- Theo kết quả điều tra, thu thập thông tin từ việc lấy ý kiến người dân thì công tác giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai còn nhiều hạn chế, bất cập như: có những vụ việc giải quyết c
Tổng quan các vấn đề nghiên cứu
Cơ sở lý luận các vấn đề liên quan đến khiếu nại, tố cáo về đất đai
2.1.1 Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai
Khái niệm khiếu nại của Nhà nước Việt Nam lần đầu được quy định tại Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký, thể hiện qua quy định Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận các đơn khiếu nại của nhân dân Khiếu nại của nhân dân ở đây là sự phàn nàn đối với chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán bộ, công chức nhà nước có hành vi vi phạm pháp luật hoặc xâm phạm quyền và lợi ích của mình Thực chất, đó là các khiếu nại về những hành vi nảy sinh trong bộ máy hành chính nhà nước do những người làm việc tại các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện Văn bản này cho thấy cách nhìn nhận của nhà nước về vai trò của công dân trong việc giám sát và đòi hỏi sự công bằng trong hoạt động của bộ máy nhà nước.
Hiện nay, khái niệm khiếu nại được quy định trong văn bản pháp luật như sau: khiếu nại là hành động của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định nhằm đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền, hoặc xem xét lại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình Định nghĩa này được nêu Khoản 1, Điều 2, của Luật Khiếu nại năm 2011.
Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai, việc giải quyết khiếu nại nhằm bảo đảm các mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng như giữa các bên tham gia sử dụng đất với nhau được thực hiện đúng theo chính sách và pháp luật đất đai Khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính số 64/2010/QH12 được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2010 đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai về khiếu nại và khởi kiện đối với quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính (HVHC) về quản lý đất đai, quy định: Người sử dụng đất có quyền khiếu nại QĐHC hoặc HVHC về quản lý đất đai.
QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể HVHC là hành vi của cơ quan HCNN hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan.
HCNN thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 8, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011) Các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại được quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai Trong quản lý đất đai, các quyết định bị khiếu nại gồm: quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng (GPMB) và tái định cư; quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ); quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất.
HVHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại theo quy định của pháp luật là hành vi của cán bộ công chức nhà nước khi thực hiện các công việc liên quan trực tiếp đến các quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; cấp và thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và gia hạn thời hạn sử dụng đất cho người sử dụng đất (Khoản 9, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011) Do đó, các quyết định hành chính và HVHC nêu trên nếu bị khiếu nại sẽ được giải quyết theo quy định của Luật Đất đai; ngoài các trường hợp nêu trên, nếu các HVHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại thì việc giải quyết sẽ tuân thủ theo quy định của pháp luật khiếu nại.
Giải quyết khiếu nại là quá trình thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật, được xác định tại Khoản 6 và Khoản 11, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011.
Như vậy, có thể hiểu, giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan HCNN là hoạt động kiểm tra, xác minh kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, HVHC trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước là nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan này khi nhân danh Nhà nước tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của các quyết định hành chính về quản lý và sử dụng đất, theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
2.1.2 Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai
Khái niệm tố cáo về mặt pháp lý là việc công dân, theo thủ tục do pháp luật quy định, báo cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Theo Khoản 1, Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011, tố cáo được hiểu như hành vi thông báo nhằm cung cấp thông tin và bằng chứng về hành vi vi phạm để cơ quan có thẩm quyền xem xét xử lý và bảo vệ lợi ích Nhà nước cùng quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Pháp luật hiện hành quy định rằng khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý và sử dụng đất gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, mọi công dân có quyền báo cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để được giải quyết theo quy định của pháp luật Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ là việc công dân thông báo cho các cơ quan có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm để được xử lý theo quy định.
