Những hoạt động hành chính là đối tượng bị khiếu kiện của công dân và do tòa hành chính phán quyết Việc kiểm tra, phán quyết của tòa hành chính đối với các hoạt động hành chính quản l
Trang 1|
| [NGHIEN oe - TRAO pol
vi HOAT DONG HANK CHINA - THudC THAN OUYEN TAI PHAN CUA TOA AN
vi sth teh, dnb ga thi hát động là tà án hà chính
Js" sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức tòa
đoán nhân dân đã thiết lập tòa hành
chính thuộc hệ thống tòa ấn nhân dân
Như vậy, từ khi đạo luật này có hiệu lực,
tòa ấn nhân dân các cấp có quyền xem
xét và phán quyết về các khiếu kiện hành
chính do cá nhân, tổ chức gửi đến Từ đó,
câu hỏi hiện thực đầu tiên cần phải trả lời
là đối tượng mà cá nhân, tổ chức khiếu
kiện và tòa hành chính kiểm tra và phán
quyết là gì? Và sau đó, tòa hành chính sẽ
phân tích, đánh giá đối tượng xét xử đó
như thế nào? Bài viết này hướng tới luận
giải về mặt lí luận và thực tiễn hai câu
hỏi
1 Những hoạt động hành chính là đối
tượng bị khiếu kiện của công dân và do
tòa hành chính phán quyết
Việc kiểm tra, phán quyết của tòa
hành chính đối với các hoạt động hành
chính (quản lí hành chính nhà nước) thực
chất là để đánh giá tính hợp pháp, hợp lí
của các quan hệ giữa nhà nước và công
dân, tổ chức trong việc thực hiện và bảo
đảm quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của
công dân, tổ chức Công dân, tổ chức
8 - TẠP CHÍ LUẬT HỌC
PTS DINH VAN MAU * khiếu kiện ra tòa án đối với các hoạt động hành chính sẽ làm xuất hiện tranh chấp hành chính giữa cơ quan hành chính
hữu quan và công dân, tổ chức đó Tranh
chấp hành chính là hệ quả trực tiếp của quá trình thực thi quyền hành pháp bằng
hoạt động áp dụng pháp luật liên quan
đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lí
của cá nhân, pháp nhân Trong quá trình
áp dụng pháp luật đó, hoạt động hành
chính được thể hiện thông qua quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính và
chính quyết định, hành vi hành chính ấy
thuộc đối tượng xét xử của tòa hành
chính Tuy nhiên, không phải tất cả mọi
quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khiếu kiện của công
dân và là đối tượng xét xử của tòa hành
Thứ nhất, khái nệm quyết định hành chính được hiểu theo nghĩa rộng, hẹp khác nhau Theo nghĩa rộng, quyết định hành chính bao gồm quyết định chính
sách, quyết định quy phạm (pháp quy) và
* Học viện hành chính quốc gia
Trang 2
quyét dinh ca biét Con quan niém hep
cho rang quyét dinh hanh chinh chi 1a
quyết định hướng tới một chủ thể có địa
chỉ, tên gọi cụ thể và được thực hiện một
lần
Quyết định chính sách, quyết định
quy phạm do các cơ quan, người có thẩm
quyền ban hành, nhìn chung, ít tác động
trực tiếp làm phương hại tới quyền lợi của
chủ thể quan hệ pháp luật hành chính Vì
thế, các đề nghị, kiến nghị có tính "phê
phán" đối với những quyết định ấy cũng
có thể được tòa ấn xem xét và chúng có
thể bị phán quyết về tính hợp pháp nếu
được pháp luật quy định Nhưng theo
thông lệ tài phán hành chính thì những
quyết định ấy chỉ bị phán quyết bởi tòa
án khi chúng bị các chủ thể tham gia tố
tụng một vụ ấn hành chính cho rang do
căn cứ vào chúng mà các cơ quan hành
chính đã ra quyết định cá biệt làm
phương hại tới quyền lợi của họ và họ
yêu cầu tòa án đánh giá tính hợp pháp
Cũng cần nhấn mạnh rằng các cơ quan,
người quản lí hành chính có thẩm quyền
còn ra các quyết định có tính chất chính
sách, chủ trương và hướng dẫn có tính
quy phạm đối với hoạt động nội bộ của
nền hành chính Những quyết định đó
được đánh giá bằng chế định đình chỉ, bãi
bỏ văn bản nhà nước theo thủ tục hành
chính, do vậy, không thể là đối tượng tài
phán của tòa hành chính mặc dù chúng
cũng là quyết định hành chính
Thứ hai, quyết định hành chính cá
biệt, hành vị thí hành công vụ trực tiếp
(hành vi hành chính) là đối tượng xét xử
của tòa hành chính khi chúng thỏa mãn
các điều kiện:
- Trái pháp luật (bất hợp pháp);
- Gây thiệt hại tới quyền chủ thể của
công dân, tổ chức
Điều kiện thứ nhất xuất phát từ một trong những nguyên tắc thể hiện bản chất
của tòa án là chỉ phán quyết tính bất hợp
pháp của hành vi trên cơ sở pháp luật Nói rộng ra, hoạt động xét xử của tòa án theo mô thức: VI phạm pháp luật - trách nhiệm pháp lí - quyết định xét xử Theo
đó, quyết định hành chính cá biệt, hành
vi hành chính thuộc đối tượng xét xử của tòa hành chính phải là bất hợp pháp Điều kiện thứ hai dựa vào ý chí của
chủ thể quan hệ pháp luật hành chính Người bị hại có quyền khiếu kiện và họ
có thể thực hiện hoặc không thực hiện
quyền đó Nếu cá nhân, tổ chức cho rằng
quyền chủ thể (quyền, tự do, lợi ích hợp pháp) của họ bị quyết định hành chính
hoặc hành vi hành chính xâm hại thì họ
có quyền phản kháng theo phương thức: Khiếu nại hành chính và khiếu kiện tố tụng hành chính
Khi khiếu: nại theo thủ tục hành chính, công dân, tổ chức có quyền phản kháng quyết định, hành vi gây thiệt hại
quyền chủ thể và quyết định, hành vi hành chính có tính chất nội bộ nhằm tổ
chức hoạt động công sở hoặc thực hiện
chuyên môn trong phạm vi tổ chức
Nhưng khiếu kiện tố tụng hành chính chỉ
có thể hướng đến các quyết định, hành vi hành chính gây tổn hại tới quyền chủ thể, nghĩa là làm xuất hiện, thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật cụ thể mà sự
tác động, điều chỉnh ấy là cơ sở gây ra hậu quả thiệt hại Còn những vị phạm do các cơ quan hành chính gây ra đối với
cán bộ, công chức trong tổ chức công sở
và thực hiện chuyên môn trong nội bộ tổ
TẠP CHÍ LUẬT HỌC - 9
Trang 3| NGHIEN CỨU - TRAO ĐỔI
chức được giải quyết theo thủ tục hành
chính, không thuộc phạm vi phán xét của
tòa hành chính
Thứ ba, quyết định hành chính, hành
vi hành chính có thể bị khởi kiện và được
tòa án xem xét (thuộc đối tượng xét xử
của tòa hành chính) khi chúng gây ra
tranh chấp giữa cơ quan nhà nước với
công dân, tổ chức trong phạm vi quản lí
hành chính nhà nước để thực thi quyền
hành pháp có liên quan đến quyền chủ
thể của họ nhưng nó còn phải thỏa mãn
các điều kiện sau:
- Tranh chấp đó không được viện dẫn
là thuộc thẩm quyền của cơ đuan nhà
nước sẽ được giải quyết theo thủ tục hành
chính;
- Tranh chấp đó theo pháp luật tố tụng
không thuộc thẩm quyền của các tòa hình
sự, dân sự, kinh tế, lao động
2 Một số phương pháp phân tích,
đánh giá hoạt động hành chính để
phán xử đúng pháp luật
Tòa hành chính, cụ thể là các thẩm
phán và hội thấm đượt phân công xem
xét giải quyết vụ kiện hành chính, phải
phân tích, đánh giá hoạt động hành chính
thông qua đơn kiện và quyết định hành
chính hoặc hành vi hành chính đã diễn ra
trong quản lí hành chính nhà nước Đó là
công việc phức tạp, tỈ mỉ, cụ thể, nghiêm
túc và theo trình tự tố tụng nghiêm ngặt
Do vậy, các phương pháp hoạt động sau
đây được trình bày chỉ là một số cách
thức định hướng, làm sáng tỏ về mặt
phương pháp luận cho hoạt động tố tụng
từng vụ án hành chính cụ thể
10 - TẠP CHÍ LUẬT HỌC
Khi nhận được đơn khởi kiện một vụ
án hành chính, tòa án phải xác định thẩm quyền giải quyết vụ việc đó Nếu vụ việc
không thuộc thẩm quyền chung của tòa
án thì phải hướng dẫn nguyên đơn nộp
đơn đúng cơ quan có thẩm quyên giải
quyết, không nên và cũng không thể trả lời đân một câu ngắn gọn: Không thuộc thẩm quyền tòa án Vì điều đó không đúng tinh thần của chế độ công vụ và đạo đức công chức Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của tòa án thì căn cứ vào luật tố tụng để xác định vụ việc đó thuộc thẩm
quyền của tòa án nào; nếu không thuộc
thẩm quyền của tòa án mình thì phải chuyển cho tòa án khác có thẩm quyền Việc giải quyết tranh chấp thẩm quyền
phải do cơ quan có thẩm quyền quyết định Sau khi xác định vụ việc thuộc
thẩm quyền của mình thì tiến hành thủ
tục nội bộ: Thủ tục văn thư, thủ tục phân
công đảm nhiệm vụ án và bắt đầu tiến
hành tố tụng
Phân loại vị phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là cần thiết để
đễ dàng cho sự phân tích, đánh giá các
quyết định hành chính, hành vi hành chính
Hoạt động quản lí hành chính nhà nước rất đa dạng, phong phú, phức tạp bởi nó vừa phải tuân theo trật tự pháp lí
mà lại được phép năng động, sáng fạo Nói theo ngôn ngữ của các nhà nghiên
cứu về hành chính thì: Hành chính cứ
việc hành động nhưng khi hành động phải lệ thuộc vào pháp luật; hành chính
cứ việc hành động nhưng nếu hành động
đó gây thiệt hại đến quyền lợi hợp pháp
Trang 4| mm Tee TRAO ĐỔI |
của dân thì phải chịu trách nhiệm công
vụ Có thể phân loại hoạt động hành
chính theo hai cách cơ bản:
+ Dựa vào khả năng hành động của cơ
quan hành chính, ta có: Hành chính bắt
buộc và hành chính lựa chọn;
+ Dựa vào hình thúc hoạt động, ta có:
Hành chính thủ tục và hành chính nội
dung
Để xác định là hành chính bắt buộc
hay hành chính lựa chọn thì phải căn cứ
vào quy phạm pháp luật cho phép cơ
quan hành chính có khả năng lựa chọn
như thế nào Có những quy phạm pháp
_ luật chỉ đưa ra một phương án hành động
buộc cơ quan hành chính phải thực hiện
theo những điều kiện ở phần giả định của
quy phạm Trong trường hợp này, cơ
quan hành chính không có sự lựa chọn
nào khác mà phải thực hiện theo quy định
của quy phạm pháp luật đó Nếu xác định
là có vi phạm pháp luật trong hành chính
bất buộc thì hậu quả pháp lí có thể theo
hai hướng:
- Xử lí vi phạm theo thủ tục hành
chính;
- Tòa án ra quyết định tuyên bố tính
bất hợp pháp của hoạt động và yêu cầu cơ
quan hành chính hành động theo quy
định của quy phạm pháp luật
Cần phải nhấn mạnh rằng trong mọi
trường hợp, tòa hành chính không có
thẩm quyền ra quyết định hành chính để
thay thế quyết định hành chính bất hợp
pháp đã ban hành mà chỉ cơ quan hành
chính có thẩm quyển mới có quyền ra
quyết định thay thế quyết định sai trái đó
Ngược lại, với hành chính bắt buộc, hành
chính lựa chọn là hoạt động mà pháp luật
tạo cho nó một khả năng tự quyết và tự
do nhất định Nói cách khác, trong hành chính lựa chọn, pháp luật đã tạo ra một
"san choi", một cho hoạt động hành chính Trong "sản chơi" đó
hoạt động hành chính được mềm dẻo,
linh hoạt lựa chọn các hành vi thuộc giới hạn pháp luật đã trù liệu
Đối với hoạt động hành chính lựa chọn thì tòa hành chính dựa vào căn cứ
nào để kết luận hành vi đó có trái pháp
luật hay không? Kinh nghiệm giải quyết
khiếu nại, tố cáo ở nước ta và thực tiễn
xét xử các vụ án hành chính ở các nước
"cái khung"
cho thấy tòa hành chính có thể căn cứ
vào các tiêu chí:
- Quyết định, hành vi hành chính có vượt ra khỏi giới hạn mà pháp luật định trước không;
- Quyền lựa chọn phải theo nguyên tắc "hợp lí", tức là việc lựa chọn đó ngoài việc không trái pháp luật còn phải phù hợp với thực tiễn khách quan, đáp ứng được tối đa các quyền chủ thể của công dân, tổ chức Vì vậy, việc vi phạm nguyên tắc "hø› //' là một trong những căn cứ để tòa án xem xét Tuy nhiên, đánh giá tính hợp lí của quyết định, hành
vi hành chính là việc khó Căn cứ để đánh
giá là bảo đảm tối đa quyền chủ thể của
cá nhân, tập thể công dân hoặc gây thiệt hại cho lợi ích hợp pháp của công đân, tập thể không lớn hơn lợi ích công cộng
mà hành vi quản lí đó đem lại đồng thời gIữ gìn được trật tự quản lí hành chính
nhà nước trong hoàn cảnh cụ thể đó
TẠP CHÍ LUẬT HỌC - 11
Trang 5Đánh giá hoạt động hành chính theo
cách phân loại hành chính thủ tục và
hành chính nội dung cũng có ích cho
hoạt động xét xử của tòa hành chính Một
quyết định hành chính, hành vi hành
chính vi phạm pháp luật về mặt thủ tục
tức là vi phạm cách thức, trình tự ra quyết
định hay thực hiện hành vi cụ thể Đối
với loại vi phạm này, tòa hành chính cần
kiểm tra về thủ tục hành chính đã thực
hiện có phù hợp.với quy định của pháp
luật hay không, vì nhiều trường hợp vi
phạm thủ tục sẽ dẫn đến vi phạm nội
dung pháp luật Khi xem xét tính đúng
đấn của thủ tục hành chính, tòa hành
chính ưu tiên xem xét việc thực hiện quy
phạm thủ tục chuyên biệt trước khi xem
xét quy phạm thủ tục chung Ví đ: Nếu
có quy phạm chung: "Khi cơ quan có
thẩm quyền ra một quyết định có tính
chất hạn chế quyền công dân, thì phải
thông báo trước về quyết định đó cho
đương sự trong một thời hạn nhất định"
và có quy phạm chuyên biệt: "Kjh¿ cơ
quan thanh tra xây dựng ra quyết định
thao dé nha xây dựng trái pháp luật thì
phải thông báo trước 30 ngày cho chủ sở
hiu nhà và đương sự có quyền khiếu nại
trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận
được quyết định" thì tòa hành chính đầu
tiên phải xem xét cơ quan thanh tra xây
dựng có thực hiện đúng thủ tục do quy
phạm chuyên biệt đã viện dẫn hay không
rồi mới xem đến nó có phù hợp với quy
phạm chung hay không
Vi phạm thủ tục hành chính sẽ dẫn
đến nhiều hậu quả pháp lí Do vậy, không
phải tất cả mọi trường hợp vi phạm thủ
tục hành chính đều thuộc thẩm quyền
12 - TẠP CHÍ LUẬT HỌC
xem xét của tòa hành chính Nếu vi phạm
nhỏ thì tòa án thông báo' để cơ quan hành
chính sửa chữa Được coi là vi phạm nhỏ (t nghiêm trọng) khi nó không ảnh hưởng đến nội dung pháp luật, chưa gây
thiệt hại cho quyền hợp pháp của công
đân và vi phạm thủ tục mà pháp luật quy
định không phải là thủ tục bắt buộc Nếu
là vi phạm thủ tục nghiêm trọng (ảnh hưởng tới nội dung quy phạm pháp luật,
gây thiệt hại quyền chủ thể) thì tòa hành chính có thẩm quyền phán xét
Khi kết luận một quyết định hay hành
vi hành chính có vi phạm về mặt nội dung không, tòa hành chính phải cân nhắc thận trọng để tránh sự can thiệp quá mức vào hoạt động quản lí hành chính nhà nước Nếu là hoạt động hành chính
bắt buộc thì có thế đễ dàng xác định hoạt
động đó có vi phạm pháp luật về mặt nội
dung hay không Còn đối với hoạt động hành chính lựa chọn thì tòa hành chính không được can thiệp vào “sán chơi” mà pháp luật đã tạo ra cho cơ quan hành
chính được quyền hành động Tòa hành
chính chỉ xem xét sự lựa chọn của cơ quan hành chính có "hợp !í" hay không
