Pháp luật về viên chức ở việt nam trong thời kỳ hội nhập

Theo quy định của Nghị định này thì viên chức được hiểu: là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên

Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong thời

kỳ hội nhập

Lê Thị Quỳnh Nga

Khoa Luật Luận văn ThS ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 Người hướng dẫn: PGS.TS Trịnh Đức Thảo

Năm bảo vệ: 2011

Abstract Trình bày cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức; chỉ ra sự khác biệt

giữa viên chức với cán bộ, công chức Nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về viên chức ở Việt Nam Đưa ra quan điểm và giải pháp hoàn

thiện và tổ chức thực hiện pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập ở Việt Nam

Keywords Viên chức; Luật hành chính; Pháp luật Việt Nam; Thời kỳ hội nhập

Content

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo đã trải qua hơn 20 năm kể từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (1986) của Đảng Với tinh thần đổi mới, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã và đang từng bước đổi mới, hoàn thiện, nhằm đáp ứng với yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn

Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tổ chức và hoạt động của Nhà nước Việt Nam còn nhiều hạn chế, trong đó có lĩnh vực viên chức Việc tổ chức hoạt động cung cấp các dịch

vụ công chưa hiệu quả, hiệu lực thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn và nhu cầu của nhân dân, mà ở đây còn có nguyên nhân là một bộ phận viên chức năng lực, phẩm chất chưa đáp ứng được các yêu cầu đòi hỏi của thời kỳ đổi mới, của quá trình hội nhập khu vực

và quốc tế

Một trong những nguyên nhân quan trọng của tình hình trên là: ở nước ta, pháp luật về viên chức đến nay chưa đầy đủ, còn nhiều vấn đề chưa được điều chỉnh rõ ràng như: các quy định của pháp luật về quyền, nghĩa vụ của viên chức, về các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức, các nguyên tắc quản lý viên chức, chức danh nghề nghiệp của viên chức Vì vậy chưa

có một hệ thống cơ sở pháp lý đầy đủ, hoàn thiện để xây dựng và đánh giá năng lực của đội ngũ viên chức

Theo dự báo, trong tương lai, đội ngũ viên chức sẽ lên đến hàng triệu người, mới có thể đáp ứng được yêu cầu phục vụ nhân dân, phục vụ cộng đồng ở các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin - truyền thông, tài nguyên - môi trường…

Vì vậy, việc chọn đề tài: "Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập"

làm đề tài luận văn cao học luật là đáp ứng nhu cầu thực tiễn đang đặt ra hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Những năm gần đây, ở Việt Nam việc nghiên cứu pháp luật về cán bộ, công chức nói chung và viên chức nói riêng đã được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu và đã có một số công trình khoa học được công bố Các công trình này chủ yếu đề cập những vấn đề cơ bản của cán bộ, công chức như cán bộ, công chức; đặc điểm của cán bộ, công chức; phân loại

công chức : Tô Tử Hạ: "Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện

nay", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998; Phạm Hồng Thái: "Cán bộ, công chức", Nxb Tư

pháp, Hà Nội, 2004; Nguyễn Đăng Dung: "Công chức và cải cách bộ máy hành chính nhà

nước", Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 9, 2006

Ngoài ra còn nhiều công trình nghiên cứu khác đề cập đến vấn đề công vụ, công chức:

"Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công

nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước", của PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân

Sầm, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001; "Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác đào tạo,

bồi dưỡng cán bộ, công chức", của Đinh Văn Mậu, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 8, 2003;

"Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay", của Lương Thanh Cường, Luận án tiến sĩ luật học, 2008; "Cán bộ, công chức, viên chức theo pháp lệnh cán bộ,

công chức", của ThS Bùi Thị Đào, Tạp chí Luật học, số 12/2006

Các công trình khoa học trên chủ yếu đề cập giải quyết các vấn đề về công chức nói chung, chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu pháp luật về viên chức

Do vậy, cần phải đặt vấn đề nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện, quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về viên chức, chỉ ra những đặc điểm, tiêu chuẩn của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập để đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng viên chức nói chung và pháp luật về viên chức nói riêng Đây cũng là một trong các lý do đề tài:

"Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập" được chọn để nghiên cứu

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích của luận văn

Từ sự phân tích cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng của pháp luật về viên chức ở Việt Nam, luận văn đề xuất các giải pháp về hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập

3.2 Nhiệm vụ của luận văn

- Phân tích và đưa ra khái niệm, đặc điểm, phân loại viên chức

- Phân tích và đưa ra khái niệm, nội dung điều chỉnh và mối quan hệ của pháp luật viên chức

- Nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật viên chức hiện hành

- Nghiên cứu các quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện và thực hiện pháp luật viên chức ở Việt Nam hiện nay để góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ viên chức, cũng như nâng cao chất lượng dịch vụ công, đáp ứng đòi hỏi của pháp luật thời kỳ hội nhập

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của pháp luật về viên chức ở Việt Nam, có tham khảo pháp luật về viên chức của một số quốc gia trên thế giới

- Phạm vi nghiên cứu tập trung chủ yếu vào hệ thống pháp luật về viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Cơ sở lý luận của luận văn

Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng

Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về lý luận chung về nhà nước và pháp luật nói chung và vấn đề cán bộ, công chức nói riêng

5.2 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

Các phương pháp tác giả sử dụng trong luận văn gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh, phương pháp xã hội học

6 Những điểm mới của luận văn

Luận văn là chuyên khảo nghiên cứu tương đối có hệ thống và toàn diện về pháp luật viên chức ở Việt Nam Vì vậy có một số đóng góp mới sau:

- Phân tích đưa ra được quan niệm viên chức và chỉ ra sự khác biệt giữa viên chức với cán bộ, công chức

- Phân tích đưa ra được khái niệm pháp luật viên chức và xác định được nội dung điều chỉnh của pháp luật viên chức

- Đề xuất được một số giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Kết quả nghiên cứu của luận văn bổ sung quan trọng vào sự phát triển của lý luận nhà nước và pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận về viên chức

- Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy, những người làm công tác thực tế và sinh viên, học viên cơ sở đào tạo cử nhân luật, cử nhân hành chính, các trường đào tạo, bồi dưỡng cán bộ của Đảng và Nhà nước

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm

3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức

Chương 2: Thực trạng pháp luật về viên chức ở Việt Nam

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật về viên

chức trong thời kỳ hội nhập ở Việt Nam

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC 1.1 Những vấn đề lý luận về viên chức

1.1.1 Quan niệm về viên chức

Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 đã đưa ra sự phân biệt giữa viên chức với cán bộ, công chức cùng được điều chỉnh trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức Theo quy

định của Nghị định này thì viên chức được hiểu: là công dân Việt Nam, trong biên chế, được

tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại điểm d khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật

Theo Luật Viên chức năm 2010, viên chức nhà nước được hiểu là: Viên chức là công dân

Việt Nam được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật

1.1.2 Đặc điểm của viên chức

Viên chức nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất: Viên chức là công dân Việt Nam

Thứ hai: Viên chức được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào

một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập

Thứ ba: Viên chức hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy

định của pháp luật

1.1.3 Phân biệt viên chức với cán bộ, công chức

Để phân biệt với "cán bộ", "công chức" hiện nay pháp luật Việt Nam quy định nhóm đối tượng "viên chức", bao gồm những người:

- Là công dân Việt Nam, trong biên chế;

- Hưởng lương từ nguồn thu của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật;

- Được tuyển dụng thông qua hình thức hợp đồng làm việc trong biên chế; làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, của Đảng, của tổ chức chính trị - xã hội; bộ máy phục vụ của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội

- Công việc của viên chức nhằm cung cấp các dịch vụ công cho xã hội, hoặc phục vụ trong bộ máy của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, không gắn liền với quyền lực nhà nước;

- Được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp, mỗi chức danh nghề nghiệp phản ánh trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng để thực hiện chức trách của mình

1.1.4 Phân loại viên chức

Theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức trước năm 2008, viên chức được phân loại theo các tiêu chí tương tự phân loại công chức Có 3 tiêu chí để phân loại viên chức:

- Phân loại theo trình độ đào tạo: viên chức loại A là những người được bổ nhiệm vào ngạch có yêu cầu chuẩn là trình độ giáo dục đại học trở lên; viên chức loại B là những người được bổ nhiệm vào ngạch có yêu cầu chuẩn là trình độ giáo dục nghề nghiệp; viên chức loại

C là những người được bổ nhiệm vào ngạch có yêu cầu chuẩn là trình độ dưới giáo dục nghề nghiệp

