Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cơ sở lý luận
2.1.1 Khái niệm về dự án đầu tư và quản lý dự án đầu tư xây dựng
2.1.1.1 Khái niệm về dự án đầu tư
Dự án được định nghĩa là một chuỗi các sự việc liên tiếp diễn ra trong một khoảng thời gian và ngân quỹ hạn chế, nhằm đạt được kết quả duy nhất đã được xác định rõ, đồng thời đáp ứng nhu cầu của khách hàng (Nguyễn Hữu Quốc, 2007).
Dự án đầu tư là sự kết hợp của các biện pháp dựa trên cơ sở khoa học và pháp lý, bao gồm kỹ thuật, công nghệ, tổ chức sản xuất, tài chính, kinh tế và xã hội Mục tiêu của dự án là đưa ra quyết định đầu tư với hiệu quả tài chính tối ưu cho doanh nghiệp và đóng góp vào hiệu quả kinh tế xã hội lớn nhất cho quốc gia và cộng đồng (Nguyễn Văn Chọn, 2006).
Đầu tư dài hạn (DAĐT) bao gồm các đề xuất nhằm huy động vốn để thực hiện các hoạt động kinh doanh tại một khu vực cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định.
Dự án ĐTXD là tập hợp các đề xuất liên quan đến việc sử dụng vốn cho hoạt động xây dựng, bao gồm xây dựng mới, sửa chữa và cải tạo công trình nhằm nâng cao chất lượng sản phẩm và dịch vụ Trong giai đoạn chuẩn bị, dự án được thể hiện qua các báo cáo như Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo KT-KT đầu tư xây dựng.
DAĐT là tập hợp các đề xuất liên quan đến việc đầu tư vốn để xây dựng, mở rộng hoặc cải tạo cơ sở vật chất nhằm tăng trưởng số lượng hoặc cải thiện chất lượng sản phẩm và dịch vụ trong một khoảng thời gian nhất định Hoạt động này chỉ bao gồm đầu tư trực tiếp, theo định nghĩa của Bộ Giao thông Vận tải năm 2000.
2.1.1.2 Khái niệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình
Quản lý dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) bao gồm các yếu tố quan trọng như quản lý phạm vi và kế hoạch công việc, khối lượng công việc, chất lượng xây dựng, tiến độ thực hiện, chi phí ĐTXD, an toàn lao động trong thi công, bảo vệ môi trường, lựa chọn nhà thầu và hợp đồng xây dựng, quản lý rủi ro, cũng như quản lý hệ thống thông tin công trình Tất cả các hoạt động này cần tuân thủ các quy định của Luật Xây dựng và các văn bản pháp luật liên quan (Quốc hội, 2014a).
Theo Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án ĐTXD thì:
Quản lý dự án đầu tư xây dựng bao gồm các bước quan trọng như lập, thẩm định và phê duyệt dự án; thực hiện các hoạt động trong dự án; và kết thúc quá trình xây dựng để đưa công trình vào khai thác sử dụng Hình thức và nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng đóng vai trò thiết yếu trong việc đảm bảo hiệu quả và chất lượng của dự án.
Trình tự thực hiện dự án ĐTXD được chia làm 3 giai đoạn là:
Giai đoạn chuẩn bị dự án bao gồm các công việc chính như tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có) Tiếp theo, cần lập, thẩm định và phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật ĐTXD để xem xét và quyết định về ĐTXD Ngoài ra, thực hiện các công việc cần thiết khác cũng là một phần quan trọng trong quá trình chuẩn bị dự án.
Giai đoạn thực hiện dự án bao gồm các công việc như giao đất hoặc thuê đất, chuẩn bị mặt bằng xây dựng, khảo sát xây dựng và rà phá bom mìn nếu cần Tiếp theo là lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế cùng dự toán xây dựng, sau đó cấp giấy phép xây dựng cho các công trình yêu cầu Quy trình cũng bao gồm tổ chức lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng xây dựng, thi công công trình và giám sát quá trình thi công Cuối cùng, thực hiện thanh toán khối lượng hoàn thành, nghiệm thu công trình, bàn giao công trình đưa vào sử dụng, và tiến hành vận hành, chạy thử cùng các công việc cần thiết khác.
Giai đoạn kết thúc xây dựng là thời điểm quan trọng để đưa công trình vào khai thác sử dụng, bao gồm các công việc như quyết toán hợp đồng xây dựng và bảo hành công trình xây dựng (Chính phủ, 2015b).
2.1.1.3 Các hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng
Theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, người quyết định đầu tư sẽ lựa chọn hình thức tổ chức quản lý dự án dựa trên quy mô, tính chất, nguồn vốn và điều kiện thực hiện của dự án.
Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành và khu vực có trách nhiệm đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, bao gồm cả các dự án thuộc chuyên ngành sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách của các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước.
Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng áp dụng cho các dự án sử dụng vốn nhà nước quy mô nhóm A, bao gồm công trình cấp đặc biệt và dự án ứng dụng công nghệ cao được Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ xác nhận Ngoài ra, các dự án liên quan đến quốc phòng và an ninh có yêu cầu bí mật nhà nước cũng thuộc phạm vi quản lý này.
Thuê tư vấn quản lý dự án là cần thiết cho các dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách, vốn khác và những dự án có tính chất đặc thù, đơn lẻ Việc này giúp đảm bảo quản lý hiệu quả, tối ưu hóa nguồn lực và đạt được mục tiêu đề ra.
Chủ đầu tư cần sử dụng đội ngũ chuyên môn đủ năng lực để quản lý và thực hiện các dự án cải tạo, sửa chữa quy mô nhỏ, đặc biệt là những dự án có sự tham gia của cộng đồng (Quốc hội, 2014a).
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị trên thế giới
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của Chính phủ Trung Quốc chỉ ra rằng quản lý đầu tư công được phân chia thành 04 cấp ngân sách: Trung ương, tỉnh, thành phố và huyện/thị trấn Mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định đầu tư cho các dự án sử dụng vốn của mình Đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên, cần phải lấy ý kiến thẩm định từ các cơ quan liên quan trước khi phê duyệt Quá trình thẩm định các dự án đầu tư diễn ra ở tất cả các bước, bao gồm chủ trương đầu tư, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật, tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đều thông qua Hội đồng thẩm định của từng cấp và lấy ý kiến từ các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.
Hội đồng thẩm định các cấp được thành lập bởi cơ quan quản lý chuyên ngành có trách nhiệm phân bổ vốn đầu tư Thành viên của hội đồng bao gồm các chuyên gia có chuyên môn sâu về lĩnh vực dự án, được lựa chọn qua hình thức rút thăm từ danh sách chuyên gia đã được lập và quản lý theo từng phân ngành Những chuyên gia này được xác định có trình độ chuyên môn phù hợp, đáp ứng yêu cầu thẩm định cho từng dự án cụ thể.
Trung Quốc phân loại dự án quan trọng quốc gia dựa trên tiêu chí về quy mô đầu tư, tác động kinh tế - xã hội, môi trường và sử dụng tài nguyên Quốc Vụ viện Trung Quốc phê duyệt các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước từ 1 tỷ nhân dân tệ (khoảng 2.000 tỷ đồng) và các dự án không sử dụng ngân sách nhà nước với tổng mức đầu tư từ 5 tỷ nhân dân tệ (khoảng 10.000 tỷ đồng) (Chính phủ, 2013).
Tại Nhật Bản, các cơ quan quản lý đầu tư công bao gồm Chính phủ, tập đoàn công cộng và chính quyền địa phương, đồng thời có sự tham gia của các tổ chức hợp tác đầu tư giữa nhà nước và tư nhân.
Nhật Bản có một hệ thống quy phạm pháp luật chặt chẽ về giám sát thi công và kiểm tra, bao gồm các luật như Luật thúc đẩy đấu thầu và hợp đồng hợp lệ cho các công trình công cộng, Luật tài chính công, và Luật đảm bảo chất lượng công trình công cộng Các tiêu chuẩn kỹ thuật cho kiểm tra được soạn thảo bởi các cục phát triển vùng, trong khi công tác giám sát được thực hiện bởi Bộ MLIT Quản lý thi công tại công trường đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng công trình xây dựng, bao gồm giám sát thi công và kiểm tra, với các nội dung liên quan đến sự phù hợp với hợp đồng, tiến trình thi công, và an toàn lao động.
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của Chính phủ (2013) ở Hàn Quốc như sau:
Trong hệ thống quản lý đầu tư công của Hàn Quốc, Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng công - tư (PIMAC) thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI) được thành lập vào tháng 01/2005, có trách nhiệm lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) cho các dự án đầu tư công quy mô lớn Bộ Chiến lược và Tài chính sẽ thẩm định và quyết định việc thông qua, bỏ hoặc chuyển sang giai đoạn nghiên cứu khả thi cho các dự án này.
Dự án sử dụng vốn ngân sách Trung ương có tổng mức đầu tư từ 50 tỷ won (tương đương 50 triệu USD) trở lên, bao gồm cả các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và những chương trình không xây dựng cơ sở hạ tầng như đầu tư nghiên cứu phát triển (R&D) và phúc lợi xã hội.
Dự án sử dụng vốn ngân sách địa phương và các dự án hợp tác công tư (PPP) nhận nguồn hỗ trợ từ ngân sách trung ương với tổng số tiền trên 30 tỷ won, tương đương khoảng 30 triệu USD.
Sau khi Bộ Chiến lược và Tài chính hoàn tất việc thẩm định, báo cáo nghiên cứu khả thi cho các dự án sẽ được trình lên Quốc hội Hàn Quốc để xem xét và quyết định.
2.2.1.4 Kinh nghiệm ở Vương quốc Anh
Theo báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của Chính phủ, tại Vương Quốc Anh, các dự án đường bộ có giá trị trên 500 triệu Bảng Anh (khoảng 16.500 tỷ đồng) phải được Bộ Tài chính phê duyệt công khai Mức độ tham gia của Bộ Tài chính trong việc rà soát các dự án giao thông khác phụ thuộc vào quy mô và độ phức tạp của từng dự án Tại Ai-Len và Vương Quốc Anh, các dự án cơ sở hạ tầng lớn cũng phải trải qua quy trình điều trần công khai trước khi hoàn tất giai đoạn thẩm định.
Việc đánh giá hoàn thành dự án đầu tư xây dựng được thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm, nhằm xác định tác động của dự án dựa trên kết quả đầu ra Đồng thời, cơ chế rà soát đặc biệt cũng được áp dụng để phát hiện các yếu tố hệ thống có ảnh hưởng đến chi phí và chất lượng của dự án.
Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi Lê và Ai Len, các dự án đầu tư phải trải qua quy trình kiểm toán cụ thể để xem xét việc thực hiện dự án khi có sự thay đổi đáng kể về chi phí, tiến độ và lợi nhuận ước tính Chẳng hạn, ở Hàn Quốc, nếu chi phí thực tế tăng hơn 20%, dự án sẽ tự động được thẩm định lại; trong khi đó, ở Chi Lê, nếu giá bỏ thầu thấp nhất vượt quá giá trị dự toán từ 10% trở lên, dự án cũng sẽ bị thẩm định lại (Chính phủ, 2013).
2.2.2 Kinh nghiệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông nội thành tại Việt Nam
2.2.2.1 Kinh nghiệm ở tỉnh Thanh Hóa
Trong 9 tháng đầu năm 2015, tình hình thực hiện các DAĐT từ nguồn vốn NSNN, trái phiếu chính phủ của tỉnh đã đạt được một số kết quả nhất định; giá trị khối lượng thực hiện 9 tháng ước đạt 2.672 tỷ đồng, bằng 65% kế hoạch (cùng kỳ đạt 63%); tính đến ngày 30/9/2015, giải ngân đạt 3.002 tỷ đồng, bằng 72% kế hoạch (cùng kỳ bằng 61% kế hoạch) Một số nguồn vốn, chương trình, dự án có tiến độ thực hiện và giải ngân đảm bảo kế hoạch như: Vốn cân đối ngân sách tỉnh (giải ngân đến 30/9/2015 đạt 89%); Chương trình giống cây trồng, vật nuôi, giống thuỷ sản (99%); vốn trái phiếu chính phủ lĩnh vực thủy lợi (84%); Phát triển và bảo vệ rừng bền vững (78%) Đã hoàn thành đưa vào sử dụng 255 công trình (bao gồm cả các công trình thuộc chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững và xây dựng nông thôn mới), trong đó có một số công trình lớn, quan trọng như: Thư viện tỉnh, Trung tâm hội chợ - triển lãm - quảng cáo tỉnh, tạo thêm điểm nhấn cảnh quan đô thị; đã cải tạo, nâng cấp, sửa chữa được hơn 80 km đường giao thông nông thôn; 80 km quốc lộ và tỉnh lộ; tăng thêm năng lực tưới cho 6.500 ha, tiêu 9.3000 ha; xây dựng mới hoàn thành 9,6 km đê, kè biển; 4,7 km đê cửa sông; trồng mới 11,8 nghìn ha rừng góp phần tăng thêm năng lực sản xuất; cải thiện hệ thống kết cấu hạ tầng, đóng góp vào tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh (Xuân Nghĩa, 2015)
Mặc dù đã đạt được một số kết quả trong việc thực hiện các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế như tiến độ giải ngân thấp và chậm trễ trong thực hiện các dự án Chủ tịch UBND tỉnh Nguyễn Đình Xứng đã yêu cầu các cấp, ngành và chủ đầu tư cần rà soát tiến độ và lập kế hoạch giải ngân cụ thể cho từng dự án trong những tháng cuối năm 2015, đồng thời giải quyết kịp thời các vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng Các sở, ngành cần tăng cường kiểm tra chất lượng công trình, phối hợp xây dựng quy chế quản lý công trình sau đầu tư, và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi từ ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ để đảm bảo tiến độ và hiệu quả đầu tư.
Chủ tịch UBND tỉnh yêu cầu các sở, ban, ngành và UBND các huyện, thị xã, thành phố nghiêm túc thực hiện đề xuất đầu tư các dự án đầu tư công theo quy định tại Văn bản số 9661/UBND-THKH ngày 21/9/2015 Các chủ đầu tư cần hoàn thành công tác lập, thẩm định và trình phê duyệt dự án đầu tư cho các dự án khởi công mới năm 2016 trước ngày 31/10/2015, đồng thời khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải và nợ đọng Các sở quản lý công trình như Sở Xây dựng, Sở Giao thông vận tải, Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Sở Công Thương cần chủ động phối hợp với các chủ đầu tư để tổ chức thẩm định và trình duyệt các dự án sử dụng vốn ngân sách khởi công mới từ năm 2016.
2.2.2.2 Kinh nghiệm ở tỉnh Quảng Nam