và không có quyền yêu cầu cơ quan hành
chính lựa chọn phương án quyết định hay -hành vi cụ thể trong khuôn khổ "sản
chơi" đó Việc lựa chọn ấy chỉ thuộc
thẩm quyền của cơ quan hành chính
Tóm lại, tòa hành chính chỉ phán
quyết về tính hợp pháp của quyết định
hành chính, hành vi hành chính bị công dân khiếu kiện theo thủ tục tố tụng hành
chính và xác định trách nhiệm công vụ của cơ quan hành chính cùng với mức độ
bồi thường thiệt hại cho quyền lợi hợp
Trang 6
pháp của cá nhân, tổ chức Tuy nhiên,
theo nguyên tắc phối hợp chặt chẽ trong
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp thì tòa hành chính có quyền
yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước sửa
đổi, bãi bỏ các quyết định rõ ràng là
không hợp lí, gây phương hại tới quyền
chủ thể của công dân, tổ chức Để thực
hiện chức năng chủ yếu là xét xử các vụ
án hành chính, tòa hành chính có thể
kiểm tra tính hợp pháp của quyết định
hành chính, hành vi hành chính thông
qua:
- Sai lam do vượt quá giới hạn lựa
chọn mà pháp luật cho phép Trong
trường hợp này chỉ phần quyết định hoặc
hành vị hành chính vượt quá giới hạn mới
bị tòa án tuyên bố là vô hiệu;
- Sai lầm về lựa chọn quy phạm pháp
luật (từ quy phạm bắt buộc sang quy
phạm lựa chọn và ngược lai) để áp dụng
pháp luật trong hoàn cảnh, vụ việc cụ thể;
_- Sai lầm do lựa chọn sai trong giới
hạn cho phép, tức là không xác định được
phương án nào là tối ưu nhất, ít khả năng
gây thiệt hại nhất hoặc là tính tới cả
những yếu tố không liên quan đến vụ
việc, ví như không có mũ bảo hiểm thì
không cấp bằng lái xe mô tô ;
- Sai lầm do tự "ứrói buộc” mình, kém
tự chủ, năng động, tức là sai lầm do thói
quen, do sự chỉ đạo không chính xác của
hệ thống văn bản hướng dẫn nghiệp vụ;
- Sai lầm về xác định sự kiện pháp lí,
từ đó làm cho quyết định, hành vi được
đưa ra thiếu lí do hoặc lí do không xác
thực
Từ một số căn cứ có tính lí thuyết đó
và trên cơ sở các quy phạm pháp luật nội
dung, tòa án đánh giá quyết định hành
chính, hành vị hành chính có vi phạm pháp luật về mặt nội dung không, mức độ
vi phạm thế nào và định ra phương hướng xét xử Tuy nhiên, khi xét xử tòa hành chính còn tính tới một số vấn đề có tính nghiệp vụ:
- Bản tổng kết công tác xét xử của Toà án nhân dân tối cao chỉ là hướng dẫn
hoạt động xét xử, còn về nguyên tắc không phải là căn cứ pháp luật cho hoạt
động xét xử; vì khi xét xử, thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Nhưng
trong thực tế khi phán quyết tòa án cấp
dưới cần dựa vào sự hướng dẫn đó để áp
dụng đối với những vụ việc tương tự Bởi
lẽ, nếu phán quyết quá khác biệt thì đễ bị hủy bỏ theo trình tự giám đốc thẩm
- Các văn bản quy định chuyên môn, nghiệp vụ trong nội bộ nền hành chính,
có hiệu lực theo thứ bậc hành chính, nhưng cũng không thể là căn cứ pháp luật cho hoạt động phán quyết của tòa hành chính Như vậy, một quyết định hay hành
vi hành chính dù có phù hợp với các văn bản quy định chuyên môn, nghiệp vụ nhưng nếu trái pháp luật thì vẫn bị tòa án phán xử Tòa án hành chính không có
quyền hủy bỏ các loại văn bản chuyên môn, nghiệp vụ trái pháp luật mà chỉ có quyền thông báo cho cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bãi bỏ theo thủ tục hành
chính Do vậy, tòa hành chính trong quá
trình xét xử có thể tính tới các văn bản
nội bộ nền hành chính chứ không bị ràng buộc bởi chúng./
TẠP CHÍ LUẬT HỌC - 13