- Phân loại theo ngạch viên chức: viên chức ngạch tương đương với ngạch chuyên viên cao cấp trở lên; viên chức ngạch tương đương với ngạch chuyên viên chính; viên chức ngạch tương đương với ngạch chuyên viên; viên chức ngạch tương đương với ngạch cán sự; viên chức ngạch chuyên viên

- Phân loại theo vị trí công tác: viên chức lãnh đạo; viên chức chuyên môn nghiệp vụ

1.2 Những vấn đề lý luận pháp luật về viên chức

1.2.1 Quan niệm pháp luật về viên chức

Pháp luật về viên chức cũng không điều chỉnh tất cả các quan hệ phát sinh giữa Nhà nước và viên chức mà chỉ điều chỉnh những quan hệ đảm bảo các yêu cầu sau:

Một là, các quan hệ xã hội đó "phải là những quan hệ xã hội có ý chí của con người" Hai là, các quan hệ xã hội đó phải là các quan hệ xã hội "quan trọng, liên quan trực tiếp

đến lợi ích nhà nước, xã hội, tổ chức, cá nhân"

Ba là, các quan hệ xã hội đó phải bảo đảm tính ổn định tương đối

Bốn là, các quan hệ xã hội đó phải phản ánh đầy đủ tính chất dịch vụ công và đặc điểm

của viên chức

Về phương diện lý luận có thể hiểu khái niệm pháp luật về viên chức là tổng hợp những quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa nhà nước với đội ngũ viên chức trong quá trình thực hiện dịch vụ công

1.2.2 Nội dung điều chỉnh của pháp luật về viên chức

Nghiên cứu chế độ dân sự, pháp luật về công chức, viên chức của một số nước trên thế giới và thực tiễn của Việt Nam cho thấy, mặc dù còn ở mức độ khác nhau, nhưng thường

pháp luật về viên chức điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội chủ yếu sau:

Một là, nhóm quan hệ xã hội về xác lập dịch vụ công

Hai là, nhóm quan hệ liên quan đến tuyển dụng viên chức

Ba là, nhóm quan hệ xã hội về tập sự viên chức

Bốn là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến quản lý, sử dụng viên chức

Năm là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến quyền và nghĩa vụ của viên chức

Sáu là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá viên chức

Bảy là, nhóm quan hệ liên quan đến kỷ luật viên chức

Tám là, nhóm quan hệ liên quan đến việc khen thưởng viên chức

Chín là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến việc chấm dứt hợp đồng của viên chức

1.2.3 Mối quan hệ của pháp luật về viên chức với pháp luật về cán bộ, công chức

Pháp luật nước ta trong một thời gian dài không có sự phân biệt một cách rõ ràng về pháp luật cán bộ, công chức và pháp luật về viên chức; vì chúng ta cũng chưa có sự phân biệt rạch ròi giữa hoạt động công vụ (hoạt động hành chính) và hoạt động cung cấp dịch vụ công (hoạt động sự nghiệp) Những người hoạt động trong các cơ quan nhà nước hay trong các đơn vị sự nghiệp công lập đều có cách thức tuyển dụng, quyền, nghĩa vụ… tương tự nhau Chúng ta thường sử dụng cụm từ "cán bộ, công chức" để xác định trong trường hợp những người này được bầu cử, phê chuẩn để đảm nhiệm chức vụ, chức danh trong bộ máy của Đảng, trong cơ quan nhà nước, trong tổ chức chính trị - xã hội theo nhiệm kỳ, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước là cán bộ; trong trường hợp được tuyển dụng, bổ nhiệm, giao giữ một chức vụ, chức danh gắn với trình độ đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ, hoạt động thường xuyên trong bộ máy của Đảng, trong các cơ quan nhà nước, trong tổ chức chính trị - xã hội, hưởng lương từ ngân sách nhà nước

là công chức; nhưng nếu họ được tuyển dụng hay giao giữ một công việc thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp của tổ chức chính trị, của nhà nước, của tổ chức chính trị - xã hội hưởng lương một phần từ ngân sách nhà nước, một phần từ nguồn thu của đơn vị sự nghiệp thì gọi là viên chức Như vậy, có thể kết luận: pháp luật về viên chức ở nước ta là một bộ phận của pháp luật về cán bộ, công chức Từ năm 1998 khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức thì dần dần pháp luật về viên chức mới được định hình và phát triển, nhất là thời điểm Pháp lệnh này được sửa đổi, bổ sung năm 2003 và thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước

1.2.4 Những yêu cầu của pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập

- Sự nghiệp đổi mới của đất nước ta qua hơn hai thập kỷ đã đạt được những thành tựu và

phát triển toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, đặc biệt là công tác xây dựng thể chế, tăng cường sức mạnh của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

- Pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập vừa phải đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi nêu trên vừa phải phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế vì chúng ta đang chủ trương phát triển một nền kinh tế thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế

Chương 2

QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN

VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC Ở VIỆT NAM

2.1 Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về viên chức

2.1.1 Giai đoạn những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (từ tháng 9 năm 1945 đến năm 1959)

- Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1950

Trên cơ sở những quan điểm, tư tưởng và nguyên tắc về một nền công vụ kiểu mới thể hiện trong Hiến pháp 1946, Quy chế công chức được ban hành theo Sắc lệnh của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa số 76/SL ngày 20/5/1950

Theo tinh thần của Sắc lệnh, Sắc lệnh chỉ đề cập đến đối tượng là Công chức mà theo đó

"Công chức Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ" (Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa)

Như vậy, chủ trương của Nhà nước ta là tách biệt hai khái niệm viên chức (được hiểu là công chức giai đoạn trước đó) thành công chức là những người làm trong bộ máy hành chính của cả nước Giai đoạn đầu của những năm 1950 thế kỷ XX không chỉ rõ khái niệm viên chức mà chỉ có khái niệm công chức hiểu theo phạm vi rất hẹp, là những người được tuyển

dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, và không bao gồm người làm trong các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát

- Giai đoạn giữa năm 1950 đến năm 1959

Một số văn bản trong thời kỳ này gọi những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế, khoa học (theo cách hiểu hiện nay là viên chức) là công chức

Mặc dù Sắc lệnh số 76/SL quy định dành riêng cho công chức - những người làm trong

hệ thống các cơ quan hành chính, song sau năm 1954, do nhu cầu bổ sung nguồn nhân lực trong bộ máy nhà nước ngày càng tăng, nên trên thực tiễn những đối tượng đủ tiêu chuẩn để trở thành công chức theo Quy chế công chức năm 1950 và các văn bản vào thời kỳ đó không thể đáp ứng đủ cho bộ máy nhà nước Vì vậy, Quy chế này không được áp dụng đầy đủ

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980

- Sự ra đời của Hiến pháp năm 1959

Trong giai đoạn này được đánh dấu bởi sự ra đời của Hiến pháp năm 1959 và pháp luật trong giai đoạn này không đi theo hướng điều chỉnh một cách chuyên biệt các đối tượng phục vụ trong cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị sự nghiệp mà vẫn kế thừa, phát triển theo xu hướng điều chỉnh chung

Đến năm 1962, Nghị định số 24/CP ngày 8 tháng 11 năm 1962 của Hội đồng Chính phủ

ban hành Điều lệ tuyển dụng công nhân, viên chức nhà nước gọi "công nhân, viên chức nhà

nước" là những người làm ở "một số xí nghiệp, nông trường, lâm trường, công trường, trường học và cơ quan nhà nước (gọi tắt là xí nghiệp, cơ quan nhà nước)"

Như vậy, viên chức là thuật ngữ được sử dụng chính thức trong văn bản pháp luật và dần thay thế thuật ngữ công chức - đã được sử dụng trước đó theo Quy chế về công chức năm

1950 Mặc dù Quy chế trên vẫn có hiệu lực nhưng trên thực tế lại không được sử dụng rộng rãi sau đó Vì thế, những đối tượng trước đây được gọi là công chức có thể được hiểu là một thành phần trong những đối tượng là viên chức ở giai đoạn này

- Giai đoạn những năm 1960 đến những năm cuối 1970

Các văn bản được ban hành trong giai đoạn này vẫn quy định viên chức gồm nhiều đối tượng và bắt đầu xuất hiện thuật ngữ "cán bộ" - những người được bầu trong các cơ quan, tổ chức nhà nước

2.1.3 Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1991

Đến Hiến pháp năm 1980, thuật ngữ "cán bộ, viên chức nhà nước" bắt đầu được sử dụng chính thức Điều 8 của Hiến pháp 1980 quy định: "cán bộ, viên chức nhà nước có nghĩa vụ tận tụy phục vụ nhân dân" Như vậy, theo quy định của Hiến pháp 1980 thì những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước được gọi là "cán bộ, viên chức" trừ những đối tượng là công nhân Như vậy, so với giai đoạn những năm 1960 đến năm 1980 thì nội hàm của thuật ngữ viên chức có hẹp hơn

2.1.4 Giai đoạn từ năm 1992 đến nay

- Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2003

Hiến pháp năm 1992 và được sửa đổi bổ sung năm 2001 không sử dụng thuật ngữ công chức mà sử dụng thuật ngữ cán bộ, viên chức: "Các cơ quan nhà nước, cán bộ viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân" (Điều 8) Như vậy, theo như quy định của Hiến pháp thì những người phục vụ trong các cơ quan, tổ chức nhà nước bao gồm cả cán bộ

và viên chức

Thuật ngữ viên chức được hiểu theo nghĩa rất rộng gồm tất cả những người trong biên chế của các cơ quan, đơn vị sự nghiệp và cả trong tổ chức kinh tế của nhà nước (trừ công nhân) Trong nhiều văn bản pháp luật khác, thuật ngữ cán bộ - công chức, cán bộ - viên chức nhiều khi được sử dụng như những từ đồng nghĩa, có nội hàm và ngoại diên như nhau Nhưng cũng có trường hợp cán bộ, công chức được sử dụng với nghĩa hẹp hơn như là một bộ phận của cán bộ, viên chức

- Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2008

Việc Pháp lệnh năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã phân biệt các đối tượng công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp; công chức ngạch hành chính được gọi là viên chức có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng, nhằm điều chỉnh theo pháp luật một cách chuyên biệt về tuyển dụng, sử dụng, quản lý một cách hợp lý, khoa học đối với từng đối tượng

Việc phân biệt cán bộ công chức trong cơ quan nhà nước với cán bộ công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, thực chất là phân biệt giữa công chức nhà nước với viên chức nhà nước, đây là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tượng phục vụ trong các cơ quan nhà nước (công chức) và các đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước (viên chức)

- Giai đoạn từ năm 2008 đến nay

Trong giai đoạn này chính thức có sự tách biệt nội hàm hai khái niệm công chức và viên chức

Mặc dù sự phân định giữa các đối tượng được gọi là công chức, viên chức đã bước đầu được quy định trong Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003 và sau đó tiếp tục được thể hiện rõ hơn trong các văn bản hướng dẫn thi hành, trong các văn bản đó phải kể đến là: (1) Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10-10-2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp Nghị định này đã chính thức quy định và gọi những người làm việc

trong các đơn vị sự nghiệp là viên chức; và Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10-10-2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý những người làm trong các cơ quan nhà nước là công

chức

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã chính thức không đưa những đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp vào đối tượng điều chỉnh của mình So với Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 và 2003 thì thời điểm Luật Cán bộ, công chức ra đời, chúng ta đã có một sự phân định rõ ràng về những đối tượng được gọi là công chức và viên chức nhưng chưa chính thức được đưa vào một văn bản có giá trị hiệu lực cao như luật hoặc pháp lệnh mà chỉ dừng lại ở tầm nghị định

Như vậy, còn nhiều đối tượng được gọi là viên chức trong các văn bản dưới luật hiện nay như: những người được tuyển dụng, bổ nhiệm theo một chức danh nghề nghiệp, chức vụ quản lý trong đơn vị sự nghiệp công lập theo vị trí việc làm và hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập thì chưa có luật điều chỉnh Vì vậy, việc ban hành một luật riêng để tạo khuôn khổ pháp lý hoạt động cho các đối tượng này là cần thiết Ngày 15/11/2010, Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật Viên chức, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012 Đây chính là một văn bản pháp luật có giá trị, đặt nền tảng pháp lý thúc đẩy việc xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập

2.2 Thực trạng pháp luật về viên chức Việt Nam

2.2.1 Những quy định về nguyên tắc hoạt động nghề nghiệp của viên chức

Hiện nay, pháp luật nước ta đang hoàn thiện theo hướng tách bạch giữa hoạt động công vụ và dịch vụ công Năm 2008, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Cán bộ, công chức (Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã có hiệu lực thi hành từ 01/01/2010) Luật Viên chức nhà nước mới được ban hành và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2012, vì vậy, trong Luật Viên chức mới quy định cụ thể các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức (Điều 5) để phân biệt với các nguyên tắc trong hoạt động công vụ của công chức quy định trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008

