(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam

(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam(Luận án tiến sĩ) Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam

   

PHẠM MINH HÓA

NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM

Chuyên ngành: KINH TẾ ĐẦU TƯ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:

1 GS.TS NGUYỄN THÀNH ĐỘ

2 PGS.TS ĐỖ VĂN THÀNH

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu và trích dẫn trong Luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Các kết quả nghiên cứu của Luận án không trùng với các công trình khoa học khác đã công bố

Nghiên cứu sinh

Phạm Minh Hóa

LỜI CẢM ƠN

Luận án "Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam” không thể hoàn

thành nếu không có sự hướng dẫn, hỗ trợ, giúp đỡ tận tình của hai thầy hướng dẫn là: GS.TS Nguyễn Thành Độ và PGS.TS Đỗ Văn Thành và các thầy giáo, cô giáo của Khoa Đầu tư, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội

Nghiên cứu sinh xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu nhà trường, các thầy giáo, cô giáo của Khoa Đầu tư đã tận tình truyền đạt kiến thức, hướng dẫn về nội dung và phương pháp nghiên cứu khoa học và tạo điều kiện giúp đỡ Nghiên cứu sinh trong suốt quá trình học tập tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội Nghiên cứu sinh xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới GS.TS Nguyễn Thành Độ và PGS.TS Đỗ Văn Thành đã tận tình hướng dẫn, động viên khích lệ, dành thời gian trao đổi và định hướng cho Nghiên cứu sinh trong quá trình thực hiện luận án

Nghiên cứu sinh xin cảm ơn gia đình đã thường xuyên động viên, khích lệ để Nghiên cứu sinh có thêm động lực để hoàn thành luận án

Do điều kiện chủ quan và khách quan, chắc chắn luận án còn có thiếu sót, Nghiên cứu sinh rất mong tiếp tục nhận được những ý kiến đóng góp quý báu để hoàn thiện và nâng cao hơn nữa chất lượng luận án

Xin trân trọng cảm ơn!

Tác giả

Phạm Minh Hóa

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1:TỔNG QUAN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 6

1.1 Tổng quan nghiên cứu 6

1.1.1 Các nghiên cứu nước ngoài 6

1.1.2 Các nghiên cứu trong nước 14

1.1.3 Những kết luận rút ra và khoảng trống nghiên cứu 19

1.2 Phương pháp nghiên cứu 22

1.2.1 Phương pháp thu thập dữ liệu 22

1.2.2 Phương pháp xử lý tài liệu, số liệu 23

1.2.3 Phương pháp phân tích thông tin 23

CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 29

2.1 Lý luận chung về ĐTC 29

2.1.1 Khái niệm 29

2.1.2 Đặc điểm của ĐTC 33

2.1.3 Mối quan hệ của ĐTC đối với tăng trưởng và giảm nghèo 35

2.2 HQĐT công 44

2.2.1 Khái niệm HQĐT công 44

2.2.2 Một số chỉ tiêu đánh giá HQĐT công 47

2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến HQĐT công 52

2.3.1 Nhân tố khách quan 52

2.3.2 Nhân tố chủ quan 54

2.4 Kinh nghiệm của các nước về ĐTC và hiệu quả của ĐTC và bài học cho Việt Nam 62

2.4.1 Kinh nghiệm các nước về ĐTC và HQĐT công 62

2.4.2 Bài học cho Việt Nam 69

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 71 3.1 Tổng quan về ĐTC tại Việt Nam 71

3.1.1 Quy mô ĐTC 71

3.1.2 Phân bổ và quản lý, sử dụng vốn ĐTC 73

3.1.3 ĐTC theo hình thức Hợp tác Công tư PPP 76

3.2 Thực trạng HQĐT công tại Việt Nam 78

3.2.1 Thực trạng hiệu quả kinh tế của ĐTC 78

3.2.2 Thực trạng hiệu quả xã hội của ĐTC qua thực hiện mục tiêu giảm nghèo 94

3.3 Đánh giá chung về HQĐT công tại Việt Nam 98

3.3.1 Kết quả đạt được 98

3.3.2 Tồn tại, hạn chế 102

3.3.3 Nguyên nhân 104

CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 119

4.1 Bối cảnh thế giới, trong nước và những vấn đề đặt ra 119

4.1.1 Bối cảnh thế giới 119

4.1.2 Bối cảnh trong nước 119

4.1.3 Những vấn đề đặt ra 121

4.2 Quan điểm định hướng nâng cao HQĐT công tại Việt Nam 122

4.2.1 HQĐT công cần phải gắn với thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, nâng cao chất lượng cuộc sống và phúc lợi xã hội 122

