Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở việt nam

Chủ trương của Đảng và Nhà nước trong suốt thời gian qua về việc xây dựng Nhà nước Pháp quyền của dân, do dân và vì dân, trong đó quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phố

Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp

ở Việt Nam Nguyễn Thị Hà

Khoa Luật Luận văn ThS ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 Người hướng dẫn: PGS.TS Bùi Xuân Đức

Năm bảo vệ: 2010

Abstract Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền hành pháp và cách tổ chức

thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam nhằm đánh giá ưu, nhược điểm trong các quy định của pháp luật Việt Nam Nêu thực trạng tổ chức thực hiện quyền hành pháp

ở Việt Nam Đề ra các phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện

nay

Keywords Quyền hành pháp; Pháp luật Việt Nam; Luật hành chính; Nhà nước pháp

quyền

Content

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Quyền lực nhà nước là vấn đề đã được quan tâm, nghiên cứu khá nhiều Tuy nhiên, đối với nước ta để đáp ứng cho công cuộc đổi mới đất nước, việc nghiên cứu về tổ chức quyền lực nhà nước vẫn được đặt ra như một nhu cầu cấp bách Cùng với sự chuyển biến về kinh tế, bộ máy nhà nước cũng cần có sự thay đổi tương ứng sao cho phù hợp với các yêu cầu của xã hội Chủ trương của Đảng và Nhà nước trong suốt thời gian qua về việc xây dựng Nhà nước Pháp quyền của dân,

do dân và vì dân, trong đó quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là đồng nhất Nghiên cứu cấu trúc quyền lực nhà nước sẽ mở đường cho quá trình tìm hiểu về tính chất quyền lực nhà nước, làm sáng tỏ nội dung của quyền lực nhà nước và từ đó tạo ra khả năng khái quát cao hơn trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nớc trong điều kiện đổi mới hiện nay Mặc dù Hiến pháp đã ghi nhận khá rõ về các quyền trong hệ thống quyền lực nhà nước, nhưng làm sao có thể đảm bảo thực hiện đúng trên thực tế, lại là vấn đề không đơn giản, nhất là đối với việc thực hiện quyền hành pháp Các cơ quan hành pháp là nơi chỉ đạo việc thi hành pháp luật, trực tiếp quản lý các lĩnh vực của xã hội, có liên quan trực tiếp đến người dân Trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, việc xác định chính xác vị trí, vai trò của quyền hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến các quyền khác trong cơ cấu quyền lực nhà nước và toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội, làm thế nào để có thể phát huy hơn nữa hiệu quả của việc thực hiện quyền này là một vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu Với mong muốn góp phần

vào công cuộc nghiên cứu đó, tôi chọn đề tài "Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở

Việt Nam" làm đề tài nghiên cứ u của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện, cũng như vị trí, vai trò và ảnh hưởng của quyền này trong đời sống thực tế là một đề tài được khá nhiều học giả nghiên cứu Công cuộc cải cách hành chính quốc gia đòi hỏi chúng ta phải có cách nhìn nhận và nghiên cứu một cách nghiêm túc, đầy đủ nội dung, ý nghĩa của loại quyền lực này Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi Đảng và Nhà nước đang từng bước tổ chức xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân Các công trình nghiên cứu của các học giả trong nước liên quan đến quyền hành pháp cũng như các công trình của các học giả nước ngoài về lĩnh vực này đã đóng góp những kinh nghiệm, hiểu biết quý báu cho công cuộc cải cách hành chính

ở nước ta Đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về vấn đề này như: Hành chính học và vấn đề

cải cách hành chính, Nxb Sự thật, 1992; Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp, của

PGS.TS Lê Minh Tâm Bên cạnh đó còn rất nhiều các bài viết của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, PGS.TS Bùi Xuân Đức, TS Thái Vĩnh Thắng… đăng trên tạp chí Luật học, Tạp chí Lập pháp, Tạp chí Cộng sản, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật… và trong các giáo trình Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Luật Hiến pháp các nước tư bản… vấn đề này cũng được đề cập và nghiên cứu Trong các tác phẩm nêu trên, các tác giả đề cập về quyền hành pháp, chức năng, vị trí, vai trò, cách tổ chức hoạt động trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước; cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành pháp; cũng như các cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Mặc dù có rất nhiều các tác phẩm nghiên cứu có liên quan Tuy nhiên, cho đến nay ở Việt Nam chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ mọi khía cạnh của đề tài Vì vậy, việc nghiên cứu một cách đầy đủ, cụ thể hơn về các vấn đề của đề tài vẫn là nhu cầu cấp thiết ở nước ta

3 Mục đích, nhiệm vụ của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam, nhằm đánh giá những ưu điểm, nhược điểm trong các quy định của pháp luật và cách tổ chức thực hiện quyền này trong thực tế qua các thời kỳ, gắn với các Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992 Luận văn nêu ra những yêu cầu đổi mới trong công cuộc cải cách đất nước hiện nay, đồng thời đưa ra một số phương hướng, giải pháp hoàn thiện việc tổ chức, thực hiện nhánh quyền lực này Để làm nổi bật các vấn đề nêu trên, luận văn cũng đề cập đến quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới Thông qua đó, nhằm góp phần nhận thức đúng đắn, sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của quyền hành pháp đối với mọi hoạt động của đời sống xã hội

4 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Luận văn có đề cập một cách sơ lược về quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới Trọng tâm của luận văn là tập trung nghiên cứu

về quyền hành pháp, vị trí, vai trò của nó trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước và cách tổ chức, thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam theo các bản Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm

1980, năm 1992 Tuy nhiên, đây là một đề tài khó và rộng, khả năng còn hạn chế, do vậy, chúng tôi chỉ nghiên cứu đề tài theo hướng những vấn đề lý luận cơ bản; phân tích quy định của pháp luật Việt Nam về quyền hành pháp và khái quát thực trạng tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử Ở Việt Nam, quyền hành pháp được thực hiện bởi khá nhiều chủ thể, bao gồm các chủ thể nắm quyền hành pháp ở trung ương và chủ thể nắm quyền hành pháp ở địa phương, luận văn cũng đề cập và phân tích về các chủ thể này Đối với cơ cấu quyền lực nhà nước luận văn chỉ tập trung nghiên cứu về quyền hành pháp mà không nghiên cứu sâu sang các thiết chế quyền lực khác

5 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch

sử, phép biện chứng duy vật

- Phương pháp nghiên cứu: phân tích, tổng hợp, thống kê so sánh, quy nạp, diễn dịch

6 Những điểm mới và ý nghĩa của luận văn

- Luận văn nghiên cứu cụ thể các quy định của pháp luật về quyền hành pháp, vị trí, vai

trò, ý nghĩa của quyền hành pháp trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam qua các thời kỳ thông qua các bản Hiến pháp

- Đánh giá những ưu điểm và hạn chế trong các quy định của pháp luật Việt Nam về vị trí, vai trò của quyền hành pháp, cũng như các chủ thể thực hiện quyền này

- Luận văn đưa ra những phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam

Luận văn có thể đóng góp một phần nhỏ trong việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn

áp dụng, tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam Đồng thời góp phần nhận thức đúng đắn hơn về vị trí, vai trò, ý nghĩa của quyền hành pháp đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như của toàn xã hội Đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay khi nước ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền và đẩy mạnh phát triển nền kinh tế theo sự vận hành của nền kinh tế thị trường

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm

3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở Việt

Nam

Chương 2: Thực trạng tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam

Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quyền hành pháp

trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP

VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 1.1 Khái niệm về quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam

1.1.1 Quyền hành pháp và mô hình tổ chức quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới

1.1.1.1 Quyền hành pháp

Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật

Quyền hành pháp không xuất hiện trong mọi chế độ của xã hội loài người mà nó chỉ xuất hiện khi có sự ra đời của nhà nước và pháp luật Tuy ra đời cùng với nhà nước và pháp luật nhưng không phải ở mọi thời kỳ quyền hành pháp đều được quan niệm giống nhau, mà có sự phát triển theo thời gian

1.1.1.2 Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới

a Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở Anh

Tổ chức bộ máy nhà nước Anh là một mô hình đặc sắc của chế độ phân quyền mềm dẻo, chế độ không có sự tách biệt hoàn toàn mà có sự liên hệ thường xuyên giữa lập pháp và hành pháp Nguyên thủ quốc gia chỉ là hành pháp tượng trưng vì bộ máy hành pháp trực thuộc Thủ tướng và Thủ tướng mới phải chịu trách nhiệm trước lập pháp Quyền hành pháp ở Anh nằm trong tay Nữ hoàng và Thủ tướng Nhưng chỉ có quyền hành pháp của Thủ tướng mới là thực quyền, còn quyền hành pháp của Nữ hoàng chỉ mang tính hình thức

b Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở Mỹ

Ở Mỹ chính phủ không chịu trách nhiệm trước Nghị viện mà chịu trách nhiệm trước cử tri, và đó là chịu trách nhiệm trực tiếp Theo quy định của Hiến pháp Mỹ quyền hành pháp được giao cho một người đó là nguyên thủ quốc gia - Tổng thống Mỹ Hành pháp không phải chịu trách nhiệm trước lập pháp, Tổng thống về nguyên tắc phải chịu trách nhiệm trước cử tri Tổng thống Mỹ là người có rất nhiều quyền hạn

- Tổng thống có quyền lãnh đạo Chính phủ và Nội các

- Tổng thống có những quyền hạn hết sức to lớn trong các lính vực đối nội

- Tổng thống nắm giữ các quyền trong lĩnh vực đối ngoại

Có thể nói, quyền hành pháp trong nhà nước Mỹ được quy định trong Hiến pháp đã cho phép Tổng thống - người nắm giữ quyền hành pháp có rất nhiều quyền năng, là người nắm giữ

và quyết định sự phát triển của đất nước

c Mô hình tổ chức quyền hành pháp trong chính thể Cộng hòa hỗn hợp (Pháp)

Chính thể Cộng hòa hỗn hợp hay còn gọi là Cộng hòa lưỡng tính là dạng chính thể có các đặc trưng của cả Cộng hòa đại nghị lẫn Cộng hòa Tổng thống Trong những nước áp dụng nguyên tắc này, bộ máy hành pháp gồm hai cơ quan, một là Tổng thống, hai là Thủ tướng Chính phủ và Nội các Chính phủ không những chỉ chịu trách nhiệm trước Nghị viện, mà còn

cả Tổng thống - người đứng đầu nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm trước cử tri, thông qua các cuộc bầu cử Tổng thống Tổng thống là nguyên thủ quốc gia đồng thời là người có tác động trực tiếp đến bộ máy hành pháp Thủ tướng là người đứng đầu bộ máy hành pháp, có quyền chỉ đạo Chính phủ thực thi chính sách quốc gia của Tổng thống và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Tổng thống về việc thực hiện chính sách này

1.1.2 Khái niệm, đặc điểm của quyền hành pháp ở Việt Nam

1.1.2.1 Khái niệm

Đa số các nước xã hội chủ nghĩa quyền lực nhà nước không được phân chia theo cơ chế phân quyền mà được tổ chức theo cơ chế tập quyền

Trong cơ cấu quyền lực nhà nước quyền hành pháp là một khái niệm chung dùng để chỉ một bộ phận quyền lực - quyền thi hành pháp luật, phản ánh mối quan hệ quyền lực giữa các

bộ phận hợp thành của quyền lực nhà nước Chủ thể chủ yếu của quyền hành pháp là Chính phủ (cơ quan hành pháp ở trung ương) với tính chất điển hình của cơ quan này là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành các hoạt động của đời sống xã hội Ở Việt Nam, các chủ thể thực hiện quyền hành pháp không chỉ có Chính phủ, các cơ quan hành pháp ở trung ương,

mà một số các cơ quan nhà nước ở địa phương cũng thực hiện quyền lực này

1.1.2.2 Đặc điểm của quyền hành pháp

Là một trong ba bộ phận cơ bản cấu thành quyền lực nhà nước, quyền hành pháp cũng có những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước Ngoài ra, nó còn có những đặc điểm đặc thù sau đây:

Quyền hành pháp có tính quyền lực nhà nước và độc lập tương đối so với các nhánh quyền lực khác Ở Việt Nam các cơ quan hành pháp là do các cơ quan dân cử lập ra, thực hiện các hoạt động chấp hành và điều hành Mặc dù các cơ quan hành pháp là do cơ quan quyền lực lập ra, nhưng không có nghĩa là quyền hành pháp chỉ là quyền phái sinh từ cơ quan quyền lực

Quyền hành pháp có khả năng phản ánh một cách chính xác nhất những nhu cầu của xã hội Quyền hành pháp không chỉ dừng lại ở việc thi hành pháp luật mà nó còn bao gồm cả việc quản lý, điều hành, lãnh đạo các hoạt động trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội Đây là một trong các nhánh quyền lực có sự đụng chạm mạnh nhất tới quyền và lợi ích của công dân trong quá trình thực thi và quản lý…

1.2 Nội dung của quyền hành pháp ở Việt Nam

1.2.1 Tính chất của quyền hành pháp

1.2.1.1 Tính chấp hành (tính chất thi hành pháp luật)

Tính chấp hành của hành pháp là khả năng làm cho pháp luật được thực hiện trên thực tế bằng sức mạnh của nhà nước, hay nói một cách khác là khả năng đưa pháp luật vào đời sống của các cơ quan nắm giữ quyền hành pháp Với tính chất là cơ quan chấp hành của Quốc hội như Hiến pháp năm 1992 sửa đổi đã quy định, Chính phủ là chủ thể cơ bản nắm quyền hành pháp ở trung ương Chính phủ có trách nhiệm đưa pháp luật vào đời sống xã hội và đảm bảo cho mọi chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước được thực hiện, và được tuân thủ một cách nghiêm minh Chính phủ Việt Nam trong quá trình chấp hành Hiến pháp, pháp luật của Quốc hội, chỉ có nhiệm vụ thực thi đúng và đầy đủ mà không có quyền " phủ quyết" như ở một số nước tư bản

Không có tính chất chấp hành của Chính phủ - chủ thể nắm quyền hành pháp chủ yếu ở trung ương thì các văn bản pháp luật của nhà nước không thể thực hiện được Bên cạnh đó Uỷ ban nhân dân các cấp cũng là các cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân Các chủ thể này thực hiện quyền hành pháp ở địa phương

1.2.1.2 Tính hành chính Nhà nước

Ngoài tính chất chấp hành, quyền hành pháp ở Việt Nam còn hàm chứa tính chất hành chính Hành chính nói một cách ngắn gọn nhất đó là hoạt động quản lý, điều hành và phục vụ trên tất cả các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội trong đó hành chính công (hành chính nhà nước) giữ vị trí đặc biệt quan trọng Ngoài tính chất chấp hành, các cơ quan hành pháp ở Việt Nam còn được xác định là các cơ quan hành chính Nhà nước, thực hiện chức năng quản

lý, điều hành Tính hành chính làm cho quyền hành pháp có tính độc lập tương đối, có khả năng phát huy được tính chủ động, sáng tạo của mình trong việc quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội

1.2.2 Chức năng của quyền hành pháp

Chức năng của quyền hành pháp là những phương diện hoạt động mà thông qua đó quyền hành pháp được triển khai để thực thi pháp luật và tiến hành các hoạt động quản lý, điều hành và phục vụ xã hội

1.2.2.1 Chức năng đảm bảo an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội

1.2.2.2 Chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

1.2.2.3 Chức năng thực thi pháp luật

1.2.2.4 Chức năng tài phán

1.2.2.5 Chức năng quản lý, điều hành

1.2.3 Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam

1.2.3.1 Mô hình Chính phủ ở trung ương

Ở các nước theo chế độ Tổng thống thì Tổng thống là người đảm nhiệm các chức năng hành pháp, trực tiếp lãnh đạo và điều hành Chính phủ Ở mô hình này Hiến pháp không quy định rõ Chính phủ bao gồm Thủ tướng và các Bộ trưởng, mà tất cả quyền hành pháp được trao cho Tổng thống

Còn ở các nước có chính thể Cộng hoà lưỡng tính thì bộ máy hành pháp được trao cho Nguyên thủ quốc gia - Tổng thống và Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu Chính phủ, cùng các thành viên Chính phủ Các chủ thể này đều có thực quyền trong quá trình thực hiện quyền hành pháp

Ở nước ta, mỗi thời kỳ khác nhau, cách tổ chức quyền lực nhà nước cũng như quyền hành pháp có những nét khác nhau Chính phủ là chủ thể cơ bản nhưng không phải là chủ thể duy nhất thực hiện quyền hành pháp Bên cạnh Chính phủ một số cơ quan nhà nước khác cũng thực hiện quyền hành pháp, nhưng các cơ quan này không phải là chủ thể chủ yếu thực hiện quyền hành pháp Qua các thời kỳ khác nhau, chủ thể thực hiện quyền hành pháp có sự khác nhau Nhưng nhìn chung, mô hình tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam tập trung chủ yếu vào Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp Hiện nay Nguyên thủ quốc gia không có nhiều thẩm quyền về lĩnh vực hành pháp giống như Nguyên thủ quốc gia ở các nước Cộng hoà Tổng thống và Cộng hoà lưỡng tính, cũng như theo Hiến pháp năm 1946

1.2.3.2 Mô hình Uỷ ban nhân dân ở địa phương

Uỷ ban nhân dân các cấp là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, được lập ra để thực hiện những chức năng quản lý nhà nước ở địa phương Uỷ ban nhân dân được tổ chức theo ba cấp: Tỉnh (Thành phố trực thuộc trung ương và tương đương), Huyện (quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã), Xã (phường thị trấn) Mô hình tổ chức các đơn vị hành chính theo cấp tạo thuận lợi cho việc chỉ đạo, triển khai mệnh lệnh quản lý từ trên cũng như việc phân cấp

quản lý cho cấp dưới

Trên thế giới đã có nhiều hình thức tổ chức cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương Mô hình bổ nhiệm từ trên là mô hình được áp dụng từ rất xa xưa Sau này hình thức này được bổ

sung bởi một hội đồng địa phương, hội đồng này do dân cư bầu ra và chỉ đóng vai trò tư vấn

