- Theo kết quả điều tra, thu thập thông tin từ việc lấy ý kiến người dân thì công tác giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai còn nhiều hạn chế, bất cập như: có những vụ việc giải quyết c
Tổng quan các vấn đề nghiên cứu
Cơ sở lý luận các vấn đề liên quan đến khiếu nại, tố cáo về đất đai
2.1.1 Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai
Căn cứ theo khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 về khái niệm khiếu nại thì khiếu nại đất đai được hiểu như sau: Khiếu nại về đất đai là việc người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất theo thủ tục của Luật Khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình
Khái niệm về khiếu nại của Nhà nước Việt Nam được sử dụng lần đầu tiên tại Điều 2, Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký, trong đó quy định: “…Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…” (Chính phủ, 1945) Khiếu nại của nhân dân ở đây là sự khiếu nại đối với chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong bộ máy chính quyền có những hành vi VPPL hoặc vi phạm quyền lợi của mình Thực chất, đó chính là sự khiếu nại những hành vi nảy sinh trong bộ máy HCNN, do những người làm trong các cơ quan HCNN thực hiện
Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai Tại Khoản 2 Điều 264 Luật số 64/2010/QH12 Luật Tố tụng Hành chính đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2010 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai về khiếu nại, khởi kiện đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai, trong đó quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại QĐHC hoặc HVHC về quản lý đất đai” (Quốc hội, 2010)
QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý HCNN được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể HVHC là hành vi của cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (Khoản 8, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011) Các QĐHC hoặc HVHC bị khiếu nại được quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai QĐHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Quyết định bồi thường, hỗ trợ, GPMB, tái định cư; Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận QSDĐ; Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất (Chính phủ, 2004)
HVHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại theo quy định của pháp luật là hành vi của cán bộ công chức nhà nước khi thực hiện công việc liên quan trực tiếp đến các QĐHC về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; cấp và thu hồi giấy chứng nhận QSDĐ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và hành vi gia hạn thời hạn sử dụng đất cho người sử dụng đất (Khoản 9, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011) Như vậy, các QĐHC và HVHC nêu trên nếu bị khiếu nại sẽ được giải quyết theo quy định của Luật Đất đai Ngoài các trường hợp nêu trên, nếu các QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai mà bị khiếu nại thì việc giải quyết tuân thủ theo quy định của pháp luật khiếu nại
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật (Khoản 6 và Khoản 11, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011)
Như vậy, có thể hiểu, giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan HCNN là hoạt động kiểm tra, xác minh kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, HVHC trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan HCNN là nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan HCNN nhân danh Nhà nước tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm bảo về quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất
Các bước khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định hiện hành như sau:
Hình 2.1 Sơ đồ Các bước khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính 2.1.2 Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai
Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Theo đó, Hiến pháp năm 2013 đã có điểm mới so với Hiến pháp năm 1992 trong đó quy định quyền tố cáo là quyền con người chứ không chỉ dừng lại ở quyền công dân; đồng thời đề cao vấn đề thực thi quyền con người, quyền công dân… Mặt khác, những sửa đổi, bổ sung về thẩm quyền, trình tự, thủ tục tiếp nhận và giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm trong
