Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển và hải đảo ra đời đã tạo cơ sở pháp lí để quản lí, khai thác, bảo vệ tài nguyên và môi trường TN&MT biển, hải đảo và tăng cường hợp tác quốc t
Trang 1TS NguyÔn Quang TuyÕn *
1 Sự cần thiết phải xây dựng Luật tài
nguyên và môi trường biển, hải đảo
Biển và hải đảo là vùng lãnh thổ rộng
lớn, có vai trò, vị trí quan trọng đối với sự
nghiệp phát triển kinh tế-xã hội, có ý nghĩa
chiến lược và đặc biệt quan trọng đối với
công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong
giai đoạn hiện nay cũng như về lâu dài Nghị
quyết Hội nghị trung ương 4 khoá X về
Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 đã
nêu rõ: “Xây dựng và thực hiện chiến lược
phát triển kinh tế biển toàn diện, có trọng
tâm, trọng điểm; sớm đưa nước ta trở thành
quốc gia mạnh về biển trong khu vực, gắn
liền với bảo vệ quốc phòng, an ninh và hợp
tác quốc tế”
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về
biển và hải đảo ra đời đã tạo cơ sở pháp lí để
quản lí, khai thác, bảo vệ tài nguyên và môi
trường (TN&MT) biển, hải đảo và tăng
cường hợp tác quốc tế trên biển và hải đảo,
tăng cường khả năng kiểm soát biển nhằm
bảo đảm an ninh, quốc phòng; đã bước đầu
xác định phạm vi và chế độ pháp lí của từng
vùng biển cụ thể, từng bước tăng cường
quản lí nhà nước về biển và hải đảo, tạo cơ
sở và điều kiện cho việc đấu tranh bảo vệ
các vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam;
bảo vệ chủ quyền của Việt Nam, giải quyết
vấn đề ranh giới các vùng biển và thềm lục
địa chồng lấn với các nước láng giềng
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực nêu trên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển và hải đảo còn bộc lộ những tồn tại và bất cập chủ yếu sau đây:
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lí, bảo vệ TN&MT biển, hải đảo tuy nhiều về số lượng nhưng lại mang tính quản lí chuyên ngành, thiếu các nội dung liên quan đến quản lí tổng hợp và thống nhất đối với tài nguyên và bảo vệ môi trường (BVMT) biển, hải đảo Trong các luật chuyên ngành, các bộ, ngành chỉ đề cập các nội dung quản lí về biển và hải đảo phù hợp với chức năng quản lí nhà nước được giao, chưa đề cập các vấn đề liên ngành và các công cụ quản lí tương ứng Việc phối kết hợp giữa các ngành, các cấp trong khai thác,
sử dụng tiết kiệm, hiệu quả tài nguyên và BVMT biển, hải đảo còn có những bất cập
nhất định Ví dụ: Trong thời gian dài, việc
phối hợp giữa các bộ, ngành, các địa phương chưa được pháp luật quy định cho cơ quan
cụ thể nào đóng vai trò chủ trì, đầu mối điều phối Chỉ đến khi Nghị định của Chính phủ
số 25/2009/NĐ-CP ngày 6/3/2009 về quản
lí tổng hợp tài nguyên và BVMT biển, hải đảo được ban hành (sau đây gọi tắt là Nghị định số 25/2009/NĐ-CP ngày 6/3/2009)
* Giảng viên chính Khoa pháp luật kinh tế Trường Đại học Luật Hà Nội
Trang 2quy định Bộ TN&MT có chức năng quản lí
nhà nước về TN&MT biển thì bất cập này
mới được khắc phục Tuy nhiên, Nghị định
số 25/2009/NĐ-CP ngày 6/3/2009 cũng mới
chỉ là văn bản dưới luật nên giá trị pháp lí
chưa cao Trong khi đó, quản lí biển và hải
đảo là lĩnh vực quản lí rộng lớn liên quan
không chỉ đến lợi ích của các ngành, các địa
phương mà còn liên quan đến lợi ích của
Việt Nam và những quốc gia láng giềng có
vùng biển tiếp giáp với nước ta Để nâng cao
hiệu quả cơ chế phối, kết hợp đa ngành, đa
lĩnh vực trong quản lí tổng hợp TN&MT
biển, hải đảo thì cần phải ban hành văn bản
có giá trị pháp lí cao hơn Nghị định số
25/2009/NĐ-CP ngày 6/3/2009
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
về BVMT biển, hải đảo nằm rải rác trong
các văn bản quy phạm pháp luật chuyên
ngành và còn quy định chưa cụ thể, chi tiết
và phù hợp với đặc thù của biển, hải đảo nên
đã gây ra những khó khăn trong quá trình tổ
chức thực hiện Ví dụ: Các quy định về
BVMT biển nằm trong Luật BVMT, Luật
dầu khí, Bộ luật hàng hải, Luật nuôi trồng
thuỷ sản… Tuy nhiên, trong các luật này vẫn
còn thiếu những quy định về quản lí tổng
hợp đới bờ; thiếu quy định về quản lí tổng
hợp về biển nhằm bảo đảm hài hoà giữa việc
khai thác tiềm năng, thế mạnh của biển dưới
góc độ kinh tế với việc duy trì, bảo vệ bền
vững tài nguyên, môi trường biển v.v
- Công tác tuyên truyền, giáo dục, nâng
cao nhận thức của các cấp, các ngành và
nhân dân về vị trí, vai trò của TN&MT biển,
hải đảo chưa đầy đủ nên chưa tích cực tổ
chức triển khai thực hiện tốt các nhiệm vụ liên quan đến bảo vệ TN&MT biển, hải đảo, đặc biệt là việc xây dựng chiến lược và hoạch định chính sách về vấn đề này v.v Nhằm khắc phục những tồn tại nêu trên, tạo cơ sở pháp lí cho việc quản lí tổng hợp
và thống nhất về tài nguyên và BVMT biển, hải đảo, tiến tới bảo vệ tốt TN&MT biển, hải đảo đồng thời đáp ứng yêu cầu thực hiện Nghị quyết Hội nghị trung ương 4 khoá X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 và góp phần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển, hải đảo của Việt Nam thì việc ban hành Luật TN&MT biển, hải đảo là cần thiết
2 Nguyên tắc, quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo
Việc xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo cần dựa trên nguyên tắc và quan điểm chỉ đạo cơ bản sau đây:
- Quán triệt đường lối, tư tưởng chỉ đạo của Đảng tại Nghị quyết Hội nghị trung ương 4 khoá X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020
- Cụ thể hoá các quy định của điều ước quốc tế liên quan đến khai thác, sử dụng hợp
lí tài nguyên và BVMT biển mà Việt Nam là thành viên
- Kế thừa và phát triển những thành quả của các văn bản quy phạm pháp luật về TN&MT biển, hải đảo đã ban hành như Nghị định của Chính phủ số 25/2009/NĐ-CP ngày 6/3/2009 về quản lí tổng hợp tài nguyên và BVMT biển, hải đảo; các quy định của các luật chuyên ngành liên quan đến vấn đề quy hoạch, cấp phép khai thác, sử dụng tài
Trang 3nguyên và BVMT biển để cân nhắc đưa các
quy định quản lí mang tính tổng hợp, liên
ngành vào nội dung Luật TN&MT biển, hải
đảo Đồng thời bổ sung vào dự thảo Luật
TN&MT biển, hải đảo các quy định liên
quan đến việc thực hiện nhiệm vụ quản lí
nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải
đảo, như: nội dung thanh tra, kiểm tra, xử lí
vi phạm, hợp tác quốc tế về nghiên cứu khoa
học biển và BVMT biển v.v
- Xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo
dựa trên quan điểm quản lí tổng hợp, bảo
đảm quản lí thống nhất, liên ngành, liên
vùng đồng thời hài hoà lợi ích chung giữa
các bên trong khai thác, sử dụng TN&MT
biển, hải đảo, bảo đảm phát triển bền vững
- Xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo
phải đảm bảo sự thống nhất, tương thích với
các luật khác có liên quan và phù hợp với
thực tế, điều kiện cụ thể của nước ta hiện
nay đồng thời góp phần hoàn thiện hệ thống
pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật về
TN&MT biển, hải đảo nói riêng
3 Về nội dung cơ bản của Luật
TN&MT biển, hải đảo
Theo chúng tôi, Luật TN&MT biển, hải
đảo cần được xây dựng theo mô hình một
đạo luật khung quy định những vấn đề về
quản lí thống nhất TN&MT biển, hải đảo
dưới khía cạnh quản lí và bảo vệ TN&MT
Bởi lẽ, TN&MT biển, hải đảo là lĩnh vực rất
rộng; là đối tượng quản lí của nhiều bộ,
ngành và địa phương vào các mục đích khác
nhau như an ninh - quốc phòng; du lịch;
giao thông, vận tải biển; nuôi trồng, khai
thác và chế biến thuỷ sản; thăm dò và khai
thác dầu khí v.v Hiện các lĩnh vực quản lí chuyên ngành này được một số đạo luật chuyên ngành điều chỉnh như Luật du lịch, Luật thuỷ sản, Bộ luật hàng hải, Luật dầu khí v.v Vì vậy để tránh sự chồng lấn, chồng chéo, mâu thuẫn với các đạo luật khác có liên quan, Luật TN&MT biển, hải đảo nên xây dựng theo mô hình là đạo luật khung quy định những vấn đề chung về quản lí nhà nước về TN&MT biển, hải đảo Chỉ có như vậy thì đạo luật này sau khi được ban hành mới có tính khả thi
Chúng tôi cho rằng Luật TN&MT biển, hải đảo được xây dựng không thể thiếu một
số nội dung cơ bản sau: Một là cần có một
chương đề cập những quy định chung, bao gồm: phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng; vấn đề sở hữu tài nguyên biển, hải đảo; nội dung, nguyên tắc, chính sách của Nhà nước về bảo vệ TN&MT biển, hải đảo;
Hai là cần có một chương quy định về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo; bởi lẽ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo là công cụ chủ yếu để Nhà nước thống nhất quản lí về TN&MT biển, hải đảo Hơn nữa, trong các luật chuyên ngành chưa đề cập vấn đề này nên dẫn đến việc thiếu sự phối, kết hợp liên ngành, liên vùng trong quản lí, khai thác và bảo vệ TN&MT
biển, hải đảo; Ba là cần có một chương quy
định về nội dung quản lí tài nguyên biển, hải đảo Để tránh sự chồng lấn, chồng chéo với nội dung quản lí chuyên ngành về biển của các bộ, ngành, nội dung quản lí nhà nước về tài nguyên biển, hải đảo ở chương
Trang 4này nên chú trọng đến việc quản lí hoạt
động nghiên cứu khoa học và điều tra cơ
bản tài nguyên biển và quản lí hoạt động
khai thác, sử dụng tài nguyên biển; Bốn là
cần có một chương quy định về BVMT
biển, hải đảo; bởi lẽ, các quy định về vấn đề
này nằm rải rác ở những đạo luật chuyên
ngành và các văn bản hướng dẫn thi hành
Hơn nữa, các quy định hiện hành về vấn đề
này cũng chưa đề cập đầy đủ, toàn diện và
cụ thể đến việc BVMT biển, hải đảo; đặc
biệt là cơ chế phối, kết hợp thống nhất giữa
các bộ, ngành và các địa phương trong việc
BVMT biển, hải đảo; Năm là muốn bảo vệ
TN&MT biển, hải đảo có hiệu quả thì một
nội dung không thể thiếu được là nguồn lực
sử dụng cho hoạt động này Vì vậy, dự thảo
Luật TN&MT biển, hải đảo cần có một
chương quy định về nguồn lực để quản lí tài
nguyên và BVMT biển, hải đảo; trong đó đề
cập các nguồn vốn tài chính; nguồn lực con
người và các hoạt động khoa học, công
nghệ v.v được sử dụng để quản lí tài
nguyên và BVMT biển, hải đảo; Sáu là
TN&MT biển, hải đảo là môi trường hoạt
động của nhiều ngành kinh tế Hơn nữa,
Việt Nam cùng với các nước láng giềng
trong khu vực sở hữu chung biển Đông Để
hoạt động quản lí, bảo vệ TN&MT biển, hải
đảo đạt hiệu quả cao góp phần duy trì hoà
bình và mối quan hệ láng giềng hữu nghị
với các nước trong khu vực Đông Nam Á
thì không thể không có sự hợp tác quốc tế
trong lĩnh vực này Vì vậy, Dự thảo Luật
TN&MT biển, hải đảo cần có một chương
quy định về hợp tác quốc tế về TN&MT
biển, hải đảo; Bảy là muốn hoạt động quản
lí TN&MT biển, hải đảo đạt hiệu quả cao thì cần có sự phân định trách nhiệm một cách cụ thể giữa các cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền đặt trong mối quan hệ nhà nước thống nhất quản lí TN&MT biển, hải đảo Điều này một mặt vừa đảm bảo sự quản lí thống nhất của Nhà nước đối với TN&MT biển, hải đảo, mặt khác vừa tăng cường trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương và các đoàn thể quần chúng trong việc quản lí và bảo vệ TN&MT biển, hải đảo một cách bền vững Do đó, Dự thảo Luật TN&MT biển, hải đảo cần có một chương quy định về trách nhiệm của các bộ, ngành, uỷ ban nhân dân các tỉnh ven biển, của Mặt trận tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên và trách nhiệm phối hợp giữa
các tổ chức nói trên; Tám là một nội dung
rất quan trọng của quản lí nhà nước nói chung và quản lí nhà nước về TN&MT biển, hải đảo nói riêng là thanh tra, xử lí vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo Trên thực tế, một trong những nguyên nhân của hoạt động thực thi pháp luật đạt hiệu quả thấp là việc thanh tra, xử lí vi phạm pháp luật còn chưa kịp thời, chưa dứt điểm với những chế tài xử phạt thấp chưa đủ sức răn
đe Để từng bước khắc phục tồn tại này, trong xây dựng pháp luật cơ quan soạn thảo phải rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định mới với những biện pháp chế tài xử lí nghiêm khắc Có như vậy mới mong ngăn chặn từng bước tình trạng vi phạm pháp luật và pháp luật mới có đủ sức răn đe Với cách tiếp cận như vậy, chúng tôi cho rằng
Trang 5Dự thảo Luật TN&MT biển, hải đảo cần có
một chương quy định về thanh tra xử lí vi
phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo, bồi
thường thiệt hại về môi trường biển, hải
đảo với các nội dung về trách nhiệm kiểm
tra, thanh tra, xử lí vi phạm, giải quyết
tranh chấp, khiếu nại liên quan đến quản lí,
khai thác tài nguyên và BVMT biển, hải
đảo và vấn đề bồi thường thiệt hại về môi
trường biển, hải đảo; Chín là để bảo đảm
tính khả thi của Dự thảo Luật và đảm bảo
sau khi ban hành, Luật TN&MT biển, hải
đảo nhanh chóng đi vào cuộc sống và phát
huy hiệu quả Theo chúng tôi, Dự thảo Luật
TN&MT biển, hải đảo cần có một chương
quy định về điều khoản thi hành bao gồm
các nội dung về hiệu lực thi hành, tổ chức
thực hiện và việc hướng dẫn tổ chức thi
hành Luật
4 Về một số nội dung cụ thể của Dự
thảo Luật TN&MT biển, hải đảo
a Về phạm vi điều chỉnh
Như phần trên đã đề cập, TN&MT biển,
hải đảo là lĩnh vực rộng lớn, là địa bàn hoạt
động của nhiều ngành kinh tế quan trọng
TN&MT biển, hải đảo lại là đối tượng quản
lí chuyên ngành của các bộ, ngành, địa
phương và thuộc phạm vi điều chỉnh của các
luật có liên quan Trong bối cảnh đó, việc
xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo cần
xác định rõ phạm vi và đối tượng điều chỉnh
nhằm tránh sự chồng lấn, chồng chéo với
các luật khác có liên quan; đồng thời đảm
bảo tính khả thi sau khi luật này được ban
hành Chúng tôi cho rằng, cần xây dựng
Luật TN&MT biển, hải đảo theo mô hình là
một luật khung về lĩnh vực TN&MT biển, hải đảo Điều này có nghĩa là luật này chỉ quy định những vấn đề chung về quản lí nhà nước về tài nguyên biển, hải đảo và BVMT biển, hải đảo Các hoạt động quản lí chuyên ngành của các bộ, ngành và hoạt động khai thác, sử dụng tiềm năng, lợi thế của biển, hải đảo không chỉ tuân thủ những quy định của các luật chuyên ngành mà còn chịu sự điều chỉnh của Luật TN&MT biển, hải đảo trong việc BVMT, ngăn ngừa ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường, suy thoái môi trường biển, hải đảo Hoạt động quản lí TN&MT biển, hải đảo là hoạt động quản lí mang tính chất đa ngành, đa lĩnh vực Để hoạt động quản lí TN&MT biển, hải đảo nằm trong quỹ đạo thống nhất và có hiệu quả, Dự thảo Luật cần xác định rõ vai trò “thủ lĩnh” - một cơ quan làm nhiệm vụ đầu mối, kết nối, tích hợp các hoạt động quản
lí mang tính chất đa ngành, đa lĩnh vực Với cách tiếp cận đó, Luật TN&MT biển, hải đảo
có phạm vi và đối tượng điều chỉnh bao gồm: 1) Hoạt động quản lí TN&MT biển, hải đảo; 2) Hoạt động khai thác, sử dụng và bảo vệ TN&MT biển, hải đảo
b Về đối tượng áp dụng
Phạm vi của Luật TN&MT biển, hải đảo được xác định là các hoạt động quản lí, khai thác, sử dụng và bảo vệ TN&MT biển, hải đảo thì đối tượng áp dụng của luật này là chủ thể của các hoạt động nêu trên; theo đó, đối tượng áp dụng của Luật TN&MT biển, hải đảo bao gồm: tổ chức, cá nhân trong nước;
tổ chức, cá nhân nước ngoài; người Việt Nam định cư ở nước ngoài có các hoạt động
Trang 6quản lí, khai thác, sử dụng và bảo vệ
TN&MT biển, hải đảo trong phạm vi lãnh
thổ Việt Nam
c Quy hoạch, kế hoạch sử dụng tài
nguyên và môi trường biển, hải đảo
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng TN&MT
biển, hải đảo là công cụ chủ yếu để giúp
Nhà nước quản lí TN&MT biển, hải đảo
Do đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng
TN&MT biển, hải đảo cần được xây dựng
nhằm hai mục tiêu cơ bản là: 1) Quản lí nhà
nước về TN&MT biển, hải đảo; 2) Bảo vệ
TN&MT biển, hải đảo Vì vậy, xây dựng
quy hoạch, kế hoạch sử dụng TN&MT biển,
hải đảo phải dựa trên các căn cứ chủ yếu
như: Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế-xã hội của cả nước; chiến lược
BVMT quốc gia; định hướng chiến lược
phát triển bền vững và chiến lược biển của
Việt Nam; đặc điểm, vị trí địa lí, quy luật tự
nhiên của các vùng biển, hải đảo; kết quả
điều tra cơ bản về TN&MT biển, hải đảo;
thực trạng và dự báo nhu cầu khai thác, sử
dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo
của cả nước, của vùng và của các tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương ven biển;
giá trị tài nguyên và mức độ dễ bị tổn
thương của môi trường biển, hải đảo
d Quản lí hoạt động khai thác, sử dụng
tài nguyên biển
Chúng tôi cho rằng muốn quản lí hoạt
động khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải
đảo thống nhất và có hiệu quả song hành
với việc BVMT thì Dự thảo Luật TN&MT
biển, hải đảo cần đề cập việc quản lí hoạt
động nghiên cứu khoa học và điều tra cơ bản tài nguyên biển Đây là hoạt động có ý nghĩa lớn nhằm đưa ra các thông số chuyên môn, kĩ thuật về thực trạng tài nguyên biển giúp Nhà nước định hướng xây dựng chính sách về khai thác, sử dụng tài nguyên biển
có hiệu quả Dự thảo Luật cần xác định rõ nội dung và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển; trong đó cần xác định rõ vai trò và nhiệm vụ của Bộ TN&MT
Mặt khác, muốn quản lí hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển có hiệu quả,
Dự thảo Luật cũng cần đề cập vấn đề cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo với các nội dung cụ thể như căn cứ cấp phép, hồ sơ xin khai thác, sử dụng, thẩm quyền cấp phép, thời hạn cấp phép, thuế khai thác, sử dụng TN&MT biển, hải đảo và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ TN&MT biển, hải đảo Về thẩm quyền cấp phép nên quy định thẩm quyền này cho Chính phủ, Bộ TN&MT cấp phép đối với các dự án lớn có tầm ảnh hưởng quốc gia hoặc có ảnh hưởng lớn đến TN&MT biển, hải đảo Còn đối với việc cho phép tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên trên các vùng biển, hải đảo
đã giao cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lí thì thực hiện theo quy định của pháp luật chuyên ngành Điều này
sẽ mang tính khả thi trong điều kiện hiện nay và không gây ra sự mâu thuẫn với các luật chuyên ngành có liên quan./