Có mô hình quản lý địa phương là việc quản lý được thực hiện bởi một uỷ ban do dân cư trực tiếp bầu ra(ở Mỹ) hoặc do các hội đồng địa phương cấp dưới bầu ra (Uỷ ban hành chính huyện của Việt Nam trước đây) Hiện nay mô hình quản lý địa phương ở một số nước trên thế giới được thực hiện bởi một hội đồng (Hội đồng tự quản, Hội đồng nhân dân), Hội đồng lập ra cơ quan chấp hành của mình như Uỷ ban chấp hành, Uỷ ban nhân dân (Ở Việt Nam và các nước xã hội chủ nghĩa), Thị trưởng ở Pháp, quản trị trưởng ở Mỹ Ở Việt Nam Mô hình

tổ chức cơ quan chính quyền địa phương theo kiểu Hội đồng nhân dân và cơ quan chấp hành của nó được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính

Chương 2

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 2.1 Tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam qua các Hiến pháp

2.1.1 Tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp 1946

Quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1946 được thể hiện qua nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước, Chính phủ và Nội các (chủ thể của quyền hành pháp) Mặc dù Hiến pháp năm

1946 đã ít nhiều đề cập đến Chính phủ - với tư cách là cơ quan nắm quyền hành pháp ở trung ương nhưng không quy định rõ ràng, cụ thể các hình thức hoạt động của cơ quan này mà chủ yếu quy định cho Chủ tịch nước rất nhiều quyền hạn trong lĩnh vực hành pháp Hoạt động chủ yếu của Chính phủ thông qua hoạt động của Chủ tịch nước Chủ tịch nước là người đứng đầu cơ quan hành pháp, nắm quyền hành pháp ở trung ương Chủ tịch nước vừa nắm giữ những quyền hạn của một nguyên thủ quốc gia, vừa nắm giữ những quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc

Khác với Chủ tịch nước, Hiến pháp năm 1946 không quy định cho Thủ tướng Chính phủ

và Nội các có quá nhiều quyền hành trong lĩnh vực hành pháp

Nhìn chung, Hiến pháp năm 1946 đã vận dụng được những tinh hoa của học thuyết phân quyền mà vẫn bảo đảm được nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước là tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Đồng thời đã xây dựng được một quyền hành pháp mạnh mẽ, đảm bảo cho việc tổ chức, điều hành cũng như thực thi các đạo luật, chính sách của Nghị viện Hội đồng nhân dân lúc này được xác định là "cơ quan thay mặt cho dân", các Ủy ban hành chính là "cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ" Về tính chất,

Ủy ban hành chính lúc này mặc dù có cấp do Hội đồng nhân dân bầu ra và có trách nhiệm thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân nhưng chưa xác định là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân mà là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ

2.1.2 Tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1959

Theo Hiến pháp này quyền lập pháp thuộc về Quốc hội, quyền hành pháp thuộc về Chủ tịch nước và Chính phủ Chế định Chính phủ có sự thay đổi tên gọi, nó được đổi thành Hội đồng Chính phủ, là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Với tính chất này, quyền hành pháp không còn độc lập hoàn toàn như trước, quyền hạn của cơ quan lập pháp lại được mở rộng hơn Nhưng với quy định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, đã làm cho Chính phủ có sự độc lập nhất định trong hoạt động của mình Chính phủ vẫn giữ vai trò chủ thể nắm quyền hành pháp chủ yếu và tổ chức triển khai thực hiện quyền đó, tăng cường hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước, đặc biệt là bộ máy hành pháp

Về cơ bản, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước bị thu hẹp hơn so với Hiến pháp năm

1946 Theo đó, Chủ tịch nước đã tách khỏi Chính phủ và không còn là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo Chính phủ nữa mà trở thành nguyên thủ quốc gia, đại diện cho đất nước trong lĩnh vực đối nội và đối ngoại Chủ tịch nước chỉ có chức năng là người đại diện, hợp thức hóa các văn bản mà Quốc hội và Hội đồng Chính phủ thông qua và chỉ còn ảnh hưởng nhất định tới quyền hành pháp thông qua việc Chủ tịch nước khi nào xét thấy cần thiết mới tham gia và

chủ tọa phiên họp của Hội đồng Chính phủ Chức năng nguyên thủ quốc gia được tách khỏi chức năng hành pháp, song Chủ tịch nước vẫn còn quyền hành pháp tượng trưng thông qua việc tham

dự và chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ khi xét thấy cần thiết Trong giai đoạn này nguyên tắc tập trung quyền lực vào Quốc hội đã được áp dụng ở nước ta làm cho lập pháp chiếm ưu thế và được coi trọng hơn hành pháp

Chính quyền địa phương vẫn tiếp tục được củng cố và phát triển Hội đồng nhân dân được thành lập ở tất cả các cấp và được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức bộ máy nhà nước được tăng cường

2.1.3 Tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1980

Theo Hiến pháp năm 1980 nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước theo hướng tập quyền

đã được quán triệt một cách triệt để, quan điểm làm chủ tập thể được thể hiện rõ Quốc hội là

cơ quan nhà nước có quyền lực tối cao, có vai trò chi phối tuyệt đối đối với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước Quốc hội được xây dựng theo đúng tinh thần cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và giám sát, là "tập thể hành động" Hội đồng Bộ trưởng thực hiện chức năng hành pháp qua sự bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, tổ chức thực hiện kế hoạch và ngân sách nhà nước, thống nhất quản lý việc cải tạo, xây dựng và phát triển nền kinh tế quốc dân, việc xây dựng và phát triển văn hóa, giáo dục, khoa học, kỹ thuật Theo Hiến pháp năm 1980 quyền hành pháp vẫn được ghi nhận, nhưng

có sự thay đổi lớn, nó không còn độc lập với lập pháp Vì quyền hành pháp được nhập lại với quyền lập pháp và thuộc về cơ quan lập pháp

Quy định Hội đồng Bộ trưởng là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã làm cho trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước

ở nước ta lúc đó không có sự phân biệt giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp Thiết chế Chủ tịch nước tập thể làm cho sự phản ứng nhanh nhạy của hành pháp phần nào bị hạn chế, không phù hợp với yêu cầu mà chức năng hành pháp cần thực hiện Cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước không còn độc lập như trước đây, mà nó phụ thuộc hoàn toàn vào cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Cơ quan nắm quyền hành pháp gần như thuộc về cơ quan lập pháp

2.2 Tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam theo Hiến pháp năm 1992

Điều 2 Hiến pháp năm 1992 khẳng định: " Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp" Lần đầu tiên trong Hiến pháp của nước ta có sự quy định khá rõ ràng về các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Quyền hành pháp ở nước ta không được tuyên bố và giao cho một cơ quan cụ thể nào mà nó được thực hiện bởi nhiều chủ thể như Chủ tịch nước, Chính phủ, các cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan hành pháp ở địa phương

2.2.1 Nguyên thủ quốc gia - Chủ tịch nước - một chủ thể của quyền hành pháp

Các Hiến pháp của nước ta có sự khác nhau trong việc quy định về chế định Nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước) Chủ tịch nước là một khâu rất quan trọng trong việc kết nối, liên kết, phối hợp hoạt động giữa Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ Chủ tịch nước thực hiện cả hoạt động lập pháp và hành pháp và tư pháp Chủ tịch nước

có ảnh hưởng đến quyền hành pháp chủ yếu thông qua các quyền như quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ (Khoản 3 Điều 103) Đối với các chức vụ Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ thì Quốc hội (hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian Quốc hội không họp) phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội ra quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các thành viên đó Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ

khi cần thiết nhưng không có quyền chủ tọa phiên họp của Chính phủ như quy định trong Hiến pháp năm 1959

2.2.2 Chính phủ - chủ thể cơ bản của quyền hành pháp

Chính phủ là thiết chế có vị trí và vai trò to lớn trong cơ chế quyền lực nhà nước Pháp luật còn quy định rõ ràng cách thức hoạt động của Chính phủ - chủ thể cơ bản của quyền hành pháp, góp phần làm cho hành pháp được thực thi có hiệu quả hơn

Hiến pháp năm 1992 quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Chính phủ không còn là

cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội nữa mà là của nhà nước Chính phủ Việt Nam thể hiện chức năng chấp hành và điều hành Với tính chất là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của đất nước cho thấy Chính phủ vẫn có sự độc lập trong lĩnh vực hoạt động của mình Phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ về cơ bản giống như trước, nhưng có một số điều chỉnh quan trọng thể hiện sự tăng cường vị trí, vai trò của Chính phủ theo hướng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất có tính độc lập nhất định trong lĩnh vực này Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng quản lý chung, trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội

Sự độc lập và quyền hạn của Thủ tướng cũng cao hơn và được quy định cụ thể hơn so với Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng Hiến pháp đã có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ với tính cách là tập thể với trách nhiệm của cá nhân Thủ tướng, các Bộ trưởng Các quy định của Hiến pháp năm 1992 đã tạo ra khung pháp lý cơ bản cho Thủ tướng Chính phủ có thể tiến hành tốt hoạt động quản lý của mình

Mặc dù trách nhiệm của cá nhân những người đứng đầu đã được đề cao nhưng Hiến pháp vẫn coi trọng hình thức làm việc tập thể: "những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số"

2.2.3 Các cơ quan hành pháp ở địa phương

Cơ quan chính quyền địa phương được Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 xác định vẫn gồm có Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân có vai trò rất lớn trong việc tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên cũng như xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế

xã hội địa phương Vị trí pháp lý và nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân các cấp được xác định rất rõ trong Hiến pháp, Ủy ban nhân dân là cơ quan trực tiếp thực thi nhiệm vụ đưa Hiến pháp và pháp luật vào đời sống trong địa bàn mình quản lý

2.3 Đánh giá những ƣu điểm và hạn chế trong quy định của các Hiến pháp về vị trí, vai trò của quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp

- Ưu điểm và hạn chế của Hiến pháp năm 1946

Việc quy định cho Chủ tịch nước rất nhiều quyền hạn, chính là sự điều chỉnh hợp lý từ mô hình

bộ máy nhà nước dân chủ nhân dân cấp độ cao xuống cấp độ thấp hơn, phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của cách mạng Việt Nam sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 Do tình hình phức tạp của đất nước trong giai đoạn đó cần phải thiết lập và thực thi một bộ máy hành chính mạnh mẽ và sáng suốt, có tính độc lập, chủ động trong việc điều hành đất nước, lãnh đạo cuộc kháng chiến đi đến thắng lợi Chế định Chủ tịch nước được quy định khá đặc biệt Sự quy định địa vị pháp lý của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp năm 1946 là một sáng tạo lịch sử, thích ứng với mô hình chính thể Cộng hòa dân chủ nhân dân Tuy nhiên, còn áp dụng một số yếu tố phân quyền phù hợp với điều kiện của chế độ dân chủ nhân dân (tức dân chủ rộng rãi, đa dạng các lợi ích, các nhóm xã hội)

- Ưu điểm và hạn chế của Hiến pháp năm 1959

Theo Hiến pháp năm 1959 Chủ tịch nước đã không còn nằm trong cơ cấu của Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ Đây cũng là lần đầu tiên trong Hiến pháp quy định "Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" Việc tổ chức cơ quan chấp hành, hành chính cao nhất cũng không hoàn toàn lệ thuộc vào Quốc hội, vì Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng vẫn

là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Điều này làm cho Hội đồng Chính phủ còn tương đối độc lập trong lĩnh vực hành chính nhà nước Đây cũng là một ưu điểm của Hiến pháp năm 1959 vì nó vẫn thể hiện được sự phân công tương đối rành mạch, rõ ràng giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính nhà nước phát huy được vai trò quản lý và điều hành các hoạt động xã hội của mình Hiến pháp năm 1959 theo quan điểm lịch sử đó là bước lùi thích hợp cho cơ chế nhà nước chưa hoàn toàn là xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1959 vẫn có nhiều điểm cần phải tiếp tục khắc phục, hoàn thiện

- Ưu điểm và hạn chế của Hiến pháp năm 1980

Mặt tích cực trong cơ chế quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1980 là vẫn tiếp tục duy trì nguyên tắc bảo đảm thống nhất quyền lực, bảo đảm thực sự quyền lực nhân dân Đồng thời tập trung quyền lực vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân, là cơ sở để đảm bảo quyền lực nhân dân Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1980 cũng đã bộc lộ rất nhiều hạn chế Về chế định Chủ tịch nước qua một thời gian đã tỏ ra không mấy hiệu quả bởi có những công việc trong lĩnh vực hành pháp đòi hỏi phải quyết định nhanh chóng thì Hội đồng nhà nước không đáp ứng được yêu cầu Thẩm quyền của Hội đồng nhà nước bao gồm những thẩm quyền của cơ quan thường trực của Quốc hội cộng với những thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia Sự thống nhất hai cơ quan này tạo nên sự tập quyền thái quá trong tay một cơ quan duy nhất, dễ dẫn đến sự lạm quyền của cơ quan đó Hội đồng Chính phủ được thay bằng Hội đồng Bộ trưởng,

là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước Tính chất này đã làm cho Hội đồng Bộ trưởng không còn tính độc lập tương đối mà lệ thuộc hoàn toàn vào Quốc hội Qua đó ta thấy rằng Hiến pháp năm 1980 đã tập trung quá nhiều quyền lực cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân trong khi với phương thức hoạt động như hiện nay là chưa thể thực hiện được Trong cơ cấu quyền lực nhà nước cũng thiếu sự phân công, phối hợp rành mạch giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

- Ưu điểm và hạn chế của Hiến pháp năm 1992

Hiến pháp năm 1992 đã hoàn thiện hơn trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Điều 2 Hiến pháp năm 1992 quy định: "…quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công

và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp" Hiến pháp cũng xác định " Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta, là cơ quan đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương thực hiện hoạt động hành chính còn mang tính độc lập tương đối, chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước điều hành

Tại Hiến pháp năm 1992, bộ máy nhà nước có nhiều đổi mới nhằm mục đích vừa bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước, vừa có sự phân công rành mạch chức năng nhiệm vụ của mỗi cơ quan, tăng cường hiệu lực của bộ máy nhà nước Cũng bắt đầu từ đây các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, đi liền với nó là việc sử dụng các thuật ngữ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp để chỉ các cơ quan trong bộ máy nhà nước được sử dụng chính thức và rộng rãi

Hiến pháp năm 1992 đã đề cao vai trò cũng như trách nhiệm của cá nhân của Thủ tướng Chính phủ Đây cũng là điểm mới so với các quy định trong các bản Hiến pháp trước, là một

phương pháp hữu hiệu để xây dựng một Chính phủ hành pháp mạnh mẽ

Hiến pháp năm 1992 thực hiện một sự tăng cường chế độ thủ trưởng và trách nhiệm cá nhân bằng việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể Chính phủ và của cá nhân Thủ tướng Tuy nhiên, nhiệm vụ quyền hạn của cá nhân Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ trong nhiều trường hợp còn trùng lặp, không được phân định rõ ràng

Hiến pháp năm 1992 đã bắt đầu quá trình tổ chức lại cơ cấu Chính phủ theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực bằng quá trình sáp nhập, điều chuyển chức năng và tổ chức lại các cơ quan thuộc Chính phủ theo hướng không còn các cơ quan thuộc Chính phủ làm chức năng quản lý nhà nước, mà chỉ còn cơ quan làm chức năng chuyên môn, sự nghiệp Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức của

Chính phủ vẫn còn vẫn còn cồng kềnh, số lượng các Bộ, cơ quan ngang Bộ còn nhiều

Cơ cấu tổ chức của Chính phủ có quá nhiều chức danh Phó Thủ tướng, đặc biệt có cả chức danh Phó Thủ tướng thường trực Sự tồn tại của các Phó Thủ tướng phụ trách các khối Bộ và liên

Bộ đã làm giảm đi trách nhiệm của các Bộ trưởng phụ trách các ngành, và lĩnh vực trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước, mà đúng ra theo quy định của Hiến pháp, họ là những người phải chịu trách nhiệm

Nhìn chung, Hiến pháp năm 1992 đã thể hiện mức độ hoàn thiện cao hơn các Hiến pháp trước ở chỗ nó quy định rõ ràng hơn trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể nắm quyền hành pháp, góp phần làm cho quyền hành pháp phát huy được tác dụng của nó Song, luật cần phải quy định rõ ràng hơn trách nhiệm, quyền hạn cho từng chủ thể nắm quyền hành pháp, tạo điều kiện cho quyền hành pháp được tổ chức thực hiện tốt, phát huy được chức năng, vai trò của hành pháp với xã hội và sự phát triển của Nhà nước

Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994

và năm 2003 đã đặt nền móng cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương theo hướng gọn nhẹ, có hiệu lực trong điều hành, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương Nhưng so với nhiều nước trên thế giới thì cách thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phương giống nhau ở tất cả các cấp hành chính đã tạo ra một hệ thống cơ quan chính quyền địa phương rập khuôn, cứng nhắc, không phân biệt được sự khác nhau trong quản lý hành chính nhà nước ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, và cũng không bảo đảm được tính quản lý hành chính tập trung cao từ trung ương xuống địa phương Để phát huy hơn nữa vai trò của các cơ quan nhà nước ở địa phương trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, chúng ta cần phải khắc phục những hạn chế, yếu kém của các cơ quan này

Chương 3

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1 Yêu cầu hoàn thiện tổ chức quyền hành pháp ở nước ta hiện nay

Bước sang mô hình kinh tế mới với các đòi hỏi của sự phát triển và những nhu cầu hội nhập đã đặt chúng ta trước những thách thức mới cần phải tiếp tục đổi mới, đặc biệt là đối với

bộ máy hành pháp nhằm đáp ứng những nhu cầu, đòi hỏi khách quan của thực tế xã hội

Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của hành pháp trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền cần đáp ứng các điều kiện sau:

- Cần tiếp tục củng cố, phát triển quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng

và Nhà nước trong việc nhận thức về bản chất của Nhà nước ta Đó là nhà nước của nhân dân, mọi quyền lực thuộc về nhân dân Tất cả các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước được nhân dân uỷ quyền, vì lợi ích của nhân dân mà không vì lợi ích của một cá nhân, một giai cấp nào

- Công cuộc hoàn thiện bộ máy nhà nước của nước ta hiện nay vẫn tiếp tục đặt ra nhu cầu

nhận thức và vận dụng đúng đắn nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa trên tinh thần vừa bảo đảm tính nguyên tắc, vừa thể hiện sự đổi mới và phát triển Trong lĩnh vực tổ chức quyền lực nhà nước cần tiếp tục quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

- Bảo đảm sự độc lập của quyền hành pháp trong cơ cấu quyền lực nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước phải tạo thành một hệ thống thống nhất về nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng từ trung ương đến địa phương, cơ sở đặt dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung, thống nhất