Giải quyết tố cáo là quá trình tiếp nhận, xác minh và kết luận về nội dung tố cáo và việc xử lý tố cáo của người có thẩm quyền giải quyết; người tố cáo là công dân thực hiện quyền tố cáo; người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo Người giải quyết tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo, được xác định theo Luật Tố cáo năm 2011 (khoản 7 Điều 2) Điều 139 Luật Đất đai năm 2003 (nay là Điều 205 Luật Đất đai 2013) quy định: cá nhân có quyền tố cáo vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, và việc giải quyết tố cáo về vi phạm pháp luật đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo Đây là quy định dẫn chiếu cho thấy thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết tố cáo về đất đai sẽ thực hiện theo các quy định của Luật Tố cáo.
Hiểu một cách rõ ràng, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai là công dân báo cáo cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về hành vi vi phạm của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào đối với việc thi hành các quy định pháp luật về quản lý đất đai Đây là cơ chế nhằm bảo đảm tính minh bạch, kỷ cương và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm, giúp cơ quan có thẩm quyền nhận diện, điều tra và xử lý vi phạm theo đúng quy định của pháp luật.
Quá trình giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai bởi các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) gồm kiểm tra, xác minh và kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan HCNN, nhằm áp dụng biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật để bảo vệ lợi ích của nhà nước, của các hội và quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
2.1.3 Một số khái niệm liên quan đến đất đai và nội dung khiếu nại, tố cáo
2.1.3.1 Khái niệm về đất đai và Quản lý Nhà nước về đất đai
Trong quản lý Nhà nước về đất đai, đất đai được khẳng định là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt và là thành phần hàng đầu của môi trường sống; đồng thời là địa bàn phân bố các khu dân cư, là cơ sở để xây dựng các công trình kinh tế, văn hóa - xã hội, an ninh - quốc phòng cho quốc gia.
Cơ sở thực tiễn về giải quyết khiếu nại, tố cáo ở một số nước trên thế giới
SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
Ở nhiều nước trên thế giới, việc giải quyết khiếu nại hành chính đã có từ lâu và nay đã trở thành nề nếp, ngoài việc xác định thẩm quyền của tòa án, nhiều nước vẫn duy trì và coi trọng vai trò của cơ quan hành chính trong xử lý khiếu nại; ở một số nơi, giải quyết khiếu nại qua cấp hành chính được coi là thủ tục bắt buộc trước khi người khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án hành chính hoặc tòa án tư pháp Đa số nước cho phép công dân có quyền lựa chọn nộp đơn khiếu nại đến cơ quan hành chính (cơ quan đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính) để thực hiện quyền khiếu nại Đáng lưu ý là hầu hết các nước đều quy định rằng dù khiếu nại hành chính đã được giải quyết bởi cơ quan hành chính hoặc cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính thì người khiếu nại vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án Việc xem xét cách tổ chức thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính ở một số nước trên thế giới giúp làm rõ vấn đề này.
Mỹ là một nước liên bang, vì vậy hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính có những nét đặc thù so với các quốc gia khác Việc tổ chức các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính ở Mỹ được chia làm ba loại, phản ánh sự phân cấp quyền lực giữa liên bang, tiểu bang và địa phương, mỗi loại có thẩm quyền và cơ chế xử lý riêng biệt.
Loại thứ nhất là cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính độc lập, còn được gọi là cơ quan Tài phán hành chính, hiện nay có mặt ở 26 trong tổng số 53 bang của Mỹ Các cơ quan này được thành lập để giải quyết các vụ việc hành chính một cách độc lập, cung cấp một kênh giải quyết tranh chấp ngoài hệ thống tòa án, nhằm đảm bảo quy trình nhanh chóng và công bằng cho người khiếu nại Số lượng 26 cơ quan trên tổng số 53 bang cho thấy đây là một mô hình phổ biến và có vai trò quan trọng trong cấu trúc tư pháp hành chính của nhiều bang Mỹ.
Loại thứ hai là cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính được tổ chức ngay trong cơ quan hành chính nhưng chuyên trách hóa, có nghĩa là những người làm việc ở cơ quan này chỉ chịu trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết các quyết định hành chính (QĐHC) thuộc phạm vi quản lý của cơ quan mình; trong trường hợp quyết định bị từ chối, đương sự có thể gửi đơn đến Tòa án tư pháp để được xem xét và giải quyết khiếu kiện.