4.2.2 Mức độ lan tỏa, thúc đẩy khu vực kinh tế tư nhân phát triển là thước đo quan trọng của HQĐT công 123

4.2.3 Quản lý, kiểm soát chặt chẽ ĐTC là trọng tâm của chính sách ĐTC nhằm nâng cao HQĐT công 125

4.2.4 Tuân thủ triệt để quy hoạch, quyết định đầu tư đồng bộ với khả năng bố trí nguồn lực trên cơ sở bộ tiêu chí ưu tiên, thực hiện nghiêm túc kỷ luật tài khóa đảm bảo cho ĐTC đạt được hiệu quả 125

4.3 Giải pháp nâng cao HQĐT công ở Việt Nam 128

4.3.1 Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, lập kế hoạch ĐTC 128

4.3.2 Nhóm giải pháp về điều chỉnh cơ cấu ĐTC 132

4.3.3 Nhóm giải pháp về cơ cấu lại NSNN, tăng cường kỷ luật tài khóa 137

4.3.4 Nhóm giải pháp về tăng cường quản lý ĐTC 141

4.3.5 Nhóm giải pháp về tăng cường, nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát và công khai, minh bạch trong ĐTC 144

4.4 Một số kiến nghị đối với Nhà nước 146

4.4.1 Xây dựng hệ thống đánh giá chương trình, dự án ĐTC, nhà thầu, cơ quan, đơn vị, tổ chức sử dụng vốn ĐTC 146

4.4.2 Thành lập cơ quan chuyên trách, độc lập thực hiện kiểm tra, giám sát ĐTC 147

4.4.3 Phát triển tổ chức tư vấn độc lập đánh giá, thẩm định trước khi phê duyệt, khi điều chỉnh chương trình, dự án ĐTC 148

4.4.4 Hoàn thiện cơ chế tài chính nhằm thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển CSHT thông qua hình thức PPP 148

KẾT LUẬN 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA NCS

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BOT : Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BT : Xây dựng – chuyển giao

BTO : Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh

CSHT : Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh

ĐTC : Đầu tư công

FDI : Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP : Tổng giá trị sản phẩm quốc dân

HDI : Chỉ số phát triển con người

HQĐT : Hiệu quả đầu tư

NSĐP : Ngân sách địa phương

WTO : Tổ chức thương mại quốc tế

VLHSS : Bộ dữ liệu Khảo sát mức sống hộ gia đình

DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU HÌNH

Hình 2.1: Mối quan hệ giữa vốn ĐTC và sản lượng kinh tế 35

Hình 2.2: Đóng góp của ĐTC vào GDP 37

Hình 2.3: Mối quan hệ của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo 42

BẢNG Bảng 3.1 Quy mô ĐTC giai đoạn 2000-2015 71

Bảng 3.2 Cơ cấu đầu tư giai đoạn 2000-2014 72

Bảng 3.3 Cơ cấu ĐTC thực hiện phân theo ngành kinh tế giai đoạn 2005-2013 73

Bảng 3.4 Cơ cấu vốn ĐTC theo phân cấp quản lý giai đoạn 2000-2015 75

Bảng 3.5 ĐTC và tăng trưởng kinh tế 78

Bảng 3.6: Kiểm định tính dừng của chuỗi dữ liệu 81

Bảng 3.7: Kiểm định mối quan hệ nhân quả giữa các biến số với độ trễ là 2 81

Bảng: 3.8: Kiểm định đồng liên kết 82

Bảng 3.9: Kết quả hồi quy mô hình VECM 84

Bảng 3.10: Thống kê mô tả các biến 86

Bảng 3.11: Kết quả hồi quy mô hình 87

Bảng 3.12 Hệ số ICOR theo khu vực kinh tế giai đoạn 2005-2014 88

Bảng 3.13 : Thống kê mô tả các biến 90

Bảng 3.14 : Kết quả hồi quy mô hình 90

Bảng 3.15 Tỷ lệ nghèo của Việt Nam 94

Bảng 3.16: Mối quan hệ tương quan giữa ĐTC với giảm nghèo 97

BIỂU Biểu 3.1: ĐTC và tăng trưởng kinh tế 79

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

HQĐT công luôn là một vấn đề thu hút được sự quan tâm không chỉ của Chính phủ, chuyên gia kinh tế, nhà nghiên cứu mà còn là của toàn xã hội, nhất là

ở các nước đang phát triển và kém phát triển Bởi lẽ ở những nước này, hoạt động ĐTC luôn được cho là kém hiệu quả do chất lượng lựa chọn dự án thấp, chậm trễ trong việc thiết kế và hoàn thành dự án, do tham nhũng, do chi phí luôn tăng so với quyết định đầu tư ban đầu, rất nhiều dự án không hoàn thành, các CSHT không hoạt động và được bảo dưỡng hiệu quả (Straub, 2008) HQĐT công thấp gây rất nhiều bức xúc cho người dân do nguồn vốn dành cho ĐTC phần lớn là từ thuế của người dân trong khi hàng hóa, dịch vụ công không đáp ứng được nhu cầu của người dân và phát triển của đất nước Theo Ngân hàng Thế giới (WB), 30% lợi ích tiềm năng của ĐTC trên thế giới đã bị mất do HQĐT thấp, ở các nước đang phát triển mất 40% lợi ích tiềm năng, ở các nước đang nổi lên mất 27% và các nước phát triển mất khoảng 13%