Bộ luật tố tụng hình sự năm 2015 cũng liên quan đến việc xác định trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết tố cáo của người dân trong Luật Tố cáo
Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm: Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ;
Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực
Khái niệm tố cáo được hiểu dướigóc độ pháp lý là việc công dân theo thủ tục do pháp luật quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi VPPL của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức (Khoản 1, Điều 2, Luật Tố cáo năm 2018)
Pháp luật hiện hành quy định, khi phát hiện hành vi VPPL của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng đất gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì mọi công dân có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết để giải quyết theo quy định của pháp luật Tố cáo hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ
Giải quyết tố cáo là việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo Người tố cáo là công dân thực hiện quyền tố cáo Người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo Người giải quyết tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo (Khoản 7, Điều 2, Luật Tố cáo năm 2018) Điều 139 Luật Đất đai năm 2003 (nay là Điều 205 Luật đất đai 2013) quy định: “Cá nhân có quyền tố cáo VPPL về quản lý và sử dụng đất đai Việc giải quyết tố cáo VPPL về quản lý và sử dụng đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (Chính phủ, 2003) Đây là một quy định mang tính dẫn chiếu, theo đó thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết tố cáo về đất đai sẽ thực hiện theo các quy định của Luật Tố cáo
Như vậy, có thể hiểu, tố cáo hành vi VPPL về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai là việc công dân báo cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền biết về hành vi VPPL của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai
Cơ sở thực tiễn về giải quyết khiếu nại, tố cáo ở một số nước trên thế giới
SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
Cũng như ở Việt Nam, giải quyết khiếu nại tố cáo luôn được các nước quan tâm, nghiên cứu, từ mô hình giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước đến cơ chế, trình tự, thủ tục giải quyết KNHC nhằm bảo đảm việc giải quyết KNTC được khách quan, dân chủ, công khai đúng quy định pháp luật
Trên thế giới, mặc dù việc giải quyết các KNTC hành chính đã có từ lâu và hiện nay đã đi vào nề nếp, song ngoài việc xác định thẩm quyền giải quyết của
Tòa án thì nhiều nước vẫn duy trì và coi trọng việc giải quyết KNTC của cơ quan hành chính Một số nước còn coi việc giải quyết khiếu nại qua cấp hành chính là thủ tục bắt buộc trước khi người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án hành chính hoặc tòa án tư pháp Đa số các nước vẫn cho phép công dân có quyền lựa chọn khiếu nại đến cơ quan hành chính (cơ quan đã ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC) để thực hiện việc khiếu nại Điểm đáng lưu ý là hầu hết các nước đều xác định khiếu nại hành chính dù đã được giải quyết bởi cơ quan hành chính hoặc cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính thì đương sự vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án Xem xét cách tổ chức thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính một số nước trên thế giới để có thể hiểu rõ hơn về vấn đề này
2.2.1 Nhật Bản Ở Nhật Bản, để giải quyết KNHC, năm 1962 Nhật Bản ban hành Luật Thẩm tra hành chính, từ đó đến nay đã sửa đổi, bổ sung, song không nhiều Theo đó, giải quyết KNHC chủ yếu được thông qua hoạt động tư vấn hành chính do các chuyên gia tư vấn hành chính thực hiện Hiến pháp của Nhật Bản cho phép người dân có quyền biểu thị chính kiến của mình bằng phương pháp trưng cầu dân ý về mọi lĩnh vực và đặc biệt là về sự tồn tại của chính quyền Công dân có quyền khiếu nại bất cứ hành vi và quyết định nào của Nhà nước kể cả các văn bản qui phạm pháp luật, các chính sách của Nhà nước nếu như họ cho rằng những hoạt động đó ảnh hưởng bất lợi đến quyền và lợi ích của họ Hệ thống các cơ quan tiếp nhận và giải quyết KNHC của Nhật Bản được tổ chức thực sự đầy đủ, toàn diện và linh hoạt ở cả hệ thống hành pháp, tư pháp và lập pháp đảm bảo bất cứ một khiếu nại nào của người dân cũng được xem xét thấu đáo và thoả đáng Hệ thống này tùy theo từng địa phương có thể thành lập ra cơ quan Thanh tra, hiện Nhật Bản có khoảng 32 địa phương thành lập ra cơ quan Thanh tra để tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của địa phương Các cơ quan Trung ương có các bộ phận tiếp nhận đơn thư ở hầu hết các cơ quan hành pháp, lập pháp, tư pháp Bộ Nội vụ và Truyền thông có Cục Đánh giá hành chính được giao chuyên trách đảm nhận chức năng tiếp nhận đơn khiếu nại gửi các cơ quan hành chính ở Trung ương và khu vực Khi có đơn thư gửi đến thì bộ phận tiếp nhận phải phân tích và gửi cho các cơ quan chức năng mà chủ yếu là các cơ quan hành chính theo thẩm quyền để giải quyết Để làm tốt chức năng này, Bộ Nội vụ và Truyền thông thành lập 50 Văn phòng đại diện đặt ở hầu hết các tỉnh, thành phố để trực tiếp tiếp nhận và một phần giải quyết khiếu nại của công dân Ngoài ra Bộ Nội vụ và Truyền thông còn có Hội cứu trợ hành chính để tư vấn cho những vụ việc khiếu nại về chính sách có tính chất phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương, ngành Một phương thức khác nữa là có khoảng 5000 người (thường là cán bộ về hưu) tự nguyện tham gia việc tiếp nhận các khiếu nại của người dân, họ không hưởng lương nhưng được Bộ trưởng Bộ Nội vụ và Truyền thông ủy quyền để tiếp nhận và tư vấn cho công dân Như vậy, chức năng chính của Cục Đánh giá hành chính là tiếp nhận, tư vấn, chuyển đơn cho các cơ quan hành chính ở trung ương xem xét giải quyết các vấn đề liên quan đến người dân và thông báo cho người dân biết Trong trường hợp mà những thông báo đó không được thực hiện thì phải nêu rõ lý do, trường hợp không thực hiện nhưng không được trả lời thì sẽ được báo cáo lên cấp trên và có thể bị xem xét, đánh giá về hiệu quả hoạt động
Về cơ chế giải quyết KNHC, công dân tự mình khiếu nại tới cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) cấp trên quản lý trực tiếp CQHCNN có quyết định hành chính (QĐHC) bị khiếu nại hoặc ủy nhiệm cho Luật sư khiếu nại Trong quá trình giải quyết, CQHC có thẩm quyền giải quyết tiến hành thẩm tra nội dung khiếu nại, tổ chức để công dân trình bày nội dung khiếu nại, yêu cầu của họ và để CQHC có QĐHC bị khiếu nại biện minh về việc ra quyết định đó; những người có quyền lợi, nghĩa vụ có liên quan được tham gia buổi làm việc này Để giải quyết khiếu nại, CQHC có thẩm quyền giải quyết ra quyết định có nội dung bãi khiếu nại khi có đủ căn cứ khiếu nại vi phạm các quy định thủ tục hoặc chấm dứt việc khiếu nại khi có đủ căn khiếu nại là không có cơ sở và khẳng định QĐHC ban hành đúng pháp luật; yêu cầu CQHC cấp dưới hủy bỏ QĐHC hoặc sửa đổi, bổ sung QĐHC của mình nếu vi phạm pháp luật, đồng thời khắc phục hậu quả (nếu có) Không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại, công dân có quyền khởi kiện tại Tòa án
Về tổ chức tư vấn hành chính, như nói ở trên, hiện Nhật Bản có 50 Chi nhánh tư vấn hành chính đặt tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; có khoảng 5000 chuyên gia tư vấn hành chính là những người đã nghỉ hưu, Luật sư, Giáo sư… tự nguyện tham gia Các công chức nhà nước không được làm chuyên gia tư vấn hành chính Danh sách người được đề nghị trở thành chuyên gia tư vấn hành chính phải được Bộ Quản lý công cộng, Nội vụ, Bưu điện và Viễn thông phê chuẩn Những người tự nguyện làm công tác tư vấn hành chính của Nhật Bản có nhiệm vụ tiếp nhận các khiếu nại từ người dân Trường hợp nhận thấy khiếu nại của công dân không có cơ sở, chuyên gia tư vấn giải thích, trả lời; trường hợp khiếu nại của công dân có cơ sở hoặc vụ việc khiếu nại phức tạp, chuyên gia tư vấn chuyển tới Cơ quan Đánh giá hành chính tại địa phương hoặc Trung ương và đề nghị các cơ quan này yêu cầu các CQHC có chức năng giải quyết, điều