Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật phần 1

Do đó, khi nghiên cứu về văn bản pháp luật thường sử dụng các phương pháp sau đây : Phương pháp phân tích: Văn bản được nghiên cứu trên mọi bình diện về thẩm quyền, về cách thức xác lập

TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA

Chủ biên Cao Thị Kim Oanh

Nguyễn Thị Hà

GIÁO TRÌNH

KỸ THUẬT XÂY DỰNGVĂN BẢN PHÁP LUẬT

Vinh - 2011

TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA

Chủ biên Cao Thị Kim Oanh Nguyễn Thị Hà

GIÁO TRÌNH

KỸ THUẬT XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

(Giáo trình đào tạo từ xa)

Vinh - 2011

Phân công biên soạn:

- Chủ biên: Nguyễn Thị Hà

Các tác giả cùng tham gia biên soạn:

- Cao Thị Kim Oanh

LỜI NÓI ĐẦU

Nhà nước quản lí xã hội bằng pháp luật, một trong những hình thức để thể hiện ý chí của mình đó là ban hành văn bản Văn bản vừa là phương tiện vừa là sản phẩm của quá trình quản lí, tạo lập và duy trì mối quan hệ hai chiều giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí, giúp cho hoạt động quản lí đạt hiệu quả tốt nhất Đặc biệt trong quá trình đổi mới này đặt ra yêu cầu cần phải từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật Do vậy, việc ban hành văn bản đáp ứng yêu cầu xã hội là điều rất thiết thực

Để phục vụ công tác giảng dạy và học tập chương trình đào tạo cử nhân

luật, Trường Đại học Vinh xuất bản giáo trình “Kỹ thuật soạn thảo văn bản

pháp luật” nhằm cung cấp những kiến thức cơ bản nhất về quá trình hình thành

văn bản, kiểm tra và xử lí văn bản pháp luật

Do môn học có liên quan nhiều đến các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, bên cạnh đó thực tế đối với việc ban hành văn bản pháp luật còn nhiều vấn đề chưa được giải quyết, mặc dù đã rất cố gắng trong biên soạn, song giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật không thể tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định Rất mong nhận được những ý kiến quý báu của bạn đọc quan tâm để hoàn thiện hơn giáo trình cho lần tái bản sau

MÔ TẢ VẮN TẮT NỘI DUNG MÔN HỌC

Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật là môn khoa học có tính ứng dụng cao nhằm cung cấp những kiến thức cơ bản được sắp xếp từ những lý luận chung nhất đến những kiến thức cụ thể về quá trình hình thành văn bản pháp luật bao gồm: quy định về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật; về cách thức trình bày hình thức, nội dung; trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp luật, cách thức diễn đạt ngôn ngữ và phân chia, sắp xếp nội dung văn bản pháp luật do các chủ thể ban hành; về kiểm tra và xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết là cơ sở để vận dụng soạn thảo văn bản hoàn chỉnh giải quyết công việc phát sinh trên thực tế, điều chỉnh các quan hệ xã hội Ngoài

ra môn học còn trang bị những kiến thức cơ bản về việc soạn thảo từng loại văn bản pháp luật cụ thể như: luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông

tư, chỉ thị, nghị quyết, công văn, công điện

Môn học được chia thành 2 phần:

- Phần lí thuyết tập trung giới thiệu một số nội dung cơ bản về văn bản pháp luật và kĩ năng soạn thảo một số văn bản pháp luật điển hình

- Phần thực hành: trên cơ sở lí thuyết được giới thiệu học viên, sinh viên vận dụng và soạn thảo văn bản pháp luật để giải quyết các tình huống

cụ thể

Môn học Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật được xây dựng trong giáo trình này gồm những nội dung bắt buộc do Đại học Vinh quy định để giảng dạy cho học viên, sinh viên chuyên ngành luật với thời lượng 03 tín chỉ và 06 chương cụ thể là:

Chương 1 Khái quát về xây dựng văn bản pháp luật

Chương 2 Hình thức của văn bản pháp luật

Chương 3 Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật

Chương 4 Soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật

Chương 5 Soạn thảo văn bản hành chính

Chương 6 Kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật

MỤC TIÊU CỦA MÔN HỌC

Khi nghiên cứu môn Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật học viên,

sinh viên phải đạt được các yêu cầu sau:

- Nắm rõ được phần lý thuyết về vấn đề cơ bản của văn bản pháp luật gồm: khái niệm, đặc điểm, phân loại và vai trò của văn bản pháp luật; Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật; Quy trình ban hành văn bản pháp luật

- Nhận thức đúng về vai trò của văn bản pháp luật phục vụ cho hoạt động quản lí

- Phân biệt được tính chất và thẩm quyền ban hành từng loại văn bản pháp luật của các chủ thể khác nhau và phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính

- Nhớ được quy trình kiểm tra, xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết

- Hiểu và vận dụng được những nguyên tắc và kỹ thuật cơ bản để soạn thảo được một số văn bản pháp luật hoàn chỉnh

CHƯƠNG 1

KHÁI QUÁT VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

1 XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

1.1 Đối tượng nghiên cứu của môn học

Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lí, các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản để giải quyết các công việc phát sinh nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội Văn bản là hình thức cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện, công cụ, sản phẩm không thể thiếu để điều hành hoạt động quản lí nhà nước

Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước được pháp luật trao quyền, là môn khoa học pháp lý mang tính ứng dụng, có đối tượng nghiên cứu riêng

Môn học này nghiên cứu toàn bộ những vấn đề có liên quan đến quá trình hình thành văn bản pháp luật Đó là :

- Nghiên cứu về thẩm quyền tổ chức và hoạt động của chủ thể trong quá trình hình thành văn bản Thẩm quyền ở đây được tiếp cận dưới 2 góc độ: về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền về nội dung1

- Nghiên cứu cách thức trình bày văn bản pháp luật về hình thức và nội dung Đây là hoạt động quan trọng xuyên suốt trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật

- Nghiên cứu quy tắc sử dụng ngôn ngữ Ngôn ngữ sẽ giữ vai trò quan trọng quy định nội dung của văn bản pháp luật

1

Xem mục 3.1.1 chương 1

- Nghiên cứu về kiểm tra, xử lý những văn bản có khiếm khuyết

1.2 Phương pháp nghiên cứu

Xuất phát từ đối tượng nghiên cứu, môn học có nội dung được hình thành trong mối liên hệ mật thiết giữa lý luận với pháp luật thực định và hoạt động thực tiễn Do đó, khi nghiên cứu về văn bản pháp luật thường sử dụng các phương pháp sau đây :

Phương pháp phân tích: Văn bản được nghiên cứu trên mọi bình

diện về thẩm quyền, về cách thức xác lập phần hình thức và nội dung, về quy trình ban hành… Do vây, sử dụng phương pháp này để xác định nội dung, ý nghĩa, vai trò của các bộ phận cấu thành, từng giai đoạn trong hoạt động xây dựng và những đặc thù của từng loại văn bản

Phương pháp tổng hợp: Sau khi phân tích mô tả về hình thức, nội

dung và quy trình ban hành từng loại văn bản cụ thể để khái quát hóa, đưa ra những luận điểm, quan niệm về quá trình xây dựng văn bản nói riêng và sáng tạo pháp luật nói chung

Phương pháp so sánh: trong quá trình ban hành văn bản được tiến

hành nghiên cứu bằng phương pháp so sánh trên các phương diện sau:

- Giữa các thời kỳ khác nhau của lịch sử xây dựng văn bản để kế thừa thành tựu đạt được nhằm hoàn thiện quá trình ban hành văn bản

- Giữa các loại văn bản khác nhau để phân biệt phục vụ cho quá trình soạn thảo và áp dụng pháp luật vừa hợp pháp vừa hợp lí

- Giữa lý luận với thực tiễn nhằm xây dựng được hệ thống lý thuyết

và đưa ra được những kiến giải thực tế góp phần hoàn thiện công tác xây dựng và ban hành văn bản

Ngoài những phương pháp trên, trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản còn sử dụng các phương pháp khác như: phương pháp thống kê, tổng kết thực tiễn, đối chiếu thực tiễn, phương pháp xã hội học nhằm bảo đảm tính toàn diện, tính hệ thống và xác thực những nội dung được nghiên cứu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật

1.3 Các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật

Hoạt động xây dựng văn bản pháp luật có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, đặc biệt đối với Nhà nước pháp quyền, giúp Nhà nước có thể hoàn thiện, tổ chức và thực hiện pháp luật, để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý nhằm đạt được các mực tiêu đã đề ra

Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động thể hiện ý chí của Nhà nước, quá trình ban hành văn bản gồm những hoạt động chuyên môn nghiệp vụ khá phong phú về nội dung và hình thức được lựa chọn trên cơ sở các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng đối với từng nhóm văn bản nhất định Do đó, để hoạt động hoạt động xây dựng văn bản đạt chất lượng cần phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định

1.3.1 Xây dựng văn bản pháp luật phải đúng thẩm quyền

Thẩm quyền được nói đến trong văn bản pháp luật là thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung nhằm đảm bảo tính hợp pháp cho văn bản được ban hành

* Xây dựng văn bản phải đúng thẩm quyền về nội dung

- Thẩm quyền về nội dung của chủ thể ban hành văn bản pháp luật là

“giới hạn quyền lực” do pháp luật quy định cho các chủ thể ban hành văn

bản để giải quyết những công việc nhất định trong phạm vi chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn, chính là việc chủ thể đó được sử dụng quyền lực nhà nước trong hoạt động quản lí

* Xây dựng văn bản phải đúng thẩm quyền về hình thức

Thẩm quyền về hình thức là việc chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định trong việc ban hành văn bản pháp luật theo tên gọi (hình thức) nhất định

1.3.2 Xây dựng văn bản phải được tiến hành đúng thủ tục do pháp luật quy định

Thủ tục trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật được hiểu là cách thức và trình tự tiến hành các hoạt động cần thiết của chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ban hành văn bản pháp luật

Trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật có nhiều thủ tục được áp dụng cho việc ban hành văn bản bao gồm một số hoạt động được thực hiện theo những trình tự nhất định Việc xác lập các thủ tục này thường xuất phát

từ thẩm quyền ban hành văn bản, phạm vi điều chỉnh của văn bản và chủ đề văn bản

Ví dụ: Thủ tục lập biên bản trước khi ra quyết định xử phạt vi phạm

hành chính đối với mức phạt từ 200.000 trở lên

Hoặc: Thủ tục trình dự án Luật, Pháp lệnh tại kỳ họp của Quốc hội;

Thủ tục thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.3.3 Xây dựng văn bản pháp luật phải được tiến hành đúng chuyên môn, nghiệp vụ

a Khảo sát thực tiễn

Trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, việc khảo sát thực tiễn

là xâm nhập thực tiễn để nắm bắt tồn tại xã hội liên quan tới nội dung văn bản được ban hành Đây là công đoạn nhằm phát hiện về nhu cầu các quan

hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật ở những giai đoạn nhất định Hoạt động này mang tính định hướng giúp cho văn bản ban hành phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, phù hợp đường lối chủ trương của Đảng, đáp ứng nguyện vọng nhân dân lao động, phù hợp với các đối tượng có liên quan đến việc thực hiện văn bản pháp luật có tính khả thi

b Nghiên cứu

Trong quá trình ban hành văn bản người soạn thảo phải tiến hành nghiên cứu nắm bắt chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, lí luận khoa học và những kinh nghiệm thực tiễn về vấn đề có liên quan đến chủ đề của dự thảo văn bản để ban hành văn bản đáp ứng yêu cầu về chính trị, yêu cầu về pháp lí và kĩ thuật

Tuy nhiên, đối với từng loại văn bản pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành chính sẽ có cách thức phù hợp cho hoạt động nghiên cứu

c Soạn thảo văn bản pháp luật

Soạn thảo văn bản pháp luật là hoạt động do nhiều chủ thể thực hiện,

là hoạt động thể hiện ý chí nhà nước Vì vậy, đối với các nhóm văn bản khác nhau, hoạt động này được thực hiện bằng những cách thức tiến hành khác nhau

- Đối với văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động soạn thảo được thực hiện bởi sự phối hợp, tham gia của nhiều chủ thể Trong nhiều trường hợp, chủ thể soạn thảo văn bản không phải là chủ thể banh hành văn bản Nhìn

chung, các hoạt động được tiến hành trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật gồm:

+ Viết dự thảo văn bản và thảo luận góp ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

+ Đánh giá việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành

có liên quan đến nội dung của dự thảo

+ Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo

Trong hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, việc xây dựng đề cương dự thảo văn bản là công đoạn có ý nghĩa quan trọng đối với

cơ cấu và nội dung của văn bản

- Đối với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính, việc tổ chức soạn thảo thường do một hoặc một số cá nhân được giao nhiệm vụ soạn thảo, sau đó lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân liên quan khi xét thấy cần thiết Nhìn chung, việc xây dựng đề cương dự thảo thường không phải là yêu cầu bắt buộc như văn bản quy phạm pháp luật đối với 2 nhóm văn bản này

d Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản

Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản pháp luật là hoạt động mang tính chuyên môn trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật nhằm đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp và nâng cao tính đồng bộ, tính thực thi của hệ thống pháp luật Hoạt động này được thực hiện bởi một số cơ quan chuyên môn có thẩm quyền, nhằm xem xét, đánh giá một cách toàn diện, chính xác, khách quan dự thảo văn bản trước khi ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành

Theo quy định của pháp luật, hoạt động thẩm định, thẩm tra được tiến hành bởi một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm:

- Cơ quan chuyên môn có chức năng, nhiệm vụ thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản

Ví dụ: Bộ Tư pháp thẩm định dự án luật để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội

Hoặc: Sở Tư pháp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh trước khi trình

- Cơ quan chuyên môn có hoạt động liên quan đến nội dung, lĩnh vực

e Thông qua văn bản pháp luật

Thông qua văn bản pháp luật là hoạt động được tiến hành sau khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản nhận được dự thảo văn bản Tuỳ thuộc nội dung dự thảo văn bản pháp luật, cơ quan có thẩm quyền có thể thông qua văn bản theo một số hướng sau:

- Thông qua dự thảo văn bản mà không có sự sửa đổi hoặc bổ sung (thông qua toàn văn)

- Thông qua dự thảo sau khi đã sửa đổi hoặc bổ sung một số nội dung nhất định

- Thủ tục thông qua văn bản pháp luật được tiến hành theo 2 cách, tuỳ theo loại văn bản và cơ quan thông qua văn bản

+ Cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể thì dự thảo văn bản được thông qua bằng biểu quyết đa số

+ Cơ quan hoạt động theo chế độ cá nhân thủ trưởng thì thủ trưởng đơn vị là người có thẩm quyền thông qua

g Ban hành văn bản pháp luật

Là việc công khai toàn bộ văn bản pháp luật đã được thông qua cho các đối tượng chịu sự tác động biết và thực hiện Tuỳ theo từng loại văn bản pháp luật và chủ thể ban hành văn bản, hình thức ban hành văn bản có

những cách thức như: Công bố (đối với văn bản quy phạm pháp luật của

Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội); đăng Công báo (đối với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương và địa phương); đăng tải trên

mạng Internet; gửi qua bưu điện; giao nhận trực tiếp; niêm yết tại trụ sở cơ quan ban hành văn bản hoặc ở những nơi công cộng

2 VĂN BẢN PHÁP LUẬT

2.1 Khái niệm:

Từ "Văn bản" theo tiếng Latinh là “actur” có nghĩa là hành động Văn

bản thể hiện ý chí của chủ thể ban hành, là phương tiện chủ yếu phục vụ trong hoạt động quản lí Nhà nước

Văn bản pháp luật là một dạng cụ thể của văn bản, là một loại văn bản đặc biệt có chứa đựng yếu tố pháp luật, được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước

Hiện nay trong lí luận và thực tiễn có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm văn bản pháp luật như:

Văn bản pháp luật là văn bản có chứa đựng các quy phạm pháp luật hoặc kết quả áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền 2

Văn bản pháp luật là một hệ thống văn bản được xác định và quy định chặt chẽ về thẩm quyền, nội dung, hình thức và quy trình ban hành.3

Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền, dưới dạng ngôn ngữ viết, được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đạt được những mục tiêu quản lý đặt ra

Như vậy, qua các quan điểm có thể thấy rằng văn bản pháp luật mặc

dù có cách gọi tên khác nhau nhưng đều có chung đặc điểm đó là chứa đựng

ý chí của chủ thể ban hành, có giá trị bắt buộc thi hành, là phương tiện quản

lý được cơ quan nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội Qua đó, khái niệm văn bản pháp luật có thể hiểu như sau:

Văn bản pháp luật là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo hình thức, thủ tục và trình tự do pháp luật quy định, có nội dung chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành, luôn mang tính bắt buộc và được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước

2.2 Đặc điểm của văn bản pháp luật

2.2.1 Văn bản pháp luật được ban hành bởi chủ thể có thầm quyền do pháp luật quy định

Thẩm quyền là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do luật pháp quy định

Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật được hiểu là “giới hạn quyền

lực” do pháp luật quy định cho mỗi chủ thể ban hành văn bản pháp luật để

giải quyết những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể

đó

Thẩm quyền được nói đến trong hoạt động xây dựng văn bản bao gồm:

a Thẩm quyền về hình thức: là việc các chủ thể ban hành đúng tên gọi

văn bản theo quy định của pháp luật

Tên gọi của văn bản pháp luật thường gắn liền với mỗi chủ thể ban hành văn bản pháp luật, phản ánh những giới hạn về quyền lực của cơ quan ban hành văn bản Nghĩa là, các cơ quan nhà nước trong những phạm vi nhất định có quyền ban hành văn bản với tên gọi cụ thể theo quy định của pháp luật

Ví dụ: Quốc hội ban hành Hiến pháp và Luật; Chính phủ ban hành nghị định, nghị quyết; Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị 4

Ngoài những tên gọi văn bản mà pháp luật đã quy định, các chủ thể không được sử dụng những tên gọi văn bản khác thay cho văn bản pháp luật

do mình ban hành Không được sử dụng hình thức văn bản thuộc thẩm

4

quyền của các cơ quan khác Ví dụ: Chính phủ không được ban hành nghị

quyết, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật

b Thẩm quyền về nội dung

Thẩm quyền về nội dung của chủ thể ban hành văn bản pháp luật là

“giới hạn quyền lực” của các chủ thể do pháp luật quy định về việc ban hành

văn bản để giải quyết những công việc nhất định trong phạm vi chức năng, lĩnh vực quản lí chỉ thuộc thẩm quyền của chủ thể này mà không thuộc thẩm quyền của chủ thể khác

Ví dụ: để điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, xã Chính phủ ban

hành Nghị quyết Còn để điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh thẩm quyền đó thuộc về Quốc hội ban hành Nghị quyết

Hiện nay, thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản pháp luật được quy định tại một số văn bản như: Hiến pháp; các luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân); các luật về quản lí nhà nước trong những lĩnh vực cụ thể (Luật Thanh tra, Luật Hải quan, Luật Doanh nghiệp…); các luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004) Trong đó, quy định có nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật và có thể chia thành các nhóm cơ bản sau đây:

* Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật (tất cả các cơ quan nằm trong bộ máy nhà nước):

Theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật bao gồm:

Cơ quan quyền lực :

- Quốc hội: là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành Hiến pháp và Luật Ngoài ra, Quốc hội còn có thẩm quyền ban hành nghị quyết

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội, có thẩm quyền ban hành pháp lệnh và nghị quyết, nghị quyết liên tịch (phối hợp với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị xã hội)

- Hội đồng nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành nghị quyết

Cơ quan hành chính

- Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị định, nghị quyết liên tịch (phối hợp với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị xã hội) là văn bản quy phạm pháp luật và nghị quyết và với là văn bản áp dụng pháp luật

- Uỷ ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành các quyết định,

chỉ thị

Cơ quan kiểm sát

- Viện kiểm sát nhân dân ban hành cáo trạng, quyết định, kháng nghị

Cơ quan xét xử

- Toà án nhân dân ban hành bản án, quyết định

* Cá nhân được Nhà nước trao quyền

Thủ trưởng cơ quan :

- Chủ tịch nước có thẩm quyền ban hành Lệnh, quyết định

- Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị Trong đó, quyết định với tư cách là văn bản quy phạm pháp luật, chỉ thị với

tư cách là văn bản áp dụng pháp luật

- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch Trong đó, thông tư và thông

tư liên tịch là văn bản quy phạm pháp luật

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị là văn bản áp dụng pháp luật

- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có thẩm quyền ban hành thông tư, thông tư liên tịch, quyết định, chỉ thị Trong đó, thông tư và thông tư liên tịch là văn bản quy phạm pháp luật

- Tổng Kiểm toán Nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định

- Tổng cục trưởng, Viện trưởng, Giám đốc các sở có thẩm quyền ban hành quyết định

Nhân viên nhà nước

Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của cán bộ, công chức đang thi hành công vụ được quy định cụ thể trong nhiều văn bản khác nhau.5

Những cán bộ công chức này bao gồm:

- Chiến sĩ cảnh sát

- Bộ đội biên phòng

- Thanh tra viên chuyên ngành

- Nhân viên thuế

- Nhân viên hải quan

- Nhân viên kiểm lâm

- Nhân viên quản lý thị trường

Những chủ thể này có quyền ra các quyết định đối với các đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong phạm vi, nhiệm vụ quyền hạn của mình

Cá nhân được nhà nước uỷ quyền

5

Xem điều 28 – điều 42, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2008

Người chỉ huy máy bay, tàu biển được quyền ban hành quyết định tạm giữ người theo thủ tục hành chính đối với người vi phạm hành chính khi máy bay, tàu biển đã rời sân bay, bến cảng.6

*Chủ thể liên kết ban hành văn bản

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành nghị quyết liên tịch giữa: Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành thông tư liên tịch

2.2.2 Văn bản pháp luật có nội dung là ý chí của chủ thể ban hành nhằm đạt được mục tiêu quản lý

Đây là đặc điểm tạo nên sự khác biệt cơ bản của văn bản pháp luật so với các văn bản khác Văn bản pháp luật mặc dù có hiệu lực pháp lí cao hay thấp đều chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành, là ý chí Nhà nước Ý chí được thể hiện trong văn bản pháp luật là khả năng áp đặt mệnh lệnh của Nhà nước đối với đối tượng quản lý

Ý chí của nhà nước được biểu hiện dưới hai dạng tồn tại:

- Dạng các quy phạm pháp luật Ý chí của chủ thể ban hành thể hiện trong nội dung của văn bản quy phạm pháp luật luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật, đưa ra quy tắc xử sự mang tính khuôn mẫu

Ví dụ: cấm đi xe vào đường ngược chiều; cấm rải đinh trên đường

quốc lộ

- Dạng các mệnh lệnh cụ thể, được biểu hiện chủ yếu trong nội dung của văn bản áp dụng pháp luật

Ví dụ : phạt ông Nguyễn Văn A vì có hành vi xây dựng trái phép

2.2.3 Văn bản pháp luật có hình thức do pháp luật quy định

Hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta hiện nay bao gồm nhiều loại văn bản không chỉ khác nhau về tên gọi mà còn về cách thức trình bày Thẩm quyền ban hành các loại văn bản pháp luật cũng như cách thức trình bày hình thức của từng loại văn bản đều được Nhà nước quy định cụ thể trong những văn bản đó là: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2004 và 2008; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ quy định về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2010/NĐ-CP; Quyết định số 20/2002/QĐ-KHCN ngày 31/12/2002 của Bộ trưởng Bộ khoa học công nghệ ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN số 5700 năm 2002 quy định về mẫu trình bày văn bản quản lí nhà nước; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản ; Thông tư số 01/2011/TT-BNV, ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức

và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính…7

Theo quy định của pháp luật, hình thức văn bản pháp luật bao gồm :

- Tên loại văn bản pháp luật

- Các chi tiết thuộc về mẫu trình bày thể thức văn bản

Khi soạn thảo văn bản pháp luật để giải quyết công việc phát sinh, chủ thể ban hành văn bản ngoài việc căn cứ vào các quy định của pháp luật và

7

Xem chương 2, Giáo trình này

nội dung, tính chất công việc để lựa chọn loại văn bản đúng với thẩm quyền, phù hợp với tình huống thực tế còn phải trình bày văn bản theo đúng thể thức mà pháp luật quy định như: kết cấu chung về hình thức văn bản, vị trí

và cách thức thể hiện một số chi tiết thuộc về mẫu trình bày văn bản (cỡ chữ, kiểu chữ, dấu gạch chân,…)

2.2.4 Văn bản pháp luật được ban hành theo thủ tục pháp luật quy định

Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là những quy định của nhà nước

về cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật

Thủ tục do nhà nước quy định để ban hành văn bản pháp luật gồm 3 loại thủ tục là :

- Thủ tục ban hành: nhằm bảo đảm cho văn bản được xây dựng theo

quy trình vừa hợp pháp, vừa hợp lí nhằm nâng cao chất lượng văn bản khi ban hành

Các văn bản pháp luật đều được quy định về thủ tục ban hành Tùy thuộc vào mỗi loại văn bản khác nhau pháp luật có quy định về thủ tục ban hành khác nhau như: thủ tục ban hành luật của Quốc hội; pháp lệnh và Uỷ ban thường vụ Quốc hội; thủ tục ban hành nghị định của Chính phủ; thủ tục ban hành quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp… Thủ tục ban hành văn bản pháp luật có thể là thủ tục chung cho việc ban hành một loại hay một nhóm văn bản

- Thủ tục quản lí văn bản (theo quy định của Nghị định số

110/2004/NĐ-CP, ngày 8/4/2004 của Chính phủ ban hành về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi,

bổ sung nghị định số 110/2004/NĐ-CP) bao gồm một số công việc cần phải

thực hiện sau khi văn bản pháp luật đã được cấp có thẩm quyền thông qua và

ký ban hành Đó là việc hoàn thiện thể thức ký, ghi số văn bản, vào sổ quản

lý, đóng dấu cơ quan ban hành văn bản, sao gửi văn bản Đây là những công việc phải thực hiện nhằm đảm bảo giá trị của văn bản trước khi văn bản pháp luật đưa vào áp dụng thực tiễn

- Thủ tục áp dụng pháp luật

Pháp luật quy định trong một số trường hợp cụ thể, Nhà nước còn đưa

ra những thủ tục mang tính chất riêng có giá trị bắt buộc các chủ thể có thẩm quyền cần phải tuân thủ khi ban hành văn bản áp dụng giải quyết những trường hợp cụ thể, nếu không văn bản đó sẽ không có giá trị pháp lí

Ví dụ: Thủ tục lập biên bản về hành vi vi phạm hành chính trước khi

ra quyết định xử phạt với mức tiền phạt trên 200.000 đồng 8

2.2.5 Văn bản pháp luật được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước

Văn bản pháp luật có giá trị bắt buộc thi hành đối với mọi đối tượng

có liên quan Là ý chí nhà nước nên nội dung văn bản pháp luật được các chủ thể có thẩm quyền xác lập một cách đơn phương để tác động lên các đối tượng quản lí, buộc những đối tượng này phải tuân thủ Sự tác động này có thể thấy rõ trong các văn bản pháp luật có nội dung bắt buộc thi hành Việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng ý chí của Nhà nước trong các văn bản pháp luật có thể làm phát sinh trách nhiệm pháp lí của người vi phạm

Để ý chí nhà nước được thi hành có hiệu quả trong thực tiễn, Nhà nước đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như: biện pháp truyên truyền,

8

Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002 sửa đổi, bổ sung năm 2008

phổ biến giáo dục, biện pháp kinh tế và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế nhà nước

2.3 Phân loại văn bản pháp luật

Văn bản có thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau tùy theo mục đích và những nội dung phân loại Các tiêu chí đó có thể là:

- Căn cứ vào chủ thể ban hành

Văn bản pháp luật bao gồm: Văn bản pháp luật do cơ quan Nhà nước ban hành ( văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp); Văn bản pháp luật do cá nhân ban hành (văn bản pháp luật do Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, chủ tịch ủy ban nhân dân… ban hành)

- Căn cứ vào phạm vi tác động về không gian: Văn bản pháp luật có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc và văn bản có hiệu lực ở địa phương

- Căn cứ vào hiệu lực pháp lí: Văn bản pháp luật được chia thành văn bản luật và văn bản dưới luật

- Căn nội dung và mục đích sử dụng thì văn bản pháp luật được chia thành: Văn bản quy phạm pháp luật, Văn bản áp dụng pháp luật và một sốVăn bản hành chính Cả 3 nhóm văn bản này đều có chung một số tiêu chí dựa trên các cơ sở nhất định Ngoài ra, các nhóm văn bản này còn có một số nét đặc thù về nội dung, tính chất, vai trò, từ đó dẫn tới những điểm khác biệt trong việc xây dựng từng nhóm văn bản cụ thể

2.3.1 Văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy

định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”9

- Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật; được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn cho nhiều đối tượng và là

cơ sở để ban hành ra các văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính

- Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung quy định về: văn bản chứa đựng chính sách pháp luật; văn bản đặt ra quy định về quản lí nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau hoặc xác lập nội quy, quy chế thực hiện trong nội bộ các cơ quan nhà nước…

2.3.2 Văn bản áp dụng pháp luật

Văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo thủ tục và hình thức pháp luật quy định, có nội dung là mệnh lệnh cụ thể với các đối tượng xác định, được thực hiện một lần trong thực tiễn.10

Văn bản áp dụng pháp luật có nội dung chứa đựng những mệnh lệnh

cá biệt, áp dụng một lần trong từng trường hợp cụ thể được ban hành để thực hiện hoặc tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản áp dụng pháp luật được sử dụng để giải quyết những công việc về: hình thành và ổn định tổ chức bộ máy nhà nước, về tổ chức nhân sự; trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cá nhân; giải quyết khiếu nại,

tố cáo; áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước; văn bản để điều hành bộ máy trực thuộc trong những hoạt động cụ thể

2.3.3 Văn bản hành chính

Văn bản hành chính là văn bản do các chủ thể ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân

Văn bản hành chính có chứa đựng nội dung mang tính pháp lí hoặc những mệnh lệnh cá biệt, được ban hành để tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật

- Tuỳ từng trường hợp cụ thể, nội dung các văn bản hành chính có thể mang tính quy phạm, được thực hiện nhiều lần như các văn bản quy phạm pháp luật hoặc mang tính cá biệt, được thực hiện một lần như các văn bản áp dụng pháp luật

- Văn bản hành chính bao gồm một số loại sau: Công điện; Công văn

và một số thông báo

2.4 Chức năng của văn bản pháp luật

Khi nghiên cứu, soạn thảo và sử dụng bất kỳ một loại văn bản quản lý Nhà nước nói chung hay văn bản pháp luật nói riêng cần xác định rõ các chức năng của văn bản, đặc biệt cần gắn liền văn bản đó với mục đích sử dụng Văn bản pháp luật có những chức năng cơ bản sau đây:

2.4.1 Chức năng thông tin của văn bản pháp luật

Đây là chức năng cơ bản của mọi loại văn bản không chỉ của riêng văn bản pháp luật, bởi văn bản nói chung chứa đựng và truyền tải thông tin

từ đối tượng này sang đối tượng khác nhằm thoả mãn nhu cầu thông tin cho mọi đối tượng

Chức năng thông tin của văn bản pháp luật thể hiện ở việc ghi lại các thông tin quản lý, truyền đạt các thông tin đó qua lại trong hệ thống quản lí hoặc từ cơ quan nhà nước đến đối tượng chịu sự tác động của văn bản, giúp các cơ quan thu nhận các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý và đánh giá các thông tin thu được đó qua các hệ thống thông tin truyền đạt khác

Văn bản là một loại hình quan trọng được sử dụng nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Thông qua

hệ thống các văn bản pháp luật, các cơ quan có thể thu thập, truyền tải thông tin để phục vụ cho các hoạt động quản lý, điều hành

Văn bản pháp luật thường chứa đựng ba loại thông tin sau:

- Thông tin quá khứ: là những thông tin liên quan đến những sự việc

đã được giải quyết trong quá trình hoạt động của các cơ quan quản lý

- Thông tin hiện hành: là những thông tin liên quan đến những sự việc đang diễn ra trong quá trình hoạt động của bộ máy nhà nước; thông tin về phương thức hoạt động, về mục tiêu, nhiệm vụ, quan hệ công tác giữa các cơ quan đơn vị…

- Thông tin dự báo: là những thông tin mang tính kế hoạch tương lai, các dự báo về diễn biến của đối tượng quản lý và những biến động trong

hoạt động quản lý

2.4.2 Chức năng quản lý của văn bản pháp luật

Chức năng này được hình thành gắn liền với khả năng cung cấp thông tin phục vụ cho quản lý Nhà nước của văn bản pháp luật Với chức năng

này, văn bản pháp luật sẽ thực hiện việc thu thập thông tin phục vụ cho quản

lý Nhà nước (hoạt động chỉ đạo, điều hành) như thông qua thông tin của các

tờ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà các cấp có thẩm quyền có

cơ sở cũng như xem xét được sự đúng đắn của các quy phạm pháp luật được trình, thông qua các thông tin được nêu trong các báo cáo mà cấp trên có sự định hướng phù hợp cho hoạt động của cấp dưới… Ngoài ra, văn bản pháp luật tham gia vào quá trình quản lý còn với vai trò là một công cụ thực hiện việc quản lý bằng cách thông tin quản lý đến các chủ thể có liên quan, tổ chức thực hiện các quyết định quản lý như việc tổ chức thực hiện các quy định mới của pháp luật hay các nhiệm vụ thuộc phạm vi chức năng của cơ quan ban hành văn bản

2.4.3 Chức năng pháp lý của văn bản pháp luật

Chức năng này rất quan trọng chứa đựng trong mỗi văn bản pháp luật

và được thể hiện ở hai phương diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, văn bản pháp luật được sử dụng để ghi lại các mệnh lệnh quản lý, các quan hệ luật pháp hình thành trong quá trình quản lý và các hoạt động khác của các cơ quan, tổ chức nhà nước

Thứ hai, trong nhiều trường hợp, văn bản pháp luật là những chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý và điều hành công việc của các cơ quan, tổ chức quản lý

Ngoài ra chức năng pháp lý của văn bản hành chính còn tạo nên mối quan hệ giữa cá cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy quản lý nhà nước, giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý; tạo nên mối ràng buộc trách nhiệm giữa các chủ thể tạo lập và đối tượng tiếp nhận văn bản

Nhận thức rõ tầm quan trọng của chức năng pháp lý chứa đựng trong mỗi văn bản pháp luật, đòi hỏi việc xây dựng và ban hành các văn bản này phải được ban hành đúng thẩm quyền, thể thức theo quy định của pháp luật, đồng thời phải đảm bảo tính hợp lý của văn bản tức là nội dung của văn bản phải phù hợp với thực tiễn

2.4.4 Các chức năng khác của văn bản pháp luật

Bên cạnh những chức năng cơ bản kể trên, văn bản pháp luật còn có những chức năng khác như:

- Chức năng văn hoá-xã hội: văn bản pháp luật đóng góp vào nguồn tư liệu lịch sử quý giá thông qua đó giúp chúng ta nhìn nhận được trình độ văn minh đối với thành tựu lập pháp trong quá trình quản lý nhà nước của mỗi thời kỳ lịch sử cụ thể của mỗi quốc gia

- Chức năng thống kê: thể hiện ở việc thống kê các quá trình diễn biến của công việc trong các cơ quan nhà nước Qua đó giúp cho các chủ thể quản lý phân tích các diễn biễn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước

2.5 Các yêu cầu (tiêu chuẩn) đảm bảo chất lượng đối với văn bản pháp luật

2.5.1 Tiêu chuẩn về chính trị (đảm bảo tính khả thi)

* Văn bản pháp luật phải có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng

Văn bản pháp luật là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lí xã hội Là phương tiện hữu hiệu chuyển tải toàn bộ đường lối của Đảng và đưa đường lối đó vào thực tiễn đời sống Do đó, văn bản pháp luật phải đáp ứng các yêu cầu về chính trị, phải thể chế hoá được đường lối,

chủ trương của Đảng; phản ánh kịp thời đường lối, chính sách của Đảng trong từng thời kì, lĩnh vực cụ thể Vì vậy, văn bản pháp luật ban hành phải đáp ứng yêu cầu này mới đảm bảo tính khả thi

* Văn bản pháp luật phải có nội dung phản ánh ý chí, nguyện vọng chính đáng của nhân dân lao động, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật

Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực Nhà nước do vậy khi ban hành văn bản pháp luật phải phản ánh đầy đủ, kịp thời ý chí, nguyện vọng của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Đây là nội dung quan trọng bởi hiệu quả tác động của văn bản pháp luật phụ thuộc rất lớn vào nhận thức của các đối tượng chịu sự tác động của văn bản Đảm bảo được sự phù hợp giữa nội dung văn bản và ý chí nguyện vọng nhân dân lao động sẽ tạo được sự hài hoà về lợi ích giữa chủ thể ban hành văn bản và đối tượng thực hiện văn bản

Vì vậy, khi xây dựng văn bản pháp luật, chủ thể có thẩm quyền cần tham khảo tâm tư, nguyện vọng của người dân lao động đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, đồng thời tạo điều kiện các tổ chức xã hội, công dân có quyền đóng góp ý kiến thông qua quy trình khảo sát thực tiễn, phản biện xã hội, đánh giá tác động để đảm bảo sự hài hoà lợi ích của cá nhân, tổ chức và toàn xã hội Yêu cầu này phải được đặc biệt coi trọng để đảm bảo cho văn bản dễ dàng thực hiện trên thực tế

2.5.2 Tiêu chuẩn về pháp lí (đảm bảo tính hợp pháp)

Đây là tiêu chuẩn quan trọng, được pháp luật quy định chặt chẽ, quyết định đến giá trị pháp lí của văn bản

* Văn bản pháp luật phải ban hành đúng thẩm quyền

Văn bản pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền ở đây được hiểu là thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung Thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản là giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép chủ thể đó ban hành văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong một số văn bản như Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức, các đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Mỗi chủ thể theo pháp luật quy định chỉ được ban hành một số loại văn bản nhất định và nội dung của các văn bản đó cũng chỉ nằm trong phạm

vi, lĩnh vực quản lí mà pháp luật trao quyền cho chủ thể đó

* Văn bản pháp luật phải có nội dung hợp pháp

Văn bản pháp luật thường không tồn tại biệt lập mà luôn có mối quan

hệ với nhau Khi xem xét nội dung hợp pháp của văn bản pháp luật cần xét tới mối quan hệ giữa các văn bản pháp luật trong hệ thống văn bản pháp luật Do đó:

- Văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí thấp phải phù hợp với văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí cao hơn

- Văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật cấp trên ban hành

Ví dụ : Quốc hội ban hành Luật cán bộ, Công chức năm 2008, có hiệu lực từ 01/01/2010 Theo đó, các chủ thể có thẩm quyền khi ban hành các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành văn bản đó như nghị định của Chính phủ

và thông tư của các bộ phải có nội dung phù hợp với Luật cán bộ, công chức

- Văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật có nội dung liên quan trực tiếp đến việc ban hành văn bản đó

Đối với văn bản áp dụng pháp luật là sự cụ thể hoá các quy phạm pháp luật để giải quyết những vấn đề cụ thể Bởi bậy các mệnh lệnh đưa ra trong nội dung của văn bản áp dụng phải phù hợp văn bản quy phạm pháp

luật có liên quan trực tiếp Ví dụ: Khi ban hành quyết định xử phạt vi phạm

hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ thì nội dung của văn bản đó phải phù hợp với Nghị định số 34/2010/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và phù hợp Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi bổ sung năm 2008

Đối với văn bản hành chính, do nội dung là các quy định mang tính quy phạm, cũng có thể là những mệnh lệnh cá biệt nên bên cạnh việc phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, còn phải phù hợp với nội dung của các văn bản áp dụng pháp luật có liên quan đến văn bản hành chính đó

Ví dụ: Khi ban hành Công văn để hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ

về áp mã số thuế cá nhân phải phù hợp với Luật Thuế thu nhập cá nhân và các văn bản nghị định, thông tư hướng dẫn luật

* Văn bản pháp luật phải được ban hành đúng thủ tục

- Văn bản pháp luật được ban hành đúng thủ tục ở đây được hiểu là thủ tục ban hành và quản lí văn bản Văn bản phải được xây dựng theo quy trình chặt chẽ, khoa học và hợp lí đảm bảo chất lượng và tính khả thi cao

Đối với văn bản quy phạm pháp luật khi ban hành phải tuân thủ đúng quy trình chặt chẽ được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Tùy thuộc vào từng loại văn bản mà các bước thủ tục đó bao gồm: lập chương trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua và ban hành văn bản Còn thủ tục ban

hành văn bản áp dụng pháp luật được quy định trong từng văn bản cụ thể khác nhau với các bước ngắn gọn hơn việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Thủ tục quản lí văn bản pháp luật được quy định trong Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ quy định về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2010/NĐ-CP bao gồm các thủ tục như: đánh

số, vào sổ, đóng dấu, sao gửi văn bản

* Văn bản pháp luật ban hành phải tuân theo các quy định của pháp luật về hình thức

Việc ban hành văn bản pháp luật không chỉ đặt ra yêu cầu ban hành đúng thẩm quyền, thủ tục, có nội dung hợp pháp đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật mà còn trong

đó, các chi tiết thuộc mẫu trình bày văn bản phải tuân theo các văn bản pháp luật quy định về cách thức soạn thảo, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản Đồng thời, văn bản còn phải được trình bày theo bố cục, kết cấu phù hợp với hình thức và nội dung văn bản cần ban hành

Hình thức của văn bản tuân theo những tiêu chuẩn chặt chẽ quy định trong Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/1/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản hành chính; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản11

* Văn bản pháp luật phải có nội dung tương thích với Điều ước quốc

tế mà Việt Nam tham gia và ký kết

11

Xem chương 2, Giáo trình này

Văn bản pháp luật ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp còn phải phải bảo đảm phù hợp với nội dung các điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết tham gia Trong quá trình hội nhập, đặc biệt khi Việt Nam là thành viên của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi Nhà nước ta phải ký kết, gia nhập rất nhiều điều ước quốc tế, do vậy các chủ thể ban hành văn bản pháp luật nói chung và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng phải tìm hiểu, nghiên cứu điều ước quốc tế đó để ban hành văn bản trong lĩnh vực của mình cho phù hợp

2.5.3 Tiêu chuẩn về khoa học (đảm bảo tính hợp lí)

* Văn bản pháp luật có nội dung phù hợp thực trạng quy luật vận động của điều kiện kinh tế- xã hội (phù hợp với thực tiễn)

Văn bản pháp luật ban hành ra phải có nội dung phù hợp với các điều kiện kinh tế- xã hội hiện tại bởi đối tượng tác động của các quy định pháp luật chính là các quan hệ xã hội Do đó, văn bản pháp luật được ban hành phải phù hợp thực trạng đời sống xã hội, không được quá cao hoặc lỗi thời mới thúc đẩy được sự phát triển của xã hội, nâng cao hiệu quả quản lí nhà nước Vì vậy, yêu cầu khi ban hành văn bản phải vừa phản ánh những quy luật chung về sự phát triển của xã hội, vừa phản ánh được điều kiện kinh tế

xã hội cụ thể trong mỗi giai đoạn

* Văn bản pháp luật có nội dung phù hợp với phong tục, tập quán,

truyền thống tốt đẹp của dân tộc và quy phạm đạo đức

Pháp luật là công cụ hữu hiệu để nhà nước quản lí xã hội nhưng không phải là yếu tố duy nhất để điều chỉnh xã hội mà pháp luật cùng với quy phạm xã hội khác (đạo đức, tôn giáo, tập quán…) luôn song song tồn tại

và có mối liên hệ mật thiết để điều chỉnh các quan hệ xã hội Do vậy, để đảm

bảo tính khả thi cho văn bản pháp luật, trong quá trình ban hành các chủ thể

có thẩm quyền cần phải tuân thủ nghiêm chỉnh nội dung của văn bản đó phải phù hợp với các quy phạm xã hội khác

* Văn bản pháp luật phải đảm bảo về mặt kỹ thuật pháp lý

Kỹ thuật pháp lý là yếu tố có vai trò khá quan trọng ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản pháp luật Kỹ thuật pháp lí được hiểu là những yếu tố mang tính kỹ năng, nghiệp vụ chuyên môn trong quá trình soạn thảo văn bản để văn bản ban hành đảm bảo tính logic chặt chẽ về nội dung, đúng quy tắc về ngôn ngữ và phân chia, sắp xếp bố cục hợp lí

- Sử dụng đúng quy tắc ngôn ngữ Tiếng việt

Ngôn ngữ văn bản pháp luật là phương tiện dùng để giao tiếp giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí Thông qua ngôn ngữ, chủ thể ban hành văn bản pháp luật thể hiện ý chí của mình để tác động đến đối tượng thi hành văn bản Ngôn ngữ trong văn bản có vai trò rất quan trọng đối với việc truyền đạt ý chí của chủ thể ban hành vì vậy khi soạn thảo văn bản phải đáp ứng yêu cầu về sử dụng ngôn ngữ sau đây:

+ Ngôn ngữ trong văn bản của Nhà nước là ngôn ngữ viết Xuất phát từ hình thức thể hiện ngôn ngữ, ngôn ngữ viết là phương tiện để chủ thể ban hành văn bản trình bày ý chí của mình đến cho đối tượng thi hành văn bản nắm bắt đầy đủ nội dung văn bản pháp luật một cách hiệu quả nhất Ngoài ra, cách thức thể hiện này tạo điều kiện thuận lợi trong việc sao, gửi, nghiên cứu, lưu giữ thông tin nhằm phục vụ tốt hoạt động quản lí

Ngôn ngữ viết đòi hỏi các từ sử dụng trong văn bản được lựa chọn kỹ càng, có tính chính xác cao, câu phải đủ thành phần ngữ pháp; các đoạn phải được liên kết, sắp xếp lôgíc, chặt chẽ tạo sự hoàn chỉnh về nội dung và hình

thức của văn bản Nhà nước chỉ thừa nhận hình thức tồn tại chính thống của văn bản là thành văn

+ Ngôn ngữ trong văn bản của Nhà nước là ngôn ngữ Tiếng Việt Đây

là yêu cầu bắt buộc đối với mọi văn bản pháp luật của Nhà nước ban hành

Sử dụng tiếng Việt để biểu đạt nội dung của văn bản pháp luật không chỉ là yêu cầu mang tính pháp lí mà còn là vấn đề khoa học vì tiếng Việt mang là ngôn ngữ mang tính thông dụng, phổ biến, được đại đa số người dân sử dụng Văn bản pháp luật phải được viết bằng Việt mới có thể phổ biến tới nhiều người và nhiều người cùng hiểu được nội dung của văn bản nhờ đó mới đạt được hiệu quả cao nhất trong quá trình chuyển tải ý chí của chủ thể quản lý Yêu cầu này đặt ra mang tính bắt buộc đối với việc ban hành văn

bản quy phạm pháp luật “Văn bản quy phạm pháp luật phải được thể hiện

bằng Tiếng Việt”

+ Là ngôn ngữ được Nhà nước sử dụng Xuất phát từ đặc thù của văn

bản pháp luật mang tính quyền lực nhà nước nên ngôn ngữ văn bản pháp luật là ngôn ngữ được Nhà nước sử dụng chính thức

Ngôn ngữ văn bản pháp luật là công cụ, phương tiện để Nhà nước thể hiện những chủ trương, chính sách, quy tắc xử sự, mệnh lệnh cụ thể Ngôn ngữ trong văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành là ngôn ngữ Tiếng Việt nhưng

có sự chuẩn mực cao hơn Tiếng Việt thông dụng thể hiện thông qua các yêu cầu sau:

Ngôn ngữ văn bản pháp luật phải đảm bảo tính nghiêm túc

Ví dụ: Khi xác lập nội dung quy phạm quy định về quyền công dân,

không diễn đạt “đàn ông và đàn bà đều có quyền ngang nhau” Mà diễn đạt:

“Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật ”

Ngôn ngữ văn bản pháp luật phải đảm bảo tính chính xác

Ví dụ: Phạt tiền từ 300.000 đồng đến 500.000 đồng đối với người điều khiển xe không có đủ đèn chiếu sáng, đèn soi biển số, đèn báo hãm, đèn tín hiệu, gạt cần nước, gương chiếu hậu, dụng cụ thoát hiểm, thiết bị chữa cháy, đồng hồ báo tốc độ…

Ngôn ngữ trong văn bản pháp luật phải đảm bảo tính phổ thông, dễ hiểu

Ví dụ: Trong Luật thuế thu nhập cá nhân có sử dụng cụm từ “giãn thuế” Nếu dùng từ “giãn thuế” thì mọi đối tượng đều hiểu không chính xác

Do đó, nên dùng từ “lùi thời gian thực hiện” hoặc “kéo dài thời gian thực hiện”

Sử dụng ngôn ngữ phổ thông luôn mang tính xã hội cao, mọi đối tượng thực hiện văn bản đều sử dụng và áp dụng được

Ngôn ngữ trong văn bản pháp luật phải đảm bảo tính thống nhất Xuất phát từ tính thống nhất trong pháp chế xã hội chủ nghĩa Tính thống nhất trong văn bản pháp luật sẽ tạo cho đối tượng áp dụng cách hiểu

cụ thể Không dùng khẩu ngữ địa phương để diễn đạt nội dung văn bản

Ví dụ: Người tham gia giao thông phải đội mũ bảo hiểm mà không

dùng “nón bảo hiểm”

- Bố cục, kết cấu và cách thức trình bày văn bản phải logic, chặt chẽ

Văn bản được trình bày theo một thể thống nhất Các phần trong văn bản được trình bày nhất quán, rõ ràng, dễ theo dõi, khoa học, các sự kiện, số liệu trong văn bản phải chuẩn xác Việc phân chia, sắp xếp, liên kết nội dung đảm bảo tính lôgíc, chặt chẽ Đây là một trong những yêu cầu quan trọng về mặt khoa học tạo nên chất lượng của văn bản

Tuỳ theo nội dung của mỗi văn bản khác nhau mà người soạn thảo lựa chọn cách thức trình bày nội dung bố cục của văn bản theo kết cấu điều,

khoản (trình bày theo chương, mục, điều, khoản, điểm) hay theo kết cấu nghị luận – diễn dạt theo hướng viết tự do, văn xuôi (trình bày nội dung văn bản bằng các mục I, 1, a, …) Cách thức kết cấu của văn bản được sắp xếp,

tổ chức các phần, các đoạn văn, các ý tưởng, làm cho chúng liên kết hữu cơ, kết cấu tao nên nội dung văn bản pháp luật hoàn chỉnh, góp phần đảm bảo chất lượng văn bản được ban hành đáp ứng yêu cầu thực tiễn

CÂU HỎI ÔN TẬP

1 Trình bày khái niệm, đặc điểm và phân loại văn bản pháp luật

2 Nêu chức năng, vai trò của văn bản pháp luật

3 Trình bày các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật

4 Trình bày thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật

5 Phân tích các tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản pháp luật