2.2.2 Những quy định về phạm vi áp dụng đối với viên chức

Qua việc xem xét một cách khái quát các văn bản quy phạm pháp luật quy định về viên chức cho thấy:

- Pháp luật nước ta khi quy định về cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự thay đổi qua các thời kỳ, không phân biệt rõ giữa các nhóm đối tượng cán bộ, công chức, viên chức, từ chế

độ công chức chuyển dịch sang chế độ cán bộ, công chức, viên chức và hiện nay là chế độ

cán bộ, công chức, viên chức Điều này dẫn tới nội dung các quy định của pháp luật đối với đội ngũ viên chức không đi theo hướng khoa học, chuyên biệt, nhất quán

- Do không phân biệt giữa các nhóm đối tượng nói trên, nên trong thời gian dài, việc xây dựng các quy định điều chỉnh chuyên biệt để phù hợp với hoạt động nghề nghiệp của viên chức bị chậm trễ, chưa được thực hiện, ảnh hưởng đến quá trình tổ chức cung cấp các dịch vụ công, tổ chức đội ngũ viên chức có chất lượng, tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân

- Cũng do không phân định rõ các nhóm đối tượng, cho nên nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã không đảm bảo tính logic hình thức, thống nhất, các văn bản sử dụng các khái niệm khác nhau, thậm chí trong cùng văn bản, giữa tên gọi của văn bản với nội dung điều chỉnh của văn bản không thống nhất

2.2.3 Những quy định về cơ chế tuyển dụng viên chức

Hình thức tuyển dụng công chức qua thi tuyển được tiếp tục thực hiện cho đến nay Các quy định về tuyển dụng viên chức ở nước ta hiện nay đã có những thay đổi rất lớn từ việc quy định hình thức xét tuyển là phổ biến chuyển sang quy định hình thức thi tuyển là phổ biến, đã có sự phân biệt giữa tuyển dụng công chức với viên chức Tuy nhiên, các quy định hiện hành về tuyển dụng vẫn chưa tạo được sự thu hút rộng rãi sự tham gia của công dân vào tuyển dụng; tính cạnh tranh, khách quan, công bằng trong quá trình tuyển dụng chưa cao Bên cạnh đó việc tổ chức thực hiện trên thực tế còn chưa nghiêm, còn có hiện tượng tiêu cực trong quá trình thi tuyển, tạo ra một tâm lý cho xã hội thi tuyển viên chức chỉ là hình thức Vì vậy, để tuyển dụng những người thực sự có tâm, có tài cho đội ngũ viên chức, cần phải thực hiện các quy định hiện hành về thi tuyển viên chức một cách công bằng, nghiêm minh

2.2.4 Những quy định về quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm viên chức

Các quy định về quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm viên chức cũng đã từng bước phát triển qua các thời kỳ, làm cơ sở pháp lý cho quản lý đội ngũ viên chức Tuy nhiên, các quy định hiện nay về quản lý, sử dụng viên chức còn một số hạn chế cơ bản như sau:

Một là, các quy định về quản lý biên chế còn nặng tính "xin - cho", chưa tạo sự chủ động

cho các đơn vị sự nghiệp công trong quản lý nguồn nhân lực

Hai là, các quy định về nâng ngạch viên chức thiếu tính cạnh tranh, nặng về thâm niên

công tác, bằng cấp, chưa chú trọng thật sự đến năng lực, kỹ năng thực hiện nhiệm vụ của viên chức

Ba là, các quy định đánh giá viên chức còn nặng định tính thiếu các tiêu chí đánh giá

định lượng, cách thức đánh giá viên chức chủ quan, thiếu quy định về sự tham gia của công dân, xã hội vào đánh giá viên chức; chưa có các quy định về kết quả đánh giá viên chức

Bốn là, các quy định về bổ nhiệm cũng chưa tạo ra tính cạnh tranh, trách nhiệm trong

việc đề cử, bổ nhiệm viên chức chưa được xác định rõ; sự phân biệt giữa miễn nhiệm, cách chức, từ chức chưa rõ ràng

