Trong quá trình thực hiện luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn nhóm nghiên cứu dự án “Đánh giá ảnh hưởng của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đến hành vi bảo vệ và phát triể
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
Cơ sở lý luận
2.1.1 Các khái niệm cơ bản
Theo Philip Kotler (1995), dịch vụ là mọi hành động, lợi ích hoặc giá trị mà một bên có thể cung cấp cho bên kia, chủ yếu mang tính vô hình và không dẫn đến việc sở hữu bất kỳ vật gì Khía cạnh phi vật chất và sự không chuyển giao quyền sở hữu là đặc trưng cốt lõi của dịch vụ, khác với sản phẩm hữu hình.
Theo Zeithaml và Bitner (2000), dịch vụ được hiểu là các hành vi, quá trình và cách thức thực hiện nhằm tạo ra giá trị sử dụng cho khách hàng, đáp ứng nhu cầu và mong đợi của họ.
Theo Grönroos C (1990), dịch vụ là một hoạt động hoặc chuỗi các hoạt động có tính vô hình, được định hình qua sự tương tác giữa khách hàng và nhân viên tiếp xúc với khách hàng cùng với các nguồn lực vật chất, công nghệ và hệ thống cung cấp dịch vụ.
Theo nhận thức phổ biến, dịch vụ là một hoạt động có sản phẩm vô hình, không thể nhìn thấy được, chứ không phải là một hàng hóa vật chất Dịch vụ nhằm giải quyết các mối quan hệ với khách hàng hoặc với tài sản do khách hàng sở hữu mà không có sự chuyển giao quyền sở hữu.
2.1.1.2 Khái niệm môi trường rừng
Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng được ban hành tại Nghị định số 99/2010/QĐ-CP ngày 24/09/2010 của chính phủ, nhằm xác định các giá trị và cơ chế thanh toán cho các dịch vụ do rừng cung cấp Môi trường rừng gồm các hợp phần của hệ sinh thái rừng như thực vật, động vật, vi sinh vật, nước, đất, không khí và cảnh quan thiên nhiên; các giá trị sử dụng của môi trường rừng là nhu cầu của xã hội và con người, bao gồm bảo vệ đất, điều tiết nguồn nước, phòng hộ đầu nguồn, phòng hộ ven biển, phòng chống thiên tai, đa dạng sinh học, hấp thụ và lưu giữ cac-bon, du lịch, nơi cư trú và sinh sản của các loài, cũng như nguồn gỗ và lâm sản khác.
2.1.1.3 Khái niệm dịch vụ môi trường rừng Đối với khái niệm “dịch vụ môi trường”: hiện nay trên thế giới chưa có một định nghĩa chuẩn nào về dịch vụ môi trường Tuy vậy, để hiểu một cách gần gũi, dịch vụ môi trường là lợi ích mà tự nhiên có thể mang lại cho các hộ gia đình, cộng đồng và nền kinh tế
Theo IUCN, dịch vụ môi trường là các điều kiện và các mối liên hệ thông qua đó hệ sinh thái tự nhiên và các loài phát triển, tồn tại và phục vụ cho cuộc sống con người Ví dụ, rừng mang lại các giá trị như phòng hộ đầu nguồn, cảnh quan, là bể chứa carbon và bảo tồn đa dạng sinh học Rừng ngập mặn đóng vai trò bảo vệ bờ biển, lưu trữ chất dinh dưỡng, chống xói mòn và hỗ trợ nuôi trồng thủy sản Khu bảo tồn mang lại giá trị bảo tồn các loài quý hiếm, nguồn gen quý, đồng thời tạo cảnh quan du lịch và khu vui chơi giải trí.
Dịch vụ môi trường rừng được hiểu là quá trình cung cấp các giá trị sử dụng từ môi trường rừng để đáp ứng nhu cầu của xã hội và đời sống của nhân dân Quá trình này gồm các lợi ích thiết yếu như nước sạch, bảo vệ đất, đa dạng sinh học, cảnh quan tự nhiên và nguồn lực cho phát triển kinh tế địa phương, đồng thời hỗ trợ du lịch sinh thái và giảm nhẹ rủi ro thiên tai Việc nhận diện và quản lý hiệu quả các dịch vụ này giúp cân bằng giữa bảo tồn và khai thác, nâng cao chất lượng sống của người dân và đóng góp vào sự phát triển bền vững của cộng đồng.
2.1.1.4 Khái niệm chi trả dịch vụ môi trường rừng
Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PES) là một khái niệm tài chính tương đối mới trên thế giới, bắt nguồn từ quan điểm về dịch vụ môi trường Theo quan điểm này, các hệ sinh thái, trong đó có rừng, cung cấp các dịch vụ có tác dụng không chỉ đảm bảo sự trong lành của môi trường mà còn đảm bảo sản xuất và sức khỏe của con người thông qua các tác động tích cực và đa dạng như bảo vệ nguồn nước, phòng hộ đầu nguồn, điều hòa khí hậu, phòng chống dịch bệnh, tạo điều kiện phát triển du lịch, văn hóa và cải tạo đất Ngày nay, khi nhu cầu về các dịch vụ này tăng lên, khả năng cung cấp của hệ sinh thái đang đối mặt với nguy cơ suy giảm do môi trường rừng bị suy thoái và ô nhiễm quá mức, một trong những nguyên nhân chính là sự gia tăng nhu cầu.
Phát triển kinh tế gắn với sự gia tăng dân số và nhận thức về chu kỳ cũng như chức năng của các hệ sinh thái là nền tảng để bảo vệ môi trường và đảm bảo lợi ích lâu dài cho xã hội Sự thiếu hiểu biết về chu kỳ tự nhiên và vai trò của hệ sinh thái khiến quản lý môi trường trở nên kém hiệu quả và dễ gây tổn hại nguồn tài nguyên Cùng lúc, một số doanh nghiệp và cá nhân thiếu trách nhiệm khi chỉ chăm chăm tối đa hóa lợi nhuận trước mắt, bỏ qua các lợi ích lâu dài của việc bảo vệ môi trường Do đó, cần một sự kết hợp giữa giáo dục về hệ sinh thái, trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp và các chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững (Đinh Đức Kiên, 2016).
Đến nay, định nghĩa về PES được đa số nhà khoa học trên thế giới chấp thuận dựa trên khung lý thuyết của Wunder (S Wunder, 2008) Theo Wunder, Payments for Environmental Services (PES) là quá trình giao dịch tự nguyện giữa ít nhất một người mua và một người bán dịch vụ môi trường rừng, và chỉ diễn ra khi người bán đảm bảo cung cấp dịch vụ môi trường rừng đó một cách hợp lý Nói một cách đơn giản, PES là việc trả tiền của những người hưởng lợi từ dịch vụ môi trường rừng cho những người cung ứng dịch vụ này.
Theo Simpson và Sedjo (1996), PES, hay Payments for Ecosystem Services, là một cách tiếp cận mới nhằm khuyến khích chủ rừng và các nhà quản lý rừng cung cấp dịch vụ môi trường rừng một cách hiệu quả hơn Mô hình này đền bù cho những người cung cấp dịch vụ môi trường và khuyến khích những người chưa quan tâm tham gia bảo vệ và phát triển rừng, từ đó thúc đẩy bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ nguồn nước và lưu giữ carbon PES kết nối lợi ích kinh tế với bảo tồn thiên nhiên, tạo động lực tài chính cho quản lý rừng bền vững và mở rộng tham gia của cộng đồng.
Theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP, PES là quan hệ tài chính giữa bên sử dụng dịch vụ môi trường và bên cung ứng dịch vụ, một cơ chế chi trả cho dịch vụ môi trường rừng; PES được xem là một hình thức thanh toán cho một loại hình dịch vụ công cộng, với các yếu tố cơ bản như đối tượng chi trả, đối tượng được chi trả, loại hình dịch vụ chi trả, hình thức và nguyên tắc chi trả Để thực hiện PES, trước hết cần đánh giá giá trị của dịch vụ môi trường rừng Hiện nay còn có nhiều người chưa hiểu được giá trị của hệ sinh thái rừng, đặc biệt là những hộ nghèo sống phụ thuộc vào rừng; ngoài ra, một số người dân có cuộc sống khá hơn nhưng lại chỉ nghĩ tới lợi ích trước mắt và tối đa hóa lợi nhuận ngắn hạn.
Đánh giá giá trị dịch vụ môi trường rừng là cơ sở quan trọng để các nhà tài chính phân tích chi phí - lợi ích giữa việc bảo tồn và hủy hoại rừng, từ đó cung cấp căn cứ cho các nhà hoạch định chính sách và quản lý môi trường ra quyết định đúng đắn và giải thích nghĩa vụ của toàn xã hội đối với bảo tồn hệ sinh thái rừng Để ai đó sẵn sàng trả tiền cho dịch vụ môi trường rừng, chúng ta phải làm rõ giá trị tài chính của các dịch vụ này.
Dù còn nhiều ý kiến và quan điểm khác nhau, PES (Payment for Ecosystem Services) đã trở thành một hình thức và cơ chế chi trả tài chính phổ biến trong hệ thống chính sách của nhiều quốc gia, bao gồm Việt Nam – một nước đang bước vào giai đoạn thí điểm áp dụng PES.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng trên thế giới
2.2.1.1 Chi trả dịch vụ nước và vẻ đẹp cảnh quan
Chi trả DVMT nước là cơ chế chi trả cho các chức năng của lưu vực, theo đó người sử dụng nước ở hạ lưu phải chi trả cho chủ rừng ở thượng lưu để duy trì rừng chống xói mòn đất và nguy cơ lũ lụt; Cơ chế chi trả vẻ đẹp cảnh quan thường bao gồm chi trả phí vào cửa các khu vực bảo tồn để tạo nguồn quỹ bảo tồn thông qua du lịch; và du lịch dựa vào cộng đồng (CBT) như là cơ chế PES cho cả vẻ đẹp cảnh quan lẫn đa dạng sinh học
Trong bối cảnh đó, các mô hình PES hiện nay ở Cốt-xơ-ta Ri-ca là rất tương đồng Một trong các mô hình ở Cốt-xơ-ta Ri-ca là một số khách sạn tham gia vào cơ chế chi trả DVMT để bảo vệ lưu vực Cơ sở của việc chi trả này là
Nhận thức về mối quan hệ chặt chẽ giữa cung cấp dịch vụ môi trường nước, bảo vệ lưu vực và ngành du lịch ngày càng rõ bởi hoạt động du lịch phụ thuộc nhiều vào trữ lượng và chất lượng nước Từ năm 2005, một số khách sạn trả hàng năm 45,5 đô la Mỹ cho mỗi ha đất của các chủ đất địa phương và đóng 7% tổng chi phí hành chính của mô hình chi trả DVMT Ở Costa Rica, vẫn chưa có một cơ chế được thừa nhận chung nào dựa trên lợi ích của mọi người mà được trả trực tiếp từ vẻ đẹp cảnh quan và bảo tồn đa dạng sinh học Du lịch dựa vào cộng đồng (CBT) được xem như một dạng cơ chế “kiểu PES” khác Ví dụ gần đây tại Tanzania, một chương trình nhằm thiết lập chi trả DVMT đã có một nhóm năm công ty du lịch ký kết hợp đồng với một làng nằm trong khu vực đồng cỏ địa phương để bảo vệ các loài hoang dã chủ yếu thông qua chi trả tài chính hàng năm (Đinh Đức Kiên, 2016).
2.2.1.2 Chi trả DVMT rừng về hấp thụ các-bon
Biến đổi khí hậu đã trở thành chủ đề môi trường được quan tâm và thảo luận trong hai thập kỷ gần đây Để đối phó với biến đổi khí hậu, Nghị định thư Kyoto được thông qua ngày 11/12/1997 và có hiệu lực từ ngày 16/2/2005, là một thỏa thuận quốc tế nằm trong khuôn khổ Công ước khung Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu, yêu cầu 37 nước công nghiệp và cộng đồng châu Âu phải cắt giảm phát thải khí nhà kính Tổng mức cắt giảm đến thời kỳ 2012 tương đương với mức trung bình 5% so với năm 1990 Nghị định thư đặt ra một số cơ chế thị trường nhằm giúp các nước tham gia đóng góp vào nỗ lực giảm phát thải, bao gồm giao dịch phát thải, Cơ chế Phát thải sạch (CDM) và Cơ chế Thực hiện chung (JI).
- Mua bán chứng chỉ phát thải (Thị trường các-bon)
- Cơ chế phát triển sạch (CDM)
Tại Hội nghị các bên tham gia lần thứ 13 (Conference of the Parties - COP 13) của Công ước Khung của Liên Hợp Quốc về Biến đổi khí hậu
Trong khuôn khổ UNFCCC, quyết định về “REDD” (giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng) được thông qua tại Bali vào tháng 12 năm 2007, mở đường cho REDD và sau này REDD+ tại các hội nghị tiếp theo; tại COP 15 ở Copenhagen, REDD+ được nhấn mạnh như một bước phát triển ghi nhận vai trò của quản lý rừng bền vững và các lợi ích khác từ rừng, chẳng hạn đa dạng sinh học Sau COP 16, REDD+ tiếp tục phát triển và được ghi nhận là một cơ chế sáng tạo và tiết kiệm nhằm năm mục đích chính: 1) giảm phát thải từ mất rừng; 2) giảm phát thải từ suy thoái rừng; 3) bảo tồn trữ lượng các-bon rừng; 4) quản lý rừng bền vững; và 5) tăng cường trữ lượng các-bon rừng CDM, JI và REDD+ là ba cơ chế dự án phù hợp với thị trường carbon, trong đó JI cho phép các nước công nghiệp hợp tác với các nước đang phát triển, còn CDM bao gồm đầu tư cho các dự án phát triển bền vững giúp giảm phát thải ở các nước đang phát triển Ở cấp quốc tế, REDD+ còn bao gồm thiết lập các cơ chế chi trả cho các nước đang phát triển để giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng (Đinh Đức Kiên, 2016).
CDM (Clean Development Mechanism) là cơ chế của Nghị định thư Kyoto cho các dự án ở nước đang phát triển nhằm giảm phát thải và được chứng nhận bằng CERs (Certificate of Emission Reduction), mỗi CER tương đương một tấn CO2; CERs có thể được mua bán và sử dụng bởi các nước công nghiệp để đáp ứng một phần cam kết giảm phát thải, đồng thời CDM còn thúc đẩy phát triển bền vững ở các nước đang phát triển qua quá trình chuyển giao kiến thức và áp dụng nguồn năng lượng sạch cùng công nghệ sản xuất hiệu quả; CERs có thể được mua từ thị trường sơ cấp, trực tiếp từ bên phát hành CERs hoặc qua thị trường thứ cấp, và có thể được mua từ Chính phủ hoặc từ các pháp nhân tư nhân, trong khi quá trình CDM mô tả các thủ tục và phương pháp để xác định lượng CER do một dự án tạo ra; trong quá trình chuẩn bị dự án, cần tiến hành nghiên cứu khả thi để xác định tiềm năng của dự án và mức độ giảm phát thải có thể đạt được.
Quá trình này được thực hiện cùng với sự tham gia của các bên liên quan, bao gồm sàng lọc các tiềm năng CDM và rà soát các phương pháp phù hợp theo quy mô và phạm vi của dự án, nhằm thiết lập đường cơ sở và phương pháp giám sát để thẩm định và kiểm định kết quả (Đinh Đức Kiên, 2016).
Thị trường các-bon tự nguyện chủ yếu áp dụng cho các công ty và cá nhân quan tâm đến môi trường, dù không có nghĩa vụ bắt buộc phải giảm phát thải khí nhà kính (KNK) Các bên tham gia tự nguyện mua các đơn vị Giảm phát thải tự nguyện (VER) để tài trợ cho các dự án sản xuất sạch hơn, bù đắp cho lượng phát thải từ hoạt động của họ Thị trường này nhỏ hơn thị trường CDM nhưng đang phát triển rất mạnh Tuy nhiên, vẫn thiếu một cơ chế điều tiết chung được toàn cầu công nhận Để tạo ra một thị trường lành mạnh và thuyết phục người mua, đã xuất hiện các tiêu chuẩn như Voluntary Gold Standard và Voluntary Carbon Standard, cùng với các dịch vụ cấp chứng nhận và đăng ký phát thải như “GHG Protocol for Project Accounting và Climate”, “Community and Biodiversity Project Design Standards” (Đinh Đức Kiên, 2016).
2.2.1.3 Cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng ở một số quốc gia
Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PES) là một lĩnh vực hoàn toàn mới, bắt đầu được quan tâm ở thập niên 1990 và nhanh chóng thu hút sự chú ý của nhiều quốc gia, nhà khoa học và nhà hoạch định chính sách trên toàn cầu Nhờ giá trị và lợi ích bền vững mà PES mang lại, việc chi trả cho dịch vụ rừng đã trở nên phổ biến ở nhiều nước và được chuẩn hóa bằng các văn bản pháp luật Hiện nay, PES được xem như một chiến lược dựa vào thị trường để quản lý tài nguyên thiên nhiên đồng thời khuyến khích và chia sẻ lợi ích trong cộng đồng và xã hội Các nước phát triển ở Mỹ Latinh đã đi đầu trong việc áp dụng các mô hình PES, trong khi ở Châu Âu nhiều quốc gia cũng đã quan tâm và thúc đẩy thực thi các mô hình này.
Chi trả dịch vụ rừng phòng hộ đầu nguồn (PES) đang được triển khai tại nhiều nước như Costa Rica, Ecuador, Bolivia, Ấn Độ, Nam Phi, Mexico và Hoa Kỳ với mục tiêu tối đa hóa các dịch vụ rừng phòng hộ và đóng góp vào giảm nghèo cho người dân vùng đầu nguồn thông qua các hệ thống thanh toán môi trường Ở châu Úc, Australia đã pháp luật hóa quyền phát thải carbon từ năm 1998, cho phép các nhà đầu tư đăng ký quyền sở hữu hấp thụ carbon của rừng PES đã được phát triển và thực hiện thí điểm ở châu Á tại Indonesia, Philippines, Trung Quốc, Nepal và Việt Nam, trong đó Việt Nam đã xây dựng các chương trình PES có quy mô lớn, chi trả cho các chủ rừng để bảo vệ rừng nhằm tăng cường cung cấp các dịch vụ bảo tồn đa dạng sinh học, chống xói mòn, hấp thụ carbon và hình thành cảnh quan du lịch sinh thái Các chương trình này đã đạt được một số thành công nhất định trong bảo tồn đa dạng sinh học và xóa đói giảm nghèo cho người dân vùng đầu nguồn.
Tại Hoa Kỳ , là quốc gia nghiên cứu và tổ chức thực hiện các mô hình
PES sớm nhất, ngay từ giữa thập kỷ 80, Bộ Nông nghiệp Hoa Kỳ đã thực hiện
Chương trình duy trì bảo tồn ở Hawaii đã áp dụng chính sách mua lại đất hoặc mua nhượng quyền để bảo vệ rừng đầu nguồn, duy trì và cải thiện nguồn nước mặt và nước ngầm, phục vụ đời sống, du lịch, nông nghiệp và các ngành nghề khác; ở Oregon, Portland tập trung vào bảo tồn và phát triển cá Hồi cùng môi trường sinh thái, xác định mục tiêu đầu tư đúng đắn để hình thành các dịch vụ hệ sinh thái như du lịch sinh thái, khai thác dòng sông nơi cá Hồi đẻ làm điểm tham quan, và biến các khu rừng bị khai thác quá mức thành nơi giáo dục cho học sinh, sinh viên và du khách về ý thức bảo vệ rừng; tại New York, chính quyền thành phố thực hiện các chương trình mua đất để quy hoạch và bảo vệ vùng đầu nguồn đồng thời hỗ trợ các chủ đất áp dụng các phương thức quản lý tốt nhất nhằm hạn chế ô nhiễm đối với nguồn nước cấp cho thành phố Các hoạt động này nhấn mạnh vai trò của quản lý đất đai và nguồn nước trong bảo vệ hệ sinh thái, duy trì nước sạch và phát triển du lịch sinh thái dựa trên nguồn nước và rừng đầu nguồn.
21 mảnh đất được đầu tư từ nguồn tiền thu được từ việc bán nước cho người sử dụng ở thành phố, kể cả du khách Chính quyền thành phố đã thành lập một công ty phi lợi nhuận để tiếp nhận nguồn kinh phí này và hỗ trợ các hộ nông dân là chủ đất đã nhượng quyền sử dụng đất cho thành phố (Lê Thị Mai, 2014).
Ở Costa Rica, năm 1996 PES được thực thi qua Quỹ Tài chính Quốc gia về rừng (FONAFIFO), chi trả cho chủ rừng và các khu bảo tồn nhằm phục hồi, quản lý và bảo tồn rừng; FONAFIFO hoạt động như trung gian giữa người cung cấp dịch vụ hệ sinh thái (DVMT) và người mua DVMT Nguồn tài trợ đến từ nhiều nguồn: thuế nhiên liệu hóa thạch, bán tín chỉ cacbon, viện trợ nước ngoài và các khoản chi trả cho DVMT FONAFIFO và nhà máy thủy điện thanh toán cho chủ rừng tư nhân tham gia bảo vệ rừng ở khu vực đầu nguồn với mức 45 USD/ha/năm cho bảo vệ và 116 USD/ha/năm cho phục hồi rừng Một số khách sạn tham gia cơ chế chi trả DVMT để bảo vệ lưu vực, dựa trên mối liên hệ chặt chẽ giữa việc bảo vệ và cải thiện chất lượng nước, dòng chảy và lợi ích cho ngành du lịch phụ thuộc nước sạch Từ năm 2005, một số khách sạn chi trả 45,5 USD cho mỗi ha đất của chủ rừng địa phương và đóng 7% tổng chi phí hành chính của mô hình chi trả DVMT, tuy ở Costa Rica vẫn chưa có một cơ chế chia sẻ lợi ích được thừa nhận rộng rãi dựa trên lợi ích chung từ vẻ đẹp cảnh quan và bảo tồn đa dạng sinh học.
Tại Ecuador , Năm 1999 Quỹ bảo tồn nước quốc gia (FONAG) được thành lập các công ty nước đô thị ở Quito và Pimampiro xây dựng bằng cách áp phí lên nước sinh hoạt Theo đó, tất cả các đơn vị công cộng sử dụng nước dành 1% doanh thu đóng góp vào FONAG Quỹ này được đầu tư cho việc bảo tồn lưu vực đầu nguồn và chi trả trực tiếp cho các chủ rừng (Lê Thị Mai, 2014)
Ở Pháp, công ty Perrier Vittel (thuộc Nestlé) nhận thấy đầu tư bảo tồn đất chăn nuôi quanh khu vực đất ngập nước có chi phí thấp hơn so với xây dựng nhà máy lọc nước để giải quyết vấn đề chất lượng nước Do đó, họ mua 600 mẫu đất nằm trong các khu vực sinh thái nhạy cảm và ký hợp đồng bảo tồn dài hạn với nông dân địa phương Nông dân ở vùng rừng đầu nguồn Rhine-Meuse, thuộc miền Đông Nam nước Pháp, được nhận tiền đền bù để giảm quy mô chăn nuôi bò sữa trên đồng cỏ, nâng cao hiệu quả quản lý chất thải chăn nuôi và trồng rừng ở những khu vực nước thẩm thấu Perrier Vittel trả khoảng 230 USD/ha/năm cho mỗi trang trại nuôi bò sữa trong chuỗi cung ứng; trong 7 năm, công ty đã chi trả tổng cộng khoảng 3,8 triệu USD (Lê Thị Mai, 2014).