chỉnh các quyết định quản lý, trả lời chuyên gia tư vấn để trả lời công dân Các chuyên gia tư vấn còn có thẩm quyền kiến nghị các vấn đề liên quan tới việc cải cách hành chính của Bộ Quản lý công cộng, Nội vụ, Bưu điện và Viễn thông Có thể thấy, hoạt động tư vấn hành chính là giai đoạn “tiền giải quyết” KNHC ở Nhật Bản và cơ chế tư vấn hành chính hàng năm đã giúp Nhật Bản xử lý ban đầu, đã góp phần giảm khoảng 50% vụ việc KNHC ở giai đoạn tư vấn hành chính Kinh phí để duy trì hoạt động của các tổ chức tư vấn hành chính chủ yếu dựa trên nguồn hội phí do các hội viên đóng góp và tiền chi trả của Nhà nước cho mỗi hoạt động tư vấn thực tế, cụ thể; ngoài ra, còn có nguồn hỗ trợ từ phía Nhà nước, song khoản này là rất nhỏ Hoạt động tư vấn hành chính là trung lập giữa CQHCNN và công dân trong quá trình xử lý các KNHC (khách quan, không đứng về phía nào) Việc tư vấn hành chính là hoàn toàn miễn phí, song chuyên gia tư vấn hành chính được Nhà nước Nhật Bản chi trả theo quy định đối với các chi phí thực tế mà họ phải chi phí khi thực hiện tư vấn (như tiền tàu xe, chi phí cho việc soạn, in ấn đơn từ ) Ở Nhật Bản, Nghị viện cũng có một vai trò nhất định trong việc giải quyết KNHC Công dân có quyền đệ trình KNHC lên Nghị viện, song việc đệ trình này phải được sự giới thiệu của ít nhất một Nghị sĩ hoặc khiếu nại thông qua Nghị sĩ và Nghị sĩ đó có vai trò như người đại diện, bảo lãnh cho người khiếu nại Thượng viện chỉ tiếp nhận những đơn khiếu nại này trong thời gian diễn ra kỳ họp của Nghị viện và chấm dứt trước một tuần khi Nghị viện kết thúc kỳ họp Sau khi nhận được đơn khiếu nại gửi tới Thượng viện, Văn phòng Thượng viện sẽ xem xét các điều kiện theo quy định để thụ lý, đơn sẽ được đệ trình ra Tiểu ban của Nghị viện phù hợp nội dung khiếu nại để thẩm định và phân công xử lý Việc xử lý từng khiếu nại tại Nghị viện được thông qua hình thức bỏ phiếu biểu quyết Những khiếu nại phù hợp và đã có biểu quyết của Nghị viện sẽ được gửi cho Nội các để giải quyết theo quy định của pháp luật Đối với những khiếu nại không phù hợp sẽ không tiến hành thủ tục trên và được tuyên hủy sau kỳ họp Nghị sĩ giới thiệu người khiếu nại sẽ được thông báo về kết quả giải quyết khiếu nại và có trách nhiệm thông báo cho công dân.(Mạnh Hùng, 2016)
2.2.2 Cộng hòa Liên bang Đức
Cũng giống như một số nước châu Âu, quan niệm khiếu nại là việc công dân, pháp nhân yêu cầu Nhà nước bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm hoặc bị đe dọa xâm phạm bởi hoạt động của CQHCNN, nhân viên nhà nước Pháp luật Công hòa Liên bang Đức công nhận khiếu nại của công dân đối với hoạt động của cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp Trong đó, khiếu nại đối với QĐHC, hành vi hành chính (HVHC) chiếm phần lớn Ngoài cơ chế giải quyết khiếu nại của CQHCNN còn có cơ chế giải quyết theo thủ tục tố tụng của Tòa án bằng việc thành lập Tòa hành chính độc lập, song song với Tòa tư pháp nhằm tạo thêm cơ chế giải quyết hữu hiệu, khách quan để người dân được lựa chọn Về mặt tổ chức, Tòa hành chính được tổ chức theo ba cấp xét xử: Tòa hành chính sơ thẩm thành lập theo địa bàn quận, huyện; Tòa hành chính phúc thẩm, thành lập theo địa bàn tỉnh và Tòa hành chính tối cao trực thuộc Nhà nước Liên bang
Về thẩm quyền của Tòa hành chính: Xét xử khiếu kiện của công dân đối với QĐHC cá biệt và HVHC của nhân viên CQHCNN (không xem xét khiếu kiện đối với văn bản quy phạm pháp luật) và việc bồi thường thiệt hại do QĐHC hoặc HVHC gây ra Nói cách khác, Toà án hành chính giải quyết các khiếu kiện thuộc về Luật Công không liên quan đến Hiến pháp và không được đạo luật của Liên bang giao cho
Về trình tự, thủ tục giải quyết KNHC: Trước hết, người khiếu nại khiếu nại đến CQHCNN có QĐHC, HVHC vi phạm pháp luật để được giải quyết Trong quá trình xem xét, nếu xét thấy QĐHC hoặc HVHC trái pháp luật thì CQHCNN đó phải thu hồi, sửa đổi QĐHC hoặc chấm dứt HVHC; nếu gây thiệt hại thì trước hết CQHCNN phải bồi thường cho người khiếu nại, sau đó cá nhân công chức, viên chức có lỗi phải hoàn trả cho CQHCNN Để bảo đảm việc xem xét được khách quan, công khai, pháp luật quy định người khiếu nại được gặp gỡ, trình bày hoặc tranh luận với CQHCNN có QĐHC hoặc HVHC bị khiếu nại để thoả thuận hướng giải quyết và bồi thường thiệt hại, nếu thoả thuận phù hợp với quy định của pháp luật thì CQHCNN ra quyết định công nhận Nếu người khiếu nại thấy giải quyết của cơ quan có QĐHC, HVHC bị khiếu nại không thỏa đáng thì họ có quyền khiếu nại lên CQHCNN cấp trên trực tiếp Nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của CQHCNN cấp trên thì họ có quyền khiếu kiện đến Tòa hành chính sơ thẩm Người khiếu nại có quyền kháng cáo phán quyết của Tòa hành chính sơ thẩm lên Tòa hành chính phúc thẩm, kháng cáo phán quyết của Tòa hành chính phúc thẩm lên Tòa hành chính tối cao, kháng cáo phán quyết của Tòa hành chính tối cao lên Tòa án Hiến pháp Tòa án Hiến pháp có quyền xét xử chung thẩm đối với tất cả các vụ kiện hành chính đã được các Tòa án cấp dưới xét xử
Ngoài ra, Cộng hòa Liên bang Đức, có hệ thống cơ quan tài phán hành chính hoàn toàn độc lập với Tòa án tư pháp Cơ quan tài phán hành chính ở Đức không có thêm chức năng tư vấn pháp lý Trong hệ thống Tòa án hành chính có
52 Tòa án hành chính khu vực, 16 Tòa án hành chính liên khu vực và một Tòa án hành chính liên bang Quyền về bảo vệ pháp luật “triệt để” của công dân trước quyền lực hành pháp phát sinh từ Khoản 4 Điều 19 của Hiến pháp Tính triệt để này được thể hiện ở chỗ công dân được bảo vệ trước tất cả các văn bản hành chính hay nói cách khác, các Tòa án phải bảo đảm sự bảo vệ pháp luật về mặt nguyên tắc chống lại tất cả những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan hành pháp Các thẩm phán hành chính có nghĩa vụ phải nghiên cứu nội dung, làm rõ việc tranh chấp và trong trường hợp cần thiết có thể đưa ra ý kiến của mình về cách giải quyết vụ việc Tòa án không bị ràng buộc bởi các bằng chứng và giải trình của các bên Bằng nguyên tắc này, Tòa án hành chính có thể bù đắp sự không cân bằng giữa công dân và cơ quan hành chính và có thể giúp đỡ công dân trong quá trình tố tụng (Mạnh Hùng, 2016).
Giải quyết KNHC ở Hàn Quốc do nhiều cơ quan thực hiện: các cơ quan hành chính, cơ quan Chống tham nhũng và Bảo vệ quyền công dân (ACRC) và
Cơ quan thanh tra, kiểm toán Hàn quốc không có sự phân định rõ ràng giữa khiếu nại, tố cáo hay phản ảnh, kiến nghị Mỗi khi người dân có điều gì đó không hài lòng và khiếu kiện thì các cơ quan nhà nước tùy từng trường hợp mà xử lý sao cho có hiệu quả Cơ chế giải quyết khá mềm dẻo và linh hoạt Hàn Quốc cũng có nhiều hình thức tiếp nhận và xử lý khiếu nại, nhưng hiện nay khiếu nại qua mạng ngày càng nhiều và có hình thức tiếp nhận khiếu nại lưu động tại các vùng sâu vùng xa và coi trọng việc đến tận nơi để lắng nghe và xử lý tại chỗ bằng cách trao đổi với các bên trong tranh chấp Công việc này mang tính chất hoà giải và được làm ngay tại địa phương cơ sở
Uỷ ban Chống tham nhũng và Bảo vệ quyền công dân (ACRC) là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong công tác này Tại cơ quan Thanh tra, kiểm toán Hàn Quốc cũng có Vụ chuyên trách về tiếp nhận và xử lý KNHC, ở các địa phương dần dần cũng hình thành các bộ phận chuyên trách giúp chính quyền giải quyết các khiếu nại của người dân Trong giải quyết KNHC, Hàn Quốc quan tâm trước hết đến việc tìm ra phương án xử lý tranh chấp thông qua hoà giải thương lượng và thuyết phục các bên Với những vụ việc đơn giản thì thường gửi về cho chính cơ quan bị khiếu nại để giải quyết Vụ việc phức tạp hơn thì các cơ quan phối hợp để tiến hành thẩm tra, xác minh sau đó đưa ra yêu cầu với cơ quan có trách nhiệm Về cơ bản thì các cơ quan này không trực tiếp ban hành quyết định giải quyết, trừ ACRC có quyền phán quyết (tài phán) đối với việc khiếu nại các QĐHC Nếu không thoả mãn với việc giải quyết của các CQHCNN thì người khiếu nại có thể kiện ra Tòa án theo con đường tố tụng Điểm nổi bật trong giải quyết KNHC ở Hàn Quốc là hết sức coi trọng công tác hoà giải và tư vấn khiếu nại Hàn Quốc sử dụng đội ngũ tình nguyện viên là những công chức về hưu hoặc những luật sư còn đang hành nghề nhưng dành thời gian nhất định cho công việc này một cách tự nguyện với khoản thù lao nhỏ bé (chủ yếu là bù đắp chi phí đi lại) tham gia vào hoạt động tư vấn khiếu nại, tiếp và trao đổi với người khiếu nại Cách làm này tỏ ra rất phù hợp, tránh được tâm lý căng thẳng và sự thiếu tin tưởng của người dân khi tiếp xúc trực tiếp ngay với các cơ quan công quyền Tình nguyện viên là những người có nhiều kinh nghiệm trong các lĩnh vực quản lý nhà nước nên việc tư vấn của họ tỏ ra rất hiệu quả Đây là cách làm hay và có thể vận dụng vào Việt Nam và cũng thể hiện xu hướng xã hội hoá các dịch vụ công trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại hành chính Mặc dù có những ưu điểm nhưng trên thực tế thì cơ chế giải quyết KNHC ở Hàn Quốc cũng khá phức tạp và đang tiến hành nghiên cứu, sửa đổi quy định của pháp luật cho phù hợp và đơn giản hiệu quả hơn Ngoài ra, Hàn Quốc cũng xây dựng Trung tâm tích hợp thông tin hành chính để giúp người dân thuận tiện hơn khi tiến hành các thủ tục hành chính Tại đây, người dân có thể truy cập mọi thông tin cần thiết và cũng có thể được tư vấn trực tiếp về những vấn đề mà họ quan tâm Đây là việc làm hết sức có ý nghĩa để người dân có thể vượt qua các khó khăn khi thực hiện các quyền của mình và cũng giảm đi một số lượng đáng kể các khiếu nại không cần thiết do thiếu thông tin
Mô hình quản lý khiếu nại quốc gia của Hàn Quốc như sau:
(1) Bộ An toàn hành chính phụ trách chung điều hành quản lý chế độ khiếu nại dân sự quốc gia; Ủy ban Quyền lợi quốc dân hoạt động theo Luật Chống tham nhũng, (điều hành 100 Trung tâm hướng dẫn khiếu nại nỗi khổ qua điện thoại)
(2) Cơ quan Thanh tra, kiểm toán Chính phủ Hàn Quốc; cơ quan Thủ tướng Quốc vụ, Bộ An tòan hành chính phụ trách quản lý kỷ cương công tác, những tiêu cực trong khối công chức (tố cáo hành chính) gồm: thiết lập kỷ cương, điều tra hành vi phạm pháp của công chức ở các cơ quan hành chính Trung ương, chính quyền địa phương, cơ quan công
Cơ sở thực tiễn và tính pháp lý về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Việt Nam
2.3.1 Chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước trong công tác chỉ đạo giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm, là biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Khiếu nại, tố cáo là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức Do đó, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân Thông qua giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật do mình ban hành, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện sự lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước Vì vậy, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm
Công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo luôn được Đảng, Nhà nước ta đặc biệt quan tâm và được thể chế hóa qua các thời kỳ tại các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, mới đây nhất là Hiến pháp năm 2013 và quy định trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật khác của Việt Nam Chủ trương, đường lối của Đảng còn được thể hiện qua nhiều văn bản, trong đó nhấn mạnh đến trách nhiệm của các cấp uỷ Đảng và chính quyền trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo
Thời gian qua, tình hình khiếu nại, tố cáo của công dân trong phạm vi cả nước có nhiều diễn biến phức tạp Nội dung các vụ việc chủ yếu liên quan đến đất đai, đền bù, giải phóng mặt bằng Nhiều vụ việc đã được giải quyết nhưng công dân vẫn không đồng ý và tiếp tục khiếu kiện Tại Trụ sở Tiếp công dân Trung ương, một số đoàn khiếu kiện đông người đến Trụ sở mang theo băng rôn, hô khẩu hiệu và có thái độ quá khích, lăng mạ lực lượng bảo vệ Một số công dân khiếu kiện đơn lẻ đeo bám nhiều ngày tại khu vực trước Trụ sở, có hành vi quá khích, vi phạm pháp luật, thậm chí có trường hợp gọi điện, nhắn tin đe dọa công chức Ban Tiếp công dân Trung ương, làm ảnh hưởng đến an ninh, trật tự tại Trụ sở Ban Tiếp công dân Trung ương đã chủ động phối hợp với lực lượng chức năng tuyên truyền, vận động công dân chấp hành pháp luật, trở về địa phương, nhưng một số công dân vẫn cố tình đeo bám Đặc biệt, tình trạng công dân khiếu kiện tụ tập đông người