Loại thứ ba là ở một số lĩnh vực quản lý không có cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính mà chỉ có một bộ phận chịu trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại trong ngành, điển hình là Hải quan Thực tế cho thấy 90% vụ việc đương sự chọn đường khiếu nại hành chính vì giải quyết nhanh hơn và tiết kiệm chi phí so với khiếu kiện ra Tòa án Ngoài ra ở Mỹ còn có một cơ quan độc lập chuyên giải quyết các khiếu nại và quyết định kỷ luật công chức.
Pháp luật Mỹ quy định rằng khi một vụ việc hành chính đã được cơ quan hành chính hoặc cơ quan chuyên trách giải quyết và đương sự tiếp tục khiếu kiện lên tòa án, tòa án sẽ không xem xét lại các nội dung thực tế của vụ việc mà chỉ đánh giá cách thức cơ quan đó áp dụng pháp luật trong quá trình giải quyết trước đó (Đinh Văn Minh, 2010).
Trung Quốc là nước thành lập hệ thống Tòa hành chính từ những năm
Theo Luật tố tụng hành chính Trung Quốc năm 1990, các điều khoản liên quan đến khiếu nại hành chính cho thấy đây không phải là trình tự bắt buộc; người bị khiếu nại không buộc phải nộp đơn khiếu nại lên cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra tòa, trừ khi luật hoặc văn bản pháp quy có quy định ngược lại, khi đó khiếu nại trở thành điều kiện bắt buộc Cơ quan hành chính phải giải quyết khiếu nại trong vòng hai tháng kể từ ngày nhận được đơn Trong trường hợp quá trình khiếu nại hành chính thiếu sự thống nhất, người khiếu nại có thể khởi kiện ra Toà án hành chính trong vòng 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lời của cơ quan hành chính.
Việc giải quyết khiếu nại hành chính tại Pháp và Đức được giao cho các tòa án hành chính độc lập, khác với hệ thống tư pháp phổ thông Pháp có hơn 200 năm lịch sử tổ chức và thực thi tài phán hành chính, trong khi Đức có tòa hành chính từ cuối thế kỷ 19; đến nay cả hai nước đều duy trì một hệ thống cơ quan tài phán hành chính được tổ chức và vận hành rất chặt chẽ, và việc giải quyết khiếu nại hành chính vẫn được coi trọng Nguyên nhân là các nước cho rằng tòa hành chính chỉ giải quyết tính hợp pháp của các quyết định hành chính, còn các vấn đề phức tạp phát sinh trong quá trình quản lý và điều hành kinh tế - xã hội thuộc phạm vi của các cơ quan hành chính.
Thụy Điển có Tòa hành chính thực hiện xét xử các vụ án hành chính, được thành lập từ năm 1909 Công dân có thể khiếu nại và được giải quyết theo trình tự hành chính mà không cần khởi kiện ra Tòa hành chính, và pháp luật Thụy Điển quy định các biện pháp nhằm tránh tình trạng cùng một vụ việc vừa được cơ quan hành chính giải quyết vừa được Tòa hành chính thụ lý Nhờ những quy định này, hệ thống tư pháp hành chính của Thụy Điển cân bằng giữa quyền của công dân và thẩm quyền của cơ quan nhà nước, đảm bảo sự công bằng và hiệu quả trong giải quyết khiếu nại.
2.2.5 Đài Loan Đối với Đài Loan, theo Luật xét xử của Tòa hành chính ban hành năm
Điều 1932, được sửa đổi, bổ sung năm 1975, quy định rằng khi công dân cho rằng quyền lợi của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính của cơ quan nhà nước trung ương hoặc cơ quan hành chính địa phương, họ có quyền khởi kiện lên Tòa hành chính nếu không đồng ý với kết quả giải quyết của cơ quan có thẩm quyền hoặc trong thời hạn hai tháng mà chưa được giải quyết Do đó, để khởi kiện vụ án hành chính, vụ việc phải qua giai đoạn tiền tố tụng hành chính (Đinh Văn Minh, 2009).