Ở Việt Nam, trong một thời gian dài, ĐTC là một trong yếu tố đóng vai trò quan trọng và quyết định đối với tăng trưởng kinh tế ĐTC được tập trung chủ yếu vào xây dựng CSHT kinh tế kỹ thuật, giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo Nguồn lực tài trợ cho ĐTC chủ yếu là từ NSNN, viện trợ từ nước ngoài (ODA) Tuy nhiên, trong những năm gần đây, khi mà tỷ lệ tăng đầu tư nói chung và ĐTC nói riêng trên GDP ngày càng mở rộng tăng lên thì hiệu quả ngày càng giảm; tình trạng lãng phí, tham nhũng ngày càng phổ biến lên đến 20% - 30% Việc chấp nhận chủ trương đầu tư cũng như ra quyết định đầu tư vẫn chủ yếu dựa trên các yêu cầu phát triển KT-XH và khả năng huy động vốn Trong khi đó, các tiêu chuẩn về HQĐT chưa được xem là yếu tố quyết định đối với quyết định ĐTC và chưa quy định ràng buộc về mặt pháp

lý một cách chặt chẽ Cơ chế, chính sách, công cụ quản lý đầu tư tồn tại nhiều

hạn chế, bất cập, chậm được khắc phục

Vậy đâu là nguyên nhân của vấn đề? Phải chăng đó là do tồn tại thuộc về thể chế, bộ máy quản lý? Hay do sự can thiệp một cách quá mức không theo nguyên tắc thị trường của Chính phủ đối với ĐTC? Liệu có phải do nhà nước đầu tư vào các lĩnh vực mà đáng nhẽ để cho khu vực tư nhân thực hiện đầu tư? Tuy nhiên, cũng cần phải xem xét đánh giá một cách khách quan liệu có phải ĐTC thực sự kém hiệu quả ở tất cả lĩnh vực đầu tư (CSHT, giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo…) hay chỉ ở một số lĩnh vực? Thất thoát là một trong tiêu chí đánh giá tính hiệu quả của ĐTC nhưng liệu xét trên phạm vi tổng thể nền kinh tế thì ĐTC có tác động tích cực hay tiêu cực đối với tăng trưởng kinh tế? Đây có phải là thời điểm thoái lui của ĐTC để xác định vai trò của đầu tư khu vực tư nhân đối với tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh Chính phủ đang nỗ lực tái cấu trúc nền kinh tế, tái cấu trúc ĐTC, tái cơ cấu nợ công Tuy nhiên, câu trả lời cho hầu hết câu hỏi nêu trên đó chính là HQĐT công Khi ĐTC thực sự hiệu quả và

có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn và đảm bảo an sinh xã hội, nâng cao đời sống của người dân, góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo thì không có lý do gì để cắt giảm ĐTC hay coi ĐTC là nhân tố gây bất ổn kinh tế vĩ mô Mặc dù đến nay Luật ĐTC năm 2014

đã có hiệu lực thi hành nhưng trên thực tế vẫn tồn tại các quan điểm khác nhau, chưa thống nhất về ĐTC, HQĐT công Ngoài ra, theo cảnh báo của Bộ Tài chính, từ ngày 01/7/2017, Việt Nam sẽ không còn được hưởng ưu đãi về lãi suất

và thời gian trả nợ đối với nguồn vốn ODA và thực tế mức nợ công đã chạm mức trần an toàn; thu NSNN ngày càng khó khăn do đến thời điểm buộc phải cắt giảm các dòng thuế theo cam kết của các hiệp định thương mại tự do thì sử dụng

có hiệu quả từng đồng vốn cho ĐTC là giải pháp then chốt thúc đẩy tăng trưởng, phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo ổn định tài chính vĩ mô

Vì vậy, với đề tài “Nâng cao hiệu quả ĐTC tại Việt Nam”, tác giả mong

muốn đóng góp một góc nhìn về ĐTC trong mối quan hệ với tăng trường kinh tế và

giảm nghèo trên cơ sở hệ thống lý luận và nghiên cứu thực trạng từ đó có thể đề xuất một số khuyến nghị về chính sách có liên quan đến vấn đề này