kéo đến nhà riêng các đồng chí lãnh đạo Đảng, Nhà nước và Trụ sở các cơ quan Trung ương có xu hướng gia tăng Trong đó, một số đoàn đông người và công dân khiếu kiện chây ỳ mang theo băng rôn, khẩu hiệu và có hành vi manh động Các vụ việc KNTC phức tạp chủ yếu liên quan đến vấn đề bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, xây dựng khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu đô thị, khu dân cư, khu du lịch, dịch vụ; khiếu nại việc chuyển đổi chợ truyền thống thành trung tâm thương mại; khiếu nại tranh chấp đất đai giữa người dân với các doanh nghiệp, nông - lâm trường được giao sử dụng đất trồng cao su, trồng rừng, cây nguyên liệu, tranh chấp đất đai giữa người dân địa phương với người dân di cư tự do tại Tây Nguyên…
Ngày 23/11/2012, tại kỳ họp lần thứ 4, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 39/2012/QH13 về việc tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC về đất đai đã chỉ rõ: “Thủ trưởng các cơ quan HCNN theo thẩm quyền chủ động xem xét từng vụ việc khiếu nại, tố cáo về đất đai trong phạm vi quản lý để giải quyết kịp thời, dứt điểm, công bố công khai kết quả giải quyết, không để khiếu kiện vượt cấp, diễn biến phức tạp, khiếu kiện đông người; chịu trách nhiệm về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo ” (Quốc hội nước CHXHCNVN năm 2012)
Năm 2012, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 14/5/2012 về chấn chỉnh và nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC và nhiều văn bản khác để chỉ đạo công tác giải quyết KNTC, trong đó tập trung vào các nội dung: Chấn chỉnh, xử lý những tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về đất đai (như công tác quy hoạch sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận QSDĐ ); giải quyết kịp thời những vụ việc KNTC về đất đai ngay từ khi mới phát sinh, không để trở thành “điểm nóng”, gây phức tạp về an ninh, trật tự; tăng cường thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp trong công tác giải quyết KNTC, tập trung vào những địa bàn trọng điểm thường xảy ra các vụ việc KNTC đông người, phức tạp nhằm ổn định tình hình chính trị - xã hội (Chính phủ, 2012) Chỉ thị số 35-CT/TW ngày 26/5/2014 của Bộ Chính trị về “Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tiếp công dân và giải quyết KN,TC”
Có thể nói khiếu nại, tố cáo về đất đai đang là một thách thức đối với Đảng, các cơ quan nhà nước HCNN có thẩm quyền và toàn thể xã hội Việc giải quyết dứt điểm, có hiệu quả vấn đề này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc duy trì sự ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trong cả nước và ở từng địa phương Việc giải quyết KNTC trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan HCNN cần phải đổi mới, thường xuyên tiếp nhận các thông tin phản hồi từ các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để điều chỉnh công tác quản lý nhà nước về đất đai (về thể chế, bộ máy tổ chức…), quan tâm, chú trọng đến lợi ích chính đáng, thiết thực của người dân trong giải quyết KNTC nhằm đảm bảo công bằng xã hội, góp phần ổn định tình hình an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội là vấn đề hết sức cấp bách hiện nay đối với Đảng và Nhà nước ta
2.3.2 Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai
Trên cơ sở các chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan HCNN, trình tự, thủ tục giải quyết KNTC Các văn bản pháp luật được ban hành qua các thời kỳ mặc dù có một số quy định chưa thực sự hợp lý, nhưng nhìn chung đã thể hiện rõ sự phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn, thể hiện sự thay đổi về cơ chế chính sách ngày càng minh bạch, có lợi hơn cho người dân Các văn bản pháp luật được ban hành sau khắc phục được những mâu thuẫn, bất cập chồng chéo của các văn bản đã ban hành trước đó