Cơ sở thực tiễn và tính pháp lý về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Việt Nam
2.3.1 Chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước trong công tác chỉ đạo giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai
Tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo luôn được Đảng và Nhà nước Việt Nam quan tâm sâu sắc và được thể chế hóa qua các hiến pháp 1959, 1980, 1992, và mới đây là Hiến pháp 2013, cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Chủ trương, đường lối của Đảng được thể hiện rõ qua nhiều văn bản nhấn mạnh trách nhiệm của các cấp ủy Đảng và chính quyền trong công tác tiếp công dân và xử lý khiếu nại, tố cáo Trước tình hình khiếu nại về đất đai ngày càng gia tăng và diễn biến phức tạp, điển hình là vụ việc tại Văn Giang, Hưng Yên liên quan đến dự án Văn Giang đô thị, thương mại - du lịch và vụ cưỡng chế thu hồi đất ở xã Vĩnh Quang, Tiên Lãng, Hải Phòng (Thanh tra Chính phủ 2013) Bộ Chính trị, Ban Bí thư Trung ương Đảng, Quốc hội và Chính phủ đã tập trung chỉ đạo và ban hành thêm nhiều văn bản nhằm giải quyết khiếu nại, tố cáo, trong đó nổi bật là Thông báo Kết luận số 130/TB-TW ngày 10/01/2009.
Bộ Chính trị về tình hình kết quả giải quyết khiếu nại tố cáo từ năm 2006 và giải pháp trong thời gian tới (Bộ Chính trị, 2009); Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị Trung ương 6 khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, trong đó nhấn mạnh: Các cơ quan có thẩm quyền phải tập trung giải quyết kịp thời, dứt điểm các KNTC về đất đai theo đúng quy định của pháp luật về KNTC, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự; công bố công khai kết quả giải quyết (Ban Chấp hành Trung ương Đảng, 2012)
Ngày 23/11/2012, tại kỳ họp lần thứ 4, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 39/2012/QH13 về việc tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC về đất đai đã chỉ rõ: “Thủ trưởng các cơ quan HCNN theo thẩm quyền chủ động xem xét từng vụ việc khiếu nại, tố cáo về đất đai trong phạm vi quản lý để giải quyết kịp thời, dứt điểm, công bố công khai kết quả giải quyết, không để khiếu kiện vượt cấp, diễn biến phức tạp, khiếu kiện đông người; chịu trách nhiệm về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo ” (Quốc hội nước CHXHCNVN năm 2012)
Vào năm 2012, Chính phủ ban hành Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 14/5/2012 về chấn chỉnh và nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC và nhiều văn bản khác nhằm chỉ đạo công tác này; nội dung chủ yếu tập trung chấn chỉnh, xử lý những tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về đất đai như quy hoạch sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Đồng thời tập trung giải quyết kịp thời các vụ việc KNTC về đất đai từ khi mới phát sinh, không để chúng trở thành “điểm nóng” gây phức tạp về an ninh, trật tự; và tăng cường thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp trong công tác giải quyết KNTC, tập trung vào những địa bàn trọng điểm thường xuyên xảy ra các vụ việc KNTC đông người, phức tạp nhằm ổn định tình hình chính trị - xã hội.
Có thể nói khiếu nại, tố cáo về đất đai đang là thách thức lớn đối với Đảng, các cơ quan nhà nước và toàn xã hội; việc giải quyết dứt điểm vấn đề này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc duy trì sự ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương Để giải quyết KNTC trong lĩnh vực đất đai, các cơ quan nhà nước cần đổi mới, thường xuyên tiếp nhận thông tin phản hồi từ các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để điều chỉnh công tác quản lý nhà nước về đất đai (về thể chế, bộ máy tổ chức…), quan tâm đến lợi ích chính đáng, thiết thực của người dân nhằm bảo đảm công bằng xã hội và góp phần ổn định tình hình an ninh, trật tự xã hội, là vấn đề hết sức cấp bách đối với Đảng và Nhà nước ta.