2 Mục đích nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu

Mục tiêu tổng quát của Luận án là nghiên cứu, đánh giá HQĐT công tại Việt Nam giai đoạn 2000-2015 thông qua các chỉ tiêu hiệu quả được xem xét dưới góc độ thực hiện các mục tiêu tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo; từ đó đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao HQĐT công ở Việt Nam

Để thực hiện mục tiêu tổng quát nêu trên, Luận án hướng tới giải quyết các mục tiêu cụ thể sau:

- Hệ thống cơ sở lý luận về ĐTC, HQĐT công gắn với tăng trưởng kinh

tế và giảm nghèo

- Phân tích, đánh giá thực trạng ĐTC và HQĐT công ở Việt Nam thông qua việc tính toán và phân tích một số chỉ tiêu HQĐT công, mức độ ảnh hưởng đến tăng trưởng và giảm nghèo ở Việt Nam

- Đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao HQĐT công tại Việt Nam

Các câu hỏi nghiên cứu cần giải quyết trong luận án gồm:

Một là, ĐTC và mối quan hệ của ĐTC với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo là gì?

Hai là, hiệu quả của ĐTC và các chỉ tiêu đánh giá HQĐT công là gì?

Ba là, các nhân tố tác động đến hiệu quả của ĐTC là gì?

Bốn là, thực trạng ĐTC và HQĐT công ở Việt Nam gắn với tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo thời gian qua như thế nào?

Năm là, làm thế nào để nâng cao HQĐT công ở Việt Nam trong thời gian tới?

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

HQĐT công ở Việt Nam gắn với thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế

và giảm nghèo

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về nội dung: phân tích, đánh giá HQĐT công về khía cạnh kinh

tế (mức độ tác động đến tăng trưởng kinh tế, hiệu quả sử dụng vốn, thúc đẩy đầu

tư tư nhân) và khía cạnh xã hội (mức độ tác động đến giảm nghèo)

- Phạm vi về thời gian: Do hạn chế về nguồn và khả năng phân tách nên số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu là số liệu thứ cấp theo nguồn chính thống (Niên gián thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính) và bắt đầu từ năm 2000 đến năm 2015 và số liệu từ 05 cuộc điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam (VHLSS) các năm 2004, 2006, 2008, 2010 và 2012

4 Quy trình nghiên cứu

Quy trình nghiên cứu của luận án được tác giả thể hiện qua sơ đồ sau:

5 Những đóng góp mới của Luận án

- Hệ thống hóa và góp phần luận chứng các vấn đề lý luận về ĐTC và

HQĐT công:

+ Các chỉ tiêu nghiên cứu đánh giá HQĐT công + HQĐT công gắn với thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh

tế và giảm nghèo

Giải pháp nâng cao HQĐT công tại Việt Nam

HQĐT công: Khái niệm, đặc điểm, mối quan hệ của ĐTC với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo; Khái niệm, các chỉ tiêu đánh giá HQĐT công xét trên phạm vi tổng thể nền kinh tế gắn với mục tiêu của ĐTC (tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo) và chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến HQĐT công gắn với quan điểm toàn diện về ĐTC

- Phân tích và đánh giá thực trạng HQĐT công của Việt Nam giai đoạn 2000-2015 thông qua một số chỉ tiêu tổng hợp; trong đó, có sử dụng một số công cụ kinh tế lượng để đánh giá HQĐT công gắn với mục tiêu tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo Trên cơ sở đó, chỉ ra kết quả đạt được, các hạn chế và nguyên nhân

- Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao HQĐT công ở Việt Nam trong thời gian tới

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của Luận án được chia làm 04 chương, gồm:

Chương 1: Tổng quan và phương pháp nghiên cứu

Chương 2: Lý luận chung về ĐTC và nâng cao HQĐT công

Chương 3: Thực trạng HQĐT công tại Việt Nam gắn với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo

Chương 4: Giải pháp nâng cao HQĐT công tại Việt Nam gắn với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

1.1 Tổng quan nghiên cứu

1.1.1 Các nghiên cứu nước ngoài

ĐTC là một trong những lĩnh vực được quan tâm không chỉ của các nhà hoạch định chính sách, các nhà kinh tế thực tiễn mà nó còn nhận được sự quan tâm của các nhà khoa học trên thế giới với những cách tiếp cận và giải quyết các vấn đề khác nhau với những phương pháp nghiên cứu khác nhau được áp dụng cho mỗi nghiên cứu, cụ thể:

Với các nhà nghiên cứu trên thế giới, ĐTC lần đầu tiên được đề cập đến như là một yếu tố của quá trình sản xuất (Arrow và Kurz (1970)), theo đó, tác giả đã khẳng định ĐTC có vai trò, đóng góp tích cực đối với tăng trưởng kinh tế Trên cơ sở kết luận này, các nhà nghiên cứu tiếp tục phát triển các mô hình nghiên cứu về ĐTC và tiêu biểu là mô hình tăng trưởng nội sinh của nhóm tác giả Glomm và Ravikumar (1994),

và Fisher,W.H.,Turnovsky (1998) Khi nghiên cứu mô hình tăng trưởng một khu vực, với giả định hoạt động sản xuất chỉ diễn ra ở một khu vực, đó là khu vực kinh tế tư nhân, hàm sản xuất tổng hợp bao gồm vốn ĐTC, vốn đầu tư tư nhân và lao động nhưng vốn ĐTC có vai trò bổ sung, hỗ trợ cho khu vực kinh tế tư nhân tạo ra tăng trưởng kinh tế; đồng thời, nguồn lực cho ĐTC được tài trợ bởi thuế và vay nợ, tại công trình nghiên

cứu “Public versus private investment in human capital: endogenous growth and

tồn tại một trạng thái cân bằng cạnh tranh duy nhất được đặc trưng bởi phương trình Euler và thiết lập sự tồn tại của một kế hoạch ĐTC tối ưu

Trong khi đó, tác giả Turnovsky (1997) có cách tiếp cận khác khi sử dụng mô hình hai khu vực kinh tế, kết quả nghiên cứu của tác giả đã chỉ ra rằng tăng trưởng kinh tế là kết quả đóng góp tổng hợp của khu vực kinh tế tư nhân và khu vực kinh tế nhà nước Mục tiêu của khu vực kinh tế tư nhân là tối đa hóa lợi nhuận, mục tiêu của khu vực kinh tế nhà nước nhằm mục đích là sản xuất là một khối lượng hàng

hóa công cộng với mức chi phí thấp nhất Hàm sản xuất phụ thuộc cả vào vốn đầu

tư tư nhân và vốn ĐTC, cũng như phụ thuộc vào biến lao động nội sinh

Trong mô hình kinh tế mở, nguồn lực cho ĐTC ở các nước đang phát triển được tài trợ bởi vay nợ nước ngoài thông qua các khoản vay nợ song phương, đa phương hoặc những cam kết viện trợ phát triển chính thức (ODA) Trước đó, Brakman và Van Marrewijk (1998) đã chỉ ra trong thời kỳ hậu Chiến tranh Thế giới

II phần lớn vốn hỗ trợ phát triển chính thức được sử dụng để đầu tư vào CSHT và mối liên kết giữa viện trợ nước ngoài, tăng trưởng kinh tế, điều hành kinh tế vĩ mô

là nguồn gốc của cuộc tranh luận kinh tế cũng như căng thẳng chính trị ở cả nước tài trợ và nhận viện trợ Tuy nhiên, để ĐTC được hiệu quả tối đa từ nguồn viện trợ,

trong tác phẩm "Aid, Policies, and Growth" của Burnside và Dollar (2000) cho rằng

các nước nhận viện trợ phải có chính sách kinh tế “tốt” nên kể cả nhà tài trợ cũng như nước nhận tài trợ cần phải thận trọng khi sử dụng nguồn vốn viện trợ cho ĐTC Nhưng trong nghiên cứu của các tác giả Dalgaard và Hansen (2001), Collier và Dehn (2001), Easterly (2003) các tác giả có ý kiến không đồng tình với kết luận của Burnside và Dollar mà chỉ ra nguyên nhân chủ yếu là do thông tin và dữ liệu phân tích, đánh giá Hidefumi Kasuga và Yuichi Morita (2011) rằng ở các nước nghèo, đang trong giai đoạn tập trung đầu tư cho phát triển CSHT và cải thiện thu nhập cho người, HQĐT công từ nguồn viện trợ phụ thuộc vào tốc độ tăng viện trợ hơn là hiệu quả hoạt động của Chính phủ Theo đó, chỉ cần một sự gia tăng nhỏ trong viện trợ cũng có thể cải thiện hiệu quả viện trợ theo các mục tiêu đã đề ra Mặc dù vậy, thực

tế nguồn vốn viện trợ nước ngoài cũng như chi tiêu công của Chính phủ không đủ

để đáp ứng nhu cầu về tài chính cho ĐTC ở những nước nghèo, nước đang phát triển mà cần phải có sự bổ sung từ khu vực tư nhân

Khi xét dưới góc độ tài chính, các Chính phủ, nhà nghiên cứu, định chế tài chính quốc tế đều thừa nhận rằng, khu vực kinh tế tư nhân và cơ chế thị trường không thể lấp đầy khoảng trống về sự thiếu hụt của CSHT Ở các quốc gia đang phát triển, viện trợ của các định chế tài chính quốc tế góp phần tạo ra sự thiếu hụt CSHT (Lucioni, 2004), khi nghiên cứu mối quan hệ giữa chính sách tài khóa và ĐTC ở những nước mới nổi, IMF (2004) đã giải thích việc sụt giảm ĐTC thông qua việc mở rộng phạm vi của

ĐTC, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước Đồng thời, khuyến nghị các nước mới nổi nên quan tâm nhiều hơn đến chất lượng của ĐTC và sử dụng cán cân vãng lai như là một chỉ dấu bổ sung cho cán cân tổng thể truyền thống, nâng cao năng lực thể chế để phát triển mô hình hợp tác Công tư (PPP) Có nhiều cách để khuyến khích, thúc đẩy ĐTC mà trước hết phải đề cập đến nguyên lý vàng trong quản lý chi tiêu công; theo đó, thu nhập hiện tại được sử dụng để chi tiêu thường xuyên và vay nợ được sử dụng để chi tiêu cho đầu tư, NSNN nên được chi thành hai bộ phận: chi tiêu thường xuyên và đầu tư Mặc dù, nguyên lý rất đơn giản nhưng việc áp dụng thực tế rất phức tạp, nhất là khi khu vực công không nhận được đầy đủ kết quả tài chính của hoạt động đầu tư và ĐTC làm tăng tài sản phi tài chính nên thực tế trong nhiều trường hợp ĐTC không thể đồng nghĩa với chi tiêu công

Khi xem xét tính hiệu quả của ĐTC, phân tích lợi ích-chi phí (CBAs) được coi

là phương pháp cơ bản nhưng không phải lúc nào, dự án nào cũng có thể sử dụng được do thiếu nguồn lực và thông tin; nhất là đối với những dự án mà đầu ra là những sản phẩm mang tính xã hội, liên quan đến con người Năm 1973 tác giả Dale W.Warnke trong nghiên cứu của mình đã chỉ ra rằng lương tâm xã hội của người lập kế hoạch hoặc ra quyết định; vốn kiến thức và những hạn chế của phân tích chi phí-lợi ích là những yếu tố quan trọng quyết định tính hiệu quả của ĐTC cũng như phân bổ nguồn lực tối ưu Do đó, các nhà nghiên cứu phát triển phương pháp đánh giá thay thế trong điều kiện ít thông tin cơ bản, chuyên sâu và không phải lúc nào cũng lượng hóa được lợi ích của ĐTC bằng các chỉ tiêu tài chính cụ thể Trong trường hợp này, phương pháp được lựa chọn đó là đánh giá hiệu quả chi phí thấp nhất và sử dụng mô hình cân bằng tổng thể Điều này cho phép phân tích kinh tế vĩ

mô định lượng của một lượng lớn các chính sách ĐTC Tuy nhiên, cần phải cải thiện khả năng tiếp cận cơ sở dữ liệu và thông tin hiện hữu để phục vụ đánh giá và

có một sự hiểu biết tốt về quá trình xây dựng chính sách để đảm bảo rằng thông tin

và phương pháp phù hợp cung cấp đầu vào liên quan đến hoạch định chính sách, định hướng trong lựa chọn ĐTC

CHƯƠNG 2

LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ CÔNG

VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG

2.1 Lý luận chung về ĐTC

2.1.1 Khái niệm

Hiện nay, trong nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm đều chưa có sự thống nhất về quan niệm hay khái niệm ĐTC, hiện đang tồn tại một số quan niệm cụ thể:

a) Quan điểm theo sở hữu vốn

Theo quan điểm này, ĐTC được coi là đầu tư của khu vực nhà nước hay mọi hoạt động sử dụng nguồn lực của nhà nước để đầu tư đều được coi là ĐTC Theo đó, đầu tư của Chính phủ và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước được coi là ĐTC Hạn chế của quan niệm này đó là không giải thích được các dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT, PPP… có phải là ĐTC hay không; trong khi đó, hiện nay đây là các hình thức phổ biến trong đầu tư phát triển CSHT kỹ thuật, kinh tế, xã hội Đồng thời, đối với đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, thực tế chỉ

có một phần là theo nhiệm vụ chính trị, còn phần lớn hoạt động đầu tư không có

gì khác biệt so với khu vực kinh tế tư nhân Bên cạnh đó, quan điểm này không thể hiện được vấn đề huy động, sử dụng các nguồn lực từ xã hội để thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội Vì thực tế, nguồn lực của Nhà nước luôn bị giới hạn trong khi nhu cầu đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội là rất lớn, nên nếu chỉ sử dụng nguồn lực của Nhà nước để đầu tư sẽ không đáp ứng được nhu cầu

Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng không nên coi đầu tư của doanh nghiệp nhà nước là ĐTC, ĐTC là đầu tư của khu vực nhà nước nhưng không nhằm mục đích kinh doanh, kiếm tìm lợi nhuận Với quan niệm này, trở ngại lớn nhất đó là phân tách được “tính chất phi lợi nhuận” trong tổng thể hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nhà nước và trong nhiều trường hợp điều này

là không thể rạch ròi

b) Quan điểm theo tài chính công

Theo quan điểm này, ĐTC là hoạt động của chi tiêu công nhằm thúc đẩy năng lực sản xuất của nền kinh tế Theo đó, ĐTC là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất Tổng ĐTC bao gồm đầu tư vào CSHT vật chất do chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện Nhưng không phải hoạt động chi tiêu công nào cũng

có thể được coi là ĐTC vì một trong những đặc trưng của đầu tư đó là khả năng

“hoàn trả” Theo quan điểm của Quỹ tiền tệ quốc tế (2012), ĐTC là toàn bộ chi tiêu của khu vực công, nhưng không bao gồm chi tiêu của các doanh nghiệp nhà nước, để hình thành nên các tài sản cố định.Theo UNCTAD, ĐTC được xác định là phần chi tiêu xây dựng cơ bản trong chi tiêu công Nhưng UNCTAD cũng cho rằng, nhiều hoạt động chi tiêu của Chính phủ nếu không được coi là chi đầu tư (công) thì sẽ dẫn đến thiếu sót trong đánh giá, nhất là chi cho các vấn đề phúc lợi xã hội như: chi phí duy tu bảo dưỡng các công trình kết cấu hạ tầng, y tế, giáo dục, môi trường, an ninh trật tự… Vì vậy, nhiều công trình nghiên cứu thực nghiệm căn cứ vào sự phân định các khoản chi tiêu công thể hiện trong bảng cân đối tài khoản gồm chi tiêu dùng Chính phủ và chi đầu

tư để xác định đâu là ĐTC và sử dụng số liệu đó để đánh giá, phân tích Ngoài

ra, thách thức trong việc xác định phạm vi của ĐTC trở lên phức tạp hơn nhiều khi mà khu vực tư nhân tham gia vào cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và tham gia vào các dự án đầu tư có sử dụng vốn từ NSNN

c) Quan điểm theo lý thuyết vô vị lợi

Theo quan điểm này, ĐTC là đầu tư phát triển không vì mục tiêu lợi nhuận hay có tính phi lợi nhuận trong hoạt động đầu tư Theo đó, Liên hợp quốc (2009) cho rằng ĐTC có thể được hiểu là các khoản đầu tư của nhà nước nhằm tăng năng lực sản xuất của nền kinh tế trong tương lai Về nguyên tắc, Nhà nước được sinh ra để phục vụ các mục tiêu chung cho toàn xã hội, không phải thực hiện chức năng kinh doanh Hoạt động của Nhà nước được tài trợ bởi thuế và một số khoản thu khác nhưng không phải là do bán hàng hóa, dịch vụ theo cơ chế thị trường Tuy nhiên, trong thực tế hoạt động của Nhà nước, nhiều hoạt

động không thể phân tách được là có tính lợi nhuận hay phi lợi nhuận Điều này được thể hiện rất rõ đối với hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nhà nước và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính (như tại Việt Nam) liệu có phải là ĐTC hay không Thực tế, doanh nghiệp nhà nước hay đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính như tại Việt Nam đều có sự đan xen giữa mục tiêu chính trị và mục tiêu tài chính (lợi ích kinh tế, lợi nhuận) Ngoài ra, theo quan điểm này thì không có cơ sở lý giải thỏa đáng đầu tư theo hình thức đối tác công – tư có phải là ĐTC hay không

d) Quan niệm kết hợp giữa sở hữu vốn và tính vô vị lợi

Đây là quan niệm về ĐTC theo mục tiêu Theo quan điểm này, ĐTC là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp (Giáo trình Kinh tế đầu tư)

Theo Luật ĐTC năm 2014 của Việt Nam (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015), ĐTC là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự

án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự

án phát triển kinh tế xã hội Dự án ĐTC là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC Vốn ĐTC quy định tại Luật này gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư Lĩnh vực ĐTC bao gồm: đầu tư chương trình,

dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư

và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư

Khái niệm ĐTC tại Luật ĐTC có thể coi như là một sự thay đổi mang tính chất đột phát nhằm thay đổi mô hình, cách thức quản lý, nâng cao HQĐT công; gắn với tài chính công và tiệm cận hơn với quan niệm của thế giới Mặc dù vậy,

có lẽ hạn chế lớn nhất trong quan điểm, khái niệm về ĐTC tại Luật ĐTC là đã

không đề cập đến đầu tư của khu vực doanh nghiệp nhà nước Trong khi đó, doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam ngoài việc được NSNN cấp vốn hoặc vốn hoạt động có nguồn gốc từ NSNN thì các doanh nghiệp này đang nắm giữ phần lớn nguồn lực của toàn bộ nền kinh tế và hoạt động trong các lĩnh vực then chốt, đặc biệt là phát triển CSHT kinh tế kỹ thuật- xã hội (giao thông vận tải, thông tin liên lạc, điện lực, nước sạch, môi trường…) phục vụ tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội Do đó, khi thực hiện nghiên cứu thực nghiệm trong điều kiện của Việt Nam, nếu không đề cập đến đầu tư của doanh nghiệp nhà nước thì khó có thể đánh giá được đầy đủ tính hiệu quả của ĐTC nhất là dưới góc độ tác động của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội Ngoài ra, đầu

tư theo hình thức PPP được coi là một trong giải pháp quan trọng nhằm nâng cao HQĐT công trong bối cảnh nguồn lực của Nhà nước hạn chế cũng chưa được Luật ĐTC đề cập đến

Như vậy, các quan điểm nêu trên đều chưa giải thích, làm rõ được một số

vấn đề đó là: đầu tư có sự tham gia, kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân

có phải là ĐTC không? đầu tư của doanh nghiệp nhà nước có phải là ĐTC không hay bộ phận đầu tư nào của doanh nghiệp nhà nước thì được coi là ĐTC? Thực tế, ĐTC phải luôn gắn với chủ thể là Nhà nước, phục vụ chức năng chủ yếu của Nhà nước là cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội và hướng tới mục tiêu vì lợi ích chung của toàn xã hội Nguồn lực và phương thức tổ chức thực hiện không chỉ bó hẹp trong phạm vi của khu vực nhà nước và chỉ do Nhà nước thực hiện Nói cách khác, ĐTC là hướng tới các mục tiêu công cộng, không vì mục đích lợi nhuận trên cơ sở tổng hợp các nguồn lực của xã hội

Hàng hóa công cộng là những hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không ngăn cản người khác tiêu dùng với 02 thuộc tính cơ bản: không có khả năng ngoại trừ và không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng Chính vì 02 thuộc tính này mà khu vực kinh tế tư nhân không muốn cung cấp hoặc không thể cung cấp loại hàng hóa này Hàng hóa công cộng thuần túy là những hàng hóa có đủ

02 thuộc tính còn hàng hóa công cộng không thuần túy chỉ có một trong hai

thuộc tính nêu trên hoặc có cả hai nhưng trong một giới hạn nào đó Đối với hàng hóa công cộng thuần túy, do không có khả năng ngoại trừ và luôn tồn tại đối tượng được hưởng lợi mà không phải đóng góp gì cho xã hội, Chính phủ đảm nhiệm cung cấp, như: an ninh quốc phòng Đối với hàng hóa công cộng không có tính loại trừ hoặc có khả năng loại trừ nhưng chi phí quá lớn sẽ được cung cấp công cộng và do Chính phủ đảm nhiệm Đối với hàng hóa công cộng không có tính cạnh tranh nhưng có khả năng ngoại trừ (thông qua việc thu tiền) thì có thể cung cấp cá nhân và có thể do khu vực tư nhân hoặc khu vực tư nhân kết hợp với khu vực công để cung cấp

Do đó, tác giả cho rằng: “ĐTC là hoạt động đầu tư do Nhà nước chủ trì

để thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác" Với khái niệm này khẳng định vai trò chủ đạo của Nhà nước trong thực hiện các chương trình, dự án ĐTC và sẽ bao hàm được một bộ phận đầu tư của doanh nghiệp nhà nước trong phát triển CSHT, công ích, đầu tư theo hình thức PPP, chi tiêu công cho các chương trình mục tiêu quốc gia (có tính chất đầu tư) cũng như giải quyết được tính phi lợi nhuận (tính công cộng) của ĐTC Tuy nhiên, trong một thời gian dài, tại Việt Nam, ĐTC được đồng nhất với đầu tư của khu vực Nhà nước với 03 nguồn vốn chính là: NSNN, vốn vay, vốn của doanh nghiệp nhà nước và toàn bộ hệ thống

cơ sở dữ liệu, thống kê đều được thiết kế dựa trên quan điểm này Điều kiện của Việt Nam hiện nay cũng chưa thể phân tách được dữ liệu, số liệu về ĐTC cho phát triển CSHT, công ích trong tổng thể hoạt động đầu tư sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước và hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP Do đó, những chỉ tiêu tính toán trong Luận án dựa trên nguồn số liệu hiện đang được quản lý, theo dõi theo hệ thống thống kê hiện hành mặc dù đã thể hiện được thực trạng về HQĐT công tại Việt Nam nhưng cũng còn có hạn chế nhất định

2.1.2 Đặc điểm của ĐTC

2.1.2.1 ĐTC luôn gắn với chủ thể là Nhà nước

ĐTC được tài trợ từ nguồn tích lũy của khu vực kinh tế nhà nước và vay