Các văn bản về giải quyết khiếu nại, tố cáo do Nhà nước ban hành trong giai đoạn từ 01/01/2009 đến 31/12/2013 được thể hiện tại Bảng 1.1 Qua đó có thể thấy hệ thống pháp luật quy định về giải quyết KNTC còn chưa đồng bộ, nhiều vấn đề mâu thuẫn, chưa thống nhất giữa các văn bản trong hệ thống pháp luật nước ta về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi và bổ sung năm 2004, 2005, hiện nay đã hết hiệu lực thi hành) có các quy định không thống nhất với Luật Đất đai năm 2003 như: quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai; quy định về việc khởi kiện vụ việc khiếu nại đến Tòa án trong Luật Đất đai năm 2003 làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại hơn so với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; sự khác nhau giữa các quy định về thời hạn, thời hiệu Đây là những mâu thuẫn giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai năm 2003 gây khó khăn trong việc áp dụng để giải quyết khiếu nại tố cáo
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm
1998 chưa được sửa đổi, bổ sung Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được” Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” Chỉ thị số 35-CT/TW của Bộ Chính trị ngày 26/5/2014 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng đưa ra giải pháp: “Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo hướng nâng cao thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra; của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, của hội đồng nhân dân, đại biểu hội đồng nhân dân trong việc thực hiện chức năng giám sát; của người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo” Từ thực tế trên Luật Tố cáo 2018 được ban hành
Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật Khiếu nại (2011)và Luật Tố cáo năm 2018 ra đời đã quy định thống nhất hơn, tiếp đến Luật Đất đai số 45/2013/QH13 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 29/11/2013 (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014), trong đó quy định về quản lý, sử dụng đất và tại Chương XIII, Mục 2, Điều 204, Điều 205 quy định về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện và tố cáo về đất đai, phần nào đó đã khắc phục những mâu thuẫn nêu trên
Bảng 2.1 Danh mục các văn bản pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng năm ban hành
Cơ quan ban hành Trích yếu nội dung
I Một số Luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Luật Khiếu nại, tố cáo: quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết KNTC Hết hiệu lực thi hành
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 Hết hiệu lực thi hành
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004) Hết hiệu lực thi hành
Luật Đất đai: quy định về quản lý và sử dụng đất đai Trong đó Chương VI, mục
2 quy định về giải quyết KNTC về đất đai
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng năm ban hành
Cơ quan ban hành Trích yếu nội dung
Có hiệu lực thi hành đến hết ngày 30/6/2014
Luật Tố tụng hành chính: quy định về hoạt động tố tụng hành chính Trong đó, có các điều sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2013 về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khởi kiện đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai Đang có hiệu lực thi hành
Luật Thanh tra: quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân, trong đó có quy định về chức năng, nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra tỉnh, huyện và Thanh tra Sở Đang có hiệu lực thi hành
Luật Khiếu nại: quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN Đang có hiệu lực thi hành
Luật Tố cáo: quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi VPPL của cán bộ công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ và đối với hành vi VPPL của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực Đang có hiệu lực thi hành
Luật đất đai: Quy định về quản lý, sử dụng đất Trong đó Chương XIII, Mục
2, Điều 204, Điều 205 quy định về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện và tố cáo về đất đai
Có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014
II Một số Nghị định về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Về thi hành Luật Đất đai, trong đó Chương XII quy định về giải quyết khiếu nại về đất đai Có hiệu lực thi
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng năm ban hành
Cơ quan ban hành Trích yếu nội dung hành đến hết ngày 30/6/2014