Quan điểm khá phổ biến, được sử dụng rộng rAi trong thực tiễn, coi hiệu lực VBPL là khả năng tác động của VBPL vào các quan hệ xA hội QHXH, được hình thành trên cơ sở pháp luật hiện hành
Trang 1Nguyễn Thế Quyền *
ặc dù được sử dụng khá phổ biến
trong khoa học pháp lí nhưng hiện
nay nội dung của thuật ngữ hiệu lực văn bản
pháp luật (VBPL) vẫn còn có một số vấn đề
cần được làm sáng tỏ Bài viết này đề cập
một số vấn đề lí luận và thực tiễn có liên
quan tới hiệu lực VBPL
Quan điểm khá phổ biến, được sử dụng
rộng rAi trong thực tiễn, coi hiệu lực VBPL
là khả năng tác động của VBPL vào các
quan hệ xA hội (QHXH), được hình thành
trên cơ sở pháp luật hiện hành và thể hiện ở
ba phương diện: Thời gian, không gian và
đối tượng
Như vậy, pháp luật là yếu tố duy nhất tạo
ra khả năng tác động của VBPL vào các
QHXH, tức là đồng nhất 2 khái niệm hiệu
lực VBPL và hiệu lực pháp lí (HLPL) của
VBPL
Các quy định trong VBPL có thể tác
động lên các QHXH vì được hậu thuẫn bởi
sức mạnh nhà nước Nhờ sức mạnh của Nhà
nước, các quy định trong VBPL có thể trở
thành hiện thực, có nghĩa là sự tác động đó
mới chỉ tồn tại dưới dạng khả năng mà chưa
phải là hiện thực Suy cho cùng, VBPL chỉ
thực sự có ý nghĩa khi được thực hiện trong
thực tiễn (hiện thực hoá các quy định trong
văn bản) Để các quy định trong VBPL có
thể trở thành hoạt động thực tiễn trong đời
sống xA hội, các chủ thể có liên quan phải tiến hành việc tổ chức thực hiện văn bản Sức mạnh của tổ chức thực hiện là sức mạnh từ bên ngoài, không phụ thuộc vào bản thân văn bản và sẽ được bàn tới trong chuyên đề khác
ở đây, chỉ xem xét về khả năng hiện thực hoá các quy định trong VBPL được hình thành bởi sức mạnh nội tại là khả năng tiềm
ẩn, vốn có hàm chứa trong văn bản - hiệu lực của nó
Nếu xem xét vấn đề khả năng tác động của VBPL từ bình diện này thì có thể dễ dàng nhận thấy pháp luật có vai trò rất quan trọng nhưng không phải là yếu tố duy nhất tạo ra khả năng trong việc hiện thực hoá nội dung của các VBPL Điều đó có nghĩa là việc các quy định trong VBPL có thể trở thành hiện thực hay không, không chỉ lệ thuộc vào HLPL của văn bản là cao hay thấp Trong thực tiễn, đA có một số VBPL có HLPL rất cao (ví dụ: Hiến pháp 1980) nhưng
có những quy định trong đó không thể biến thành hoạt động thực tiễn mặc dù Nhà nước
cố gắng cao độ trong việc tổ chức thực hiện (các quy định về quyền học tập, khám chữa bệnh không phải trả tiền, quyền có nhà ở của công dân…) Sở dĩ có tình trạng đó là do chính bản thân các quy định này không phù
M
* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội
Trang 2hợp, vượt quá xa so với điều kiện kinh tế của
Nhà nước Để thực hiện được chúng thì cần
có khả năng lớn về tài chính, trong khi
nguồn thu của Nhà nước rất hạn chế, vì vậy
các quy định này rơi vào tình trạng không
có tính khả thi
Cũng có những VBPL không được thực
hiện trong thực tiễn vì nội dung có một số
quy định quá thấp, không phù hợp so với
thực tiễn, ví dụ: Các quy định xử phạt vi
phạm hành chính với mức phạt thấp (5.000,
10.000 đồng) thường không được thực hiện
ở đây, lí do hoàn toàn khác với trường hợp
nói trên, không phải vì thiếu điều kiện tài
chính mà vì nhận thức chung của cả hai phía
- người có thẩm quyền xử phạt và người vi
phạm Do mức xử phạt quá thấp nên người vi
phạm không sợ bị phạt, còn người có thẩm
quyền thì có thể không thực hiện thẩm quyền
xử phạt
Như vậy, có thể thấy rõ vai trò của đời
sống xA hội trong việc hình thành khả năng
tác động của VBPL Trước hết, đời sống xA
hội quyết định tới nhu cầu ra VBPL, thể hiện
nhu cầu được điều chỉnh của các QHXH
Đồng thời, đời sống xA hội quyết định nội
dung VBPL, thể hiện tính khách quan của
pháp luật Ngược lại, khi khả năng nói trên
của VBPL biến thành hiện thực thì văn bản
sẽ tác động trở lại đời sống xA hội và tạo ra
những biến đổi trong đời sống xA hội ở
những chừng mực nhất định
Như vậy, giữa khả năng tác động của
VBPL lên các QHXH với những điều kiện
khách quan của đời sống xA hội có mối quan
hệ biện chứng, trong đó nhu cầu khách quan
của đời sống xA hội giữ vai trò quyết định tới khả năng tác động của VBPL
Theo quan điểm của tôi thì khả năng tác
động của VBPL được hình thành từ hai yếu
tố nói trên, tạo ra hai phương diện về khả năng (hiệu lực) của VBPL là pháp luật và đời sống xA hội, vì vậy, cần sử dụng thuật ngữ hiệu lực VBPL với nghĩa bao hàm cả hai phương diện này Hiệu lực của VBPL được hình thành trên cơ sở pháp luật gọi là HLPL; trên cơ sở đời sống xA hội gọi là hiệu lực thực tế (HLTT) của VBPL Điều đó có nghĩa hiệu lực VBPL là phạm trù có nội hàm rộng hơn và bao hàm cả hai phạm trù HLPL và HLTT của VBPL HLPL của VBPL thể hiện tính hợp pháp của văn bản HLTT của VBPL thể hiện tính hợp lí của văn bản
Quan điểm này sẽ giúp cho việc nghiên cứu lí luận và hoạt động thực tiễn được đầy
đủ, toàn diện hơn khi giải quyết những vấn
đề liên quan đến hiệu lực VBPL như đánh giá thực trạng, xác định nguyên nhân, đề ra giải pháp để nâng cao hiệu lực cho VBPL
Từ những phân tích trên, có thể đưa ra
định nghĩa sau đây: Hiệu lực VBPL là khả năng về sức mạnh của VBPL tác động lên các QHXH, hình thành trên cơ sở pháp luật hiện hành và điều kiện khách quan của đời sống xA hội ở thời điểm văn bản
được thực hiện
1 Hiệu lực pháp luật của VBPL HLPL của VBPL cần được nghiên cứu từ cả hai góc độ: Coi mỗi văn bản là chỉnh thể
độc lập và coi mỗi văn bản chỉ là bộ phận trong hệ thống
Xét từ góc độ mỗi VBPL là chỉnh thể độc
Trang 3lập thì HLPL của nó bao gồm 3 nội dung,
trên ba phương diện có mối tác động qua lại
lẫn nhau, phối hợp với nhau tạo nên hiệu lực
pháp lí của VBPL, đó là hiệu lực theo thời
gian, hiệu lực theo không gian và hiệu lực
theo đối tượng Vấn đề này hiện nay đA được
giải quyết tương đối kĩ lưỡng nên không bàn
ở đây
Xét từ góc độ coi mỗi VBPL là bộ phận
trong hệ thống thì thấy rằng giữa các văn bản
luôn có sự tác động, chi phối lẫn nhau Trong
quá trình đó, HLPL của văn bản này cũng có
thể ảnh hưởng trực tiếp tới HLPL của văn
bản khác Do đó, từ quan điểm hệ thống,
HLPL của VBPL còn bao hàm hiệu lực theo
hệ cấp văn bản
Hiệu lực theo hệ cấp văn bản là khả
năng của VBPL trong việc tác động tới
những văn bản khác trong cùng hệ thống và
có thể làm thay đổi về nội dung, hình thức
hoặc HLPL của văn bản bị tác động
Nằm trong cùng hệ thống thống nhất,
mỗi VBPL luôn hàm chứa khả năng tác
động tới những văn bản khác Khả năng đó
giúp cho chúng có thể phối hợp với nhau,
tạo nên tính đồng bộ, toàn diện; có thể chế
ước nhau để loại bỏ những quy định chồng
chéo, mâu thuẫn nhau, tạo ra tính thống
nhất hoặc loại bỏ những quy định không
phù hợp với đời sống xA hội tạo ra tính hiệu
quả của hệ thống VBPL, tạo tiền đề cho
pháp chế xA hội chủ nghĩa được tăng cường
và tôn trọng
VBPL mới có thể tác động vào VBPL
cũ theo những hướng sau đây:
- Tác động làm thay đổi một phần nội
dung, trong khi vẫn giữ nguyên hình thức,
hiệu lực của văn bản cũ Hướng tác động này xuất hiện trong những trường hợp: + VBPL mới sửa đổi một phần nội dung
và bổ sung một số quy định mới, trong khi vẫn giữ nguyên tên gọi và phần quy định về hiệu lực của VBPL cũ;
+ VBPL mới chỉ bổ sung một số quy
định, trong khi vẫn giữ nguyên tên gọi và nội dung vốn có của VBPL cũ;
+ VBPL mới chỉ sửa đổi ở một phần nội dung không quy định về HLPL của VBPL
cũ, trong khi vẫn giữ nguyên tên gọi và nội dung vốn có của văn bản đó
Trong những trường hợp trên, việc sửa
đổi có thể được tiến hành theo nhiều hướng như thay thế toàn bộ một phần nội dung của VBPL cũ (tương ứng với chương, mục,
điều, khoản, điểm) bằng nội dung mới; bAi
bỏ, huỷ bỏ một phần nội dung của văn bản cũ; sửa đổi một số từ ngữ, dấu câu của VBPL cũ
Như vậy, khi VBPL mới có hiệu lực thì những quy định cũ trong phần nội dung đA
bị sửa đổi chấm dứt hiệu lực; những quy
định mới được sửa đổi, bổ sung có hiệu lực
- Tác động làm chấm dứt HLPL của toàn bộ hoặc từng bộ phận VBPL cũ Hướng tác động này xảy ra khi toàn bộ hoặc một phần VBPL cũ bị huỷ bỏ, bAi bỏ, thay thế bởi VBPL mới
- Tác động làm chấm dứt tạm thời HLPL (tạm đình chỉ thi hành) toàn bộ hoặc từng bộ phận VBPL cũ Trường hợp chỉ một phần văn bản bị tạm đình chỉ thi hành thì những phần khác của nó vẫn có HLPL
- Tác động làm thay đổi HLPL của toàn
Trang 4bộ hoặc từng bộ phận của VBPL cũ HLPL
của VBPL có thể bị thay đổi theo hướng
mở rộng hoặc thu hẹp phạm vi tác động về
cả 4 nội dung: Thời gian, không gian, đối
tượng và hệ cấp văn bản Hướng tác động
này xảy ra khi VBPL cũ bị sửa đổi phần
nội dung quy định về HLPL theo hướng
khác với quy định trước đó
- Tác động làm thay đổi thể loại của
VBPL khác, xảy ra khi VBPL mới sửa đổi
tên gọi của VBPL cũ thành thể loại khác,
như sửa quyết định thành chỉ thị Trường
hợp này ít xảy ra trong thực tiễn
Trong giới hạn thẩm quyền do pháp
luật quy định, mỗi chủ thể quản lí nhà nước
chỉ có thể ra VBPL để tác động vào một số
VBPL khác Theo pháp luật hiện hành thì
khả năng đó chỉ hình thành trong những
trường hợp sau đây:
- VBPL của cơ quan nhà nước cấp trên
có thể tác động tới VBPL của cơ quan nhà
nước cấp dưới trong cùng hệ thống;
- VBPL của cơ quan quyền lực nhà
nước có thể tác động tới VBPL của các cơ
quan nhà nước khác ở cùng cấp;
- VBPL của cơ quan quyền lực, cơ quan
hành chính nhà nước có thẩm quyền chung
có thể tác động tới VBPL của thủ trưởng cơ
quan đó;
- VBPL của thủ trưởng cơ quan nhà
nước cấp trên có thể tác động tới VBPL của
thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp dưới theo
chiều dọc;
- VBPL của cơ quan nhà nước có thể
tác động tới VBPL của thủ trưởng các đơn
vị cơ sở của Nhà nước;
- VBPL của một chủ thể có thể tác
động tới VBPL của chính họ đA ban hành trước đây;
- VBPL của cơ quan nhà nước có thể tác động tới VBPL của các chủ thể được Nhà nước uỷ quyền trong quản lí hành chính nhà nước
2 Hiệu lực thực tế của VBPL HLTT của VBPL thể hiện tập trung ở những nội dung cơ bản sau đây:
a Nội dung của VBPL đáp ứng được những đòi hỏi, nhu cầu được điều chỉnh của các QHXH phát sinh trong thực tiễn
Các QHXH phát sinh từ những vấn đề hình thành trong quản lí nhà nước rất đa dạng, có quan hệ đA phát sinh từ trước, đang
được điều chỉnh bằng những VBPL nhưng sự
điều chỉnh chưa khoa học, kém hiệu quả; có quan hệ mới phát sinh mà chưa có VBPL nào
điều chỉnh; có quan hệ tất yếu sẽ phát sinh và khi phát sinh cần được điều chỉnh ngay Tất cả những nhóm quan hệ đó đều có nhu cầu
được điều chỉnh
VBPL được ban hành để đặt ra các quy
định nhằm điều chỉnh các quan hệ này là cần thiết, đáp ứng đòi hỏi bức xúc của đời sống
xA hội, nhờ đó, VBPL mới phát huy tác dụng, mới có khả năng tác động tích cực vào các QHXH (khả năng tác động cao), giải quyết những vấn đề đời sống xA hội đặt ra Ngược lại, nếu VBPL được ban hành dựa trên suy đoán chủ quan, duy ý chí, xa rời thực tiễn của chủ thể quản lí nhà nước thì khó biến thành hiện thực (khả năng tác động thấp) vì thực tiễn không có nhu cầu được
điều chỉnh bởi VBPL đó
b Sự phù hợp của nội dung VBPL với lợi ích của các bên có liên quan
Trang 5Nội dung VBPL là các quy định luôn
trực tiếp hay gián tiếp ảnh hưởng tới lợi ích
của các cá nhân, tổ chức có liên quan Vì
vậy, cần xác định rõ những lợi ích nào là lợi
ích chung, cơ bản phải bảo vệ; những lợi ích
nào là riêng hoặc thứ yếu và có thể dung hoà
để từ đó xác định các quy định cho phù hợp
Khi các quy định phù hợp với lợi ích của
những bên hữu quan thì VBPL sẽ được các
chủ thể tự giác thực hiện và do đó sẽ có khả
năng tác động cao nhất Trong trường hợp
ngược lại thì VBPL có hiệu lực thấp
c Sự phù hợp của nội dung VBPL với
thực trạng cơ sở vật chất của đời sống x< hội
Cơ sở vật chất của đời sống xA hội rất đa
dạng, vì vậy, để hình thành nội dungVBPL,
chủ thể ban hành phải dựa trên cơ sở các
điều kiện cơ sở vật chất vốn có trong thực
tiễn mà không thể chủ quan duy ý chí Các
quy định trong VBPL phải phù hợp, không
cao hơn hoặc thấp hơn điều kiện cơ sở vật
chất trong xA hội
Mặt khác, khi tác động vào đời sống xA
hội, VBPL sẽ tạo ra những hệ quả nhất định
Vì vậy, khi hình thành nên các quy định phải
chú ý tới khả năng mang lại hiệu quả, đặc
biệt là hiệu quả kinh tế của chúng trong quá
trình tác động
d Sự phù hợp của nội dung VBPL với
các quy phạm đạo đức, tôn giáo, phong tục,
tập quán trong x< hội
Để điều chỉnh QHXH, trước hết VBPL
phải tác động tới nhận thức của những đối
tượng có liên quan, qua đó mới điều chỉnh
hành vi của các bên tham gia QHXH Nhận
thức của các đối tượng này bị chi phối bởi
nhiều yếu tố khác nhau thuộc đời sống ý thức xA hội, như đạo đức, phong tục, tập quán… VBPL chịu sự tác động và phải tính
đến mức độ phù hợp với những các quy phạm đạo đức, những phong tục, tập quán trong xA hội không trái với bản chất, mục tiêu của Nhà nước
Trong trường hợp nội dung VBPL có những quy định trái với các yếu tố khách quan của đời sống xA hội thì sẽ đẩy các bên
có liên quan vào tình trạng phải cân nhắc, lựa chọn giữa pháp luật với các quy phạm khác khi thực hiện hành vi trong thực tiễn và trong một số trường hợp các quy phạm khác được lựa chọn, pháp luật bị xâm hại
đ Sự phù hợp của nội dung VBPL với
điều kiện nhân lực trong x< hội Con người là nhân tố quan trọng quyết
định tới khả năng tác động của VBPL tới các QHXH
Trước hết, con người là chủ thể hình thành nên VBPL và tổ chức thực hiện chúng
để đưa các quy định của Nhà nước vào đời sống xA hội Đồng thời, con người cũng là
đối tượng quản lí, chịu sự tác động, có nghĩa
vụ thi hành VBPL Dù với tư cách nào thì con người cũng phải thực hiện các VBPL theo yêu cầu của Nhà nước Tuy nhiên, muốn thực hiện tốt những hoạt động đó, phải có
đủ về số lượng và chất lượng nhân lực Nếu thiếu điều kiện về nhân lực thì sẽ không thể kịp thời ban hành VBPL và cũng không thể biến các quy định trong văn bản thành thực tiễn
Vì vậy, các quy định trong VBPL phải phù hợp với trình độ nhận thức chung, với ý
Trang 6thức pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức
và của nhân dân Có như vậy, họ mới có thể
nhận thức đúng đắn và có tâm lí tích cực đối
với văn bản, mong muốn văn bản được thực
hiện; tự giác, cố gắng tối đa thực hiện và có
đủ khả năng, trình độ cần thiết để thực hiện
văn bản Do vậy, khả năng tác động của
VBPL tới các QHXH lệ thuộc rất lớn vào các
yếu tố chi phối nhận thức của con người
e Sự phù hợp của nội dung VBPL với
quy luật vận động của đời sống x< hội
Sự phù hợp của nội dung các VBPL với
quy luật vận động của đời sống xA hội thể
hiện trong việc các quy định trong các văn
bản đó tác động vào những QHXH theo đúng
những khuynh hướng vận động nội tại, mang
tính khách quan của đời sống xA hội
Nếu nội dung văn bản phù hợp với những
quy luật đó thì khả năng tác động của nó rất
cao, chủ thể quản lí sẽ đạt được mục đích đA
đặt ra
Ngược lại, khi nội dung VBPL không
phù hợp quy luật thì văn bản có rất ít, thậm
chí không có khả năng tác động vào các
QHXH
f Sự phù hợp của nội dung VBPL với
quy định của các nước trong khu vực hoặc
trên thế giới
Trong điều kiện hội nhập hiện nay, sự
phù hợp này là cần thiết, đặc biệt là đối với
các quy định về quản lí kinh tế Tuy nhiên,
cũng cần xác định rõ những vấn đề nào có
thể hòa nhập Có như vậy mới có thể tạo ra
sự phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho
những hoạt động hội nhập của nước ta với
các nước trong khu vực và trên quốc tế đồng
thời vẫn giữ vững lập trường, không bị chệch hướng phát triển đA lựa chọn và không làm mất bản sắc dân tộc trong quá trình hội nhập
3 Mối quan hệ giữa HLPL và HLTT của VBPL
HLPL và HLTT của VBPL là những phạm trù có tính độc lập tương đối, có tác
động qua lại lẫn nhau và hợp thành hiệu lực của văn bản
Từ những quy định chung của pháp luật, chủ thể ban hành lựa chọn hướng quy định
cụ thể cho từng VBPL Nếu sự lựa chọn đó phù hợp với các quy định của pháp luật thì văn bản có HLPL; nếu trái pháp luật thì về nguyên tắc, cấp có thẩm quyền sẽ tuyên bố
nó vô hiệu
Từ sự nhận thức về thực trạng, quy luật của đời sống xA hội, phán đoán xu hướng vận
động của các QHXH, cân nhắc về lợi ích của các bên hữu quan, chủ thể ban hành văn bản
đặt ra các quy định trong VBPL Bản thân các quy định này đA có thể tạo ra khả năng tác động của VBPL Nếu chất lượng của chúng cao thì khả năng tác động sẽ rất lớn và ngược lại
Nội dung của VBPL bao gồm hai nhóm vấn đề: Các quy định về quản lí nhà nước và các quy định về HLPL của văn bản Ngay các quy định về HLPL của VBPL cũng cần phải phù hợp với đời sống xA hội thì hiệu lực của văn bản mới được bảo đảm Ví dụ: Khi
đặt ra quy định về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của VBPL thì phải xem xét tới khả năng sao gửi, hướng dẫn thi hành, nghiên cứu tổ chức thực hiện văn bản… để tạo ra
sự hợp lí nếu không VBPL có thể rơi vào tình trạng không có tính khả thi trong một
Trang 7thời gian nhất định./