Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân

Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân Nguyễn Hải Long Khoa Luật Luận án TS ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật; Mã số: 62 38 01 01 Người hướng dẫ

Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của

Hội đồng nhân dân Nguyễn Hải Long

Khoa Luật Luận án TS ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật; Mã số: 62 38 01 01

Người hướng dẫn: GS.TS Hoàng Thị Kim Quế

Năm bảo vệ: 2012

Abstract: Nghiên cứu về mặt lý luận khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân

dân (HĐND), trong đó nêu bật nội hàm, bản chất của hoạt động giám sát; phân biệt khái niệm hoạt động giám sát của HĐND và các khái niệm hoạt động giám sát của các tổ chức khác như hoạt động giám sát của Quốc hội, của mặt trận tổ quốc Việt Nam (MTTQVN); Nghiên cứu pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, bao gồm quy định về quyền giám sát, các hoạt động giám sát cụ thể của HĐND nhằm tìm ra những đặc điểm phù hợp, những quy định bất hợp lý, thiếu tính khả thi So sánh sự phát triển những quy định của pháp luật về giám sát của HĐND qua các thời kỳ lịch sử, từ đó tổng kết xu hướng phát triển của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, dự kiến xu hướng phát triển quy định về hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian tới, làm bật lên việc quy định của pháp luật về hoạt động giám sát đã có sự tương đồng với khái niệm về hoạt động giám sát chưa, những vấn đề xung đột cần giải quyết Đánh giá những đặc điểm của tổ chức bộ máy HĐND theo mô hình không có HĐND quận, huyện, phường từ đó nghiên cứu, xây dựng mô hình hoạt động giám sát phù hợp Tổng kết thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát của HĐND ở những đơn vị không tổ chức HĐND quận, huyện, phường, đánh giá những hạn chế và thành quả đạt được trên cơ sở

hệ thống pháp luật, từ đó làm rõ những nguyên nhân ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND xuất phát từ quy định của pháp luật Đề xuất phương hướng và giải pháp có tính khả thi, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND

Keywords: Pháp luật Việt Nam; Hoạt động giám sát; Quyền giám sát; Hội đồng Nhân

dân

Content

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của việc nghiên cứu

Vấn đề cải cách bộ máy Nhà nước, cải cách hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã trở thành một vấn đề hết sức cấp bách và trọng yếu của đất nước trong

công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, trong đó lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm

Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước hiện nay chưa theo kịp yêu cầu của

sự nghiệp đổi mới nói chung Từ sau năm 1986, khi chuyển sang đổi mới, những yếu kém của bộ máy nhà nước đã bộc lộ rõ: quá cồng kềnh, quan liêu, kém hiệu lực Với việc chuyển sang cơ chế thị trường, nhu cầu phải tiếp tục đổi mới bộ máy nhà nước đã và đang được đặt ra Hiến pháp

1992 đã tiến hành đổi mới ở cấp Trung ương, nhưng hiện nay đặt ra yêu cầu đổi mới về tổ chức

và hoạt động ở cấp địa phương

Đối với bộ máy nhà nước ở địa phương ít có nghiên cứu chuyên sâu về đổi mới bộ máy, chức năng, nhiệm vụ Thời gian gần đây, sự đổi mới bắt đầu có bước biến chuyển khi nhà nước

ta thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Trong thực tế, hoạt động giám sát của HĐND cũng chưa thực sự có được hiệu quả, đáp ứng được nguyện vọng của nhân dân

Xuất phát từ các lý do trên, đối với luận án thuộc chuyên ngành luật, tác giả chọn đề tài

"Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân", trong đó có nghiên cứu

mô hình cải cách bộ máy nhà nước ở địa phương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường làm Luận án Tiến sỹ luật học Đây là đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn

2 Đối tượng và giới hạn nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án bao gồm:Những vấn đề chung, những vấn đề lý luận liên

quan đến pháp luật hoạt động giám sát của HĐND; quyền lực của HĐND trong hoạt động giám sát; cách thức, hình thức HĐND tiến hành giám sát và trình tự, thủ tục để HĐND thực hiện các hình thức giám sát; trách nhiệm của đối tượng bị giám sát

Giới hạn nghiên cứu: Luận án không đi sâu nghiên cứu các chế định cụ thể liên quan

đến đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung mà chỉ tập trung nghiên cứu về đổi mới quy định của pháp luật về giám sát của HĐND Bên cạnh đó, tập trung phân tích thực trạng pháp luật giám sát hiện hành, thực trạng hoạt động giám sát của HĐND gắn với việc áp dụng Luật hiện hành

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để đề ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền giám sát của HĐND và hoạt động giám sát của HĐND

Nghiên cứu về mặt lý luận khái niệm hoạt động giám sát của HĐND; nghiên cứu pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND hiện tại và lịch sử; đánh giá những đặc điểm của tổ chức

bộ máy HĐND theo mô hình không có HĐND quận, huyện, phường; tổng kết thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND

4 Phương pháp nghiên cứu của Luận án

Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: Phương pháp tổng hợp, phân tích các thông tin, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu Phương pháp so sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật qua các thời kỳ - Sử dụng phương pháp điều tra xã hội học thông qua các kết quả thống kê và khảo sát thực tiễn

5 Điểm mới của Luận án

Luận án đưa ra khái niệm về giám sát của HĐND, khái niệm về pháp luật giám sát của HĐND; xác định chủ thể tiến hành giám sát, đối tượng và phạm vi giám sát; chỉ ra những bất cập trong hệ thống pháp luật về giám sát; đưa ra những giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật hoạt động giám sát của HĐND Những đề xuất, kiến nghị sửa đổi quy phạm về giám sát của HĐND trong Hiến pháp đến việc xây dựng Luật hoạt động giám sát của HĐND

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án

Kết quả nghiên cứu của Luận án có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu

lý luận về khái niệm hoạt động giám sát của HĐND và chức năng giám sát của HĐND các cấp ở nước ta Kết quả nghiên cứu có thể ứng dụng cho quá trình sửa đổi các quy định về hoạt động giám sát của HĐND được quy định trong quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND hiện nay

7 Kết cấu của Luận án

Luận án gồm phần Mở đầu, 4 chương và phần Kết luận, Phụ lục và Danh mục tài liệu tham khảo Cụ thể như sau:

Chương 1 Tổng quan về hình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Chương 2 Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội

đồng nhân dân

Chương 3 Quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát

của Hội đồng nhân dân

Chương 4 Quan điểm và giải pháp hoàn thiên pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

Luận án trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu từ việc nghiên cứu rộng về HĐND, nghiên cứu về pháp luật hoạt động giám sát của cơ quan dân cử (HĐND và Quốc hội) đến tình hình nghiên cứu pháp luật về giám sát của HĐND Từ đó chỉ ra rằng: Nghiên cứu về giám sát của HĐND nói chung và pháp luật giám sát của HĐND nói riêng nhìn chung ít được các học giả quan tâm, mức độ nghiên cứu thường hạn hẹp Nhất là trong thời gian gần đây, sau khi có Luật

tổ chức HĐND và UBND năm 2003 với những quy định về giám sát của HĐND mang tính đổi mới toàn diện

Đề tài nghiên cứu về pháp luật giám sát có nhiều, trong đó nhiều đề tài khoa học cấp bộ, luận án tiến sĩ nhưng chỉ tập trung ở giám sát của Quốc hội Pháp luật giám sát của HĐND hầu như mới có các đề tài cấp thấp (luận văn thạc sĩ luật học) nghiên cứu hoặc nghiên cứu ở một địa phương nhất định (trong phạm vi một tỉnh, thành phố) và thường nghiên cứu rộng về đổi mới hoạt động giám sát nên dung lượng nghiên cứu về đổi mới, hoàn thiện pháp luật giám sát của HĐND không nhiều Nhìn chung, việc nghiên cứu chưa có tính tổng thể, chuyên sâu