2.3.2 Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai
Trên cơ sở các chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, hệ thống văn bản pháp luật đã quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng như trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC) Các văn bản này được ban hành qua các thời kỳ; dù còn một số quy định chưa thật sự hợp lý, nhìn chung chúng phản ánh sự phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn và thể hiện sự minh bạch hóa cơ chế chính sách, mang lại lợi ích thiết thực cho người dân Việc ban hành các văn bản pháp luật tiếp tục khắc phục các mâu thuẫn, bất cập và chồng chéo của các văn bản trước đó.
Những văn bản do Nhà nước ban hành về giải quyết khiếu nại tố cáo trong giai đoạn 01/01/2009 đến 31/12/2013 được trình bày tại Bảng 1.1 cho thấy hệ thống pháp luật về giải quyết KNTC ở Việt Nam còn chưa đồng bộ và tồn tại nhiều mâu thuẫn giữa các văn bản Sự thiếu sự thống nhất giữa các quy định khiến quá trình giải quyết khiếu nại tố cáo gặp khó khăn và kém nhất quán Kết quả phân tích nhấn mạnh nhu cầu rà soát, chuẩn hóa và đồng bộ hóa các văn bản pháp luật liên quan nhằm nâng cao tính nhất quán, minh bạch và hiệu quả của hoạt động giải quyết KNTC.
Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (Luật năm 1998, được sửa đổi năm 2004, 2005; hiện nay đã hết hiệu lực thi hành) có những quy định không thống nhất với Luật Đất đai năm 2003 ở nhiều điểm, nổi bật là trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai và quy định khởi kiện vụ việc khiếu nại lên Tòa án, khiến quyền khởi kiện của người khiếu nại bị hạn chế so với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 Bên cạnh đó, sự khác biệt giữa các quy định về thời hạn, thời hiệu giữa hai luật tạo ra các mâu thuẫn pháp lý Những mâu thuẫn này làm khó khăn trong việc áp dụng và giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai theo hệ thống pháp luật hiện hành.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm
Ngay từ khi ra đời, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 có một số quy định giải quyết khiếu nại đất đai không đồng bộ với Luật Đất đai và với các sửa đổi năm 2004–2005; sau khi được sửa đổi, nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai trở nên lạc hậu và cần được bổ sung Nội dung đầu tiên cần sửa đổi là quy định liên quan đến khái niệm “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 đã bị bãi bỏ bởi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 Tại lần sửa đổi này, cụm từ “quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” ở khoản 2 Điều 54 của Luật Khiếu n,nại, tố cáo năm 2005 được thay bằng “quyết định này là quyết định có hiệu lực thi hành”, do đó hiện nay không còn tồn tại khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng” trong giải quyết khiếu nại.
Việc ban hành đồng bộ Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 2011 đã thống nhất các quy định và thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khiếu kiện Tiếp theo, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014), quy định về quản lý, sử dụng đất, và tại Chương XIII, Mục 2, Điều 204 và Điều 205 đã quy định về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện và tố cáo liên quan đến đất đai, phần nào khắc phục những mâu thuẫn nảy sinh trước đó.
Bảng 2.1 Danh mục các văn bản pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng năm ban hành
Cơ quan ban hành Trích yếu nội dung
I Một số Luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Luật Khiếu nại, tố cáo: quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết KNTC Hết hiệu lực thi hành
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 Hết hiệu lực thi hành
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004) Hết hiệu lực thi hành
Luật Đất đai: quy định về quản lý và sử dụng đất đai Trong đó Chương VI, mục 2 quy định về giải quyết KNTC về đất đai
Có hiệu lực thi hành đến hết ngày 30/6/2014
Luật Tố tụng hành chính quy định hoạt động tố tụng hành chính và giải quyết tranh chấp liên quan đến quản lý đất đai Trong đó có các điều sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2003 về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khởi kiện đối với Quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính (HVHC) về quản lý đất đai Văn bản này đang có hiệu lực thi hành.
