- Phương pháp so sánh, đối chiếu trong việc phân tích các quy định pháp luật hiện hành và áp dụng pháp luật, các quan điểm, ý kiến về các vấn đề pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt độn
Mục đích nghiên cứu
Phân tích sâu các vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh nhằm làm rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng đơn vị; đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước trên từng lĩnh vực chuyên môn của các cơ quan này; từ đó chỉ ra nguyên nhân và những tồn tại nội tại, và đề xuất các ý kiến cụ thể để nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, đóng góp vào nâng cao chất lượng tham mưu, quản lý và điều hành, cũng như tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở cấp tỉnh.
Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được tác giả sử dụng trong luận văn này là:
- Phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác- Lênin
Phương pháp kế thừa gồm việc tiếp thu có chọn lọc các kết quả nghiên cứu về pháp luật tổ chức và hoạt động của cơ quan, bộ phận chuyên môn thuộc UBND các cấp từ các tác giả trước đây Việc khai thác các công trình này giúp xác lập nền tảng lý thuyết và thực tiễn vững chắc, đồng thời cho phép so sánh, đối chiếu các quan điểm pháp lý và cập nhật các chuẩn mực quản lý địa phương Qua đó, bài viết tận dụng nguồn dữ liệu uy tín để bổ sung nội dung một cách liên kết và có hệ thống, đồng thời tối ưu hóa yếu tố SEO với các từ khóa liên quan như kế thừa kiến thức, pháp luật tổ chức, hoạt động của UBND và cơ quan hành chính nhà nước.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: là phương pháp nghiên cứu chung và được thể hiện xuyên suốt trong luận văn
- Phương pháp so sánh, đối chiếu trong việc phân tích các quy định pháp luật hiện hành và áp dụng pháp luật, các quan điểm, ý kiến về các vấn đề pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.
Bố cục của luận văn
Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn gồm có hai chương:
Chương 1 Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
Chương 2 Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh- thực trạng và một số giải pháp (từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh)
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
STT Từ được viết tắt Viết tắt
1 Uỷ ban nhân dân UBND
2 Ủy ban hành chính UBHC
3 Hội đồng nhân dân HĐND
1 Lý do chọn đề tài 1
2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 1
5 Bố cục của luận văn 2
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 4
CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ
QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 7
1.1 Khái quát về Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi tắt là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh) 8
1.1.1 Lịch sử hình thành và phát triển của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 8
1.1.1.1 Giai đoạn từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (năm 1945) đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 8
1.1.1.2 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 9
1.1.1.3 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 10
1.1.1.4 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và
1.1.2 Khái niệm, đặc điểm và phân loại cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 14
1.2 Pháp luật hiện hành về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh21
1.2.1 Vị trí, chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 21
1.2.2 Cơ cấu tổ chức, phương thức thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc
1.2.2.1 Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 25
1.2.4.2 Hoạt động trong cơ quan chuyên môn 35
1.2.4.3 Mối quan hệ công tác với các cơ quan khác 36
CHƯƠNG 2 TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UBND CẤP TỈNH - THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ( TỪ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ) 40
2.1 Thực trạng về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc
UBND cấp tỉnh (thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh) 40
2.1.1 Tình hình thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh40
2.1.2 Thực trạng về công tác tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 44
2.1.2.1 Thực tiễn công tác tổ chức bộ máy của cơ quan chuyên môn thuộc
2.1.2.2 Những vướng mắc pháp luật về tổ chức, nhân sự 47
2.1.3 Thực trạng về hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh) 51
2.1.3.1 Thực tiễn hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (liên hệ thành phố Hồ Chí Minh) và những kết quả đạt được 51
2.1.3.2 Bất cập pháp luật về hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc
UBND cấp tỉnh (liên hệ từ thành phố Hồ Chí Minh) 60
2.2 Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của các Sở thuộc UBND cấp tỉnh (thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh) 64
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 72
Giáo trình, sách chuyên khảo 77
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ
Khái quát về Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi tắt là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh)
1.1.1 Lịch sử hình thành và phát triển của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh
1.1.1.1 Giai đoạn từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (năm 1945) đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962
Sau khi khai sinh nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai sắc lệnh đầu tiên thiết lập cơ sở pháp lý cho bộ máy chính quyền địa phương Theo các sắc lệnh này, cơ quan hành chính cấp tỉnh được gọi là Ủy ban hành chính cấp tỉnh (UBHC cấp tỉnh), và hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta được phân thành bốn cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh hoặc thành phố, cấp huyện và khu phố, cấp xã Cơ quan chuyên môn cấp kỳ được xem là cấp cao nhất trong hệ thống cơ quan chuyên môn ở địa phương, còn cơ quan chuyên môn cấp tỉnh thuộc phạm vi cấp đơn vị hành chính trung gian và chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ từ cơ quan chuyên môn cấp kỳ Dù hai sắc lệnh này không quy định chi tiết tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh, chúng cũng đề cập đến việc thừa hành chức vụ của các cơ quan này.
4 Sắc lệnh 63/SL, ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (UBHC) xã, huyện, tỉnh, kỳ Sắc lệnh số 77/SL, ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố
9 khi quy định quyền hạn của UBHC cấp tỉnh 5 [29, 30] Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta Đồng thời, Hiến pháp 1946 có đề cập việc ban hành một đạo luật quy định chi tiết về Hội đồng nhân dân (HĐND) và
Ngay sau cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, HĐND và UBHC chưa có điều kiện được tổ chức và hoạt động Đến năm 1958, khi hòa bình lập lại ở miền Bắc, Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương tại phiên họp ngày 29/04/1958 Theo luật này, UBHC cấp tỉnh có thẩm quyền thành lập, sửa đổi hoặc bãi bỏ các cơ quan chuyên môn tùy nhu cầu công tác, sau khi được Thủ tướng Chính phủ chuẩn y Các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh chịu sự lãnh đạo thống nhất của UBHC cấp tỉnh và đồng thời chịu sự lãnh đạo của Bộ, sở quan.
1.1.1.2 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983
Năm 1962, Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp đã đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta, trong đó có cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh Việc thành lập, bãi bỏ cũng như cơ chế hoạt động của các cơ quan chuyên môn ở địa phương đã có cơ sở pháp lý cụ
5 Theo Điều thứ 88, 94, 95 Sắc lệnh 63/SL và Điều thứ 39 Sắc lệnh 77/SL quy định: Ủy ban hành chính tỉnh, thành phố có quyền kiểm soát các cơ quan chuyên môn về cách thức thừa hành chức vụ Khi cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh nhận được một mệnh lệnh của cơ quan chuyên môn cấp trên phải thông tri cho UBHC cấp tỉnh trước rồi mới được thi hành; khi cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh có sáng kiến gì muốn thực hiện trong phạm vi cấp tỉnh thì phải thảo luận với UBHC cấp tỉnh trước rồi mới thi hành hay đề nghị lên cơ quan chuyên môn cấp trên.
6 Theo Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định: Một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính
7 Khoản 5 Điều 30 Luật số 110-SL/L.12, ngày 31/05/1958 về tổ chức chính quyền địa phương
Các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh được UBHC tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập hoặc bãi bỏ theo nguyên tắc và thủ tục do Hội đồng Chính phủ quy định; các cơ quan này chịu sự lãnh đạo của UBHC và chịu sự chỉ đạo về kỹ thuật và nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên (Bộ, cơ quan ngang Bộ) Theo đó, cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh là cấp cao nhất trong hệ thống các cơ quan chuyên môn ở địa phương Quy định về chế độ Thủ trưởng của các cơ quan chuyên môn được ghi nhận gián tiếp qua quy định: Thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với cơ quan hành chính cấp mình và với cơ quan chuyên môn cấp trên; như vậy Thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với UBHC cấp tỉnh và với cơ quan chuyên môn cấp trên Như vậy, đến giai đoạn này, các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh đã được luật quy định cụ thể, rõ ràng về vị trí của mình trong hệ thống chính quyền cấp tỉnh; quy định trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn đối với UBHC cấp tỉnh và cơ quan chuyên môn cấp trên.
1.1.1.3 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994
Sau khi có Hiến pháp 1980, có sự thay đổi về tên gọi “Ủy ban hành chính” thành “Ủy ban nhân dân” Tiếp đó, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 ra đời và cho đến nay tên gọi của Luật quy định về các cơ quan của chính quyền địa phương không đổi Kéo theo đó, một bước đổi mới về sử dụng thuật ngữ “cơ quan chuyên môn thuộc UBND” Một điểm đáng ghi nhận là so với quy định “trách nhiệm báo cáo công tác với cơ quan hành chính cùng cấp” ở Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962, thì Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, ngoài kế thừa những quy định trên đã nói thêm rằng: trong trường hợp cần thiết, cơ quan
8 Điều 55, Điều 56 Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962
9 Theo quy định tại Điều 55 và Điều 56 Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962
11 chuyên môn có trách nhiệm báo cáo trước HĐND cấp mình (Điều 59) Điều này thể hiện sự giám sát toàn diện của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương trong hoạt động quản lý nhà nước
Bước vào thời kỳ đổi mới từ năm 1986, Đảng và Nhà nước đã chú trọng xác định quy mô phù hợp cho tỉnh, huyện và xã; tiến hành điều chỉnh địa giới hành chính và trên cơ sở đó xác định lại vị trí, chức năng, nhiệm vụ, đồng thời sắp xếp lại tổ chức của từng cấp Xu hướng chung là tổ chức lại và tinh gọn hệ thống cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh ở địa phương Tuy vậy, quá trình đổi mới vẫn diễn ra chậm do nguyên nhân chính là Nghị định 152/HĐBT ban hành năm 1983 về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tồn tại trong một thời gian dài.
2004 mới được thay thế bởi Nghị định 171/2004/NĐ-CP)
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 làm rõ vai trò của các cơ quan chuyên môn, xem đây là cơ quan giúp việc cho UBND trong chức năng quản lý nhà nước tại địa phương Các cơ quan chuyên môn có trách nhiệm tham mưu, giúp UBND triển khai quản lý nhà nước trên các ngành, lĩnh vực và bảo đảm sự thống nhất của quản lý từ Trung ương đến cơ sở Nhờ vậy, hệ thống quản lý hành chính ở địa phương được tăng cường tính đồng bộ, bảo đảm thực thi hiệu quả các chính sách, pháp luật và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương.
Nhìn chung, Các quy định về cơ quan chuyên môn trong Luật tổ chức chính quyền địa phương qua các năm 1983, 1989 không khác gì mấy so với quy định hiện nay Tuy nhiên do bước đầu xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nên tổ chức cơ quan chuyên môn còn khá cồng kềnh 11 [9]
Trong Báo cáo chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), đã nhấn mạnh câu nói: "Xác định lại chức năng, nhiệm vụ của cấp tỉnh, huyện, xã để sắp xếp lại tổ chức của mỗi cấp" Mục tiêu của thông điệp này là rà soát và điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ ở từng cấp quản lý nhằm sắp xếp lại cơ cấu tổ chức cho phù hợp với yêu cầu phát triển, tăng cường hiệu lực và đồng bộ của hệ thống chính trị từ trung ương đến cơ sở Nhất quán với tinh thần Đảng, các cấp tỉnh, huyện và xã được yêu cầu sắp xếp bộ máy và phân định rõ ràng nhiệm vụ để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước Những nội dung này được ghi nhận trong sách "10 Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII", Nxb Sự thật, năm 1991, trang 92.
11 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 được hướng dẫn bởi Nghị định 152/HĐBT ngày 13/12/1983 về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Hiện nay, do văn bản này không còn đầy đủ về nội dung nên Cơ quan quản lý văn bản chưa thể tổng hợp, vì thế tác giả
1.1.1.4 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và 2003 đến nay
Kể từ Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Hiến pháp đã thể chế hóa đường lối đổi mới do Đảng đề xướng và lãnh đạo, hỗ trợ một bước cải cách quan trọng về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm giải quyết các nhiệm vụ của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế-xã hội từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng XHCN Mô hình tổ chức các cấp chính quyền địa phương theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 về cơ bản không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước công cuộc đổi mới; tuy nhiên, thực hiện chương trình cải cách hành chính, tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương đã được kiện toàn, sắp xếp lại và đổi mới Để tổ chức hợp lý các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, ngày 29/9/2004 Chính phủ ban hành Nghị định số 171/2004/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, theo đó các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đã được tổ chức theo hướng tinh gọn và hiệu quả, được quy định nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể hơn Trong giai đoạn này, nước ta đã tập trung đẩy mạnh cải cách bộ máy hành chính và thể chế hóa các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, và do đó Chính phủ đã ban hành Nghị định số 13/2008/NĐ-CP thay thế Nghị định 171/2004/NĐ-CP, một lần nữa quy định lại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và hướng tới sự tinh giản, hiệu quả và xác định rõ nhiệm vụ.
Pháp luật hiện hành về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh21
Hiến pháp không quy định về cơ quan chuyên môn thuộc UBND nói chung và cấp tỉnh nói riêng Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng chỉ dừng ở mức những quy định chung về vị trí, chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc UBND Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh do Chính phủ quy định cụ thể (hiện nay là Nghị định 13/2008/NĐ-CP)
1.2.1 Vị trí, chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh
UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương trên tất cả các lĩnh vực Hiệu quả hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có ảnh hưởng rất lớn, hay nói cách khác là nó quyết định đến kết quả làm việc của UBND và toàn ngành, lĩnh vực trong phạm vi quản
Trong bối cảnh quản lý nhà nước tại địa phương, việc xác định rõ vai trò, vị trí và chức năng của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (sau đây gọi tắt là Sở) là cần thiết để đảm bảo phân công nhiệm vụ hợp lý, ngăn ngừa chồng chéo và sử dụng nguồn lực công hiệu Việc phân định rõ phạm vi hoạt động giúp UBND tỉnh và các Sở thực hiện chức năng tham mưu, thẩm định và tổ chức thực thi các chính sách, quy hoạch và chương trình phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; đồng thời tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình Các Sở có vai trò tham mưu, giúp UBND tỉnh xây dựng chiến lược, hướng dẫn thực thi pháp luật và giám sát kết quả thực hiện ở các lĩnh vực từ y tế, giáo dục, lao động - việc làm, đến hạ tầng và môi trường Do đó, sự rõ ràng về vai trò và phạm vi chức năng của từng Sở sẽ nâng cao sự phối hợp liên ngành, tối ưu hóa nguồn lực và tạo điều kiện cho quản lý nhà nước địa phương linh hoạt, hiệu quả trước yêu cầu thực tiễn.
Sở 19 [16] là cơ quan trực thuộc UBND cấp tỉnh; chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND; đồng thời còn chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên
Thứ nhất, Sở chịu sự lãnh đạo trực tiếp của UBND cấp tỉnh Việc xác lập và duy trì các cơ quan Sở phụ thuộc vào nhu cầu quản lý nhà nước tại địa phương nhằm bảo đảm hoạt động của UBND cấp tỉnh Sở giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực tại địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND và theo quy định của pháp luật Mọi vấn đề liên quan đến tổ chức, công tác và nhân sự của Sở đều dưới sự chỉ đạo, điều hành và quyết định của UBND cấp tỉnh.
Thứ hai, hoạt động của mỗi Sở xuyên suốt và được giới hạn trong phạm vi một hoặc một số ngành, lĩnh vực cụ thể được pháp luật quy định Những ngành, lĩnh vực này được quản lý thống nhất từ Trung ương đến địa phương Do đó, Sở phải chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên, cụ thể là các Bộ, ngành Trung ương Mặt khác, Sở còn là cơ quan chuyên môn cấp trên của cơ quan chuyên môn cấp huyện (Phòng) Sở có quyền chỉ đạo, kiểm tra và hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ đối với những cơ quan này trong phạm vi ngành, lĩnh vực do mình quản lý
Như vậy, Sở được đặt vào vị trí chịu sự quản lý đồng thời của hai cơ quan cấp trên trực tiếp: một theo quản lý ngành dọc và một theo quản lý hành chính nhà nước Sự phối hợp hai luồng quản lý này đòi hỏi Sở phải cân bằng các yêu cầu và tiêu chuẩn từ hai phía, đồng thời tăng cường sự đồng bộ trong triển khai nhiệm vụ, quy trình và chương trình công tác Trong khi mang lại cơ hội tăng cường tính nhất quán và hiệu quả quản lý nhà nước, cấu trúc quản lý song song cũng đặt ra thách thức về phân định trách nhiệm, tránh chồng chéo và đảm bảo tính minh bạch cho công tác quản lý.
19 Khoản 2 Điều 1 Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định: cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm có Sở và cơ quan tương đương Sở (sau đây gọi chung là Sở)
23 của lãnh thổ theo chiều ngang Hay nói cách khác, Sở có vị trí “Song trùng trực thuộc” 20 [60-tr.90] Trên thực tế, trong “hai chiều” (song trùng) trực thuộc bao giờ cũng có chiều cơ bản, nếu không trách nhiệm sẽ không rõ ràng Việc xác định chiều trực thuộc nào là cơ bản còn tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ và tính chất pháp lý của từng cơ quan 21 [58-tr.53] Quan hệ trực thuộc hai chiều của Sở thể hiện rõ qua chế độ trách nhiệm và báo cáo: Giám đốc Sở chịu trách nhiệm và báo cáo với UBND và Chủ tịch UBND cùng cấp, đồng thời báo cáo công tác với Bộ, ngành cấp trên
Các Sở có chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp tỉnh và theo quy định của pháp luật Nói như vậy không có nghĩa là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh chỉ có chức năng
“Hành quyền 22” hay phụ thuộc hoàn toàn vào UBND cấp tỉnh đòi hỏi các cơ quan chuyên môn phải gắn với trách nhiệm và có đầy đủ quyền hạn để thực thi các nhiệm vụ được pháp luật giao Những cơ quan này chịu trách nhiệm triển khai hoạt động quản lý theo thẩm quyền, đồng thời thực hiện đúng các nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định Ví dụ về quản lý theo chiều dọc cho thấy cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực quản lý đối với các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của tỉnh.
Song trùng trực thuộc, hay còn gọi là phụ thuộc hai chiều, là nguyên tắc được thiết lập và duy trì để bảo đảm quản lý tập trung thông qua ban hành các quy định pháp luật thống nhất; đồng thời bảo đảm sự thống nhất giữa lợi ích chung và lợi ích riêng, sự kết hợp giữa lợi ích quốc gia với lợi ích địa phương, cũng như lợi ích vùng với lợi ích ngành.
21 Xem PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam năm 2008, Nxb Chính trị quốc gia, tr 53
Vấn đề xác định chiều trực thuộc là một khía cạnh cơ bản của quản lý nhà nước, nhưng đồng thời nó phụ thuộc trực tiếp vào hệ thống quan điểm về quản lý nhà nước tồn tại trong mỗi chế độ Mỗi chế độ chính trị mang một hệ quy chiếu riêng về phân cấp và phân quyền, khiến khái niệm này trở nên tương đối và chịu sự ảnh hưởng của bối cảnh cụ thể Trên thực tế, quá trình xác định chiều trực thuộc rất rắc rối, phức tạp và thiếu sự rõ ràng do sự giao thoa của lịch sử, văn hóa và cấu trúc thể chế Vì vậy, đây không chỉ là vấn đề lý thuyết mà còn là thách thức thực tiễn với nhiều mối quan hệ quyền lực và mục tiêu quản trị khác nhau.
22 Được hiểu chỉ đơn thuần là giúp việc, bảo sao làm vậy, chỉ có chức năng thực hiện
24 môn thuộc UBND cấp huyện và chức danh chuyên môn thuộc UBND cấp xã 23
Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện công tác tham mưu cho UBND cấp tỉnh Chức năng này thể hiện một vai trò rất quan trọng của cơ quan chuyên môn Theo đó, những người trong các cơ quan chuyên môn là người am hiểu chuyên sâu kiến thức về ngành, lĩnh vực của mình, tham gia xây dựng, đóng góp những ý kiến, thiết kế các kế hoạch, các chương trình và tổ chức thực hiện các kế hoạch, các chương trình giúp UBND thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước trên địa bàn Nhất là các cơ quan chuyên môn phải chịu trách nhiệm về công tác tham mưu của mình Việc này chứng tỏ: với UBND cấp tỉnh, các cơ quan chuyên môn trực thuộc có một vị trí độc lập tương đối, không hoàn toàn phụ thuộc vào UBND cùng cấp
1.2.2 Cơ cấu tổ chức, phương thức thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc
Trong quản lý nhà nước, chức năng tổ chức rất quan trọng, vì không có tổ chức thì không thể tiến hành quản lý được Việc tổ chức không chỉ thể hiện ở tổ chức thực hiện các công tác quản lý trên các ngành, lĩnh vực của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh mà còn thể hiện ở chính việc tổ chức trong hệ thống các cơ quan này Thế nên, muốn các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước thì trước tiên công tác tổ chức các cơ quan đó phải thật tốt Nhằm đạt được yêu cầu trên, tại Điều 2 Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chính phủ đã đưa ra một số nguyên tắc về tổ chức cơ quan chuyên môn, cụ thể như sau:
23 Khoản 8 Điều 4 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương