phân tích thuận lợi và khó khăn đối với các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư dưới góc độ doanh nghiệp. liên hệ thực tiễn việt nam

TRƯỜNG HOC VI N TAI CHINHÊ KHOA HỌC PHẦN MÔN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ Tiêu lu nâ Đề tài phân tch thu n lơi và kho khăn đôi vơi cac dư an đâu tư theo phương thưc đôi tac công tư dươi goc đ doanh[.]

TRƯỜNG HỌC VIỆN TÀI CHÍNH KHOA………

HỌC PHẦN MÔN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ

Tiểu luận Đề tài: phân tích thuận lợi và khó khăn đối với các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư dưới góc độ doanh nghiệp liên hệ thực tiễn Việt Nam

Họ và tên SV: _

Lớp: _

Mã SV: _

Hà Nội – 2021

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 3

CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) 4

1.1 Khái niệm và những đặc điểm cơ bản của PPP 4

1.1.1 Khái niệm 4

1.1.2 Những đặc điểm cơ bản của PPP 5

1.2 Mục tiêu chính của phương thức PPP 6

1.3 Các phương thức thực hiện của PPP 6

1.3.1 Hợp đồng dịch vụ/ quản lý 6

1.3.2 Nhượng quyền khai thác (Franchise)/ cho thuê (Leasing) 7

1.3.3 Thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO: Design - Build - Finance - Operate) 7

1.3.4 Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer) 7

1.3.5 Xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO: Build - Transfer - Operate) 7

1.3.6 Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO: Build - Own - Operate) 8

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PPP TẠI VIỆT NAM 9

CHƯƠNG 3 THUẬN LỢI VÀ KHÓ KHĂN KHI THỰC HIỆN PPP TẠI VIỆT NAM QUA GÓC NHÌN DOANH NGHIỆP 13

3.1 Thuận lợi 13

3.2 Khó khăn 13

3.3 Nguyên nhân dẫn đến tồn tại hạn chế 14

3.4 Giải pháp cho hoạt động PPP tại Việt Nam 15

KẾT LUẬN 17

LỜI MỞ ĐẦU

Việt nam hiện nay đang cần rất nhiều vốn cho đầu tư, mà đặc biệt là vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng Tuy nhiên việc tìm vốn đầu tư hạ tầng ngoài ngân sách đã khó, tìm mô hình đầu tư cho hạ tầng lại càng khó hơn Trước đây, BOT (xây dựng, khai thác và chuyển giao), BT (xây dựng và chuyển giao) là các mô hình được ưa chuộng, nay đang

bị coi là mô hình cũ mà những nhà quản lý Việt Nam thấy cần phải thay thế

Hợp tác công - tư (PPP) đang được xem như giải pháp hữu hiệu thay thế cho các

mô hình cũ Đây là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư tư nhân nhằm xây dựng công trình, cung cấp dịch vụ với một số tiêu chí riêng Cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ lập danh mục dự án ưu tiên đầu tư PPP hằng năm và tiến hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư trong nước, nước ngoài đủ năng lực, kinh nghiệm nhất

Do đó, trong phạm vi bài tiểu luận này, tác giả sẽ phác họa những vấn đề cơ bản về hợp tác công – tư (PPP) Từ đó, đưa ra những đánh giá thuận lợi và khó khăn đối với các

dự án theo phương thức đối tác công tư từ góc nhìn của doanh nghiệp Bên cạnh đó cũng đưa ra các giải pháp nhằm gia tăng việc áp dụng PPP vào thực tiễn ở Việt Nam

Trong điều kiện hạn chế về thời gian và rút gọn trong phạm vi một tiểu luận, bài viết chắc rằng có nhiều chỗ còn hạn chế, rất mong được sự góp ý của giáo viên hướng dẫn

và các bạn đề bài viết được hoàn chỉnh hơn, xin chân thành cảm ơn

CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) 1.1 Khái niệm và những đặc điểm cơ bản của PPP

1.1.1 Khái niệm

Phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership – PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu Cụ thể:

Theo cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal Affair, 1999)

Trong khi đó, Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác” (ADB, 2008)

Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012)

Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của

Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và

tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”

Có thể nhận thấy, mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc cách diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực

tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh/ lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, lĩnh vực truyền

thống của PPP là phát triển cơ sở hạ tầng song hiện tại được mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục…

Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy, trong mối quan hệ này, Nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là

hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở

ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên) Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân

1.1.2 Những đặc điểm cơ bản của PPP

+ Thứ nhất: Chia sẻ rủi ro (và lợi ích): Forward và Aldis (2009), Kappeler và

Nemoz (2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều thống nhất cho rằng việc chia sẻ rủi ro là vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất của mô hình PPP Bao gồm:

- Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như sự vỡ nợ của nhà thầu, môi trường bị tàn phá

- Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cầu không tương xứng, mức thuế sử dụng dịch vụ không thực tế

- Rủi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, do lạm phát…

- Rủi ro trong quá trình vận hành và bảo trì do hợp đồng bị ngừng lại, những rủi ro

về mặt công nghệ hoặc lao động

- Rủi ro về mặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình trạng

vỡ nợ của nhà cung cấp dịch vụ

+ Thứ hai, Chủ thể tham gia PPP:

- Đối tác công có thể là các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước

- Đối tác tư nhân có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài

Một số đặc điểm khác của phương thức PPP được Kappeler và Nemoz (2010)

mô tả bao gồm:

- Mối quan hệ hợp tác lâu dài giữa đối tác công và tư

- Các nội dung chính của dự án PPP bao gồm “thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc/

và bảo trì”, gắn liền với nguồn tài chính từ đối tác tư nhân

- Đối tác công trả công cho đối tác tư trong suốt vòng đời của dự án PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung cấp

1.2 Mục tiêu chính của phương thức PPP

Cải thiện đáng kể việc cung cấp các dịch vụ công bằng việc góp phần vào sự gia tăng chất lượng và số lượng đầu tư

Tăng cường tiềm năng của tài sản khu vực công, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước, và do đó cung cấp giá trị cho người nộp thuế và lợi ích rộng lớn hơn cho nền kinh tế

Cho phép các bên liên quan nhận được sự chia sẻ lợi nhuận công bằng trong PPP

1.3 Các phương thức thực hiện của PPP

1.3.1 Hợp đồng dịch vụ/ quản lý

Hợp đồng dịch vụ: là hợp đồng thoả thuận giữa một cơ quan/ đơn vị thuộc khu vực công (sau đây gọi là cơ quan nhà nước) có thẩm quyền với một đơn vị/ công ty tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, dịch

vụ cụ thể trong một thời gian nhất định

Hợp đồng quản lý: là hợp đồng giữa cơ quan nhà nước (khuvực công) với đối tác

tư nhân, trong đó thoả thuận cho khu vực tư nhân được quản lý một tiện ích hay dịch vụ công

1.3.2 Nhượng quyền khai thác (Franchise)/ cho thuê (Leasing)

Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng, là một hình thức tổ chức thực hiện PPP, trong đó khu vực nhà nước dựa trên các tài sản/ cơ sở hạ tầng do nhà nước xây dựng và sở hữu (sau đây gọi là tài sản/ cơ sở hạ tầng sẵn có), nhượng lại quyền khai thác, kinh doanh cho khu vực tư nhân Trong mô hình này, đối tác tư nhân được lựa chọn

sẽ được dành quyền vận hành và duy trì dịch vụ công

Có hai hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền khai thác (Franchise) và cho thuê (Leasing)

1.3.3 Thiết kế xây dựng tài trợ vận hành (DBFO: Design Build Finance -Operate)

DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: thiết kế (D), xây dựng (B), tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp đồng dài hạn

1.3.4 Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer)

BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (bao gồm: xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở

hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở hạ tầng cho khu vực nhà nước

1.3.5 Xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO: Build - Transfer - Operate)

Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình, đối tác tư nhân chuyển giao quyền

sở hữu tài sản cho nhà nước, ngược lại, nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định

1.3.6 Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO: Build - Own - Operate)

Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận: đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng tài sản/cơ sở hạ tầng dịch vụ công và được phép khai thác, vận hành tài sản/cơ sở hạ tầng Đối tác tư nhân có quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PPP TẠI VIỆT NAM

Chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chính phủ về cơ chế thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng, đặc biệt thông qua hình thức PPP đã được khẳng định từ nhiều năm qua Theo đó, mô hình đầu tư theo phương thức PPP bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77-CP về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hiện hoạt động PPP và nội dung lựa chọn nhà đầu tư PPP được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và chịu sự điều chỉnh của các luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công, Luật Đất đai…

Ảnh minh họa (Nguồn: Internet)

Theo văn bản pháp luật, đầu tư theo PPP thông qua 7 hình thức cụ thể như: Hợp đồng Xây dựng Kinh doanh Chuyển giao (BOT), Hợp đồng Xây dựng Chuyển giao -Kinh doanh (BTO), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT), Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL), Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT), Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M) các loại hợp đồng này cùng chung bản chất là hợp tác công tư, nhưng với mỗi hình thức khác nhau sẽ có ưu nhược điểm riêng

Trên nền tảng pháp lý, nhiều dự án đầu tư theo phương thức PPP để xây dựng các công trình công ích đã được triển khai thực hiện trong nhiều năm qua Theo Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009, Việt Nam có 32 dự án đầu tư theo hình thức PPP với tổng số vốn cam kết khoảng 6,7 tỷ USD; giai đoạn từ 1990- 2014, Việt Nam có 95 dự án PPP hoàn thành thu xếp tài chính Hầu hết các dự án PPP tập trung vào ngành điện (75 dự án), khu vực cảng biển (7 dự án), lĩnh vực viễn thông (4 dự án) và lĩnh vực nước (4 dự án)

Những năm gần đây, lĩnh vực thu hút đầu tư dưới hình thức PPP đã có sự thay đổi, ngoài đầu tư vào ngành điện, các dự án PPP được đề xuất và thực hiện khá nhiều trong lĩnh vực giao thông Một số lĩnh vực thu hút dự án PPP khác là cấp thoát nước, bảo vệ môi trường TP Hà Nội, TP Hồ Chí Minh và các thành phố lớn là những địa phương thu hút chủ yếu nguồn vốn đầu tư dưới hình thức PPP

Tính đến 11/2019, cả nước có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng, trong đó, 140 dự

án áp dụng loại hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng loại hợp đồng BT và 8 dự án áp dụng các loại hợp đồng khác Tổng vốn huy động vào đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia đạt khoảng 1,6 triệu tỉ đồng Các dự án PPP được triển khai khắp cả nước trong những năm qua góp phần tích cực hoàn thiện số lượng, chất lượng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị, xử lý nước thải, rác thải , kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích cầu sản xuất trong nước, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế

Bảng 01: Số lượng các dự án PPP tai Việt Nam đến tháng 01 năm 2019

(tỷ đồng)

1 Giao thông vận tải 220 672.345

2 Nhà tái định cư, ký túc xá… 32 12.356

5 Cấp nước, thoát nước, môi trường 18 21.716

6 Y tế, văn hóa, thể thao 11 4.632

7 Giáo dục đào tạo, chợ 17 1.284

Nguồn Báo cáo năm 2019 Bộ Kế hoạch và đầu tư

Theo đánh giá của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF), chỉ số năng lực cạnh tranh toàn cầu 2017- 2018 Việt Nam xếp thứ 79 trong số 137 quốc gia trên thế giới về chất lượng cơ sở hạ tầng, tăng 2 bậc so với năm 2014 và tăng 44 bậc so với năm 2010 (xếp thứ 123)

Ảnh: Dự án thành phần của cao tốc Bắc-Nam thực hiện theo hình thức

đối tác công-tư (PPP)

Tuy nhiên, trong thực tiễn triển khai, các dự án được thực hiện còn mang tính đơn

lẻ, không có chính sách và tầm nhìn chiến lược để tạo dựng thị trường PPP, thiếu sự chuẩn bị của khu vực nhà nước trong việc hợp tác với khu vực tư nhân và lợi ích xung đột giữa các bên trong nhiều dự án Hiện quy định về PPP ở nước ta được các nhà đầu tư đánh giá có tính ổn định chưa cao, trong khi đó Hợp đồng dự án PPP thường kéo dài 20

-30 năm, nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng Do vậy, rủi ro khi chính sách thay đổi là hiện hữu đối với nhà đầu tư, dẫn tới việc nhiều nhà đầu tư đề xuất áp dụng bảo lãnh hoặc yêu cầu mức lợi nhuận cao hơn, thời gian thu hồi vốn dài hơn, nhằm bù đắp những rủi ro mà nhà đầu tư

phải chịu Điều này gián tiếp làm tăng chi phí dự án, chi phí xã hội để thực hiện dự án PPP, cũng như chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư nước ngoài

Bên cạnh đó còn một số tồn tại, bất cập như: Khung pháp lý thể chế chồng chéo, không hiệu quả Dự án không được chuẩn bị tốt, cơ chế chia sẻ rủi ro không hiệu quả, hợp đồng dự án lỏng lẻo Hầu hết các dự án được thực hiện kiểm toán đều áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn rủi ro lãng phí, thất thoát và chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án Dự án kém hấp dẫn nhà đầu tư do thiếu cơ chế bố trí vốn đầu tư công tham gia đầu tư trong dự án PPP cũng như thiếu công cụ chia sẻ rủi ro cho dự án (như: Bảo lãnh doanh thu, lưu lượng, chuyển đổi ngoại tệ, thay đổi quy hoạch ) Việc công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai Công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo

Ngoài ra, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư cũng như cơ quan có liên quan phía Nhà nước còn thiếu, chưa chặt chẽ; Thiếu quy định về vai trò, trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư như về cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia dự án

Để tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, các vấn đề về kết cấu hạ tầng, đặc biệt là giao thông, năng lượng, thủy lợi cần tiếp tục được đầu tư, đi trước một bước Theo tính toán của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), tổng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam giai đoạn 2015-2025 là 167 tỷ USD, trung bình mỗi năm cần 16,7 tỷ USD; còn theo HSBC, nhu cầu giai đoạn 2016-2030 là 259 tỷ USD, trung bình 17,2 tỷ USD mỗi năm

Tiềm năng thị trường hạ tầng của Việt Nam được các nhà đầu tư quốc tế đánh giá rất cao Ngân hàng ADB ước tính, trong giai đoạn 2017-2030 nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng của Việt Nam sẽ vào khoảng 480 tỷ USD Trong những năm tới, chỉ riêng nguồn vốn cho xây dựng cơ sở hạ tầng cần ít nhất 20 tỷ USD/năm Còn theo Báo cáo “Khảo sát nhà đầu tư kết cấu hạ tầng toàn cầu năm 2019” do Viện Nghiên cứu cơ sở hạ tầng EDHEC (Singapore) phối hợp với Global Infrastructure Hub thực hiện, Việt Nam đứng trong top 5 quốc gia đang phát triển, cùng với Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil và Indonesia, là nơi có thị trường hạ tầng nhiều tiềm năng nhất trong 5 năm tới