Luật Thanh tra quy định tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân, nêu rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và Thanh tra Sở, đồng thời quy định việc giải quyết khiếu nại, tố cáo Văn bản đang có hiệu lực thi hành và được áp dụng để bảo đảm chất lượng, hiệu quả, minh bạch trong quá trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của cá nhân, tổ chức.
Luật Khiếu nại quy định chi tiết quyền khiếu nại và trình tự, thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính (HVHC) của cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) và của người có thẩm quyền trong cơ quan đó Văn bản này áp dụng cho các trường hợp khiếu nại liên quan đến QĐHC và HVHC, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị ảnh hưởng Luật đang có hiệu lực thi hành.
Luật Tố cáo quy định việc tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật (VPPL) của cán bộ, công chức, viên chức trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ, cũng như hành vi VPPL của cơ quan, tổ chức liên quan; xác lập quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, các mẫu đơn và trình tự, thẩm quyền, thời hạn giải quyết tố cáo, cùng các biện pháp bảo vệ người tố cáo nhằm tăng cường kỷ cương công vụ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước và đảm bảo tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trong hệ thống công vụ.
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng năm ban hành
Cơ quan ban hành Trích yếu nội dung quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực Đang có hiệu lực thi hành
Luật đất đai quy định rõ về quản lý và sử dụng đất đai, trong đó Chương XIII, Mục 2, Điều 204 và Điều 205 quy định trình tự, thẩm quyền và cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện và tố cáo liên quan đến đất đai Các quy định này cho phép người dân và tổ chức gửi phản ánh và kiến nghị về các vi phạm hoặc bất cập trong quản lý đất đai, đồng thời xác định thời hạn tiếp nhận, thẩm tra và trả lời kết quả để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất Qua đó, việc giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện và tố cáo nhằm bảo đảm tính minh bạch, công bằng và tuân thủ pháp luật trong quản lý đất đai, góp phần đảm bảo quyền lợi người sử dụng đất và sự phát triển bền vững của nguồn lực đất đai.
Có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014
II Một số Nghị định về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Về thi hành Luật Đất đai, trong đó Chương XII quy định về giải quyết khiếu nại về đất đai Có hiệu lực thi hành đến hết ngày 30/6/2014
Một số nghiên cứu về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Việt Nam
Về tố cáo đất đai ở Việt Nam, vấn đề khiếu nại tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại tố cáo đã được nhiều công trình nghiên cứu đề cập ở cả góc độ lý luận lẫn thực tiễn khác nhau Những công trình này cho thấy quá trình quản lý đất đai và cơ chế giải quyết khiếu nại tố cáo còn tồn tại nhiều thách thức và cần sự cải thiện đồng bộ giữa pháp lý, hành chính và thực tiễn địa phương Trong đó phải kể đến các công trình nghiên cứu nổi bật phân tích cơ chế tiếp nhận và xử lý tố cáo, đánh giá tác động xã hội của các vụ việc đất đai, và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại tố cáo để tăng cường sự công bằng và hiệu quả quản lý đất đai ở Việt Nam.
Cơ chế giải quyết khiếu nại đóng vai trò then chốt trong việc đánh giá thực trạng và hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại của công dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nước trong lĩnh vực quản lý Các quyết định và hành vi của cơ quan hành chính nhà nước tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân cũng như của doanh nghiệp, vì vậy một hệ thống giải quyết khiếu nại hiệu quả là thước đo chất lượng quản trị công và sự công bằng trong quá trình quản lý Nghiên cứu của Hoàng Ngọc Giao (2009) làm nổi bật mối liên hệ giữa cơ chế này với thực trạng hoạt động của cơ quan nhà nước và vai trò của nó trong đánh giá, cải thiện hoạt động quản lý và tăng cường sự minh bạch.
Trong năm 2010, một số bài viết đăng trên Tạp chí Thanh tra của Thanh tra Chính phủ và Tạp chí Nghiên cứu pháp luật của Văn phòng Quốc hội đã phân tích thực trạng khiếu nại, tố cáo về đất đai, chỉ ra các nguyên nhân chính và đề xuất các giải pháp nhằm hạn chế hiện tượng này (Nguyễn Uyên Minh, 2010).
Vấn đề phân định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai được xem xét trên cơ sở nghiên cứu lý luận và phân tích những hạn chế, tồn tại của thực tiễn tại Hà Nội để đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện chế định pháp luật về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại đất đai, tăng cường pháp chế XHCN và bảo đảm cho công dân thực hiện tốt quyền khiếu kiện hành chính của mình; nghiên cứu của Nguyễn Thị Thu Hương (2011) cho thấy sự kết hợp giữa lý luận và thực tiễn là nền tảng để cải thiện hệ thống pháp lý và thực tiễn giải quyết khiếu nại đất đai ở Hà Nội.
Bài viết phân tích thực trạng và đánh giá kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc, chỉ rõ những ưu điểm và mặt tồn tại; từ đó đề xuất các giải pháp có tính tổ chức - pháp lý nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tập trung vào công tác tổ chức và chỉ đạo giải quyết khiếu nại, đồng thời nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn cũng như ý thức trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức tại các cơ quan hành chính nhà nước (Nguyễn Kim Anh, 2012).
Bài viết phân tích thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam, tập trung đánh giá kết quả đạt được, chỉ rõ ưu điểm và tồn tại; đồng thời phân tích sâu các hạn chế trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, kỷ cương, kỷ luật hành chính, công tác tiếp dân, thẩm tra và xác minh, gặp gỡ đối thoại và thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; từ đó rút ra nguyên nhân, nhấn mạnh các hạn chế về mặt pháp luật khiếu nại làm giảm hiệu quả giải quyết Trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn, tác giả đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan HCNN ở địa phương, đồng thời làm rõ những bất cập trong các quy định pháp luật gây cản trở và đề xuất các biện pháp hoàn thiện quy định pháp luật về khiếu nại Đối tượng nghiên cứu của đề tài này là công tác giải quyết các khiếu nại hành chính nói chung (Vũ Thị Vân Dung, 2012).
Những bất cập trong cơ chế và chính sách đất đai hiện nay là nguyên nhân chủ yếu khiến khiếu nại về đất đai trở nên phức tạp và kéo dài Theo Nguyễn Thắng Lợi (2013), ngoài việc thường xuyên sửa đổi, bổ sung và đổi mới cơ chế, chính sách đất đai còn cần có giải pháp vốn để giải quyết các vướng mắc, đồng thời tăng cường công tác giáo dục và phổ biến pháp luật nhằm giúp người dân hiểu rõ hơn về các chủ trương của Nhà nước, đặc biệt là các quy định về đất đai và pháp luật liên quan đến khiếu nại.
Các nghiên cứu nêu trên đã đề cập thực trạng khiếu nại tố cáo và công tác giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng thời gian qua; tuy nhiên, phần lớn công trình hiện nay hoặc chỉ nêu và diễn giải các quy định của pháp luật hiện hành, hoặc đề cập đến những mâu thuẫn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa luật khiếu nại và các luật chuyên ngành, hoặc tổng quan thực trạng và nguyên nhân để đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại tố cáo; hoặc đi sâu vào một vấn đề cụ thể như thủ tục, thẩm quyền giải quyết khiếu nại tố cáo mà chưa có nghiên cứu toàn diện về công tác giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, bắt đầu từ thực tiễn khiếu nại ở một địa phương nhất định, nhằm làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan và đề xuất các giải pháp tăng cường hiệu lực của công tác quản lý đất đai ở địa bàn đó.