1.1 Tình hình nghiên cứu nước ngoài

Luận án trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài từ nghiên cứu, tài liệu về Quốc hội, hoạt động giám sát của Quốc hội đến hoạt động chính quyền địa phương, hoạt động giám sát của cơ quan dân cử địa phương

Thông qua đánh giá tổng quan, Luận án trình bày những nội dung đã được nghiên cứu, những nội dung còn cần tiếp tục nghiên cứu

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 2.1 Quan niệm về pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân

Khái niệm, đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát của HĐND: Xuất phát từ khái niệm

chung về giám sát, Luận án nghiên cứu và làm rõ khái niệm pháp luật giám sát của HĐND là tập hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình HĐND giám sát; bao gồm các hoạt động: dự kiến chương trình giám sát, triển khai hoạt động giám sát và quyết định hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát Qua nghiên cứu về đối tượng điều chỉnh của pháp luật giám sát của HĐND, Luận án cho rằng chủ thể tiến hành hoạt động giám sát gồm HĐND, các cơ quan của HĐND được trao quyền, đại biểu HĐND; đối tượng chịu sự giám sát gồm những cơ quan, tổ chức, cá nhân bị HĐND sử dụng hình thức giám sát để kiểm soát quyền lực; đối tượng khác chịu sự tác động của hoạt động giám sát Nội dung của quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND là quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ giám sát: Quyền, nghĩa vụ của HĐND trong việc thực hiện hoạt động giám sát; trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành hoạt động giám sát mà chủ thể tiến hành giám sát có quyền thực hiện và phải thực hiện; hậu quả

pháp lý sau hoạt động giám sát (khi phát hiện vấn đề thì xử lý như thế nào) Từ mối quan hệ trên, có thể xác định phương pháp điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND gồm các phương pháp sau:

Phương pháp mệnh lệnh, Phương pháp bắt buộc, Phương pháp quyền uy, Phương pháp kiến nghị

Vai trò pháp luật hoạt động giám sát của HĐND: Trong phần này, Luận án xuất phát từ việc

nghiên cứu vai trò của HĐND trong bộ máy nhà nước để tìm hiểu về vai trò của pháp luật giám sát của HĐND Trong tổ chức bộ máy, một tổ chức đại diện cho nhân dân quản lý hoạt động ở địa phương là cần thiết và tất yếu, quyết định vấn đề quan trọng ở địa phương, đồng thời kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước Ngay từ những ngày đầu lập nước đã xác định nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương trong đó có HĐND Việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường chưa đưa đến kết quả chính thức, mặt khác, xét về chính quyền địa phương (3 cấp) thì HĐND cũng vẫn tồn tại ở cấp tỉnh, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh và xã, thị trấn

Chức năng giám sát là một trong hai chức năng quan trọng của cơ quan dân cử Giám sát ngày nay trở thành một chức năng quan trọng của cơ quan dân cử Để HĐND thực hiện được hoạt động giám sát thì tất yếu phải có quy định pháp luật về giám sát, nói cách khác, phải có quy phạm pháp luật điều chỉnh để xác định cơ sở pháp lý cho HĐND tiến hành hoạt động giám sát một cách có hiệu quả HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước vì vậy càng cần phải có luật quy định về hoạt động của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát

Từ các nghiên cứu, luận án chỉ ra vai trò của pháp luật giám sát của HĐND thể hiện ở các điểm sau: (1) có vai trò chung của pháp luật, đó là công cụ điều chỉnh quan trọng, hữu hiệu nhất các quan hệ xã hội; (2) là cơ sở pháp lý thực thi quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương; (3) là công cụ quan trọng trong việc tạo dựng sự cân bằng trong hoạt động quản lý nhà nước; (4) nâng cao nhận thức của các đối tượng liên quan về vai trò của hoạt động giám sát của HĐND; (5) là công cụ quan trọng để thực hiện và đảm bảo quyền dân chủ ở địa phương

2.2 Phương hướng, tiêu chí và các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân

Phương hướng cơ bản hoàn thiện pháp luật giám sát của HĐND trong yêu cầu xây dựng

nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa:

- Hoàn thiện các quy định pháp luật về các cơ chế, cách thức thực hiện thiết chế dân chủ

- Hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND gắn với đổi mới cơ

quan tư pháp ở địa phương:

- Tăng cường công khai, minh bạch, rõ ràng khi xây dựng pháp luật giám sát của HĐND:

- Pháp luật hoạt động giám sát của HĐND cần phải quy định cả pháp luật về nội dung và hình thức

Tiêu chí hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND Từ đặc điểm của pháp luật

hoạt động giám sát của HĐND, luận án đưa ra hệ thống tiêu chí gồm:

- Tiêu chí đảm bảo sự chế ước quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực cơ quan nhà nước ở địa phương

- Tiêu chí đồng bộ, hài hòa với hệ thống pháp luật

- Tiêu chí minh bạch

- Tiêu chí vận hành bộ máy đồng bộ

- Tiêu chí kinh tế, hiệu quả

- Tiêu chí khả thi

Những yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật hoạt động giám sát của HĐND Luận án trình

bày các yếu tố ảnh hưởng gồm:

- Chế độ chính trị với đặc trưng là một đảng cầm quyền

- Yêu cầu khách quan của cuộc sống: Xu thế dân chủ ngày càng được đòi hỏi cao, người dân tham gia trực tiếp và gián tiếp vào quản lý nhà nước

- Trình độ dân trí Dân trí phát triển kéo theo đòi hỏi nâng cao dân chủ

- Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Hai nguyên tắc cơ bản của nhà nước pháp quyền là: pháp luật minh bạch và có tính tối thượng; nhà nước tổ chức theo mô hình phân công (phân chia) quyền lực để có sự kiểm soát quyền lực

- Cơ cấu, tổ chức của bộ máy nhà nước xác định vị trí, vai trò của HĐND trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, mối quan hệ với cơ quan tư pháp, UBND sẽ quyết định tới việc xác định quyền giám sát của HĐND

- Cơ cấu, tổ chức HĐND Cơ cấu, tổ chức HĐND gồm các yếu tố: cơ cấu, thành phần đại biểu HĐND; tổ chức bộ máy HĐND (TT HĐND, Ban của HĐND …) quyết định tới việc xây dựng pháp luật giám sát của HĐND phù hợp với năng lực thực hiện pháp luật

- Ảnh hưởng của Luật hoạt động giám sát Quốc hội

Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương và mối quan hệ với hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Luận án chỉ ra rằng việc đổi mới chính quyền địa phương là cần thiết để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, bởi mô hình hiện nay đã tồn tại hơn 60 năm Luận án đánh giá việc tiến hành thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường từ năm 2009 đến nay Luận án cũng đề xuất một số đổi mới về tổ chức chính quyền địa phương, trong đó xác định chính quyền mấy cấp, cấp

xã và cấp tỉnh luôn là cấp hành chính cơ bản Việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương sẽ quyết định tới chức năng, nhiệm vụ chung của HĐND, trong đó có chức năng giám sát Pháp luật

về hoạt động giám sát của HĐND cũng phải có những thay đổi phù hợp với mô hình tổ chức mới, đảm bảo nguyên tắc thay mặt nhân dân kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước

2.3 Pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử địa phương một số nước và giá trị vận dụng vào thực tiễn ở Việt Nam

Pháp luật nói chung cũng như pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử chịu tác động bởi nhiều yếu tố, trong đó có thể chế chính trị, nguyên lý xây dựng bộ máy nhà nước, lịch sử phát triển pháp luật giám sát … Có những kinh nghiệm, quy định của pháp luật là hợp lý với quốc gia này nhưng lại là bất hợp lý nếu đem áp dụng máy móc vào quốc gia khác Vì vậy, Luận án nghiên cứu quy định pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử ở một số nước khá điển hình, từ

đó tìm ra những điểm hợp lý, nguyên tắc tổ chức hợp lý vận dụng vào điều kiện, hoàn cảnh thực

tế ở Việt Nam Những nước mà Luận án xem xét là Na Uy, Anh (Mô hình chính quyền địa phương không phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp); Hàn Quốc, Đức (Mô hình chính quyền địa phương phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp) Luận án rút ra 3 kết luận, đó là: dù tổ chức theo hình thức nào thì ở tất cả các quốc gia đều đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực; đối tượng giám sát chủ yếu mà cơ quan dân cử địa phương hướng tới là cơ quan hành pháp; cần có sự đa dạng về hình thức giám sát

CHƯƠNG 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN

VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN

DÂN

Khi phân tích, nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển pháp luật giám sát của HĐND, đã trình bày nguyên nhân, lý do phân chia 2 giai đoạn căn cứ vào lịch sử phát triển của đất nước và những mốc về pháp lý (Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND) cụ thể là: giai đoạn 1946-1992 và giai đoạn 1992 đến nay

Trong Chương 3, Luận án tập trung đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND và thực trạng hoạt động của HĐND theo luật hiện hành là Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Giai đoạn trước năm 2003, Luận án chỉ đánh giá thực trạng một cách khái quát bởi về mặt pháp luật, Luật tổ chức HĐND và UBND 1994 và các luật trước đó cũng không

có nhiều quy định về hoạt động giám sát của HĐND

3.1 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân

Luận án nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển của pháp luật giám sát của HĐND để đánh giá sự tương thích, phù hợp giữa quy phạm pháp luật và thực tế, xu hướng phát triển của các quy phạm này, từ đó dự đoán xu thế phát triển, đánh giá tình hình thực tiễn nhằm đưa ra các kiến nghị sửa đổi phù hợp Luận án không phân kỳ lịch sử theo mốc Hiến pháp hay Luật về HĐND mà trên cơ sở đánh giá khái quát quy định về giám sát trong Hiến pháp, luật về HĐND, Luận án phân ra hai giai đoạn: giai đoạn 1945-1992 và giai đoạn 1992 đến nay Luận án cũng nghiên cứu về pháp luật giám sát của HĐND ở những nơi thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường như một điểm mốc đánh dấu cho một giai đoạn mới trong tương lai Trên cơ sở nghiên cứu về lịch sử pháp luật hoạt động giám sát, Luận án đưa ra nhận xét chung là:

Quy phạm pháp luật phù hợp với từng giai đoạn lịch sử, phù hợp tổ chức bộ máy nhà nước Tuy nhiên, xu hướng chung vẫn là ngày càng nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND để đảm bảo thực hiện tốt dân chủ đại diện và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Sự phát triển của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND phụ thuộc chủ yếu vào 3 yếu tố: (1) Sự phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu của đất nước, nhiệm vụ trọng tâm, chức năng chính của nhà nước trong thời kỳ (2) Sự phát triển của quan điểm về dân chủ (3) Tổ chức bộ máy HĐND Luận án cũng nghiên cứu đổi mới pháp luật giám sát của HĐND gắn với đổi mới chính quyền địa phương, thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; cải cách tư pháp …

3.2 Thực trạng pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân

Quy định pháp luật về quyền giám sát của HĐND

Luận án đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát của HĐND trong Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 Hiến pháp quy định chưa đồng bộ về hoạt động giám sát của HĐND; Luật và Quy chế lần đầu tiên có một chương quy định khá hoàn thiện về giám sát của HĐND Luận án phân tích những quy định chưa hợp lý về giám sát của HĐND được quy định trong Luật

Quy định pháp luật về chủ thể và đối tượng giám sát của HĐND

Luận án phân tích những điểm chưa hợp lý về chủ thể và đối tượng giám sát của HĐND, trong đó, ĐB HĐND không phải là chủ thể giám sát Đối tượng giám sát quy định quá rộng, thiếu tính hợp lý và tính khả thi, có sự chồng lấn giữa các cấp HĐND về đối tượng giám sát Chỉ nên tập trung giám sát cơ quan hành chính cùng cấp mà thôi, ngoài ra, với cơ quan tư pháp thì giám sát báo cáo công tác định kỳ hàng năm

Quy định pháp luật về hình thức giám sát của HĐND

Luận án, phân tích hình thức giám sát của HĐND theo luật định và nhận thấy hình thức chưa rõ ràng Luận án nhóm thành 5 loại hình thức chính, theo từng chủ thể tiến hành giám sát, đồng thời chỉ ra những hạn chế của từng loại hình thức giám sát: Hình thức bỏ phiếu tín nhiệm:

áp dụng với quá nhiều đối tượng và áp dụng với chính thiết chế bên trong của HĐND, với đối tượng không có quyền quản lý nhà nước TT HĐND xem xét việc trả lời chất vấn không có quy định về quy trình thực hiện, thiếu tính khả thi Chưa xác định rõ hình thức giám sát là xem xét kết quả giám sát của Đoàn giám sát Theo quy định pháp luật hiện nay thì hình thức giám sát là Đoàn giám sát, đây là sự hiểu sai lầm

Quy định pháp luật về thủ tục, trình tự và phương thức thực hiện quyền giám sát của HĐND

Luận án phân tích những quy định chưa hợp lý về thủ tục, trình tự và phương thức thực

hiện quyền giám sát với từng hình thức giám sát, cụ thể là: Hoạt động HĐND xem xét báo cáo

công tác, chưa có sự thống nhất các loại báo cáo cần xem xét, quy trình xem xét báo cáo giữa

năm chưa rõ ràng, việc ban hành nghị quyết cần phải quy định bắt buộc Hoạt động xem xét việc

chất vấn và trả lời chất vấn, có nhiều quy định khá tiến bộ, nhưng chất vấn giữa hai kỳ họp chưa

rõ ràng, thiếu quy trình để thực hiện Hoạt động xem xét văn bản quy phạm pháp luật, quy trình chưa thống nhất và có sự liên kết giữa các chủ thể Ban – TT HĐND – HĐND Hoạt động xem

xét báo cáo của Đoàn giám sát, chưa phân định rõ hai bước của quy trình là hoạt động của Đoàn

giám sát và hoạt động của chủ thể thành lập Đoàn giám sát; Đoàn giám sát cũng chưa phân định

thẩm quyền của các thành viên Đoàn giám sát; thẩm quyền của đoàn giám sát Hoạt động bỏ

phiếu tín nhiệm, có nhiều “khóa” nên khó có thể thực hiện được trong thực tế

Nhìn chung, một số quy định về trình tự, thủ tục là khá tốt, giúp cho HĐND thực hiện được trong thực tế, tuy nhiên, còn một số quy định khác gây khó khăn cho việc HĐND triển khai thực hiện Nguyên nhân không phải tự quy trình đó bất hợp lý mà do cách quy định không chặt chẽ giữa các bước trong quy trình nên khi bị tác động bởi yếu tố ngoài luật pháp thì HĐND không thực hiện được quyền giám sát của mình hoặc thực hiện không tốt

Quy định pháp luật về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát

Luận án chỉ ra thẩm quyền HĐND áp dụng quy định hậu quả pháp lý chưa rõ ràng, thiếu chế tài mang tính trung gian như khiển trách, cảnh cáo … TT HĐND, Ban của HĐND không có quyền áp dụng chế tài mạnh mẽ mà chỉ dừng ở kiến nghị, đề xuất Nhìn chung, hậu quả pháp lý

mà chủ thể tiến hành giám sát được quyền áp dụng còn đơn giản, nhiều hoạt động giám sát không bắt buộc phải áp dụng hậu quả pháp lý

Quy định của pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân ở những đơn vị hành chính không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường

Theo mô hình tổ chức thí điểm, Luận án chỉ ra những điểm chưa hợp lý của quy định của UBTVQH với từng hình thức: đối với việc xem xét báo cáo công tác và bỏ phiếu tín nhiệm, việc xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn, xem xét VBQPPL và xem xét báo cáo của đoàn giám sát khó khả thi vì đối tượng quá lớn khi giám sát cả UBND, TAND, VKSND huyện, quận Chưa có quy định HĐND cấp nào giám sát UBND phường

3.3 Những vấn đề bất cập trong quá trình thực thi pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Luận án trình bày sơ qua về thực trạng hoạt động giám sát của HĐND trước Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 là chưa đáp ứng được yêu cầu của cử tri, chưa thể hiện được đúng vai trò của HĐND

Bất cập trong việc Hội đồng nhân dân thực hiện giám sát theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân năm 2003

Luận án đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND theo các hình thức giám

sát: Hoạt động HĐND xem xét báo cáo công tác: Báo cáo công tác của HĐND hầu như không

được xem xét, mục đích xem xét báo cáo công tác của TAND, VKSND chưa rõ ràng Hoạt động

xem xét báo cáo công tác chưa được coi trọng Hoạt động HĐND, TT HĐND xem xét việc chất

vấn và trả lời chất vấn: đạt nhiều kết quả bề nổi về số lượng chất vấn, nhưng chất lượng chất vấn

và chất lượng trả lời chất vấn chưa được cao, còn nhiều nguyên nhân cản trở việc chất vấn đạt

hiệu quả Hoạt động HĐND, TT HĐND, Ban xem xét văn bản quy phạm pháp luật, chưa đạt kết quả cao do thiếu quy trình, năng lực cán bộ ….Hoạt động HĐND, TT HĐND, Ban xem xét báo

cáo của Đoàn giám sát Phần lớn hoạt động này chỉ dừng ở bước đầu tiên là hoạt động giám sát

của Đoàn giám sát, còn hai bước ít khi được thực hiện là: Cơ quan thành lập Đoàn giám sát xem

xét báo cáo của Đoàn giám sát Hoạt động HĐND bỏ phiếu tín nhiệm, chưa được thực hiện do

những khó khăn từ luật pháp và tâm lý, cơ chế

Bất cập trong việc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh

ở những nơi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thực hiện giám sát

Luận án phân tích những khó khăn, những vướng mắc trong thực tiễn thi hành nghị quyết 725 của UBTVQH trong việc HĐND cấp tỉnh giám sát các cơ quan ở huyện, quận Hầu như việc giám sát chỉ dừng ở xem xét báo cáo công tác gián tiếp (thông qua báo công tác của UBND, TAND, VKSND cấp tỉnh), thành lập Đoàn giám sát Thời gian áp dụng thí điểm chưa nhiều, báo cáo tổng kết của Bộ Nội vụ cũng chưa đi sâu đánh giá hoạt động giám sát của HĐND,

vì vậy, cơ sở để đánh giá HĐND ở những nơi thực hiện thí điểm chưa thật đầy đủ

Nguyên nhân thực trạng hoạt động thực thi pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân

Luận án phân tích 5 nguyên nhân ảnh hưởng tới thực trạng hoạt động giám sát là: Hệ

thống chính trị:mỗi hệ thống chính trị đều có những khiếm khuyết nhất định, không có một hệ

thống nào là hoàn hảo, nhưng mỗi hệ thống đều có sự phù hợp nhất định Không ít địa phương hoạt động giám sát cũng nằm trong sự chỉ đạo quá chặt chẽ của cấp ủy Đảng, nhất là với những nội dung và đối tượng giám sát mang tính nhạy cảm, áp dụng chế tài mạnh mẽ, đụng chạm tới

quyền hạn của cấp ủy Đảng, đặc biệt là trong công tác cán bộ Quy định của pháp luật: quy định

về hoạt động giám sát của HĐND trong Luật 2003 là một bước tiến rất lớn nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, nhiều quy định vẫn còn hình thức hoặc không đủ mạnh để hoạt động

giám sát của HĐND có hiệu quả, thiếu chế tài đi kèm Tổ chức của HĐND: Số lượng đại biểu

HĐND hoạt động chuyên trách còn rất ít, chiếm khoảng 5-10% tổng số đại biểu, ở cấp xã chỉ có

1 Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách nên khó đảm đương công việc chung của HĐND Chất

lượng đại biểu HĐND: còn chưa thực sự đồng đều, không ít đại biểu không có trình độ do vừa

phải đảm bảo trình độ và cơ cấu, thành phần đai biểu Đối với cấp xã: Hoạt động giám sát của

HĐND cấp xã nhìn chung còn yếu do cơ cấu tổ chức khá đặc thù, không có Ban giúp việc, TT HĐND gồm 2 người, trình độ chung đại biểu, TT HĐND còn thấp

CHƯƠNG 4

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân

Luận án đưa ra 7 quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát của HĐND là:

- Phù hợp định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

- Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam

- Phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam

- Bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn

- Bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân

- Tiếp thu có chọn lọc pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước và hoạt động giám sát của HĐND, kinh nghiệm giám sát của cơ quan dân cử địa phương một số nước trên thế giới

- Phù hợp với xu hướng phát triển pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân Đảm bảo các nguyên tắc này thì việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND mới có khả năng trên thực tiễn, đáp ứng được yêu cầu của HĐND

4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân

Luận án đưa ra 3 giải pháp cần tiến hành đồng bộ, đó là:

Hoàn thiện hệ thống pháp luật

Trong hoàn thiện hệ thống pháp luật để hoạt động giám sát của HĐND có hiệu lực, hiệu

quả, cần quan tâm tới 2 lĩnh vực, đó là: (1) Xác định vị trí, vai trò giám sát của HĐND trong

Hiến pháp: Cần có quy định thống nhất trong Hiến pháp, không nên quy định quá cụ thể mà chỉ

gồm những vấn đề chung nhất, làm cơ sở cho các văn bản luật quy định cụ thể (2) Xây dựng một

luật riêng về giám sát của Hội đồng nhân dân: Cần xây dựng một luật riêng về hoạt động giám

sát của HĐND với những quy phạm về giám sát mang tính tổng thể, toàn diện, tương tự như Luật hoạt động giám sát củ HĐND

Ban hành Luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Luận án đề xuất những nội dung cơ bản trong Luật hoạt động giám sát của HĐND trên các mặt:

Chủ thể tiến hành giám sát Cần xác định chủ thể là HĐND, TT HĐND, Ban Xác định được chủ thể tiến hành giám sát sẽ tìm ra hình thức phù hợp với từng chủ thể

Đối tượng giám sát, nội dung giám sát Xác định đối tượng giám sát là cơ quan nhà nước cùng cấp, trong đó, tập trung vào UBND và cơ quan chuyên môn thuộc UBND Đối với TAND, VKSND thì giám sát hạn chế hơn Xác định rõ đối tượng giám sát và nội dung giám sát

là nội dung quan trọng của Luật, từ đó xác định phạm vi, mức độ giám sát của chủ thể tiến hành giám sát

Hình thức giám sát của HĐND với từng đối tượng bị giám sát gồm: hoạt động xem xét báo cáo công tác; hoạt động xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn; hoạt động xem xét VBQPPL; hoạt động xem xét báo cáo của Đoàn giám sát; hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm Với mối chủ thể giám sát sẽ có hình thức giám sát phù hợp