Năm là, các quy định về mặt thủ tục quản lý, sử dụng viên chức (như thủ tục điều động,

thuyên chuyển, biệt phái) chưa được quy định cụ thể

Sau khi Quốc hội thông qua Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Chính phủ ban hành Nghị định 24/2010/NĐ-CP về quản lý, tuyển dụng, sử dụng, đánh giá công chức (thay thế cho Nghị định 117/2003/NĐ-CP) thì việc quản lý, sử dụng đánh giá công chức đã cụ thể hơn

so với cơ chế quản lý, sử dụng viên chức theo quy định của Nghị định 116/2003/NĐ-CP Tháng 11 năm 2010, Luật Viên chức được xây dựng theo tinh thần tạo thế chủ động cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trong việc thực hiện các nội dung quản lý như xây dựng vị trí việc làm; tuyển dụng viên chức; ký hợp đồng làm việc; bổ nhiệm, thay đổi chức danh nghề nghiệp; thay đổi vị trí việc làm, biệt phái, chấm dứt hợp đồng làm việc, giải quyết chế độ thôi việc; bổ nhiệm, miễn nhiệm viên chức quản lý, sắp xếp, bố trí và sử dụng viên chức theo nhu cầu công việc; thực hiện việc đánh giá, khen thưởng, kỷ luật viên chức; thực hiện chế độ tiền lương, các chính sách đãi ngộ, … (Khoản 1 Điều 48)

Việc bổ nhiệm chức danh nghề nghiệp đối với viên chức được thực hiện theo các nguyên tắc: làm việc ở vị trí việc làm nào thì bổ nhiệm vào chức danh nghề nghiệp tương ứng với vị trí việc làm đó và người được bổ nhiệm phải có đủ tiêu chuẩn của chức danh nghề nghiệp đó (Khoản 1 Điều 31); bổ nhiệm viên chức quản lý (Điều 37)

Các tiêu chí đánh giá viên chức đã mang tính định lượng nhiều, chủ yếu đánh giá về năng lực chuyên môn nghiệp vụ, mức độ thành thạo, kỹ năng xử lý công việc của cán bộ, nhân viên (Điều 40, 41)

2.2.5 Những quy định về quyền và nghĩa vụ của viên chức

Quyền và nghĩa vụ của viên chức là một trong những nội dung rất quan trọng của pháp luật về viên chức, đặt nền tảng cho mối quan hệ giữa nhà nước và viên chức trong quá trình cung cấp các dịch vụ công Quyền, nghĩa vụ của viên chức (cán bộ, công chức) thường được chia thành hai nhóm:

Thứ nhất, những quyền, nghĩa vụ như mọi công dân, bởi vì trước khi là viên chức, họ là

công dân Việt Nam, nên đương nhiên có những quyền và nghĩa vụ như công dân;

Thứ hai, những quyền nghĩa vụ dành riêng cho viên chức, với tư cách là chủ thể cung cấp

các dịch vụ công

Tuy nhiên, những quy định về quyền, nghĩa vụ của viên chức hiện nay còn có những hạn chế nhất định, đó là:

- Các quy định về nghĩa vụ viên chức được quy định trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003) cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn mang nặng về định tính, ít các quy định mang tính định lượng, do vậy, khó xác định, đánh giá được trên thực tế; mặt khác các quy định về nghĩa vụ của viên chức phần lớn là các quy định mang tính chính trị nhiều hơn là mang tính pháp lý

- Chưa quy định rõ quyền, nghĩa vụ của nhóm viên chức lãnh đạo với nhóm viên chức chuyên môn, nghiệp vụ, cũng như các khác biệt về các ngạch viên chức với nhau

- Do các quy định về quyền, nghĩa vụ (đặc biệt là các quy định về nghĩa vụ) mang nặng định tính nhiều nên làm cho cơ sở để xử lý kỷ luật đối với viên chức khó xác định, việc đánh giá tính chất, mức độ vi phạm không được rõ ràng, dẫn đến việc xử lý kỷ luật trong nhiều trường hợp không chính xác

Bên cạnh nghĩa vụ chung của viên chức, Luật Viên chức năm 2010 còn có quy định rõ nghĩa vụ của viên chức quản lý (Điều 16, 17, 18) Điều này thể hiện rõ tính trách nhiệm cao của người quản lý trong đơn vị sự nghiệp công lập

2.2.6 Những quy định về khen thưởng, kỷ luật viên chức

Khen thưởng là một trong những biện pháp quan trọng để động viên viên chức phấn đấu hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao; mặt khác ghi nhận, tôn vinh những công lao, thành tích đóng góp của viên chức đạt được trong quá trình thực hiện dịch vụ công Vì vậy, các quy định về khen thưởng viên chức cũng được ban hành, cùng với các điều chỉnh khác của pháp luật về viên chức

