Trong quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đất đai và người sử dụng đất với tư cách là chủ thể trực tiếp khai thác các tính năng của đất đai, yếu tố tài sản
LÝ LUẬN VỀ YẾU TỐ TÀI SẢN TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT
Cơ sở xác định yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất
1.1.1 Quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất phát sinh trong thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai
Trong mọi chế độ chính trị, quan hệ sở hữu luôn là yếu tố được dư luận đặc biệt quan tâm và đóng vai trò then chốt trong việc đảm bảo sự ổn định và phát triển của toàn xã hội Hình thức sở hữu và cách thức phân bổ tài sản tác động trực tiếp đến quyền lực và cơ hội tham gia của các thành phần xã hội, từ đó hình thành động lực phát triển của chế độ Sự minh bạch và công bằng trong quản lý sở hữu góp phần củng cố niềm tin của người dân và giảm thiểu xung đột xã hội Vì thế, đánh giá và quản trị quan hệ sở hữu một cách bài bản là yếu tố quan trọng để duy trì ổn định chính trị và thúc đẩy tăng trưởng bền vững.
Trong suốt lịch sử tồn tại và phát triển của xã hội loài người, quan hệ sở hữu giữa con người với nhau—ở các khía cạnh chiếm hữu, sử dụng và định đoạt các vật phẩm tự nhiên, vật phẩm nhân tạo, hữu hình và vô hình—đã trở thành một yếu tố nền tảng, thể hiện bản chất của chế độ xã hội Với tầm quan trọng của mình, quan hệ sở hữu đối với nguồn lực thiết yếu trong sản xuất và nguồn tài nguyên quý giá của loài người càng trở nên phức tạp hơn bao giờ hết.
Quan hệ sở hữu đất đai có vị trí và ý nghĩa đặc biệt trên mọi phương diện kinh tế - xã hội, quyết định sự thành bại của các chủ trương, chính sách do Nhà nước đề ra Mỗi chế độ sở hữu đất đai khác nhau sẽ dẫn đến những khác biệt về cách thức tổ chức thực hiện quyền sở hữu và tính chất quan hệ giữa các bên tham gia Dù là sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước hay sở hữu công cộng, bản chất của chế độ sở hữu đất đai được quyết định bởi cấu trúc quyền năng và chủ thể tham gia quan hệ sở hữu Chế độ này chỉ duy trì được sức sống khi được thực hiện trong đời sống thực tế, cụ thể hóa thành quyền năng cho các chủ thể tham gia quan hệ sở hữu tác động lên đối tượng sở hữu Việc xác định ai được tham gia quan hệ sở hữu và quyền tác động của họ lên đất đai sẽ làm rõ bản chất của chế độ sở hữu đất đai.
1 Lưu Quốc Thái (2016), Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất Việt Nam, Nxb Hồng Đức, tr.9
2 Phạm Văn Võ (2011), Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, Nxb Lao Động, tr.19
Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam được chính thức xác lập từ Hiến pháp năm 1980 và tiếp tục được thừa nhận tại Hiến pháp năm 1992, thể hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu của toàn dân và do Nhà nước đại diện quản lý Các Hiến pháp kế tiếp tiếp tục củng cố nguyên tắc này, nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất đai vì lợi ích của đất nước và của người dân Điều này đảm bảo sự ổn định, công bằng xã hội và năng lực phát triển kinh tế gắn với nguồn tài nguyên quan trọng của quốc gia.
Điều 53 của Hiến pháp 2013 quy định đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Theo quy định này, chủ sở hữu đất đai là toàn dân - một thực thể trừu tượng gồm tất cả người Việt Nam, trong khi mỗi cá nhân không phải là đồng chủ sở hữu hay chủ sở hữu riêng lẻ của khối tài sản chung này Nhà nước đóng vai trò đại diện quyền sở hữu toàn dân, thực hiện quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai Quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai được thực hiện thông qua cơ chế đại diện, giúp việc sử dụng đất đai có những đặc thù riêng so với việc sử dụng các tài sản thông thường.
Nhà nước là một thiết chế chính trị được cấu thành từ hệ thống các cơ quan nhà nước Hoạt động của Nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan này, nhưng cả Nhà nước lẫn các cơ quan nhà nước đều là những thiết chế trừu tượng cần có con người cụ thể để hiện thực hóa chúng trong đời sống xã hội Cũng giống như hoạt động công quyền đòi hỏi sự tham gia của công chức, việc khai thác đất đai để phục vụ đời sống và phát triển kinh tế cũng bắt buộc có những người cụ thể thực hiện Tuy nhiên, khác với hoạt động công quyền, quá trình đưa đất đai vào sử dụng diễn ra trên quy mô rộng, liên quan đến nhiều chủ thể và gắn với nhu cầu thiết yếu của con người.
Ở Việt Nam, đất đai là sở hữu của toàn dân và được Nhà nước đại diện để quản lý; dù nắm giữ quyền định đoạt, Nhà nước không có quyền từ bỏ quyền sở hữu đất hay bán đất cho bất kỳ chủ thể nào Vì chế độ sở hữu toàn dân là hình thức sở hữu duy nhất đối với toàn bộ đất đai trên lãnh thổ, không có ai ngoài Nhà nước có tư cách xác lập quyền sở hữu đối với đất đai Do đó, Nhà nước vừa không thể tự mình trực tiếp sử dụng đất vừa cũng không thể bán đất, mà phải tìm các phương thức khác để đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của xã hội và thực hiện quyền năng sở hữu trên thực tế.
Bài viết của Đinh Dũng Sỹ (2003) có tựa "Bảo vệ quyền sở hữu toàn dân về đất đai và quyền sử dụng đất của người sử dụng đất: Thực trạng và kiến nghị", đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (số 10, trang 55) Tác giả phân tích thực trạng bảo vệ quyền sở hữu đất đai của toàn dân và quyền sử dụng đất của người sử dụng đất, chỉ ra những bất cập trong thực thi pháp luật và quản lý đất đai, đồng thời đề xuất kiến nghị nhằm hoàn thiện khung pháp lý, tăng cường hiệu lực quản lý đất đai và bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất.
Chế độ sở hữu toàn dân được triển khai khi Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất, dựa trên nguyên lý quyền năng sở hữu Trong hệ thống civil law (Dân luật), quyền năng sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt; trong hệ thống common law (Thông luật), quyền năng sở hữu được thể hiện như một chùm tia các quyền tài sản Dù hiểu theo cách nào, quyền năng sở hữu vẫn có thể được phân chia, cắt lớp để trao cho những chủ thể không phải là chủ sở hữu Áp dụng nguyên tắc này đối với đất đai cho phép Nhà nước chuyển giao cho các chủ thể trong xã hội—cá nhân, tổ chức, hộ gia đình, cộng đồng dân cư—một số quyền năng để các chủ thể này trực tiếp sử dụng, khai thác các nguồn lợi của đất đai Chủ thể được Nhà nước trao quyền khai thác lợi ích từ đất trở thành người sử dụng đất.
Mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất hình thành dựa trên nhu cầu sử dụng đất thực tế và đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, chứ không xuất phát từ ý chí chủ quan hay “lòng tốt” của Nhà nước Sau khi được trao quyền khai thác, chiếm hữu đất đai, quyền năng chủ sở hữu của Nhà nước vẫn không mất đi, đặt Nhà nước ở vị trí chủ thể có quyền lực cao nhất trong phân bổ nguồn lực đất đai và lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng đất Nhà nước, với tư cách chủ sở hữu, quyết định ai được cấp quyền sử dụng đất và cấp bao nhiêu đất để sử dụng, và khi chuyển giao quyền sử dụng đất, vẫn toàn quyền quyết định phạm vi quyền mà người sử dụng đất được hưởng cùng với nghĩa vụ mà họ phải thực hiện đối với Nhà nước Ngay cả sau khi đã trao quyền sử dụng đất, Nhà nước vẫn có thể thu hồi quyền này thông qua cơ chế thu hồi.
Như vậy, dưới chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đất đai trở thành đối tượng chịu tác động của hai nhóm chủ thể: Nhà nước và người sử dụng đất Nhà nước đóng vai trò thiết chế chính trị trừu tượng, đại diện cho quyền sở hữu đất đai thay mặt toàn dân Người sử dụng đất là nhóm chủ thể trực tiếp khai thác và sử dụng đất theo quy định của pháp luật và các quy hoạch đã được phê duyệt Quan hệ này cho thấy đất đai vừa mang tính công cộng, vừa được quản lý và khai thác thông qua cơ chế pháp lý do Nhà nước quy định, nhằm bảo đảm lợi ích chung của xã hội và quyền sử dụng đất hợp pháp.
4 Phạm Văn Võ (2011), tlđd (2), tr.14
Chủ thể không phải là chủ sở hữu đất đai nhưng trực tiếp khai thác đất trên thực tế và có những quyền năng nhất định đối với quyền sử dụng đất này Quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất phát sinh từ nhu cầu khách quan của việc thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai và tồn tại xuyên suốt quá trình sử dụng đất Nguồn: Lưu Quốc Thái (2016), tlđd (1), tr.10.
1.1.2 Quyền sử dụng đất là quyền tài sản
Như đã phân tích, Nhà nước muốn thực hiện quyền sở hữu đất đai trên thực tế phải trao cho các chủ thể khác quyền sử dụng đất Bản chất của quan hệ sở hữu là lợi ích và trước hết là lợi ích kinh tế 6 Các chủ thể tham gia vào quan hệ sở hữu nói chung và quan hệ sở hữu đất đai nói riêng đều hướng đến những lợi ích kinh tế mà họ mong muốn nhận được Chính vì vậy, yếu tố tài sản có thể coi là trung tâm của quan hệ sở hữu, chi phối các bên và quyết định sự vận động, phát triển của mối quan hệ này Mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở góc độ này là quan hệ giữa chủ sở hữu tài sản và người được chủ tài sản trao quyền sử dụng tài sản Về mặt bản chất, giữa Nhà nước và người sử dụng đất tồn tại quan hệ dân sự và bị chi phối bởi các lợi ích kinh tế mà các bên hướng đến Nhà nước khi trao đi quyền sử dụng đất đòi hỏi người được trao quyền phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính để đảm bảo thu được lợi ích kinh tế từ quyền năng chủ sở hữu của mình Người sử dụng đất đạt được lợi ích từ hoạt động khai thác các thuộc tính của đất đai và Nhà nước thụ hưởng lợi ích thông qua các nghĩa vụ tài chính mà người sử dụng đất phải thực hiện đối với Nhà nước Để thu được nhiều lợi ích kinh tế và phát huy tốt nhất tiềm năng của nguồn tài nguyên đất đai, Nhà nước phải tạo điều kiện để người sử dụng đất khai thác đất đai hiệu quả thông qua việc bảo vệ tốt quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất và mở rộng quyền năng đối với việc sử dụng đất
Mặt khác, một khi đã thừa nhận sự tồn tại và phát triển của nền kinh tế thị trường, quyền sử dụng đất hiển nhiên phải được thừa nhận là một loại hàng hóa quan trọng Nguyên tắc vận hành của nền kinh tế hàng hóa là sự trao đổi các vật phẩm làm ra Sự trao đổi này phát triển từ hình thái trao đổi trực tiếp hàng đổi hàng sang hình thái trao đổi thông qua vật chuẩn làm trung gian là tiền tệ Trên thị trường, mỗi loại hàng hóa đều được biểu thị bằng một lượng tiền tệ nhất định để làm cơ sở cho hoạt động trao đổi Hàng hóa đất đai cũng không phải là một ngoại lệ Quyền sử dụng đất đưa vào lưu thông trước hết được chuyển giao từ Nhà nước sang cho người sử dụng đất ở thị trường sơ cấp Ở thị trường này nếu quyền sử
Việc sử dụng đất không được chuyển giao dựa trên sự chi phối bởi yếu tố tài sản mà phụ thuộc quá nhiều vào tính chất hành chính sẽ dẫn đến sự lệch lạc của giá cả quyền sử dụng đất nói riêng và quan hệ sử dụng đất nói chung trên thị trường Khi quyền sử dụng đất được chuyển giao giữa các chủ thể trên thị trường thứ cấp, nó thường không phản ánh đầy đủ bản chất giá trị, kéo theo sự bất ổn của thị trường đất đai và ẩn chứa nhiều rủi ro cho nền kinh tế Trong khi đó, quyền sử dụng đất (cùng với vốn và lao động) là yếu tố đầu vào thiết yếu của hầu hết mọi hình thức sản xuất kinh doanh Sự bất ổn của thị trường quyền sử dụng đất có thể gây tác động dây chuyền tiêu cực lên toàn bộ nền kinh tế Vì vậy, để nền kinh tế thị trường vận hành lành mạnh, việc đưa quan hệ đất đai vào các quan hệ của thị trường là một yêu cầu tất yếu, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu Quan hệ đất đai chỉ có thể hòa nhập vào thị trường khi các thuộc tính tài sản của đất đai được thừa nhận và yếu tố tài sản giữa các bên trong quan hệ được thể hiện đầy đủ.
Vai trò của pháp luật đất đai về đảm bảo yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất
1.2.1 Pháp luật đất đai phải ghi nhận và bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên trong quan hệ
Khẳng định bản chất kinh tế của quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất đồng nghĩa với việc đảm bảo lợi ích kinh tế chính đáng của các bên, được bảo vệ bởi pháp luật và thực thi bởi các thiết chế quyền lực Quyền lợi kinh tế của Nhà nước được xác lập trên cơ sở vị trí chủ sở hữu với tài sản của mình, trong khi quyền lợi kinh tế của người sử dụng đất bắt nguồn từ quyền sở hữu đất, quyền sử dụng đất và công sức, tài sản đã đầu tư vào đất Quyền sở hữu đất đai của Nhà nước hoặc quyền sử dụng đất của các chủ thể chỉ có ý nghĩa thực sự khi lợi ích kinh tế của các bên được bảo đảm; nếu không có yếu tố này, quyền sở hữu đất đai mang tính hình thức và trở thành “vỏ rỗng” Do đó, pháp luật đất đai khi điều chỉnh các vấn đề phát sinh cần hướng tới bảo đảm lợi ích của cả Nhà nước lẫn người sử dụng đất.
1.2.1.1 Pháp luật đất đai phải bảo đảm thực thi quyền năng chủ sở hữu của Nhà nước về mặt thực tế
Pháp luật đất đai phải bảo vệ quyền lợi của Nhà nước bằng cách đảm bảo quyền năng sở hữu của Nhà nước được thể hiện bản chất trong cả hoạt động điều phối đất đai và hoạch định tài chính đất đai Thực thi quyền sở hữu đất đai nhằm mục đích mang lại lợi ích kinh tế cho Nhà nước và chủ sở hữu thông qua việc tối ưu hóa hiệu quả sử dụng đất Do đó, các hoạt động điều phối đất đai và hoạch định tài chính đất đai phải dựa trên tính chất tài sản của đất đai để tăng cường hiệu quả sử dụng đất và quan trọng hơn là điều tiết được lợi ích kinh tế cho ngân sách Nhà nước.
Trong hoạt động điều phối đất đai, Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai có trách nhiệm phát huy nguồn lực đất đai và đưa ra các phương thức khai thác tối ưu các lợi ích kinh tế mà đất mang lại Thừa nhận bản chất tài sản của đất đai trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất là điều kiện tiên quyết để hiệu quả kinh tế của hoạt động sử dụng đất trở thành một trong những tiêu chí hàng đầu cho quá trình điều phối đất đai Việc nhấn mạnh yếu tố tài sản giúp lựa chọn những chủ thể sử dụng đất đồng thời là biện pháp hạn chế những tiêu cực phát sinh từ cơ chế quan liêu nhũng nhiễu trong giao đất, cho thuê đất của Nhà nước Do đó, việc lọc ra những người chủ thực sự gắn bó với đất đai bằng quyền lợi và nghĩa vụ là một trong những tiêu chí khách quan nhất để đánh giá sự đúng đắn của mục đích chế độ sở hữu đất đai.
Yếu tố tài sản, được pháp luật đất đai ghi nhận, là cơ sở quan trọng để Nhà nước hoạch định chính sách tài chính đất đai, quy định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất và điều tiết các lợi ích kinh tế do đất đai mang lại Việc hoạch định chính sách tài chính đất đai dựa trên yếu tố tài sản mang lại nhiều khác biệt so với phương án dựa trên tính chất quản lý nhà nước Theo nguyên tắc này, nếu các nghĩa vụ tài chính được xác định dựa trên tính chất quản lý nhà nước, người sử dụng đất chỉ phải thực hiện các nghĩa vụ ở mức độ đủ để duy trì bộ máy nhà nước và không phụ thuộc vào lợi ích mà người sử dụng đất được hưởng từ đất đai.
18 Lưu Quốc Thái (2009), tlđd (11), tr.23
Trong phân tích các mô hình sở hữu đất đai và các vấn đề pháp lý đặt ra cho Việt Nam, bản chất của quan hệ đất đai cho thấy Nhà nước là chủ sở hữu đất và có quyền hưởng lợi từ đất thông qua các nghĩa vụ tài chính mà người sử dụng đất phải thực hiện để được cấp đất và các khoản thu phát sinh trong suốt quá trình sử dụng và giao dịch trên thị trường, như thuế sử dụng đất và thuế thu nhập từ hoạt động chuyển quyền sử dụng đất Việc thu các khoản tài chính này cho ngân sách Nhà nước thể hiện rõ việc Nhà nước thực hiện quyền tài sản đối với đất đai ở mức độ thực chất.
Nguồn thu từ hiệu quả sử dụng đất đảm bảo sự công bằng trong phân phối và hưởng dụng đất đai Dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân, không phải mọi chủ thể đều được Nhà nước cấp quyền sử dụng và quyền sử dụng đất của các chủ thể được cấp quyền cũng không đồng nhất về diện tích hay thời hạn Vì vậy, Nhà nước quy định người sử dụng đất phải đóng góp tài chính tương xứng với phạm vi quyền năng và mức độ thụ hưởng lợi ích từ đất của mình Hệ thống thu phí đất được thiết kế để phục vụ các lợi ích xã hội và để tránh tình trạng đất đai bị coi như phúc lợi xã hội không được chia đều cho mọi người Với tư cách là chi phí sản xuất, các nghĩa vụ tài chính buộc người sử dụng đất nâng cao hiệu quả sử dụng đất nhằm đạt được lợi nhuận mong muốn Nhờ đó, các chủ thể sử dụng đất được khuyến khích áp dụng tiến bộ khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo và tăng hiệu quả kinh tế, đóng góp tích cực vào tăng trưởng kinh tế.
Việc chỉ ghi nhận biểu hiện của bản chất tài sản trong từng hoạt động điều phối và hoạch định chính sách tài chính đất đai vẫn chưa đủ; pháp luật đất đai cần được bổ sung bằng cơ chế thực thi các quy định để đưa pháp luật vào đời sống thực tiễn Đây là vấn đề pháp lý có tính phức tạp nhưng mang ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo thực thi quyền năng chủ sở hữu đất đai của Nhà nước Bởi hoạt động của Nhà nước luôn được thực hiện thông qua hệ thống cơ quan nhà nước các cấp và các cá nhân có thẩm quyền, mà bản thân từng cơ quan, từng cá nhân này lại không phải là chủ sở hữu đất đai, dễ dẫn đến hiện tượng bỏ mặc quyền lợi của Nhà nước để vun vén cho quyền lợi riêng Thêm vào đó, cần hoàn thiện cơ chế thực thi các quy định pháp luật đất đai để tăng cường tính hiệu lực và sự phù hợp với thực tiễn quản lý đất đai.
Huỳnh Minh Phương (2010) phân tích quyền lựa chọn hình thức sử dụng đất của các chủ thể sử dụng đất như một khía cạnh của quyền tự do kinh doanh Bài viết nhấn mạnh mối liên hệ giữa quyền sử dụng đất và hoạt động kinh doanh, cho thấy cách các hình thức sử dụng đất khác nhau ảnh hưởng đến khả năng đầu tư, quyền tài sản và tính linh hoạt của chủ thể kinh doanh Tác giả đặt trong bối cảnh pháp luật Việt Nam và các quy định liên quan đến đất đai, nhằm làm rõ cơ sở pháp lý cho quyền lựa chọn hình thức sử dụng đất Đây là một đóng góp quan trọng trong lĩnh vực pháp luật về tự do kinh doanh, được trích trong Kỷ yếu hội thảo Pháp luật về quyền tự do kinh doanh, tr.20.
Việc thực hiện quyền sở hữu đất đai theo hệ thống đa cấp độ hiện tại thiếu tính linh hoạt, dẫn đến tăng chi phí quản lý và chi phí giao dịch nhưng lại làm giảm hiệu quả thu ngân sách Mỗi mức trung gian và từng tầng phân cấp trong quá trình thực thi quyền sở hữu của Nhà nước đòi hỏi pháp luật đất đai phải quy định rõ nhiệm vụ và trách nhiệm của từng cơ quan, từng cá nhân ở mỗi khâu Trong nhiều trường hợp, pháp luật đất đai cần mở ra hướng đổi mới phương thức thực thi quyền sở hữu và chuyển giao một số hoạt động từ cơ quan hành chính nhà nước sang các thể chế phi chính phủ đảm nhiệm.
1.2.1.2 Pháp luật đất đai phải đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trước Nhà nước và sự công bằng trong tiếp cận, thực hiện quyền khai thác, sử dụng đất giữa các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế khác nhau
Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai chỉ có hiệu lực khi vừa bảo vệ lợi ích của Nhà nước, vừa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, tức là cân bằng lợi ích chung và lợi ích riêng Khi cụ thể hóa bản chất tài sản của mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, pháp luật đất đai cần chú ý giảm bớt sự đặc thù của quan hệ sử dụng đất và tránh để tính quyền lực của Nhà nước lấn át tính tài sản Người sử dụng đất là chủ thể quyết định trực tiếp hiệu quả của việc đầu tư và khai thác nguồn lợi đất đai; nếu họ không được bảo đảm quyền lợi trước chủ thể đặc biệt là Nhà nước, họ sẽ không an tâm đầu tư lâu dài cho việc sử dụng đất Vì vậy, sử dụng đất sẽ dễ đi theo hướng khai thác triệt để và cạn kiệt tài nguyên mà không đi kèm với đầu tư bồi dưỡng và tái tạo Trong bối cảnh đó, cần duy trì sự cân bằng giữa quyền lợi và nghĩa vụ, giữa lợi ích chung và riêng, để tạo động lực cho đầu tư bền vững, bảo vệ nguồn lực đất đai và nâng cao hiệu quả của quan hệ sở hữu toàn dân.
Để ghi nhận và bảo đảm lợi ích kinh tế của người sử dụng đất, pháp luật đất đai phải dựa trên nguyên tắc tài sản và tính bình đẳng trong quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, từ đó quy định các nghĩa vụ của Nhà nước tương ứng với quyền của người sử dụng đất Khi lợi ích của các bên tham gia quan hệ được bảo đảm, các quy định pháp luật mới sẽ nhận được sự đồng thuận và thực thi tự giác rộng rãi Điều này quyết định mức độ hiệu lực của pháp luật, vì hiệu lực pháp lý là khả năng hiện thực hóa nội dung của một văn bản pháp luật và đưa nó vào thực tiễn Khả năng này được hình thành từ sức mạnh của hệ thống pháp lý và ý thức tuân thủ của xã hội.
Theo Phạm Văn Võ (2011), tlđd (2), tr.119, sức mạnh của văn bản pháp luật được xem xét ở hai khía cạnh: sức mạnh bên ngoài, là sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước và bộ máy thực thi pháp luật, và sức mạnh nội tại ẩn chứa trong chính văn bản Điều kiện để phát huy sức mạnh nội tại của các văn bản pháp luật là nội dung của chúng phải đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh và phải phù hợp với lợi ích của các bên liên quan.
Quyền lợi của người sử dụng đất cần đảm bảo không chỉ bình đẳng trước Nhà nước mà còn công bằng giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau Khi Nhà nước được xem là chủ sở hữu tài sản, người bỏ tiền mua quyền sử dụng đất từ Nhà nước thông qua các nghĩa vụ tài chính cũng xứng đáng được đối xử sòng phẳng và bình đẳng, bất kể họ thuộc thành phần kinh tế nào Sự bình đẳng này thể hiện qua tính minh bạch và công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng đất ở thị trường sơ cấp, với thông tin được công khai và mọi chủ thể kinh tế có cơ hội tham gia theo điều kiện và thủ tục chung Sự công bằng trong cơ hội trở thành người sử dụng đất thông qua con đường trực tiếp nhận quyền từ Nhà nước được xem như quyền lợi ban đầu và có tác động tích cực đến thị trường quyền sử dụng đất Ngược lại, nếu còn phân biệt đối xử, chủ thể sẽ phải đi vòng và chịu chi phí giao dịch cao, làm suy yếu tính lành mạnh của thị trường Bất bình đẳng này không chỉ gây thiệt hại cho người sử dụng đất mà còn cho Nhà nước với vai trò chủ sở hữu.
Đảm bảo công bằng về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể sử dụng đất có cùng hình thức và mục đích sử dụng đất là vấn đề được pháp luật đất đai lưu ý khi điều chỉnh mục đích sử dụng đất; do đặc điểm lịch sử trước khi xác lập chế độ sở hữu toàn dân và hướng tới chính sách an sinh xã hội, các chế độ ưu đãi trong sử dụng đất được thiết lập dưới nhiều hình thức như miễn và giảm nghĩa vụ tài chính, mở rộng hạn mức đất Vấn đề then chốt mà pháp luật đất đai phải giải quyết là quy định các chính sách ưu đãi một cách phù hợp, đúng mức và áp dụng thống nhất để tránh tình trạng “chạy chính sách”, từ đó bảo đảm sự công bằng giữa những người sử dụng đất và bảo vệ quyền lợi kinh tế của Nhà nước.
23 Nguyễn Thế Quyền (2003), “Nội dung của khái niệm hiệu lực văn bản pháp luật”, Tạp chí Luật học, (02), tr.43
24 Phạm Văn Võ (2011), tlđd (2), tr.134
25 Trần Minh Chương (2017), Quyền sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Luật TP.HCM, tr.68
1.2.2 Pháp luật đất đai phải tôn trọng sự tác động của các quy luật thị trường