hiệu lực; có những hành vi vi phạm pháp luật; ban hành QĐHC, HVHC không đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý; lạm quyền xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; thậm chí có những chính sách ảnh hưởng tới toàn bộ đời sống cộng đồng lãnh thổ địa phương như những sai phạm về công tác cán bộ, quản lý, sử dụng đất đai và thực hiện dự án đầu tư; dẫn đến thiệt hại vô cùng lớn cho Nhà nước, một loạt cán bộ cấp tỉnh bị cách hết chức vụ, bị khởi tố do sai phạm liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai như ở Khánh Hòa; Đà Nẵng và Thành phố

Hồ Chí Minh trong vụ án Phan Văn Anh Vũ; hay ở Quảng Ngãi, Kiên Giang, Thanh Hóa, Bắc Giang;

Với những lý do đó, kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh là một yêu cầu tất yếu khách quan, bảo đảm UBND cấp tỉnh hoạt động khoa học; đúng Hiến pháp, pháp luật; đạt hiệu lực, hiệu quả Nhận thức được vị trí, tính chất của UBND cấp tỉnh và việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh và tầm quan trọng của việc kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh nên NCS chọn đề tài:

“Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài nghiên cứu

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu của Luận án

Luận án làm rõ cơ sở khoa học và thực trạng kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh; đề xuất các quan điểm và giải pháp bảo đảm kiểm soát việc thực thi QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay hiệu quả và đúng mục đích hơn

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

Một là, Luận án đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, chỉ ra những vấn đề đã được giải quyết, những vấn đề có thể kế thừa, phát triển

và những vấn đề cần nghiên cứu mới

Hai là, Luận án phân tích cơ sở lý luận về kiểm soát đối với việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh gồm: Kiểm soát của các cơ quan nhà nước (QH, CP, TAND, Kiểm toán nhà nước, HĐND); Kiểm soát của các thiết chế xã hội (Đảng Cộng sản Việt Nam, MTTQ Việt Nam, các tổ chức khác, cơ quan báo chí - truyền thông và người dân)

Ba là, Luận án phân tích đánh giá và các quy định pháp luật, thực tiễn thực hiện việc kiểm soát đối với việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh của các phương thức trên

Bốn là, Luận án đưa ra những quan điểm, giải pháp bảo đảm kiểm soát việc thực thi QLNN của UBND cấp tỉnh

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là các vấn đề lý thuyết và thực tiễn của kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Về không gian, Luận án tập trung nghiên cứu trong phạm vi Việt Nam Những nội dung nghiên cứu ở nước ngoài chỉ nhằm góp phần so sánh, làm rõ việc phân tích, đánh giá và hoàn thiện những nội dung nghiên cứu ở Việt Nam

Về thời gian, đề tài tập trung nghiên cứu trong thời gian từ năm 2013 đến nay - gắn với sự ra đời và quá trình thực hiện Hiến pháp năm 2013

Về nội dung khoa học, đề tài nghiên cứu về “kiểm soát hoạt động thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay”, cụ thể, chủ thể bị kiểm soát được xác định là UBND cấp tỉnh và chủ thể kiểm soát là các cơ quan nhà nước và các thiết chế xã hội Do đó, đề tài phân tích, nghiên cứu phương thức kiểm soát của các

cơ quan nhà nước (QH; CP; TAND; Kiểm toán nhà nước; HĐND cùng cấp) và phương thức kiểm soát của các thiết chế xã hội (Đảng Cộng sản Việt Nam; MTTQ Việt Nam và các thành viên; báo chí, truyền thông; kiểm soát của người dân) Trong giới hạn về thời gian và điều kiện nghiên cứu của luận án, NCS không nghiên cứu phương thức kiểm soát của cơ quan nhà nước cấp dưới đối với việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh; cũng như hoạt động tự kiểm soát của UBND cấp tỉnh

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

Đề tài nghiên cứu trên phương pháp luận là phương pháp duy vật biện chứng; phương pháp duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh; học thuyết Nhà nước pháp quyền; các học thuyết, các quan điểm về quyền lực, QLNN, về tổ chức QLNN, kiểm soát, kiểm tra, giám sát QLNN; học thuyết về

quản trị quốc gia; hạt nhân hợp lý trong lý thuyết phân quyền, phân cấp để làm sáng

tỏ nội dung của đề tài

Cách tiếp cận, nghiên cứu thực tiễn, tổng kết thực tiễn: dựa trên cơ sở tổng kết thực tiễn kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, khái quát những vấn đề thực tiễn hoạt động kiểm soát này đặt ra mà lý luận về KSQLNN cần phải giải đáp, bổ sung

Cách tiếp cận hệ thống: xây dựng, hoàn thiện kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay gồm nhiều nội dung, nhiều yếu tố

có quan hệ chặt chẽ qua lại lẫn nhau, vì thế đòi hỏi phải có cách tiếp cận hệ thống khi nghiên cứu đề tài này

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp tổng hợp và phân tích: Đây là phương pháp chủ đạo được sử

dụng trong toàn bộ Luận án Ở Chương 1, phương pháp được dùng để phân tích các công trình khoa học đã được công bố ở trong và ngoài nước Trên cơ sở đó, NCS tìm

ra những vấn đề cần kế thừa phát triển, những vấn đề cần được nghiên cứu mới Ở Chương 2, trên cơ sở phân tích, tổng hợp, đánh giá các quan điểm khác nhau về KSQLNN, NCS đưa ra quan điểm của mình về kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh làm luận cứ khoa học cho việc nghiên cứu tiếp theo Ở Chương 3, NCS sử dụng phương pháp này để tổng hợp, phân nhóm và phân tích thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện kiểm soát đối với việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

để đưa ra những kết luận, đánh giá chỉ ra những kết quả, hạn chế; nguyên nhân của kết quả, hạn chế Ở Chương 4, phương pháp được sử dụng để tổng hợp, phân tích đưa

ra quan điểm, giải pháp bảo đảm kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh sau khi đã tổng hợp, phân tích tổng quan, lý luận, thực trạng ở các chương trước đó

Phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp: Phương pháp này được sử dụng để

phân tích các tài liệu, số liệu, báo cáo, thống kê và kết quả của các công trình nghiên cứu đã có, các bài phản ánh của Nhân dân đăng tải trên sách, báo, tạp chí về vấn đề liên quan đến Luận án phương pháp này được sử dụng chủ yếu ở Chương 3

Phương pháp luật h c so sánh: Phương pháp này được sử dụng để so sánh

các quy định của pháp luật Việt nam với quy định của pháp luật một số nước trên thế giới trong hoạt động kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, so

sánh, đánh giá ưu thế của từng phương thức kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, qua đó chỉ ra các quy định tương thích và không tương thích để thấy được nguyên nhân của những thành công và hạn chế trong kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Phương pháp hệ thống: Phương pháp này được sử dụng để tạo nên kết cấu

của Luận án; trình bày các vấn đề, nội dung của luận án theo một mạch xuyên suốt với bố cục hợp lý, chặt chẽ, có sự gắn kết, kế thừa, phát triển để đạt được mục đích của Luận án

Phương pháp kết hợp logic với lịch sử: Logic của nhận thức luôn gắn với

một điều kiện lịch sử cụ thể, ngược lại phương pháp lịch sử làm sáng tỏ nhận thức logic Đây là phương pháp quan trọng trong khi nghiên cứu phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, làm rõ quá trình nhận thức và thực hiện xây dựng và hoàn thiện kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

Phương pháp xã hội h c: Phương pháp xã hội học được sử dụng để kết hợp

nhận định mang tính định tính với số liệu mang tính định hướng được NCS sử dụng

để hoàn thành nội dung nghiên cứu của Chương 3, Chương 4

5 Đóng góp mới về khoa học của Luận án

Một là, Luận án phân tích, cập nhật những vấn đề lý luận về kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

Hai là, Luận án phân tích cụ thể thực trạng các phương thức, hình thức kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Ba là, Luận án đề xuất các giải pháp góp phần vào nâng cao hoạt động kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án

Kết quả nghiên cứu của Luận án góp phần bổ sung những vấn đề lý luận về kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

Về thực tiễn, Luận án là tài liệu tham khảo trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật liên quan đến vấn đề này; tài liệu tham khảo đối với sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh, phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy về quyền lực, kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

7 Cơ cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Luận án gồm 04 chương:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Chương 2 Cơ sở lý luận về kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước

của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Chương 3 Thực trạng kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy

ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

Chương 4 Quan điểm, giải pháp bảo đảm kiểm soát việc thực hiện quyền

lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài

1.1.1.1 Về kiểm soát quyền lực nhà nước

KSQLNN là một phạm trù quan trọng của nhiều ngành khoa học, trong đó phải kể đến khoa học chính trị, kinh tế học, luật học, xã hội học, Vấn đề này từ lâu đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của giới học giả trên thế giới, đặc biệt là các học giả phương Tây và vẫn tiếp tục được nghiên cứu trong quá trình tổ chức và thực thi QLNN trong tương lai Nhiều khái niệm, phạm trù và những vấn đề liên quan trong một chừng mực nhất định dường như đã trở nên khá rõ cả về lý thuyết Hai cơ chế KSQL được các nhà nghiên cứu bàn đến nhiều nhất là cơ chế KSQL từ các thiết chế bên trong nhà nước và cơ chế KSQL từ các thiết chế bên ngoài nhà nước

Sự ra đời của cơ chế KSQLNN từ bên trong gắn liền với sự hình thành và phát triển của lý thuyết phân quyền mà đại diện từ thời cổ đại là Aristotle Để kiểm soát lẫn nhau, quyền lực cần phải phân chia thành các bộ phận nghị luận, chấp hành

và xét xử được Aristotle trình bày trong tác phẩm “Chính trị luận” Tiếp đến thời cận đại, đại diện tiêu biểu là J.Loke với tác phẩm “Khảo luận thứ hai về chính quyền” đã khẳng định, trong thể chế chính trị tự do, quyền lực tối cao được chia làm

ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên hợp (quan hệ quốc tế), các quyền này do các tổ chức khác nhau nắm giữ chứ không thể tập trung trong tay một người S.L Montesquieu, với tác phẩm “Bàn về tinh thần pháp luật” đã đưa lý thuyết phân quyền đạt đến sự hoàn thiện Ông cho rằng, cách tốt nhất để chống lạm quyền là chia quyền lực thành: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Khảo sát

tư tưởng phân chia và KSQLNN qua ba tác phẩm của ba tác giả đó như sau:

- Aristotle, trong tác phẩm “Chính trị luận” [7], nhà nước được hình thành khi các làng tập hợp lại để tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc cung cấp các nhu cầu của cuộc sống, để con người được sống tốt hơn Nhà nước cần phải cần phải có cấu trúc hợp lý, cân đối, phải hạn chế được nguy cơ lạm quyền của các cá nhân Để đạt được điều đó nhà nước cần có pháp luật để thống trị Pháp luật ở đây gồm các

yếu tố: (1) nó là sự thống trị vì lợi ích công chúng; (2) việc thực thi thống trị phải căn cứ vào các quy phạm phổ biến chứ không phải căn cứ vào các mệnh lệnh độc đoán; (3) pháp trị là sự thống trị đối với thần dân tự nguyện Pháp luật là điều kiện không thể thiếu của cuộc sống văn minh và có đạo đức [Dẫn theo 53, tr.17] Aristotle đã đề xuất phương án cai trị theo nhiệm kỳ, cơ chế bầu cử, công khai các khoản chi tiêu công cộng Aristotle đề cập tới lý thuyết về sự phân chia quyền lực thành các bộ phận: Nghị luận, chấp hành và xét xử để kiểm soát lẫn nhau

- Trong tác phẩm “Khảo luận thứ hai về chính quyền” [71], J.Locke cho rằng, quyền lực tối cao cần được chia làm ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên hợp (quan hệ quốc tế) Các quyền này phải được phân chia chứ không thể tập trung trong tay một người [71] QLNN thực chất là từ sự ủy quyền từ nhân dân Nhà nước dùng quyền lực chung đó nhằm bảo vệ cho các công dân Nhân dân có quyền hủy

bỏ quy ước, sự ủy quyền khi nhà nước lạm quyền, xa rời lợi ích của dân chúng J.Locke cho rằng mối nguy hiểm của sự tùy tiện và xâm phạm từ phía QLNN đối với các quyền tự do của con người là xuất phát từ các đặc quyền của những người cầm quyền Bởi vậy, theo ông trong nhà nước không một người nào hay một cơ quan nào được nắm toàn bộ quyền lực QLNN cần phải được hạn chế bằng cách chia thành các nhánh và mỗi nhánh có quyền hạn riêng cần thiết, đủ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình

- S.L Montesquieu, với tác phẩm “Bàn về tinh thần pháp luật” [93], ông cho rằng, cách tốt nhất để chống lạm quyền không phải là tập trung QLNN, mà là phân chia QLNN ra thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp độc lập nhau, trong hoạt động, các bộ phận QLNN tự sản sinh ra các lực cản kiềm chế, đối trọng nhau, bảo đảm cho nhà nước trong vòng trật tự Bộ phận quyền lực này chế ước lại bộ phận quyền lực kia và do vậy hạn chế được sự lạm dụng quyền lực từ phía nhà nước đối với các quyền tự do của công dân để các nhánh quyền lực đó kiềm chế, kiểm soát lẫn nhau

Trái ngược lại với lý thuyết phân quyền, một số nhà tư tưởng lại cho rằng, QLNN là tập trung, thống nhất vì nó được hình thành trên cơ sở sự ủy quyền của người dân Để KSQLNN thì phải dùng phương thức dân chủ (bầu cử, công luận) Tiêu biểu là các tác phẩm: “Bàn về khế ước xã hội” của J.J.Rousseau, “Luận về tự

do” của J.S.Mill, các tác phẩm của chủ nghĩa Mác - LêNin khi các ông bàn về vấn

đề dân chủ của giai cấp vô sản Có thể khảo sát một số tác phẩm như:

- Tác phẩm “Bàn về khế ước xã hội” của J.J.Rousseau [72] cho rằng QLNN

là tập trung, thống nhất vì nó được hình thành trên cơ sở sự uỷ quyền của nhân dân, nên phải dùng dân chủ để hạn chế và KSQL Ông cho rằng phương pháp duy nhất

để con người tự bảo vệ mình là họ phải kết hợp lại với nhau thành một lực lượng chung, được điều khiển bằng một động cơ chung:

Tìm ra một hình thức liên kết với nhau để dùng sức mạnh chung mà bảo vệ mọi thành viên Mỗi thành viên trong khi khép mình vào tập thể, dùng sức mạnh tập thể, vẫn được tự do đầy đủ như trước, vẫn chỉ tuân theo chính bản thân mình Đó là vấn đề cơ bản mà khế ước đưa ra cách giải quyết [72, tr.66-67] và Mỗi người chúng ta đặt mình và quyền lực của mình dưới sự điều khiển tối cao của ý chí chung, và chúng ta tiếp nhận mọi thành viên như một bộ phận không thể tách rời của toàn thể [72, tr.66-67]

- Nghiên cứu các hình thức nhà nước Xã hội chủ nghĩa, đặc biệt là từ những kinh nghiệm của C.Mác về Công xã Pari, khi nhân dân lao động giành được chính quyền về tay mình, trong những ngày đầu của chính quyền Xô - Viết, LêNin đã chú trọng đến việc tăng cường hoạt động kiểm soát, kiểm kê đối với các phần tử chống đối và kiểm soát đối với hoạt động kinh tế Đặc biệt, vai trò của nhân dân lao động trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội được LêNin coi trọng và là mục đích của chính quyền Xô - Viết LêNin cho rằng điểm tiến bộ của nhà nước Xã hội chủ nghĩa so với nhà nước tư sản là thu hút đông đảo sự tham gia của nhân dân vào trong

tổ chức, quản lý nhà nước Nhân dân tham gia quản lý nhà nước và từ đó nhân dân giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước Nhà nước của giai cấp công nhân và nhân dân lao động nên yêu cầu đặt ra với nhà nước là phải công khai hoạt động, công khai trong quản lý Hoạt động của Chính quyền Xô - Viết phải công khai, minh bạch trước nhân dân, xuất phát từ quần chúng và gần gũi với quần chúng Công khai hoạt động

để nhân dân thấy và giám sát hoạt động của nhà nước và do vậy nhà nước cũng khắc phục được những thiếu sót, yếu kém của mình trong quản lý

- John Dewey (1859-1952), trong cuốn “Nền cộng hoà và những vấn đề” [222],

“Lý thuyết giá trị” [221] đã nêu ra vấn đề nhà nước được thiết lập là để phục vụ

nhân dân Điều này có nhiều điểm tương tự như luận giải về nguồn gốc phát sinh nhà nước của các học giả trước đó Tác giả chỉ ra tính tư hữu, tư lợi của các cá nhân trong giai cấp cầm quyền khiến QLNN bị lạm dụng, biến dạng, tha hoá nếu không

có sự giám sát, kiểm soát hay trói buộc cần thiết của nhân dân Do đó, việc nắm quyền phải có kỳ hạn, có cạnh tranh và mỗi quy trình thực thi QLNN đều phải có sự kiểm soát chặt chẽ từ nhân dân Cùng quan điểm về cơ sở phát sinh QLNN, hai tác giả Mann M “Nguồn gốc quyền lực xã hội” [224], Sargent M “Quyền lực và sự duy trì của bất bình đẳng xã hội” [234] cho rằng, các Đảng phái chính trị thực thi quyền lực chính trị của mình thông qua quyền lực công Các chủ thể trong xã hội kiềm chế, giám sát lẫn nhau dựa trên cơ sở của pháp luật - là điều kiện để đảm bảo cho nền dân chủ phát triển

Ngày nay, với sự phát triển của khoa học nói chung, các học giả không chỉ giới hạn hạn trong việc lý giải quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trên quan điểm pháp lý thuần tuý, mà còn nghiên cứu tiếp tục đề cập đến các cơ chế kiềm chế chính thức ngay bên trong bộ máy nhà nước để đảm bảo sự hoạt động hiệu quả của CP và sự KSQLNN từ các thể chế và các lực lượng xã hội khác nhau bên ngoài nhà nước như: các đảng phái chính trị, các phương tiện thông tin đại chúng, các nhóm lợi ich, và sự kiểm soát từ người dân, … có thể kể đến một số tác phẩm: A.McIntyre, “Quyền lực của các thể chế” [225]; Micheal G.Roskin, “Khoa học chính trị - một cách giới thiệu” [227]; … Một số công trình còn đặt vấn đề tạo môi trường cho KSQLNN, như: nhân quyền, tự do lập hội, tự do báo chí, ngôn luận, trách nhiệm và đạo đức, công khai, minh bạch, … Tiêu biểu là các công trình của, Stapenhurst Rick, Kpundeh Sahr “Kiềm chế tham nhũng – Hướng tới một mô hình xây dựng sự trong sạch quốc gia” [237], …

Trong các nghiên cứu về kiểm soát QLNN ở các nước tư bản phát triển có sự đóng góp của học thuyết mà giới khoa học gọi là Chủ nghĩa hợp hiến hay Chủ nghĩa hiến pháp mà các yếu tố của nó gồm: Chính quyền phù hợp với Hiến pháp, phân quyền, chủ quyền thuộc về Nhân dân, tư pháp độc lập và có Toà án hiến pháp, luật dân quyền, quyền con người, kiểm soát cảnh sát, quân đội trong xã hội dân sự,…

Về các phương thức KSQLNN, nhiều học giả tư sản cho rằng KSQLNN từ bên trong là quan trọng nhất, hiệu quả và hiệu lực nhất Về đối tượng của KSQLNN,

học cho rằng tiêu điểm của KSQLNN là Chính phủ - cơ quan hành pháp KSQLNN được hiểu là hạn chế phạm vi hoạt động của chính quyền và chính quyền phải chịu trách nhiệm về những hành vi công vụ của quan chức nhà nước

Các tác phẩm trên đều dựa trên dân chủ và phát triển xã hội để luận giải về nguồn gốc, lý do, yêu cầu và mô hình KSQLNN; khẳng định tính cần thiết và chính đáng của vấn đề KSQLNN Các tác phẩm trên là nguồn tư liệu cần thiết để tham khảo, nghiên cứu, chọn lọc, tiếp thu

1.1.1.2 Về kiểm soát đối với chính quyền địa phương tự quản

Các công trình nghiên cứu về kiểm soát đối với CQĐP đều tập trung vào xác lập các phương thức và công cụ để xử lý đúng đắn và thích hợp quan hệ của trung ương - địa phương Các quan điểm đều thống nhất, khuôn khổ chung cho hành vi của trung ương - địa phương được tạo lập bởi Hiến pháp và luật; thông qua các công cụ về tài chính, ngân sách; các thiết chế xã hội và Tòa án - là phương thức kiểm soát hữu hiệu, phổ biến trong quan hệ phân quyền trung ương - địa phương

Quyền lực trong xã hội và QLNN cần phải có những phương thức kiểm soát, hạn chế để bảo vệ sự tự do của con người trong một xã hội dân sự Các tác giả Wrong D H, “Some problems in Defining Social power” (Một số vấn đề trong phân định quyền lực xã hội) [241]; Schmuhn, Robert, “Government Accountability and External Whatchdogs” (Trách nhiệm của nhà nước và những sự giám sát của xã hội) [235] đã trình bày về cơ chế giám sát hoạt động của xã hội đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, qua đó xác định những trách nhiệm mà nhà nước phải thực hiện đồng thời chống sự lạm quyền của nhà nước đối với công dân, đối với xã hội

Cuối thế kỷ 20, sự tham gia của người dân và lòng tin của công dân đối với nhà nước có xu hướng giảm, đây là khẳng định của tác giả Pamela D Gibson trong nghiên cứu “Improving Performance and Accountability in Local Government with Citizen Participation” (Trách nhiệm giải trình trong chính quyền địa phương với sự tham gia của người dân) [230] Theo các tác giả cần phải có sự phát triển của các thể chế kiểm soát việc tiếp cận quyền lực chính trị như các đảng chính trị, các nhóm lợi ích, và cố thủ quan liêu Việc kiểm soát đó có thể là việc công dân được đưa ra

bỏ phiếu hoặc các hình thức tham gia khác như các buổi điều trần công khai, các diễn đàn, kiến nghị, phản đối, và các dịch vụ về các hội đồng tình nguyện, hoa hồng, hoặc các loại hoạt động tương tự

Những khái niệm cơ bản về luật hành chính, các hoạt động hành chính, các hoạt động kiểm soát hành chính đặc biệt là sự kiểm tra của tòa án đối với hoạt động hành chính nhà nước được đề cập, phân tích trong các tài liệu “Droit administrative” (Luật hành chính), Jean – Micheal De Forges [73]; “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp” của Martin Lombard và Liomges [87]; Peter Cane, “Administrative law” [231]; Davies K.L (1983); “Local government law” (Luật CQĐP); P.P Craig,

“Administrative Law [228]; có giá trị tham khảo để tác giả có sự so sánh, đối chiếu với thực tiễn lý luận và pháp luật Việt Nam, gợi mở những căn cứ để kiến giải một số giải pháp áp dụng cho Việt Nam trong việc củng cố, tăng cường sự kiểm soát của tòa hành chính đối với hoạt động hành chính nói chung và hoạt động của UBND cấp tỉnh riêng Ở mức độ nghiên cứu sâu hơn, cụ thể về kiểm soát CQĐP: kiểm soát của chính quyền trung ương được thực hiện thông qua cơ chế giám hộ hành chính hoặc kiểm tra hành chính; các hình thức giám sát của hệ thống cơ quan tài phán; giám sát của Viện Kiểm sát; giám sát của các tổ chức đảng; giám sát của các tổ chức xã hội và người dân các tác phẩm có thể kể đến Jürgen Harbich, “State Supervision of Local Government Authorities” (giám sát của nhà nước với CQĐP) [223]; Violeta Kiurience, “Administrative supervision of local self government as an expression of the rule of law in the context of good governance: the case of Lithuania” (Giám sát hành chính của CQĐP như một biểu hiện của pháp quyền trong bối cảnh quản trị tốt: trường hợp của Litva) [238] và “Administrative supervision of local self- government in the Baltic states, A comparative view” (Giám sát hành chính của CQĐP ở các nước Baltic, Một góc nhìn so sánh) [239]

Hon S Chan, “Judicial Review and Control over Administrative Discretion

in the People’s Republic China” (Kiểm soát tư pháp đối với hành chính ở Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa) [218]: việc kiểm soát của tư pháp đối với hành chính là một nội dung cơ bản của KSQLNN; việc ban hành các đạo luật quy định rõ ràng về phạm vi và cách thức thực hiện quản lý hành chính cũng như thiết lập cơ chế giám sát của cơ quan hành chính cấp trên là điều cần thiết Sau đó từng bước mở rộng phạm vi tài phán tư pháp đối với hoạt động một cách bài bản hơn

Davies K.L, “Local government law” (Luật CQĐP) [214]; Gerald E Frug, Richard T.Ford, David J.Barron, “Local Government Law (Cases and Materials)”

(Luật CQĐP ( n lệ và dẫn chứng)) [216] đã tập hợp những án lệ của nước M , thông qua hệ thống án lệ, các tác giả làm rõ những quy định của pháp luật M về mối quan hệ giữa CQĐP và chính quyền trung ương, mối quan hệ giữa các thành phố (Cities) với nhau và giữa thành phố các vùng phụ cận (suburb) khác; giữa chính quyền và các công dân của mình Mối quan hệ giữa các chủ thể với nhau (chính quyền trung ương – các CQĐP – các công dân) được làm rõ thông qua sự luận giải của những án lệ Các mối quan hệ được điều chỉnh, bảo đảm tính chủ động, linh hoạt của CQĐP và tôn trọng các quyền và nghĩa vụ của công dân

Nghiên cứu về sự minh bạch, công khai của chính quyền, tác giả Rodeny A.Smolla trong tiểu luận“Quyền được biết của dân chúng, sự minh bạch trong các

tổ chức chính quyền” [119] cho rằng, chính quyền ở bất cứ nơi nào và thời điểm nào cũng có khuynh hướng muốn cai trị, nếu không được toàn bộ thì cũng một phần trong bí mật Đây là bản năng của con người và cũng là bản năng của chính quyền

Do đó, phải đưa ra những quy định nhằm tạo thuận lợi cho việc công khai để chế ngự được khuynh hướng muốn khống chế, kiểm duyệt và bưng bít của chính quyền

Phân cấp tạo cơ hội đáng kể để cải thiện trách nhiệm giải trình của CP Nó tạo ra khả năng gây áp lực mạnh mẽ hơn đối với hoạt động của CP từ dưới lên (bên cầu) và từ phía trên (phía cung) Phân cấp định hình mối quan hệ quyền lực giữa người dân địa phương, CQĐP, nhà sản xuất các dịch vụ của CQĐP, và các cấp cao hơn CP (bao gồm cả chính quyền trung ương) là nội dung được phân tích trong

“Local Government Discretion and Accountability: A Diagnostic Framework for Local Governance” (Quyền quyết định của CQĐP và trách nhiệm giải trình: Khung chẩn đoán cho quản trị địa phương) của các tác giả Serdar Yilmaz, Yakup Beris, and Rodrigo Serrano-Berthet [236], theo đó, xây dựng các cơ cấu quản lý địa phương phù hợp đòi hỏi phải cầu nối giữa cung và cầu, do đó, CQĐP có thể phải chịu trách nhiệm về phía người dân Điều kiện tiên quyết để giảm trách nhiệm giải trình là đồng thời trao quyền cho CQĐP và công dân Điều đó đòi hỏi phải thiết lập

ưu tiên và sắp xếp các cải cách về phân quyền nhằm tăng cường trách nhiệm giải trình về cả bên cung và bên cầu

Rene Seerded và Frist Stroink (editors), “Adminidtrative law of the European Union, its member States and the United States” (Luật hành chính của Liên minh Châu

Âu, các quốc gia thành viên và Hoa Kỳ) [233]; Peter Cane, “Administrative law” (Luật

hành chính) [231]; P.P Craig, “Administrative Law” (Luật hành chính) [228]; A.W.Bradley & K.D.Ewing, “Constitutional and administrative law, Pearson” (Luật hiến pháp và hành chính) [211], các tác giả đều cho rằng phương thức giám sát của toà

án có nhiều ưu việt, luôn được được chú trọng trong việc bảo đảm sự tuân thủ pháp luật

và bảo đảm quyền của cá nhân, tổ chức Tuy nhiên, có tác giả cũng đưa ra quan điểm hạn

chế của phương thức tòa án Đó là Chrisrtoph Mollers, “The three branches A

comparative model of separation of powers” (Một mô hình so sánh về phân quyền) [213] nếu pháp luật quy định chặt chẽ về nội dung và phương thức quản lý, thì toà án hầu như không có gì để làm vì mọi thứ xem ra quá rõ ràng Ngược lại, nếu cơ quan lập pháp cho phép cơ quan hành chính được sáng tạo thì trong phạm vi đó, khả năng can thiệp của toà án cũng hạn chế Các tác giả cũng cho rằng, phương thức giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính được ưu tiên sử dụng và tỏ ra hiệu quả trong nền hành chính truyền thống, có thể là thủ tục độc lập nhưng cũng có thể được quy định là thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện tại toà án Phương thức tài phán hành chính chỉ có thẩm quyền tài phán đối với QĐHC, không xem xét với HVHC; ngoài việc xem xét tính pháp lý của quyết định còn xem xét cả về tính hợp lý; chủ thể thực hiện là những người có kiến thức và kinh nghiệm quản lý, thủ tục nhanh chóng và ít tốn kém hơn so với việc giải quyết tại toà án Cuối cùng, phán quyết về việc giải quyết khiếu nại của cơ quan tài phán có thể bị toà án xem xét lại theo thủ tục kháng cáo tư pháp Phương thức giám sát bằng các thiết chế độc lập Ombudsman có ưu điểm là vụ việc sẽ được xem xét một cách chi tiết bởi một chủ thể có quan điểm cởi mở và có kinh nghiệm và có khả năng phân tích xấu - tốt về phương cách quản lý của CP thông qua một thủ tục yêu cầu đơn giản và dễ tiếp cận [211, tr.715]

1.1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến Luận án

1.1.2.1 Lý luận và sự cần thiết phải kiểm soát quyền lực nhà nước

a Khái niệm về kiểm soát quyền lực nhà nước

QLNN, KSQLNN là những vấn đề được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu; nhiều công trình khoa học, sách, báo, tạp chí nghiên cứu về các lĩnh vực này Trước khi tinh thần KSQLNN được hiến định trong Hiến pháp năm 2013, các học giả nghiên cứu về KSQLNN thường tập trung nghiên cứu các hình thức KSQLNN như:

giám sát, kiểm tra, thanh tra,… gắn với các chủ thể như: cơ quan nhà nước, nhân dân, các tổ chức chính trị - xã hội Trong giai đoạn chuẩn bị dự thảo Hiến pháp sửa đổi và sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013, các nghiên cứu về KSQLNN được thúc đẩy mạnh mẽ hơn, toàn diện hơn, đi sâu vào các khái niệm; cơ chế KSQLNN bên ngoài; bên trong; cơ chế bảo hiến; đối tượng nghiên cứu không chỉ là kiểm soát QLNN của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; KSQLNN của các cơ quan trung ương mà còn nghiên cứu cả kiểm soát việc thực hiện QLNN của CQĐP Các nghiên cứu có thể kể đến: Lưu Văn Quảng (chủ nhiệm), “Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” [100]; Trịnh Thị Xuyến, “Kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay – một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam” [171]; Nguyễn Đăng Dung, “Kiểm soát quyền lực nhà nước” [29]; Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [45]; các tác giả đều nhận định rằng, liên quan đến khái niệm KSQLNN có các khái niệm: giám sát, kiểm tra, thanh tra, điều tra, phản biện, tùy từng chủ thể thực hiện quyền kiểm soát

mà gắn với một khái niệm khác nhau về KSQLNN

b Về sự cần thiết phải kiểm soát quyền lực nhà nước

Thứ nhất, xuất phát từ nhu cầu KSQLNN nói chung

Theo các tác giả, QLNN có tính hai mặt Một mặt, QLNN mang tính tất yếu - nghĩa là trong xã hội có tổ chức thì quyền lực là không thể thiếu để duy trì xã hội trong vòng trật tự, bảo đảm lợi ích của cộng đồng; mặt khác, QLNN luôn có xu hướng bị lạm dụng bởi những người nắm quyền, làm cho quyền lực bị mất đi ý nghĩa ban đầu của nó KSQLNN nhằm bảo đảm QLNN không bị lạm dụng, không bị sử dụng sai mục đích Quan điểm này được thể hiện trong các công trình của các tác giả: Đào Trí Úc, “Quan niệm về giám sát QLNN và các cơ chế thực hiện giám sát”; Nguyễn Mạnh Kháng, “Cơ sở khoa học của cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”; Hà Thị Mai Hiên, “Cơ chế kiểm tra, giám sát trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” trong sách chuyên khảo “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” [159]; Nguyễn Đăng Dung, “Kiểm soát quyền lực nhà nước” [29]; Lê Thiên Hương, “Về cơ chế kiểm tra, giám sát đối với bộ máy hành chính nhà nước” [67]; Các tác giả đều đồng ý rằng nhà nước là

một thiết chế cần thiết, tuy nhiên, nhà nước luôn luôn có xu hướng tự mở rộng, lạm dụng quyền lực Các tác giả đều tập trung vào giải thích sự cần thiết phải KSQLNN dựa trên các lý do sau: (1) QLNN là quyền lực được người dân ủy nhiệm, người dân

là chủ thể gốc của QLNN; nhà nước là người thừa hành, thực hiện quyền lực được ủy nhiệm QLNN luôn luôn có xu hướng mở rộng và tự tăng cường vai trò của mình Để bảo đảm nhà nước thực hiện đúng những điều mà mình đã ủy nhiệm thì người dân phải KSQLNN (2) QLNN do một số người nắm giữ nên nó rất dễ bị thao túng bởi lợi ích cá nhân (3) QLNN là ý chí chung của xã hội nhưng lại được giao cho một số người với những khả năng hữu hạn thực hiện, do vậy nó luôn luôn chứa đựng nguy

cơ mắc sai lầm (4) Nhà nước là chủ thể có độc quyền cưỡng chế và do vậy rất dễ dàng hóa thành độc đoán, chuyên quyền, lạm quyền

Đối với sự cần thiết phải kiểm soát việc thực hiện QLNN của CQĐP nói chung, UBND cấp tỉnh nói riêng, các tác giả đều đồng ý rằng: UBND cấp tỉnh là cấu thành quan trọng trong hệ thống CQĐP, là cấu nối trực tiếp giữa chính quyền trung ương với CQĐP, trực tiếp chỉ đạo, giải quyết các công việc trong lãnh thổ địa phương Hơn nữa, hiện nay chúng ta đang đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho CQĐP vì thế vị thế, vai trò của CQĐP cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh ngày càng được nâng cao rất dễ dẫn đến lạm quyền và cần có cơ chế kiểm soát phù hợp để một mặt kiểm soát đúng, đủ; mặt khác, việc kiểm soát đó không ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động quản lý của CQĐP, thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, ảnh hưởng đến sự phát triển của địa phương; bảo đảm việc thực hiện QLNN luôn đạt hiệu quả, hiệu lực Tiêu biểu có các công trình nghiên cứu của các tác giả: Vũ Thư, “Tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [139]; Trần Thị Diệu Oanh, “Về minh bạch hóa hoạt động chính quyền địa phương” [99];

Thứ hai, KSQLNN đáp ứng mục tiêu xây dựng NNPQ bảo đảm quyền con

người, quyền công dân

NNPQ có mục tiêu bảo đảm quyền con người, vấn đề nhân quyền luôn luôn

đi kèm và không thể thiếu với vấn đề bảo vệ nhân quyền Trong NNPQ, một mặt, các quyền phải được ghi nhận rõ và đầy đủ và mặt khác cần ngăn chặn khả năng vi phạm quyền con người của các chủ thể khác mà chủ thể quan trọng nhất là nhà nước Các nghiên cứu có thể kể đến của các tác giả: Nguyễn Đăng Dung, Kiểm

soát quyền lực nhà nước” [29]; Nguyễn Minh Đoan, “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [45]; Nguyễn Văn Mạnh, “Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong thể chế chính trị nhằm ổn định và phát triển bền vững chế độ chính trị ở Việt Nam” [86],

c Các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước

Nghiên cứu về các phương thức kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay, các nhà nghiên cứu có những luận giải khác nhau, tuy nhiên, đa phần tác giả đều tiếp cận ở phương diện chủ thể thực hiện KSQLNN Theo đó, các tác giả phân tích theo phương thức kiểm soát của cơ quan nhà nước và kiểm soát của các thiết chế xã hội Tiêu biểu là các tác phẩm: Nguyễn Hoàng Anh, “Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền” [4]; Trần Ngọc Đường (Chủ nhiệm), “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ở nước ta” [52]; Trần Ngọc Đường, “Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp 2013” [51]; Nguyễn Long Hải, “Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam” [56]; Nguyễn Văn Mạnh,

“Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong thể chế chính trị nhằm ổn định

và phát triển bền vững chế độ chính trị ở Việt Nam” [86];

1.1.2.2 Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Khi khảo sát về tổng thể hoạt động kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, luận án đi theo hướng tiếp cận các phương thức gắn với các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát Theo đó, hoạt động kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh là hoạt động kiểm soát của các cơ quan nhà nước: QH, CP, TAND, HĐND cấp tỉnh, kiểm soát nội bội trong UBND cấp tỉnh và hoạt động kiểm soát của các thiết chế xã hội: kiểm soát của Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, kiểm soát của cơ quan truyền thông, kiểm soát của nhân dân

a Kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Phương thức giám sát của QH ở Việt Nam hiện nay có phạm vi kiểm soát rộng hơn các phương thức do bộ máy hành chính thực hiện Về vấn đề này, có quan

điểm của các tác giả: Trần Ngọc Đường, “Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội: Đối tượng, nội dung, phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý”; Phạm Hồng Thái, “Về phạm vi, hình thức giám sát của Quốc hội”, trong cuốn sách “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước”, do Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên) [153]; Nguyễn Sĩ Dũng, Vũ Công Giao (chủ biên), “Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam: vấn đề và giải pháp” [31]; Theo các tác giả, phạm vi giám sát của QH rất rộng, dàn trải, không phù hợp với tính chất, điều kiện của cơ quan dân cử, chưa phân định rõ phạm vi giám sát đối với từng chủ thể giám sát thì phạm vi giám sát của QH Việt Nam thiếu tập trung, giám sát cả những hoạt động mà nhìn chung Nghị viện ở các nước không giám sát; Hoạt động giám sát chuyên đề của QH và các cơ quan của QH còn nhiều, chồng chéo; cần thiết thành lập cơ quan thanh tra của QH,

b Kiểm soát của Chính phủ đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của

ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Về phương thức kiểm soát này, nội dung nghiên cứu của các tác giả thường tập trung vào việc kiểm tra, xử lý văn bản của UBND tỉnh; hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động của UBND tỉnh; hoạt động giải quyết KNTC

Với phương thức kiểm tra, thanh tra, xử lý văn bản: các nội dung cơ bản của các phương thức này được nghiên cứu bởi các tác giả với các công trình như: Đinh Văn Mậu, “Kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước”; Phạm Tuấn Khải, “Tăng cường hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ” trong cuốn “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện QLNN ở nước ta hiện nay”, do Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên) [153]; Bùi Thị Đào, “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” [42]; Đoàn Thị Tố Uyên, “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” [162]; Đinh Văn Minh, “Bàn về chức năng giám sát hành chính của cơ quan thanh tra Chính phủ”, Tạp chí Thanh tra, số 5 [89]; Trần Thị Thu Hương, “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh” [69]; Lê Hồng Sơn (Chủ nhiệm) “Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật” [121]; Nguyễn Văn Tuấn, “Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát quyền hành pháp ở Việt Nam” [157]; Hầu hết các

tác giả đều đồng tình với quan điểm trong tổ chức hành chính ở nước ta, quan hệ kiểm soát theo kiểu hành chính vẫn còn, đặc biệt chiếm vị trí quan trọng Các quyết định của cơ quan hành chính địa phương, và kể cả cơ quan dân cử, vẫn có thể bị đình chỉ, hoặc đình chỉ và bãi bỏ bởi cơ quan hành chính cấp trên - điều này đã trở thành nguyên tắc Hiến định [1]

Với phương thức khiếu nại, giải quyết KNTC, giải quyết tố cáo, các công trình nghiên cứu trực tiếp của các tác giả như: Đinh Văn Minh, “Khiếu nại hành chính: lịch sử phát triển và những vấn đề thực tiễn” [88]; Vũ Duy Duẩn (2014), Luận án tiến sĩ, “Khiếu nại tố cáo: phương thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước” [27]; Thanh tra CP, “Giám sát công tác giải quyết KNTC hành chính ở nước ta hiện nay, thực trạng và giải pháp” [131], “Tiếp công dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tình hình mới” của Thanh tra CP [133], “Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính trong quản

lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Nội - thực trạng và giải pháp” [54] Các tác giả cho rằng hoạt động giám sát giải quyết tố cáo hành chính đóng vai trò là phương thức bảo đảm pháp chế đối với công tác giải quyết tố cáo, cũng như bảo đảm thực hiện quyền tố cáo; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giám sát trong công tác giải quyết tố cáo hành chính là một yêu cầu khách quan, phù hợp với nguyên tắc, yêu cầu của việc xây dựng NNPQ xã hội chủ nghĩa Về chế tài hay hậu quả pháp lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật KNTC, công trình nghiên cứu của Thanh tra CP, “Xử lý các hành vi vi phạm luật khiếu nại, tố cáo - những vấn đề lý luận và thực tiễn” [130] đề cập đến việc nhiều quyết định giải quyết tố cáo có hiệu lực pháp luật không được tổ chức thực hiện nghiêm; việc xử lý người có hành vi vi phạm không kịp thời, thiếu kiên quyết, còn có tình trạng bao che, dung túng; những hành vi vi phạm pháp luật về tố cáo chưa được mô tả cụ thể; chế tài xử lý chưa đủ sức răn đe, từ việc nghiên cứu, đánh giá đầy đủ về thực trạng vi phạm và việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về tố cáo, trên cơ sở đó

đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các VBQPPL về vấn đề này

c Kiểm soát của Tòa án nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Về phương thức kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh bởi

TAND, TAND xem xét tính hợp pháp của các QĐHC và HVHC của UBND cấp tỉnh Các QĐHC, HVHC của UBND cấp tỉnh được xác định là đối tượng xét xử của TAND Các tác giả với các bài viết nghiên cứu vấn đề này gồm: Phạm Hồng Thái (chủ biên), “Quyết định hành chính, hành vi hành chính - Đối tượng xét xử của Tòa án” [123]; Nguyễn Thanh Bình, “Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa

án - sự bảo đảm công lý trong quan hệ giữa nhà nước và công dân” [14]; Lương Thanh Cường, “Tính hợp pháp và tính hợp lý của Quyết định hành chính, hành vi hành chính”, trong cuốn sách “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam”, Nguyễn Như Phát và Nguyễn Thị Việt Hương đồng chủ biên [25]; Nguyễn Mạnh Hùng, “Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính: sự kế thừa, phát triển và những nội dung cần được hoàn thiện” [65]; Thân Quốc Hùng, “Chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay” [66]; Vũ Thị Hòa, “Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xét xử các

vụ án Hành chính ở Việt Nam” [61]; Nguyễn Thị Hà, “Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam” [54]; Lý luận về KSQLNN những năm gần đây đặc biệt quan tâm đến vai trò của Tòa án, coi Tòa án như cửa ải cuối cùng của sự KSQLNN [29] Tác giả Nguyễn Hoàng Anh viết: “Trong nền hành chính phân quyền, quan hệ kiểm soát hành chính nội bộ theo kiểu hệ cấp - trên dưới - đã bị thay thế bằng việc kiểm soát các QĐHC bởi cơ quan tư pháp, điều này xuất phát từ nguyên lý tôn trọng quyền tự quyết định của cơ quan hành chính địa phương” [1]

d Kiểm soát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Các tác giả đều nhận định rằng phạm vi giám sát của cơ quan dân cử nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng là rất rộng, điều đó làm ảnh hưởng đến chất lượng giám sát; hoạt động giám sát của HĐND mang tính hình thức Với phương thức kiểm soát này, các tác giả với tác phẩm có thể kể đến: Nguyễn Sĩ Dũng, Vũ Công Giao (chủ biên), “Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam: vấn đề

và giải pháp” [31] Theo tác giả, thể chế giám sát của cơ quan dân cử nói chung còn bất cập như: phạm vi giám sát của QH và HĐND rất rộng, dàn trải, không phù hợp

với tính chất, điều kiện của cơ quan dân cử, chưa phân định rõ phạm vi giám sát đối với từng chủ thể giám sát; Phạm Thị Thu Thủy, “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội” [140], tác giả cho rằng, hoạt động giám sát của HĐND mang tính hình thức; phần lớn ĐBHĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm do đó hiệu quả giám sát không cao, thậm chí còn “vừa đá bóng, vừa thổi còi”

e Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thông qua cơ chế giám sát của Đảng; giám sát, phản biện xã hội của nhân dân; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội và các cơ quan báo chí, truyền thông

Ở nước ta, hoạt động kiểm soát của Đảng có vị trí, vai trò hết sức quan trọng trong việc kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh Bên cạnh những thành công, công tác kiểm tra, giám sát kỷ luật Đảng còn tồn tại nhiều hạn chế Các tác giả đánh giá, những hạn chế, tồn tại, khuyết điểm do nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân quan trọng nhất là do cơ chế KSQLNN chậm được hoàn thiện, còn nhiều sơ hở, một bộ phận cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức chưa nhận thức và thực hiện đúng quyền hạn của mình được giao - vượt quyền hoặc ngược lại thiếu trách nhiệm không thực hiện hết quyền hạn được giao trong thực thi nhiệm vụ; [153] Các tác giả, tác phẩm tiêu biểu gồm: Mai Trực “Kiểm soát quyền lực ở nước ta qua công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật Đảng” [153]; Lê Hữu Nghĩa, “Đổi mới quan hệ Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị Việt Nam” [95]; Mai Thế Dương, “Tăng cường công tác giám sát của Đảng” [59]; đã viết về kiểm soát của Đảng Cộng sản Việt Nam với việc tổ chức, thực hiện QLNN, một đặc điểm rất quan trọng trong tổ chức, vận hành của hệ thống chính trị nước ta

Sách “Đổi mới quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị Việt Nam” của các tác giả Hoàng Chí Bảo, Bùi Đình Bôn, Lê Hữu Nghĩa [95] là công trình nghiên cứu một cách tương đối đầy đủ những vấn đề lý luận và thực tiễn về mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội, trong đó vấn đề giám sát và phản biện xã hội Trong công trình này, các tác giả

đã chỉ ra nội dung giám sát và phản biện xã hội của MTTQ trong giai đoạn hiện nay,

đó là: tư vấn, phản biện cho Đảng và Nhà nước các quyết sách chính trị kiểm tra, giám sát các hoạt động của cơ quan Nhà nước, hành vi của công chức, bảo đảm cho

quyền lực của Nhân dân ủy quyền cho Nhà nước không bị lạm dụng, lợi dụng, biến dạng Để MTTQ thực hiện giám sát và phản biện xã hội cần đáp ứng các điều kiện: (1) MTTQ cần có những điều kiện cần và đủ để thực hiện giám sát và phản biện xã hội một cách khách quan và xây dựng, vì lợi ích của dân tộc; (2) Đảng và Nhà nước

có nhu cầu và đòi hỏi một cách thành tâm việc giám sát và phản biện cho đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật; (3) Có cơ chế, chế tài để giám sát và phản biện xã hội của MTTQ đi đúng hướng, góp phần xây dựng Đảng, Nhà nước; nâng cao uy tín của Đảng, Nhà nước trong xã hội; củng cố quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và Nhân dân [83, tr.339] Trong nghiên cứu này nhóm tác giả đã đề xuất nhiều giải pháp quan trọng đổi mới quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và Mặt trận, đây là yêu cầu quan trọng

để MTTQ thực hiện tốt chức năng giám sát và phản biện xã hội

Các tác giả: Phan Trung Lý, “Xây dựng và hoàn thiện cơ chế Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp - cơ sở lý luận và thực tiễn” [85]; Đặng Xuân Phương, “Vấn đề Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở nước ta hiện nay” của Viện Khoa học chính trị [168]; “Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Mạnh Bình [13]; Phan Trung Lý, Đặng Xuân Phương (Đồng chủ biên), “Xây dựng và hoàn thiện

cơ chế Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp - cơ sở lý luận

và thực tiễn” [85]; đã luận giải cơ sở lý luận và thực tiễn về cơ chế Nhân dân thực hiện QLNN bằng dân chủ trực tiếp, trong đó đã phân tích những ưu điểm và hạn chế, thuận lợi và thách thức đặt ra đối với việc thực hiện QLNN bằng dân chủ trực tiếp của Nhân dân Trên cơ sở phân tích thực trạng, các tác giả đã đề xuất các giải pháp quan trọng như: tiếp tục đổi mới phương thức hoạt động của các chủ thể trong hệ thống chính trị; đổi mới phương thức, chấn chỉnh lối làm việc của bộ máy nhà nước phù hợp với yêu cầu thực hành dân chủ trực tiếp của Nhân dân; xây dựng một số đạo luật chung

về tăng cường năng lực thực hành dân chủ trực tiếp của Nhân dân

Truyền thông đại chúng là một kênh xã hội hóa vô cùng quan trọng đối với đời sống của mỗi người với tư cách là phương tiện cung cấp thông tin cho công chúng, tạo nên những cơ chế để công chúng tham gia tích cực vào đời sống chính trị thông

qua cơ chế giám sát, phản biện xã hội Các nghiên cứu: “Báo chí và dư luận xã hội, Đối tượng tác động của báo chí” của của tác giả Nguyễn Văn Dững; “Báo chí thế giới

- Xu hướng phát triển” của Đinh Thị Thúy Hằng cho thấy vai trò cơ bản của truyền thông là cung cấp thông tin cho công chúng, song bên cạnh đó nó cũng giữ vai trò hết sức quan trọng trong kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh thông qua việc phát giác kịp thời các sai phạm của cơ quan nhà nước, gây áp lực buộc các chủ thể QLNN phải công khai, minh bạch, chấp hành đúng các quy định pháp luật

Bằng hoạt động cung cấp thông tin và giám sát xã hội đối với các hoạt động của UBND cấp tỉnh, truyền thông đã tạo điều kiện để công chúng tham gia vào các quyết định chính sách Truyền thông trở thành diễn đàn của mọi tầng lớp nhân dân

về các vấn đề chính sách, xã hội Các nghiên cứu: “Vai trò báo chí trong định hướng dư luận xã hội; Nhận diện mối quan hệ giữa báo chí và dư luận xã hội” và

“Vai trò báo chí đối với việc bảo đảm và phát huy quyền được thông tin của người dân ở Việt Nam” của tác giả Đỗ Chí Nghĩa đã chỉ ra đối tượng tác động của truyền thông là công chúng xã hội, cụ thể là ý thức công chúng Truyền thông có vai trò đặc biệt quan trọng đối với việc hình thành và thể hiện dư luận xã hội về các vấn đề chính sách, có tác dụng giám sát xã hội đối với các vấn đề chính sách công

1.2 Đánh giá chung về kết quả của những công trình đã nghiên cứu liên quan đến đề tài và những vấn đề cần tiếp tục giải quyết

1.2.1 Đánh giá kết quả các công trình nghiên cứu có liên quan tới kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

1.2.1.1 Các công trình nghiên cứu nước ngoài

- Thứ nhất, các tác giả cho rằng KSQLNN xuất hiện từ rất lâu kể từ khi xã hội có tổ chức

- Thứ hai, phần lớn các tác giả đi sâu phân tích, so sánh các điều kiện về lịch sử, văn hóa, chính trị, xã hội, truyền thống luật pháp để khẳng định việc thực hiện KSQLNN là khách quan, phù hợp với xu hướng phát triển trong xã hội dân chủ Các nghiên cứu này có so sánh các chế định cụ thể, đối chiếu với thực tiễn

từng quốc gia, đưa ra các kiến nghị, khuyến nghị nhằm xây dựng, hoàn thiện hoạt động KSQLNN

- Thứ ba, do có sự khác nhau về lịch sử hình thành văn hóa, chính trị, kinh tế,

xã hội nên các quan điểm về KSQLNN của các tác giả nước ngoài có sự khác biệt nhất định với Việt Nam Hầu hết các công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài đều bị chi phối bởi các quan điểm, trường phái học thuật mà họ theo đuổi, do

đó nghiên cứu của họ gắn với lịch sử, hiện trạng tiềm lực quốc gia, các chuẩn mực quốc tế, pháp luật thực định của mỗi quốc gia và tư tưởng lập pháp theo quan điểm riêng của mỗi nước Những công trình nghiên cứu này cung cấp góc nhìn đa diện, phong phú về vấn đề KSQLNN

- Thứ tư, các nghiên cứu của các học giả nước ngoài về kiểm soát hoạt động của CQĐP nói chung và kiểm soát hoạt động của cơ quan quản lý, hành chính (UBND) hầu như chưa được nghiên cứu thành tổng thể mà các học giả mới chỉ nghiên cứu theo từng phương thức cụ thể như là những phương thức giám sát độc lập, phương thức giám sát của tư pháp, phương thức Ombudsman, phương thức giám sát của Hội đồng địa phương, Các phương thức này hướng tới tính hợp lý, tính công bằng, quyền con người, tài chính địa phương là chủ yếu Trong trường hợp nghiên cứu đồng thời nhiều phương thức giám sát, kiểm soát, mối liên hệ giữa các phương thức thường chỉ dừng ở việc đề cập đến khía cạnh yêu cầu về thủ tục vận hành của phương thức

- Thứ năm, kiểm soát hoạt động của CQĐP nói chung, kiểm soát hoạt động của cơ quan quản lý hành chính nói riêng ở các nước phát triển, có chế độ tự quản địa phương tương đối hoàn thiện chủ yếu và quan trọng là phương thức Tòa án

1.2.1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

a) Về cơ sở lý luận

Vấn đề KSQLNN được nhiều tác giả quan tâm và chọn làm đề tài nghiên cứu của mình Các tác giả đều căn cứ chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng, Nhà nước Việt Nam về xây dựng NNPQ xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân; những hạt nhân hợp lý trong lý thuyết phân chia quyền lực, phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương để làm cơ sở lý luận cho nghiên cứu của mình

b) Về phạm vi nghiên cứu

Các công trình nghiên cứu có phạm vi nghiên cứu rộng (cả trong và ngoài nước), có tính chất liên ngành, liên quan đến nhiều lĩnh vực; phạm vi nghiên cứu về thời gian chủ yếu từ năm 1945 đến nay, gắn liền với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội, lịch sử và pháp luật cụ thể ở Việt Nam nên các công trình đó không chỉ giải quyết những vấn đề về lý luận mà còn có giá trị về thực tiễn, cung cấp luận cứ khoa học nhằm giải quyết các vấn đề thiết thực liên quan tới Luận án

c) Về đối tượng nghiên cứu

Các công trình có đối tượng nghiên cứu đa dạng, liên quan tới các chủ thể: Đảng, QH, CP, CQĐP, TAND, Nhân dân, các cơ quan báo chí - truyền thông, các

tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức khác, …

d) Về cách tiếp cận vấn đề và hướng nghiên cứu

Đa số các tác giả đều có xu hướng tiếp cận vấn đề và hướng nghiên cứu truyền thống, đó là phân tích cơ sở lý luận và thực trạng của KSQLNN, đánh giá những ưu điểm và bất cập của thực trạng đó; đối chiếu, so sánh với pháp luật quốc

tế để từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của pháp luật về KSQLNN Đối với UBND cấp tỉnh, sau khi Hiến pháp năm 2013 ra đời, phân cấp, phân quyền đang là xu hướng nghiên cứu hiện nay; nghiên cứu về kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh cũng được các tác giả nghiên cứu dưới góc độ này Cách tiếp cận là nghiên cứu kiểm soát của trung ương đối với địa phương; kiểm soát của tòa án; kiểm soát của HĐND cùng cấp; tự kiểm soát của UBND cấp tỉnh; kiểm soát của các thiết chế xã hội

đ) Về nội dung nghiên cứu

nguồn gốc của QLNN, bản chất nhà nước Cụ thể, các cơ sở của kiểm soát QLNN được đề cập đến bao gồm:

- Chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân, QLNN là quyền lực được ủy nhiệm Nhân dân là chủ thể của QLNN, nhân dân ủy nhiệm cho nhà nước thực hiện QLNN Thực tiễn lịch sử cho thấy, quyền lực chính trị luôn có xu hướng tự mở rộng

và tự tăng cường vai trò của mình Để bảo đảm Nhà nước thực hiện đúng những điều mà mình đã ủy nhiệm, nhân dân phải thực hiện KSQL này

- QLNN do một số người nắm giữ, nên nó rất dễ bị các lợi ích cá nhân thao túng Con người có bản tính đam mê quyền lực bởi vì khi có quyền lực con người

dễ có khả năng buộc người khác phải tuân theo, làm theo những đam mê của mình, lòng đam mê quyền lực và lòng đam mê danh vọng là những ước muốn vô hạn định của con người [12, tr.18] Vì vậy, ngay từ khi nhà nước xuất hiện, trong tổ chức quyền lực, người ta đều tính đến việc thiết lập một cơ chế KSQLNN nhằm chống lại

sự tha hóa, chống lại xu hướng QLNN bị sử dụng vì mục đích cá nhân, chống lại sự tùy tiện trong hành động của người được trao quyền

- QLNN là ý chí chung của xã hội, nhưng lại được giao cho một số người với những khả năng hữu hạn thực hiện, do vậy nó luôn chứa đựng nguy cơ mắc sai lầm

QLNN là quyền lực được ủy nhiệm để quản lý xã hội, vì vậy, những đòi hỏi

về tính hợp lý của QLNN là vô hạn trong khi khả năng phục vụ của bộ máy chính quyền nhằm đáp ứng nhu cầu của nhân dân lại là hữu hạn Chính sự hữu hạn về năng lực điều hành nhiều khi đã làm cho các quyết định, chính sách của Nhà nước mang tính chủ quan, sai lầm, không theo kịp với phát triển xã hội, có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích của người dân Vì vậy, thiết lập cơ chế KSQLNN là vấn đề quan trọng nhằm bảo đảm cho các quyết định, chính sách được bàn bạc, thảo luận k trước khi ban hành, hạn chế đến mức thấp nhất việc đưa ra những quyết định sai lầm, không hiệu quả

- Nhà nước là chủ thể quyền lực có độc quyền cưỡng chế

Một trong những chức năng quan trọng của QLNN là duy trì trật tự xã hội, đảm bảo an ninh và an toàn cho các thành viên của cộng đồng với tư cách là một quyền lực công, quyền lực do Nhân dân ủy nhiệm Để thực hiện chức năng đó, chỉ Nhà nước mới được độc quyền sử dụng vũ lực và quyền lực đó được coi là hợp

pháp [171, tr.25-26] Điều này làm cho QLNN khác hẳn với quyền lực chính trị của các đảng phái, của các nhóm lợi ích hay của các lực lượng xã hội khác - những chủ thể không được trang bị loại quyền lực này [100] Quyền lực này nếu được sử dụng một cách hợp lý, nó sẽ đem lại cho xã hội trật tự và sự phát triển Nhưng nếu bị lạm dụng, quyền lực này sẽ gây ra tai họa cho xã hội Chính vì vậy trong mọi nhà nước, đặc biệt

là các nhà nước dân chủ, phải xây dựng cho mình hệ thống KSQLNN hiệu quả

Về thực trạng KSQLNN

Nhìn chung các nghiên cứu đã hệ thống đầy đủ toàn diện quá trình hình thành và phát triển tư duy lý luận chính trị - pháp lý, thực trạng tổ chức và thực tiễn triển khai các quan điểm của Đảng và nhà nước về xây dựng NNPQ xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về tổ chức, vận hành QLNN dựa trên nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong NNPQ xã hội chủ nghĩa Việt Nam và vấn đề phân cấp, phân quyền và CQĐP hiện nay và thực trạng KSQL nhà ở địa phương cũng được đề cập tương đối đầy đủ trên tất cả các phương diện (kiểm soát của các cơ quan nhà nước

và kiểm soát của xã hội) và trên tất cả các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp

Dựa trên phân tích thực trạng KSQLNN, các tác giả cũng đã chỉ ra những mặt đạt được và những mặt còn tồn tại, hạn chế Hầu như các nhà nghiên cứu đều thống nhất rằng: Cơ chế KSQLNN ở Việt Nam đã có quá trình hình thành và phát triển khá lâu dài qua các giai đoạn lịch sử của đất nước Bên cạnh những ưu điểm và kết quả đạt được, cơ chế pháp lý KSQLNN ở Việt Nam có những mặt hạn chế còn tồn tại cả về mặt thể chế, thiết chế và các yếu tố bảo đảm [45]

Mặc dù có rất nhiều công trình nghiên cứu về KSQLNN nhưng chưa có nghiên cứu nào đánh giá chuyên sâu về thực trạng kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, hoặc có chăng chỉ đề cập đến việc kiểm soát hoạt động của UBND cấp tỉnh là một bộ phận cấu thành việc kiểm soát CQĐP

Về các giải pháp bảo đảm KSQLNN

Các tác giả đều cho rằng, trung tâm của sự KSQLNN là việc tổ chức QLNN phải có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng, cần có sự kiểm tra, giám sát bên trong việc thực thi QLNN của các cơ quan và của những người đứng đầu cơ quan nhà

nước, sự hoạt động độc lập của tòa án với trách nhiệm xét xử các hành vi vi phạm pháp luật bất kể của chủ thể nào [29]

Để hoàn thiện cơ chế KSQLNN ở nước ta cần phải nhận thức đầy đủ, nắm vững đường lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, tinh thần và nội dung Hiến pháp năm 2013 về vấn đề này Thể chế hóa đầy đủ đường lối, quan điểm của Đảng trong các văn bản pháp luật liên quan đến vấn đề KSQLNN và bảo đảm thực hiện chúng trên thực tế [45]

Qua quá trình khảo sát, có thể nói, cho đến nay có nhiều nghiên cứu vấn đề về các biện pháp bảo đảm KSQLNN Các nghiên cứu đã đánh giá tương đối toàn diện về việc áp dụng các biện pháp bảo đảm KSQLNN, bao gồm: kiện toàn văn kiện của Đảng, tăng cường pháp luật, kiện toàn tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức, ; đánh giá thực trạng KSQLNN ở các giai đoạn phát triển khác nhau của đất nước; xác định những định hướng cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả KSQLNN và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả các biện pháp bảo đảm KSQLNN

Tuy nhiên, các nghiên cứu nói trên chưa có nghiên cứu nào nghiên cứu chuyên biệt các biện pháp bảo đảm kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

1.2.2 Những vấn đề cần tiếp tục tập trung nghiên cứu trong luận án

- Luận án bổ sung về cơ sở lý luận kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

Luận án nghiên cứu QLNN, KSQLNN, kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, sự cần thiết KSQLNN, kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh xuất phát từ các lý thuyết về chủ quyền nhân dân; lý thuyết về tổ chức và thực hiện QLNN; lý thuyết về phân cấp, phân quyền; kinh nghiệm quốc tế;

Kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh cũng xuất phát từ đặc trưng của thực thi QLNN tại UBND cấp tỉnh Hình thức kiểm soát và khuôn khổ pháp luật quy định về kiểm soát việc thực hiện QLNN của của UBND cấp tỉnh

Luận án nghiên cứu các yếu tố bảo đảm và tác động đến kiểm soát việc thực hiện QLNN của của UBND cấp tỉnh trong bối cảnh văn hoá, pháp lý, chính trị, kinh

tế của Việt Nam

- Luận án đánh giá thực trạng pháp luật và thực trạng kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Nghiên cứu việc kiểm soát việc thực hiện QLNN của của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay được thực hiện trong thực tiễn bởi các phương thức: phương thức kiểm soát của các cơ quan nhà nước (QH, CP, TAND, Kiểm toán nhà nước, HĐND cấp tỉnh) và phương thức kiểm soát của các thiết chế xã hội (Đảng, MTTQ

và các tổ chức thành viên, báo chí - truyền thông, Nhân dân) Đánh giá mức độ thành công và hạn chế/vướng mắc đang đặt ra cho hoạt động kiểm soát việc thực

hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam

- Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, thực trạng hoạt động kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam; kinh nghiệm quốc tế của một số nước

về kiểm soát việc thực hiện QLNN ở địa phương, xác định những giá trị có thể vận dụng khả thi ở Việt nam, từ đó nêu ra những quan điểm và những giải pháp bảo đảm kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh

1.3 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học của Luận án

QLNN do UBND cấp tỉnh thực hiện là quyền hành pháp được phân công, phân cấp, ủy quyền Trải qua thời gian thực hiện Hiến pháp năm 2013, tinh thần phân cấp, phân quyền bước đầu đã được hiện thực hóa và đạt những thành công nhất định, tuy nhiên, yếu tố tập quyền vẫn giữ vai trò chủ đạo Đây là một nguyên nhân dẫn đến hoạt động kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam vẫn còn có nhiều hạn chế, đặc biệt là sự chồng chéo các phương thức kiểm soát Mặt khác, hoạt động thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh là hoạt động thường xuyên, liên tục, ảnh hưởng trực tiếp tới mọi mặt của địa phương; còn nhiều hoạt động thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh chưa hợp pháp, hợp lý, trái pháp luật chưa được xử lý kịp thời hoặc xử lý chưa nghiêm minh Điều này dẫn đến nguy cơ xâm hại quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, ảnh hưởng tiêu cực đến mục tiêu xây dựng NNPQ ở nước ta Từ hệ quả thực trạng hoạt động kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, các quan điểm định hướng hoàn thiện hoạt động này cần thiết phải có các giải pháp để bảo đảm các phương thức kiểm soát việc

thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở nước ta hiện nay được hiệu quả

Câu hỏi 1 Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân

cấp tỉnh ở Việt Nam có thật sự cần thiết không? Lý luận về các phương thức kiểm soát đặt ra những vấn đề gì?

Giả thuyết: Kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh giữ vai trò

quan trọng trong bối cảnh nhà nước ta đang thực hiện phân cấp mạnh cho CQĐP, xây dựng NNPQ xã hội chủ nghĩa, dựa trên các lý thuyết về pháp quyền, bảo vệ quyền công dân Kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh được thực hiện trên cơ sở của các phương thức kiểm soát của bộ máy nhà nước (kiểm soát trong) và kiểm soát xã hội (kiểm soát ngoài) nhằm mục đích bảo đảm cho việc thực thi QLNN của UBND cấp tỉnh đúng Hiến pháp, Luật, đúng mục đích đề ra, đạt hiệu quả trong thực tiễn

Câu hỏi 2 Pháp luật Việt Nam hiện nay quy định như thế nào về các phương

thức kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh? Đánh giá thực trạng tổ chức vận hành đối với các phương thức?

Giả thuyết: Pháp luật cũng như thực tiễn về kiểm soát việc thực hiện QLNN

của UBND cấp tỉnh ở nước ta hiện nay là kém hiệu quả, vẫn còn nhiều hoạt động mang tính QLNN trái pháp luật tồn tại, chưa được xử lý kịp thời hoặc xử lý không nghiêm minh, hợp lý Sự kém hiệu quả xuất phát chủ yếu từ những hạn chế của chính cơ chế, của thể chế pháp lý, các thiết chế cũng như các điều kiện cho sự vận hành cơ chế chưa bảo đảm

Câu hỏi 3 Trong thời gian tới cần phải có những quan điểm, giải pháp nào

để hoạt động kiểm soát đạt hiệu quả?

Giả thuyết: Để bảo đảm kiểm soát việc việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh cần có quan điểm định hướng và các giải pháp đồng bộ, giải pháp về nhận thức,

giải pháp thể chế, giải pháp về tổ chức thực hiện và một số giải pháp có tính k thuật

Kết luận Chương 1

KSQLNN là một tất yếu khách quan của xã hội UBND cấp tỉnh thực hiện QLNN ở địa phương dựa trên cơ sở phân cấp, phân quyền, ủy quyền; hoạt động của UBND cấp tỉnh ảnh hưởng trực tiếp đến mọi mặt đời sống ở địa phương và do đó cần phải kiểm soát hoạt động đó Trong Chương 1, Luận án đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài Luận án đánh giá tổng quan tình hình các công trình nghiên cứu về QLNN, KSQLNN, kiểm soát CQĐP ở nước ngoài, kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh, được các nhà khoa học đã công bố qua các sách chuyên khảo, luận án tiến s , giáo trình, bài báo khoa học dưới các góc độ chính trị học, triết học, xã hội học, luật học,

Nhìn chung, các công trình trên đã tiếp cận tương đối toàn diện về vấn đề KSQLNN như lý giải nguồn gốc, tính khách quan của KSQLNN; nội dung, phương thức KSQLNN; cơ sở pháp lý, hình thức, nội dung, yêu cầu, chủ thể của cơ chế KSQLNN; những yêu cầu hoàn thiện, bảo đảm cơ chế KSQLNN Những nghiên cứu này đã vẽ nên bức tranh tương đối toàn diện về KSQLNN Tuy nhiên, những nghiên cứu này mới chỉ dừng lại ở những vấn đề lý luận mà chưa đi sâu nghiên cứu

về kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh hoặc một cấp tương đương

ở một quốc gia cụ thể Bên cạnh đó, thực trạng nghiên cứu cũng cho thấy còn nhiều vấn đề thuộc chủ đề Luận án chưa được đề cập, làm rõ, giải quyết thấu đáo trong các công trình đã nghiên cứu đã công bố

Luận án một mặt, tìm kiếm những giá trị kế thừa và phát triển các công trình

đã công bố, mặt khác, đề ra những vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn, cụ thể, để hoạt động thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh ở Việt Nam đúng Hiến pháp, luật; đạt hiệu quả, hiệu lực và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các phương thức kiểm soát việc thực hiện QLNN của UBND cấp tỉnh trong điều kiện thể chế hóa các văn kiện đại hội XII của Đảng cộng sản Việt Nam, cụ thể hóa Hiến pháp Việt Nam 2013, nhằm xây dựng và hoàn thiện NNPQ Việt Nam Xã hội chủ nghĩa

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC

NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

2.1 Thực hiện quyền lực nhà nước và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

2.1.1 Quan niệm về quyền lực nhà nước và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

2.1.1.1 Quan niệm về quyền lực nhà nước

Thời cổ đại, các nhà tư tưởng cho rằng nguồn gốc của quyền lực và QLNN được giải thích là do hiện tượng siêu nhiên; ý niệm tuyệt đối; sản phẩm của Thượng

đế, Chúa trời Khổng Tử quan niệm rằng, QLNN là quyền lực do thiên định Trời giao phó cho thiên tử thay Trời cai quản dân, chăm sóc dân, trị dân [102, tr.26]

Theo Aristotle, con người, do bắt buộc tự nhiên, có khuynh hướng sống thành một cộng đồng chính trị [102, tr.28-29] Do vậy, tồn tại một trật tự tự nhiên trong xã hội, biểu hiện là có một số người ra lệnh và một số người khác phải phục tùng

Machiavelly (1469 - 1527) cho rằng, QLNN phải được tập trung mạnh mẽ trong tay một người để chiến thắng sự kháng cự và tiêu diệt các thế lực thù địch của chế độ, nhà vua phải nắm trọn quyền và thi hành chính sách Quan niệm của Hobbes (1588 – 1679), bằng sự chấp thuận của mình, Nhân dân ủy quyền cho một người hoặc những người nắm quyền làm bất cứ điều gì cần thiết để duy trì trật tự và hòa bình Để đảm bảo an ninh, Nhân dân đã trao cho người nắm quyền quyền lực tuyệt đối, không có giới hạn, chỉ giữ lại quyền tự bảo vệ khi người nắm quyền đe dọa trực tiếp tới họ

Xuất phát từ quan điểm pháp quyền tự nhiên, J.Locke (1632-1704) cho rằng,

để bảo vệ những quyền tự nhiên thiêng liêng của mình mà mọi người, mọi thành viên trong xã hội cùng “ký kết” hình thành chính quyền Montesqueau (1689-1755) phát triển và cụ thể hóa cách tiếp cận quyền lực của J.Locke Xuất phát từ “pháp quyền tự nhiên” và “khế ước xã hội” để luận giải về nguồn gốc QLNN Theo ông, sự hình thành nhà nước là một thỏa thuận của các thành viên trong cộng đồng, xã hội Nhà nước và xã hội ký kết một bản “khế ước” nhằm thực hiện những mục tiêu chung

C.Mác và Ph.Ăngghen đã kế thừa luận điểm quyền lực xuất hiện và tồn tại cùng với sự xuất hiện của con người, phối hợp hoạt động chung là thuộc tính của con người của các nhà tư tưởng trước đó Ăngghen đã luận giải cho điều đó bằng việc phân tích các giai đoạn phát triển khác nhau của gia đình, thị tộc và nhà nước trong lịch sử phát triển của nhân loại từ thấp đến cao QLNN ra đời cùng với xã hội

có phân chia giai cấp và đối kháng giai cấp Theo C.Mác, sự hình thành nhà nước không phải là một hành vi thỏa thuận như Rousseau quan niệm mà thực chất là quá trình chiếm đoạt và tổ chức quyền lực công cộng theo một cách khác của một bộ phận giàu có trong xã hội QLNN là một thứ quyền lực đặc biệt, mang bản chất giai cấp rõ rệt Nó là ý chí, là sức mạnh của giai cấp giàu có nhất, đại diện cho bộ phận nắm giữ lực lượng sản xuất chủ yếu của xã hội [49, tr.29]

Từ trước tới nay, QLNN được bàn đến là công cụ cơ bản nhất để tổ chức và vận hành đời sống xã hội; là vấn đề trung tâm, cơ bản nhất của đời sống chính trị -

xã hội Cùng với quá trình đó, người ta đã tìm kiếm các nguyên tắc, cơ cấu, phương thức tổ chức QLNN để thiết lập mối quan hệ qua lại, sự phụ thuộc và tác động lẫn nhau giữa cá nhân và cộng đồng, giữa công dân và Nhà nước QLNN là yếu tố không thể thiếu để thiết lập trật tự, các quy tắc vận hành trong xã hội Có thể nhận

định, QLNN “là biểu hiện tập trung nhất của quyền lực công của xã hội, do giai cấp

thống trị xã hội nắm giữ, nhằm bảo vệ tối đa lợi ích của Nhà nước bằng hệ thống pháp luật của quốc gia cùng với các cam kết quốc tế bảo đảm nguyên tắc Nhân dân

là chủ thể cao nhất của QLNN” [55, tr.19] Khái niệm trên phù hợp với quan điểm hiện nay về QLNN với nguyên tắc QLNN là quyền lực của Nhân dân; bao hàm cả yếu tố sức mạnh (lực), ý chí giai cấp và khả năng cho phép chủ thể đặc biệt là bộ máy nhà nước được sử dụng sức mạnh đó một cách chính đáng (quyền) áp đặt lên các đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước trong xã hội

2.1.1.2 Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

a Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở trung ương

Trong lịch sử xã hội loài người tồn tại các hình thức tổ chức QLNN khác nhau Có khi quyền lực do một nhóm, thậm chí một người thực hiện Tất cả QLNN tập trung vào trong tay một cá nhân là “Vua” Đây là đặc trưng của chế độ quân chủ chuyên chế phong kiến Cách thức tổ chức thực hiện quyền lực này thường dẫn đến