Mặc dù pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và Nhà nước luôn tính đến khả năng văn bản được thực hiện trên thực tế khi tiến hành các hoạt động để tạo ra văn bản quy phạm
Trang 1Tạp chí luật học - 17
ThS Bùi Thị Đào *
ây dựng văn bản quy phạm pháp luật là
hoạt động phức tạp với nhiều khâu,
nhiều bước, nhiều giai đoạn khác nhau Tham
gia vào quá trình này bao gồm nhiều chủ thể
như các cơ quan nhà nước, các tổ chức x hội
và cá nhân công dân Mỗi chủ thể có thể
tham gia vào một số giai đoạn nhất định và sự
tham gia này đều có ý nghĩa đối với chất
lượng của văn bản được tạo ra Cơ quan có
thẩm quyền ban hành văn bản đóng vai trò
đặc biệt quan trọng bởi vì cơ quan này quyết
định việc có hay không ban hành các văn bản
pháp luật cụ thể và nếu ban hành thì nội
dung, hình thức của văn bản như thế nào
Song như C Mác nói "nhà làm luật không
phát minh ra luật mà chỉ hình thành ra nó,
thể hiện trong các đạo luật tốt và đ được
nhận thức những quy luật nội tại của các
quan hệ chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm
luật bởi sự tuỳ tiện không lường trước nếu
nhà làm luật lấy ý tưởng của mình thay cho
thực chất của sự việc."(1) Vì vậy, sự tham gia
của các chủ thể khác cũng có ý nghĩa rất
quan trọng đối với việc bảo đảm chất lượng
của văn bản quy phạm pháp luật ở bài viết
này, chúng tôi muốn bàn tới sự tham gia góp
ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của nhân dân
Mặc dù pháp luật do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành và Nhà nước luôn tính
đến khả năng văn bản được thực hiện trên
thực tế khi tiến hành các hoạt động để tạo ra văn bản quy phạm pháp luật song sự tham gia góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của nhân dân cũng có ý nghĩa hết sức quan trọng
Thứ nhất, nhân dân góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là thực hiện quyền làm chủ trong quản lí nhà nước Đảng
và Nhà nước luôn khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, hoạt động quản lí nhà nước phải đảm bảo nguyên tắc dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra Mặt khác, xét về bản chất, pháp luật của Nhà nước
ta là pháp luật thật sự dân chủ vì nó bảo vệ quyền tự do, dân chủ rộng r.i cho nhân dân lao động.(2) Do vậy, các công việc quan trọng của quốc gia, của địa phương cần được thông tin cho nhân dân biết, thu hút nhân dân thảo luận, bàn bạc, góp ý kiến, thậm chí quyết
định một số vấn đề nhất định Tổ chức cho nhân dân góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là tạo ra những đợt sinh hoạt chính trị sôi nổi, rộng r.i trong nhân dân
Bằng việc góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, người dân sẽ thấy mình thực sự có quyền tham gia quyết định những vấn đề có liên quan tới cuộc sống của mình
mà không phải tất cả đều là sự áp đặt từ phía Nhà nước Thông qua đó, nhân dân sẽ chủ
X
* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội
Trang 218 - Tạp chí luật học
động, sáng tạo và tích cực hơn trong việc thực
hiện pháp luật
Thứ hai, nhân dân góp ý kiến cho dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật là tập trung trí
tuệ của nhiều người để giải quyết công việc
chung và tạo ra văn bản quy phạm pháp luật
phù hợp với đối tượng tác động Để đặt ra các
quy phạm pháp luật, cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, các tổ chức được trao quyền tiến
hành nhiều hoạt động khác nhau như tổng kết
tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn
bản quy phạm pháp luật hiện hành, khảo sát,
đánh giá thực trạng các quan hệ x hội mà
văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh,
nghiên cứu các thông tin, tư liệu liên quan tới
văn bản, lấy ý kiến của các cơ quan có liên
quan Các hoạt động này thu hút được nhiều
chủ thể tham gia nhằm xem xét các vấn đề
một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ
Các hoạt động này đều là sự nhìn nhận, đánh
giá từ phía Nhà nước và không phải bao giờ
cũng khách quan, chính xác Trong khi đó,
hoạt động góp ý kiến của nhân dân lại xuất
phát từ góc độ khác - góc độ của những người
thực hiện văn bản (là lực lượng rất đông đảo)
Do vậy, lấy ý kiến nhân dân là huy động tiềm
năng trí tuệ lớn lao cho việc xem xét, giải
quyết công việc chung đồng thời ý kiến của
nhân dân còn có khả năng cung cấp các thông
tin tại chỗ để xây dựng văn bản phù hợp với
đối tượng tác động
Trong hệ thống pháp luật, các văn bản tác
động trực tiếp tới cá nhân công dân chiếm tỉ
lệ rất lớn Các văn bản này được thực hiện
bằng chính các hành vi pháp luật của nhân
dân Các hành vi đó được thực hiện như thế
nào lại tuỳ thuộc vào ý thức của người dân
đối với từng quy định của pháp luật và khả
năng thực tế của người dân trong việc thực
hiện các quy định đó Có thể dễ dàng nhận
thấy rằng các quy định càng phù hợp với ý chí, nguyện vọng và khả năng thực tế của người dân bao nhiêu thì nó càng được thực hiện dễ dàng, thuận lợi, tích cực bấy nhiêu và ngược lại Về điểm này thì ý kiến của nhân dân càng thiết thực và đáng tin cậy hơn so với thông tin thu thập được từ các nguồn khác Thông qua ý kiến của nhân dân có thể biết
được nhân dân đang chờ mong gì ở văn bản quy phạm pháp luật sẽ được ban hành; nhân dân đồng tình, ủng hộ điều gì, phản đối điều gì, mức độ đồng tình, phản đối Từ đó, người soạn thảo biết văn bản quy phạm pháp luật cần phải có nội dung như thế nào thì phù hợp với đối tượng tác động của nó, dự liệu
được các phản ứng có thể xảy ra nếu văn bản
được ban hành, để tìm cách hạn chế, loại trừ những phản ứng tiêu cực, tránh được khả năng nóng vội chủ quan, duy ý chí Khi đó, văn bản quy phạm pháp luật vừa dễ đi vào đời sống vừa phát huy được hết các giá trị tích cực của nó
Thứ ba, lấy ý kiến nhân dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thông tin sớm về văn bản cho nhân dân Tất nhiên dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
được đưa ra lấy ý kiến nhân dân chưa phải là văn bản hoàn chỉnh Văn bản được ban hành sau này sẽ có những điểm khác so với dự thảo
đó Song việc tạo điều kiện cho người dân
được đọc, được suy ngẫm, được đánh giá về
dự thảo, một mặt gián tiếp thông báo cho người dân biết trước về sự ra đời của văn bản
để chủ động chuẩn bị về tâm lí, tư tưởng cho việc thực hiện văn bản, mặt khác, người dân cũng biết trước một phần nội dung của văn bản nên khi văn bản được ban hành sẽ không mất nhiều thời gian, công sức vào việc tuyên truyền, phổ biến, văn bản sẽ sớm có hiệu lực trên thực tế
Trang 3Tạp chí luật học - 19
Chính vì hoạt động góp ý kiến của nhân
dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
có ý nghĩa như vậy nên Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật đ ghi nhận quyền
góp ý kiến của nhân dân Khoản 1 Điều 3
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
quy định: “Mặt trận tổ quốc và các tổ chức
thành viên, các tổ chức x hội khác, tổ chức
kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang
nhân dân và công dân có quyền tham gia góp
ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật” Đồng thời, để quyền này được thực
hiện, pháp luật còn quy định nghĩa vụ của các
cơ quan, tổ chức phải tạo điều kiện cho nhân
dân góp ý kiến và tiếp thu ý kiến của nhân
dân Khoản 2 Điều 3 Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật quy định: “Trong quá
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật,
căn cứ vào tính chất, nội dung của dự án, cơ
quan, tổ chức hữu quan tạo điều kiện để cơ
quan, tổ chức, cá nhân nói tại khoản 1 Điều
này tham gia góp ý kiến và tiếp thu ý kiến
đóng góp để xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật”
Các quy định này cho thấy quyền của
nhân dân gắn chặt với nghĩa vụ của cơ quan,
tổ chức hữu quan Quyền góp ý kiến của nhân
dân chỉ có thể được thực hiện khi cơ quan, tổ
chức có nghĩa vụ lấy ý kiến nhân dân thực
hiện đúng các quy định nói trên Có thể nói,
pháp luật quy định nghĩa vụ này cũng đồng
thời là sự trao quyền Bởi lẽ, pháp luật không
quy định mọi trường hợp đều phải lấy ý kiến
nhân dân Đây là quy định hợp lí vì đối với
các vấn đề có tính chất chuyên sâu của từng
lĩnh vực quản lí nhà nước thì nhiều người dân
không có khả năng để góp ý kiến hoặc là
những vấn đề ít liên quan tới quyền và lợi ích
thiết thực của nhân dân cũng khó thu hút
được sự quan tâm của dân chúng nên nếu lấy
ý kiến nhân dân thì cũng không hiệu quả Hơn nữa, hoạt động lấy ý kiến nhân dân cần
có thời gian nên đối với những trường hợp văn bản cần xây dựng nhanh để đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ x hội thì việc lấy ý kiến nhân dân có thể làm chậm trễ quá trình ban hành văn bản Pháp luật quy định các cơ quan, tổ chức căn cứ vào tính chất, nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quyết định có lấy ý kiến nhân dân không và xác định nội dung, phạm vi, thể thức, thời gian lấy ý kiến Đây là vấn đề hết sức nhạy cảm và tế nhị H.y xem xét vấn đề này cả về mặt tích cực và tiêu cực của nó Một là, việc quyết định có lấy ý kiến nhân dân hay không và lấy ý kiến về vấn đề gì không phải là vấn đề đơn giản, vì vậy nó
đòi hỏi sự cân nhắc kĩ về sự cần thiết và phạm
vi các vấn đề cần lấy ý kiến cũng như đối tượng tham gia góp ý kiến Nếu vấn đề được nhìn nhận một cách khách quan, toàn diện thì
sẽ xác định chính xác trường hợp nào nên lấy
ý kiến nhân dân Điều đó vừa đảm bảo lấy
được ý kiến nhân dân trong những trường hợp cần thiết vừa không làm nhân dân mệt mỏi, chán ngán vì liên tục góp ý kiến hết cho văn bản này đến văn bản khác, trong đó có cả những vấn đề mà họ ít hiểu biết hoặc ít quan tâm Song cũng có thể có trường hợp ngược lại Tức là, có thể có trường hợp cần lấy ý kiến nhân dân nhưng lại không được thực hiện và lí giải rằng không cần thiết hoặc trường hợp không cần lấy ý kiến nhân dân nhưng vẫn lấy ý kiến và lí giải là cần thiết Trong những trường hợp này chất lượng của văn bản chắc chắn sẽ bị ảnh hưởng
Hai là, việc quyết định lấy ý kiến nhóm dân cư nào (phạm vi lấy ý kiến) cũng do cơ quan, tổ chức hữu quan tự quyết định Toàn
Trang 420 - Tạp chí luật học
bộ dân cư bao gồm rất nhiều nhóm khác nhau
về thành phần x hội, địa bàn cư trú, môi
trường sinh sống, công tác, trình độ học vấn
Các nhóm dân cư có sự nhìn nhận, đánh giá
cũng như mức độ quan tâm với các vấn đề x
hội không giống nhau Do vậy, về cùng vấn
đề, ý kiến đóng góp của các nhóm dân cư có
thể rất khác nhau Nếu lựa chọn đúng nhóm
x hội cần thiết thì các ý kiến thu được vừa
tập trung vừa có chất lượng cao và tiết kiệm
thời gian tổ chức lấy ý kiến Nhưng cơ quan,
tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng có thể vì những lí do khác
nhau đ chọn không đúng các nhóm đối
tượng để lấy ý kiến Nhóm dân cư được lựa
chọn có thể là nhóm có chung quan điểm với
cơ quan soạn thảo văn bản nhưng đó không
phải là tiếng nói chung của nhân dân và cũng
không phải ý kiến khách quan cần cho dự
thảo Khi đó hoạt động lấy ý kiến nhân dân
mang tính chất dân chủ hình thức, nặng về
thủ tục mà không có giá trị thực tế
Ba là, thời điểm lấy ý kiến cũng quyết
định tới chất lượng của ý kiến đóng góp Lấy
ý kiến quá sớm, người dân chưa quan tâm
nhiều tới vấn đề được đưa ra lấy ý kiến, các
thông tin cần thiết chưa đầy đủ Lấy ý kiến
quá muộn, người dân không còn nhiệt tình
với vấn đề đó nữa, thông tin cũng có thể bị
nhiễu, không chính xác Trong những trường
hợp này đều thu hút được ít người tham gia và
các ý kiến đóng góp cũng không sâu sắc, kém
chất lượng Việc lấy ý kiến chỉ có hiệu quả
khi cơ quan, tổ chức chọn được thời điểm lấy
ý kiến hợp lí
Từ những phân tích trên cho thấy, việc
pháp luật trao quyền chủ động cho cơ quan,
tổ chức hữu quan trong việc lấy ý kiến nhân
dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
là cần thiết song cũng dễ dẫn đến sự chậm
trễ, tốn kém hoặc kém hiệu quả Để hoạt
động này được tiến hành một cách thực chất
và có hiệu quả, tránh hình thức, bên cạnh việc trao quyền chung cho cơ quan, tổ chức tự
định đoạt như pháp luật hiện hành, nên chăng pháp luật cần có thêm những quy định cụ thể
về những vấn đề mà khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan, tổ chức dứt khoát phải lấy ý kiến nhân dân Trong thực tế
đời sống pháp luật nước ta cũng đ có những quy định kiểu này nhưng chưa đầy đủ Chẳng hạn, Quyết định số 163/HĐBT ngày 19/10/1988 ban hành quy định về trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc
đảm bảo cho các cấp Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam tham gia quản lí nhà nước có quy
định các cơ quan cấp bộ, uỷ ban nhân dân các cấp khi xây dựng, sửa đổi chính sách, kế hoạch có liên quan tới phụ nữ, trẻ em phải bàn với hội phụ nữ, phải gửi dự thảo đến hội phụ nữ hoặc báo cho hội phụ nữ cử cán bộ tham gia soạn thảo; Quyết định số 17/1998/TTg quy định cần có sự tham gia của Hội nông dân Việt Nam trước khi quyết định
về vấn đề có liên quan đến quyền lợi và nghĩa
vụ của nông dân
Tóm lại, nhân dân góp ý kiến cho các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt
động có ảnh hưởng to lớn tới tính khả thi của văn bản, đòi hỏi phải có sự tích cực từ phía nhân dân, sự khách quan, khoa học từ phía Nhà nước và phải có những quy định chặt chẽ, xác đáng của pháp luật./
(1) C Mác và Ph.Ăngghen, toàn tập, tập I, tr.162 (tiếng Nga); trích theo Đào Trí úc: Xây dựng luận cứ khoa học của chiến lược lập pháp ở nước ta, Tạp chí cộng sản, số 7 (4/2000), tr.16
(2) Hồ Chí Minh - Về Nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb Pháp lí 1990, tr.174