Trong các hình thức kỷ luật đối với công chức nhà nước có sự thay đổi, hình thức hạ ngạch công chức được thay thế bằng hình thức giáng chức Do Luật Cán bộ, công chức năm 2008 không điều chỉnh đối tượng là viên chức, nên các quy định về kỷ luật đối với viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn tạm thời thực hiện theo những quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003) và các văn bản có liên quan về kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức được chi tiết hóa, cụ thể hóa để hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998

Năm 2010, Luật Viên chức được Quốc hội thông qua và các quy định về kỷ luật đối với viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập đã được quy định tại các điều 51, 52, 53, 54,

55, 56, 57 của luật này

2.2.7 Nhận xét chung pháp luật về viên chức

Mặc dù có những bước phát triển về chất lượng nhưng nhìn chung, pháp luật về viên chức ở nước ta hiện nay cũng còn nhiều điểm hạn chế Cụ thể là:

Thứ nhất, pháp luật còn phân tán và thiếu một định hướng dài hạn cho việc phát triển đội

ngũ viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập

Thứ hai, các quy định pháp luật chưa phân biệt và làm rõ những đặc thù của đội ngũ viên

chức so với đội ngũ những người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước Do đó chưa tạo ra cơ chế quản lý, sử dụng thực sự phù hợp, hiệu quả

Thứ ba, các quy định pháp luật về quản lý, sử dụng viên chức chưa được thể hiện trong

các văn bản pháp luật riêng, có giá trị pháp lý cao, có tính khái quát, điều chỉnh ở tầm vĩ mô,

có tính chất định hướng, ổn định, lâu dài và bảo đảm thực hiện cao mà chủ yếu được ban hành dưới dạng nghị định, thông tư

Thứ tư, các quy định của pháp luật về hệ thống cơ chế, chính sách về viên chức còn chưa

cụ thể, chưa có sự đổi mới kịp thời với quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trường, với quá trình trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Cho đến thời điểm hiện nay, ngoài một số đạo luật chuyên ngành có điều chỉnh các nội dung liên quan đến hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ của viên chức ở một số ngành cụ thể (như Luật Giáo dục, Luật Khám bệnh chữa bệnh…), văn bản có giá trị pháp lý cao nhất quy định về việc quản lý, sử dụng viên chức là Pháp lệnh Cán bộ, công chức Tuy nhiên văn bản này cũng chỉ quy định những vấn đề, mang tính khái quát về quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức nói chung; còn những nội dung cụ thể về viên chức được điều chỉnh trong các nghị định của Chính phủ hoặc thông tư của các bộ, ngành Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến tính minh bạch, thống nhất của pháp luật về viên chức ở nước ta

Chương 3

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP

LUẬT VỀ VIÊN CHỨC TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP Ở VIỆT NAM

3.1 Các yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật về viên chức

Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật về viên chức, đặc biệt là các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng viên chức là một nội dung quan trọng của cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay Yêu cầu đặt ra là:

Thứ nhất, việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về viên chức phải quán triệt và

thể chế hóa các quan điểm của Đảng về công tác cán bộ, về đổi mới tổ chức và quản lý đơn vị

sự nghiệp công lập; đồng thời phải phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính trong giai đoạn

hiện nay

Thứ hai, pháp luật về viên chức phải xác định đúng đắn vị trí, địa vị pháp lý của viên

chức, quyền, nghĩa vụ của viên chức, phân định trách nhiệm giữa công chức và viên chức; giữa viên chức trong khu vực công và những người làm trong khu vực tư… để có cơ chế quản lý, sử dụng viên chức hiệu quả, phù hợp

Thứ ba, pháp luật về viên chức phải tạo khung pháp lý đồng bộ để xây dựng, phát triển

đội ngũ viên chức có chất lượng đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của quá trình phát triển đất nước

Thứ tư, pháp luật về viên chức phải đáp ứng sự phát triển của kinh tế thị trường, hội nhập

quốc tế của Việt Nam

3.2 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về viên chức

Tác giả luận văn đưa ra một số quan điểm hoàn thiện pháp luật về viên chức như sau:

3.2.1 Thể chế hóa chủ trương xây dựng hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức nhằm đáp ứng về đổi mới cơ chế quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập, thúc đẩy xã hội hóa các hoạt động nghề nghiệp, góp phần tạo điều kiện chuyển đổi hoàn toàn hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm