Tìm hiểu về hệ thống lưỡng viện trên thế giới và kinh nghiệm trong việc đổi mới tổ chức quốc hội việt nam

Qua đây, có thể hiểu khái quát Nghị viện là một cơ quan có nhiều quyền hạn khác nhau trong bộ máy nhà nước với chức năng quan trọng nhất của cơ quan này là lập pháp, đây là cơ quan được

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGHỊ VIỆN

Lịch sử hình thành và phát triển của Nghị viện

a) Lịch sử hình thành của Nghị viện

Theo Phó Giáo sư – Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung, Nghị viện là cơ quan đại diện cao nhất của các tầng lớp dân cư trong xã hội tư sản, được hình thành từ bầu cử và có chức năng chủ yếu là lập pháp Đây là cơ quan có nhiều quyền hạn trong bộ máy nhà nước, đại diện cho các tầng lớp dân cư khác nhau và đảm nhận vai trò lập pháp Thiết chế Nghị viện ngày nay là sản phẩm của quá trình hình thành nhà nước tư bản và chế độ phong kiến, nơi nguyên tắc tập quyền đã hạn chế dân chủ và quyền lực nhà nước từng thuộc về vua, nên trước đây không tồn tại Nghị viện mang quyền lực nhà nước riêng biệt Với nguyên tắc phân quyền, nhà nước tư sản phân chia quyền lực thành các nhánh, và Nghị viện là một trong số nhánh quyền lực ấy.

Trong thời kỳ phong kiến, người đứng đầu nhà nước là Vua, được truyền ngôi theo nguyên tắc thế tập và nắm giữ quyền lực rất lớn trong xã hội Quyền lực nhà nước tập trung tuyệt đối vào tay Vua theo nguyên tắc tập quyền, biến ông thành người nắm quyền tối cao trên toàn lãnh thổ Vua là đỉnh cao quyền lực, toàn quyền ban hành pháp luật, quản lý xã hội theo ý chí cá nhân và phán xét mọi việc trên lãnh thổ quốc gia mình.

Tiền đề tư tưởng và chính trị của thời kỳ này dựa trên tôn giáo, được xem như cơ sở lý luận cho sự cai trị độc đoán của vua chúa Ở Trung Quốc với Khổng giáo, Ấn Độ với Hồi giáo và các nước phương Tây với Thiên chúa giáo, tôn giáo củng cố quyền lực tuyệt đối của nhà vua và thúc đẩy chế độ chuyên chế, bóc lột nhân dân Khi quyền lực tập trung ở tay vua – người đứng đầu nhà nước – sẽ không có thiết chế hay cơ quan nào có thể kiểm soát được quyền lực ấy, khiến sự hình thành của Nghị viện gặp khó khăn hoặc không thể ra đời.

1 Nguyễn Đăng Dung - Bùi Xuân Đức, Luật Hiến pháp của các nước tư bản, NXB Trường đại học tổng hợp Hà Nội - Khoa Luật, 1993, tr 87

Về sau, với sự phát triển của kinh tế, một tầng lớp mới của xã hội ra đời, đó là tầng lớp thị dân – tiền thân của giai cấp tư sản ngày nay, càng ngày càng mạnh về kinh tế và có tham vọng về chính trị Do đó, để hạn chế quyền lực vô hạn của nhà Vua, cần có một thiết chế đối kháng với quyền lực ấy, đây cũng là mục đích ra đời ban đầu của Nghị viện Một số nước Cộng hòa tự quản hay đô thị tự quản cũng xuất hiện các cơ quan dân cử Aixơle là nước có Nghị viện hiện đại đầu tiên với tên gọi là Althing và vẫn được duy trì đến ngày nay Nghị viện Anh hình thành từ năm 1265 Hội nghị tam cấp thành lập năm 1302 là tiền thân của Nghị viện Pháp Các quốc gia châu Âu khác như Bôhêmia (Séc ngày nay), Phổ,

Ba Lan, Thụy Điển, Na Uy, Đan Mạch… cũng từng có các Hội nghị đẳng cấp với vai trò tư vấn và kiềm chế nhà Vua nhưng đến trước cách mạng tư sản, vai trò của các cơ quan này bị giảm sút hoặc bị giải tán do chính quyền phong kiến ngày càng chuyên chế hơn 2 Thiết chế Nghị viện lúc này chưa bao hàm đầy đủ ý nghĩa như cách hiểu Nghị viện ngày nay, Nghị viện lúc này chưa có tính chất quyền lực thực thụ, chỉ mang tính chất đại diện, các cuộc họp mang nhiều tính chất tư vấn 3 , chưa có vai trò lập pháp phổ biến và không có chức năng giám sát các cơ quan nhà nước như ngày nay và các thành phần tham gia Nghị viện lúc này chưa thật sự được hình thành bằng con đường bầu cử Đến thời kì tư bản chủ nghĩa, Nghị viện với cách hiểu đầy đủ như ngày nay chính thức hình thành Sau các cuộc cách mạng hay cải cách chính trị, các nhà nước tư sản ra đời Đồng thời với sự ra đời của các bản Hiến pháp tư sản, thiết chế Nghị viện được hình thành với đầy đủ ý nghĩa như ngày hôm nay Phó tiến sĩ Nguyễn Đình Lộc cũng có quan điểm: “Sự ra đời của Hiến pháp với tính cách là luật cơ bản gắn liền với thời kỳ giai cấp tư sản giành chính quyền trong cuộc đấu tranh chống lại nhà nước chuyên chế phong kiến Trong cuộc đấu tranh này giai cấp tư sản đã đạt được sự hạn chế quyền lực của vương

2 PGS.TS Thái Vĩnh Thắng - PGS.TS Nguyễn Đăng Dung – Nguyễn Chu Dương, Thể chế chính trị các nước Châu Âu, NXB Chính trị quốc gia, 2008, tr 41

3 PGS- TS Nguyễn Đăng Dung, Tìm hiểu về nhà nước và pháp luật – Luật Hiến pháp nước ngoài, NXB Đồng Nai,

Trong các triều đại lịch sử, một cách để cân bằng quyền lực và mở rộng quyền lợi cho người dân là thành lập một cơ quan được gọi là Nghị viện tồn tại bên cạnh nhà vua, hoặc thiết lập một chế độ cộng hòa công nhận và bảo vệ các quyền của công dân.

Sau các cuộc Cách mạng tư sản, giai cấp phong kiến ở nhiều nước bị xóa bỏ hoàn toàn; ở một số nước, nhà vua vẫn tồn tại nhưng quyền lực không còn mang tính chuyên quyền, chỉ còn ở mức hình thức Để ngăn quyền lực nhà vua trở lại và thể hiện tính dân chủ của cách mạng tư sản, các nước đã thiết lập nền lập hiến và chế định Nghị viện với đầy đủ ý nghĩa như ngày nay Nghị viện trở thành cơ quan đại diện của các tầng lớp xã hội, nắm giữ chức năng lập pháp, đồng thời giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước và được hình thành thông qua bầu cử.

Về mặt tư tưởng, Nghị viện hình thành và phát triển dựa trên các học thuyết về phân quyền và tam quyền phân lập của các nhà khai sáng như Aristotle, John Locke, Montesquieu và Rousseau Những lý thuyết này định hình nền tảng cho sự phân quyền trong bộ máy nhà nước, trong đó Nghị viện được xem như một nhánh quyền lực nhà nước có vai trò giám sát và cân bằng đối với các cơ quan khác Do đó, Nghị viện trở thành thành phần trọng yếu của hệ thống phân quyền, góp phần hiện thực hóa nguyên tắc tam quyền trong quản lý nhà nước.

 Thứ nhất là học thuyết chính trị của Aristotle

Nguyên tắc phân quyền bắt nguồn từ cổ đại Phương Tây, tiêu biểu ở Athens và Cộng hòa La Mã; trong Hy Lạp cổ đại, Aristotle – nhà bác học vĩ đại – mở đường với ý tưởng quản lý nhà nước bằng ba phương diện: luật pháp (lập pháp), hành pháp và tư pháp Ông cho rằng nhà nước phải có các cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo và trông coi luật pháp, thi hành các chính sách và xét xử, từ đó phân hoạt động nhà nước thành ba thành tố: lập pháp, hành pháp và tư pháp Tuy nhiên, tư tưởng của Aristotle mới dừng ở việc phân biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước, chưa đi tới một mô hình đầy đủ về sự cân bằng và kiểm soát giữa các nhánh quyền lực.

4 Xem Luật nhà nước Việt Nam, Khoa Luật trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, 1993, tr 43

Thuyết tam quyền phân lập và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại được trình bày trong tác phẩm do 5 Viện khoa học xã hội Việt Nam – Viện thông tin khoa học xã hội xuất bản tại Hà Nội năm 1991, trang 3 Tài liệu mô tả nguyên lý phân quyền thành ba nhánh quyền lực và cách thức chúng kiểm soát lẫn nhau để bảo đảm sự vận hành của nhà nước tư sản hiện đại Nguồn tham khảo nhấn mạnh vai trò của cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành trong hệ thống quyền lực của chế độ tư bản Các từ khóa liên quan như tam quyền phân lập, bộ máy nhà nước tư sản, Việt Nam, Hà Nội, 1991 được tối ưu cho SEO để tăng khả năng xuất hiện trên các tìm kiếm liên quan.

7 chứ chưa chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố đó

 Tiếp đó là học thuyết chính trị của John Locke

Bên cạnh Aristote, John Locke, một nhà triết học người Anh, tiếp tục phát triển thuyết tam quyền phân lập bằng cách nhấn mạnh phân chia quyền lực thành ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên hợp Theo Locke, quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân, và nhân dân ủy thác một phần quyền lực cho nhà nước qua khế ước xã hội để chống lại độc tài; để bảo vệ sự tự do, cần thực hiện sự phân quyền một cách nghiêm ngặt Ông cho rằng chỉ có một quyền lực tối cao là cơ quan lập pháp, và mọi quyền lực khác đều phải phụ thuộc vào nó Vì thế, quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước và thuộc về Nghị viện; nghị viện phải họp định kỳ để ban hành luật nhưng không thể can thiệp vào việc thực thi chúng Hoạt động của vua phải chịu pháp luật, và vua không có đặc quyền đặc thù nào với Nghị viện nhằm ngăn chặn việc vua thâu tóm toàn bộ quyền lực và xâm phạm các quyền tự nhiên của công dân.

Thứ ba, cơ sở lý luận quan trọng nhất cho sự phân chia quyền lực nhà nước tư sản là học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu, dựa trên nguyên tắc phân quyền được J Locke và Montesquieu đề xuất và đặt nền tảng cho sự hình thành của bộ máy nhà nước tư sản Để hiểu rõ khái niệm nghị viện cùng với vị trí và vai trò của nó trong hệ thống chính trị, cần nhận thức nguyên tắc phân quyền như cơ chế kiểm soát lẫn nhau và cân bằng quyền lực giữa các nhánh nhà nước Từ thế kỷ 18, Montesquieu đã phát triển thuyết tam quyền phân lập thành một học thuyết độc lập, tiếp thu và mở rộng tư tưởng về thể chế chính trị tự do, chống chế độ chuyên chế Montesquieu xây dựng học thuyết phân quyền với mục tiêu tạo dựng các thể chế chính trị bảo đảm tự do cho công dân.

Cũng như Aristote và J Locke, Montesquieu cho rằng mỗi quốc gia có ba quyền cơ bản: quyền lập pháp để soạn thảo và ban hành luật, quyền hành pháp để thi hành các luật và các quy định phù hợp với công ước quốc tế, và quyền tư pháp để giải thích, áp dụng luật và giải quyết tranh chấp.

6 PGS – TS Lê Minh Quang – Ths Bùi Việt Hương, Về quyền lực trong quản lý nhà nước hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, 2012, tr 34.35

Trong hệ thống nhà nước, ba quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được phân định rõ ràng và độc lập, nhưng có thể kiềm chế, đối trọng và tương trợ lẫn nhau để tránh lạm dụng quyền lực và xâm phạm quyền công dân Nghị viện là cơ quan lập pháp, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ và quyền tư pháp thuộc về các Tòa án Quyền lập pháp về bản chất thể hiện ý chí chung của toàn dân, được giao cho đại biểu nhân dân trong nghị viện và được tổ chức thành hai bộ phận: đại biểu cho dân chúng và đại biểu cho quý tộc Bộ phận đại biểu cho dân chúng có quyền lập pháp, quyết định các vấn đề trọng đại của quốc gia và có quyền công tố với quan chức, trên cơ sở đó bộ phận đại diện cho quý tộc xét xử Bộ phận đại diện cho quý tộc có quyền ngăn cản hoặc thông qua những quy định mà bộ phận kia đề ra, nhưng không có quyền đề ra luật và không xét xử các quan chức khi phạm pháp.

Montesquieu phát triển và hoàn thiện thuyết tam quyền phân lập, một tư tưởng phân quyền đối trọng mạnh mẽ với chế độ chuyên chế phong kiến Học thuyết về sự phân chia quyền lực gắn liền với lý luận về pháp luật tự nhiên đã đóng vai trò quyết định trong lịch sử đấu tranh của giai cấp tư sản chống lại sự độc đoán, chuyên quyền của nhà vua, và trong đó vai trò của Nghị viện được thể hiện rất lớn.

 Ngoài ra, cơ sở lý luận ảnh hưởng đến nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước tư sản còn có học thuyết chính trị của J.J Rousseau

7 Bách khoa toàn thư mở Wikipedia, Tam quyền phân lập, Nguồn: http://vi.wikipedia.org

Khái niệm Nghị viện

Mặc dù đã có lịch sử tồn tại lâu đời, Nghị viện vẫn là một khái niệm mở và có nhiều biến thể, phản ánh sự khác biệt về lịch sử xã hội, chính trị và kinh tế giữa các nước Mô hình Nghị viện ở mỗi quốc gia có thể tập trung vào vai trò kiểm soát và giám sát chính phủ, hoặc bị ảnh hưởng bởi hệ thống quyền lực và cơ cấu nhà nước Sự đa dạng này cho thấy Nghị viện đóng vai trò quan trọng trong quá trình ra quyết định và đại diện cho ý chí của người dân thông qua kỳ họp, thảo luận và bỏ phiếu Hiểu rõ lịch sử và cấu trúc chính trị giúp làm rõ cách thức vận hành và mức độ độc lập của Nghị viện ở từng nước, từ các hệ thống nghị viện thuần túy đến các mô hình phối hợp giữa Nghị viện và các nhánh quyền lực khác.

14 V.I.Lê Nin Toàn tập, tập 33, NXB Tiến bộ, 1976, trang 57-58

Nghị viện nằm trong bộ máy nhà nước, vì vậy thực tế không có một định nghĩa duy nhất nào có thể bao quát toàn diện khái niệm này; nghị viện có thể được hiểu như một cơ quan lập pháp có nhiệm vụ làm luật, giám sát hoạt động của Chính phủ và đại diện cho ý chí của nhân dân, nhưng cách hiểu về phạm vi, quyền hạn và chức năng của nghị viện lại khác nhau tùy vào từng nền hệ thống chính trị.

Trong tiếng Pháp, Nghị viện được gọi là "parlement", bắt nguồn từ động từ "parle" có nghĩa là nói, bình luận hoặc tranh luận, hoặc từ Latinh cổ "parlare" mang nghĩa nói, bàn luận.

Theo định nghĩa của Từ điển luật học, Quốc hội xuất hiện cùng với sự hình thành của nhà nước tư sản; trong hệ thống này, với nguyên tắc “tam quyền phân lập”, Quốc hội là cơ quan nắm quyền lập pháp và làm việc theo chế độ hội nghị, biểu quyết theo đa số, nên còn được gọi là Nghị viện Theo từ điển này, Nghị viện là cơ quan đại diện cao nhất của các tầng lớp dân cư trong xã hội, được thành lập bằng bầu cử và có chức năng chủ yếu là lập pháp.

Nghị viện không chỉ là một viện mà còn là “nghị trường” mở cửa vào chính trường, nơi bàn về công việc hành pháp và thông qua luật pháp, trực tiếp ảnh hưởng đến đời sống của quốc gia Từ Viện nguyên lão La Mã đến Nghị viện Anh trong hệ thống đại nghị, hai chức năng cơ bản luôn được thực hiện: bày tỏ nguyện vọng của dân chúng và kiểm soát quyền lực của nhà vua để bảo đảm vua thực thi cam kết với dân Có thể khái niệm Nghị viện là cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước với quyền lập pháp, nhiệm vụ thông qua luật và giám sát hoạt động của các cơ quan khác, cùng một số quyền hạn khác Nghị viện được bầu bằng nhiều hình thức, song điểm chung lớn nhất là đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân thông qua kết quả bầu cử.

Từ những cách hiểu này, có thể rút ra được bản chất, đặc điểm của Nghị viện như sau:

16 ,Bộ Tư pháp – Viện Khoa học pháp lý, Từ điển luật học, NXB Bách Khoa – NXB Tư pháp, 2006, tr 638

Một là, Nghị viện là cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước có quyền lập pháp, có nhiệm vụ thông qua các đạo luật

Chế độ nghị viện ra đời gắn liền với cuộc cách mạng dân chủ tư sản, là thắng lợi của giai cấp tư sản nhằm lật đổ chế độ quân chủ chuyên chế của nhà nước phong kiến Nghị viện, hay còn gọi là nghị trường, được hiểu ban đầu là cơ quan lập pháp của các nước tư bản chủ nghĩa Việc thừa nhận nguyên tắc phân chia quyền lực giúp hình thành vai trò lập pháp trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, một ý tưởng được các nhà triết học như John Locke và Baron de Montesquieu đề xuất Nghị viện tồn tại song song với Tổng thống, Chính phủ và Tòa án, đảm nhận chức năng lập pháp - một trong ba nhánh quyền lực quan trọng của nhà nước Do đặc điểm quan trọng này, người ta thường gọi Nghị viện là cơ quan lập pháp và ngược lại khi nói đến cơ quan lập pháp, người ta hình dung ngay đến Nghị viện.

Nghị viện là cơ quan có chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước và được trao một số quyền hạn bổ sung nhằm bảo đảm sự minh bạch, kiểm soát và phối hợp hiệu quả giữa các nhánh quyền lực.

Giám sát nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp là sự hạn chế quyền hạn của Chính phủ và thành viên Chính phủ để bảo vệ quyền của công dân và các tổ chức, còn theo nghĩa rộng là hoạt động của Nghị viện kiểm tra và giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật bởi mọi cá nhân, tổ chức trong nhà nước; quyền giám sát ở nhiều nước, bao gồm Việt Nam, được thể hiện qua việc kiểm tra thi hành Hiến pháp, luật và các quy định pháp luật, quyền sửa đổi, bổ sung hay huỷ bỏ văn bản trái pháp luật, quyền bãi miễn, quyền kiến nghị và chất vấn, và được thực hiện qua nhiều hình thức như bỏ phiếu tín nhiệm, chất vấn các thành viên Chính phủ hoặc thông qua các cơ quan chuyên môn của Nghị viện như Thanh tra hoặc các Uỷ ban Nghị viện; ở hệ thống Cộng hòa đại nghị hoặc Quân chủ đại nghị, hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp, và Chính phủ hoạt động trên cơ sở tín nhiệm của Nghị viện theo Hiến pháp; trong trường hợp Chính phủ mất tín nhiệm, Chính phủ sẽ bị thay thế hoặc phải từ chức theo đúng quy định của Hiến pháp.

Trong nhà nước Cộng hòa Tổng thống, dù Nghị viện không thành lập Chính phủ, cơ chế kiềm chế và đối trọng trong tổ chức quyền lực đã làm cơ sở pháp lý cho việc hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp Điều 49 Hiến pháp nền Cộng hòa thứ V của Pháp quy định: Quốc hội (Hạ viện) có thể đặt vấn đề bất tín nhiệm Chính phủ bằng việc thông qua một nghị quyết khiển trách, và dự án nghị quyết khiển trách Chính phủ được Hạ viện thảo luận chỉ khi có ít nhất 1/10 tổng số thành viên tham gia.

Ở Anh, Hạ viện có thể dùng quyền kiểm soát cuối cùng đối với Chính phủ bằng cách thông qua một nghị quyết bất tín nhiệm Để thúc đẩy nghị quyết này, một nhóm nghị sĩ cần nhận được đủ chữ ký đồng ý từ đồng nghiệp, thường khoảng 20 chữ ký Khi Hạ viện thông qua nghị quyết bất tín nhiệm, Chính phủ buộc phải từ chức hoặc tổ chức một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm, mở đường cho sự thay đổi lãnh đạo Đây là công cụ giám sát quan trọng của Quốc hội đối với Chính phủ, đảm bảo quyền lực dân chủ được cân bằng trong hệ thống nghị viện ở Anh.

Trong trường hợp bất tín nhiệm, Chính phủ buộc phải từ chức khi Hạ viện phản đối một dự án mà Chính phủ coi là vô cùng quan trọng đối với chính sách của mình và coi đó là 'vấn đề tín nhiệm', hoặc khi Hạ viện từ chối biểu quyết chi ngân sách cho hệ thống dịch vụ công cộng.

Chất vấn là một phương pháp giám sát phổ biến của Nghị viện Ở Phần Lan, chất vấn của nghị sĩ được xem như một hình thức kiểm tra hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước Chất vấn được trình bày dưới dạng văn bản, nhưng câu trả lời có thể được trả lời bằng miệng Trong trường hợp từ chối trả lời, nghị sĩ phải thông báo lý do Nếu chất vấn nhận được sự ủng hộ từ trên 20 nghị sĩ, thì cơ quan có thẩm quyền phải trả lời trong một thời hạn nhất định.

Ở Ấn Độ, các nghị sĩ thường xuyên giám sát Chính phủ bằng chất vấn Nghị viện dành thời gian đầu giờ các phiên họp buổi sáng để thảo luận các chất vấn, sau đó mới xem xét các vấn đề khác Có thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được chất vấn để phản hồi Nếu chất vấn được trình bằng văn bản, nội dung sẽ được công bố trong các ấn phẩm của Nghị viện.

Ba là, Nghị viện là cơ quan đại diện cho quyền dân chủ của công dân và là thiết chế được hình thành bằng con đường bầu cử

18 Xem Giáo trình Luật Hiến pháp của các nước tư bản, Khoa luật Đại học Quốc gia Hà Nội, NXB Đại học Quốc gia

Hiến pháp đệ ngũ Cộng hòa Pháp, ban hành ngày 4/10/1958, được tham khảo trong tác phẩm Tìm hiểu về nhà nước và pháp luật – Luật Hiến pháp nước ngoài của PGS-TS Nguyễn Đăng Dung (NXB Đồng Nai, 1997), trang 298.

Bài viết do Vũ Đình Nam, Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, trình bày về hoạt động giám sát của Nghị viện ở một số nước trên thế giới Tác giả làm rõ vai trò của giám sát trong tăng cường minh bạch, giải trình và hiệu quả của cơ quan lập pháp, đồng thời phân tích các cơ chế và công cụ giám sát được áp dụng ở các hệ thống pháp luật khác nhau Thông qua so sánh, bài viết rút ra bài học và đề xuất những hướng áp dụng cho Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội và tăng cường trách nhiệm giải trình Nguồn tham khảo liên quan được cung cấp tại đường link trong bài, giúp độc giả có cái nhìn toàn diện về thực tiễn giám sát ở nước ngoài.

Chức năng của Nghị viện

Thứ nhất, chức năng quan trọng nhất của Nghị viện mà tất cả các nước đều quy định trong Hiến pháp là chức năng lập pháp Đây là chức năng cơ bản, gắn liền với sự ra đời của Nghị viện Nghị viện – Quốc hội, với tư cách là cơ quan do nhân dân bầu lên, sẽ thay mặt cho ý chí của nhân dân thông qua quá trình xây dựng, thảo luận và ban hành các văn bản pháp luật.

22 PGS- TS Nguyễn Đăng Dung, Tìm hiểu về nhà nước và pháp luật – Luật Hiến pháp nước ngoài, NXB Đồng Nai,

Quyền lực của nhân dân nắm chủ quyền quốc gia được thể hiện qua nghị viện, cơ quan đại diện cao nhất của các tầng lớp dân cư trong xã hội tư bản, có chức năng chủ yếu là lập pháp và quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước Ở nhiều nước, nghị viện được coi là cơ quan quyền lực tối cao, có vai trò giám sát quyền lực và xây dựng luật pháp Dù ở những quốc gia với hình thức chính thể khác nhau và có tên gọi như Quốc hội hay Nghị viện, bản chất của cơ quan này vẫn là đại diện cao nhất được hình thành từ bầu cử và có chức năng chủ yếu là lập pháp.

Ngoài chức năng lập pháp, mọi nghị viện đều có chức năng giám sát nhằm thực hiện quyền lực nhà nước Hoạt động giám sát là hoạt động mang tính tất yếu và khách quan của mọi nhà nước, ở mọi thời đại lịch sử Ngay từ khi nhà nước ra đời, bất cứ quốc gia nào cũng ban hành pháp luật để quản lý xã hội và tiến hành giám sát việc tuân thủ pháp luật của chính mình Giám sát việc tuân thủ pháp luật là đặc trưng của tất cả các nhà nước trên thế giới; không có nước nào tồn tại và phát triển mà không tiến hành hoạt động giám sát Ngày nay, với sự xuất hiện của nghị viện trong bộ máy nhà nước, chức năng giám sát tối cao được trao cho nghị viện, trở thành một trong những chức năng cơ bản và quan trọng nhất của cơ quan này.

Chức năng đại diện của Nghị viện là nền tảng để nhân dân thực hiện quyền làm chủ; thành viên Nghị viện được bầu ra để đại diện cho công chúng, bảo vệ và thúc đẩy lợi ích của họ Chức năng này xuất phát từ lịch sử nguyên thủy của quá trình hình thành Nghị viện, từ các cơ quan đại diện đẳng cấp nơi phần lớn dân chúng không có điều kiện trình bày trực tiếp ý kiến Nhờ chức năng đại diện, Nghị viện chuyển ý chí của người dân thành các quyết định và luật pháp phản ánh nguyện vọng công chúng.

18 các ý kiến của mình với Chính phủ Vì vậy, trách nhiệm của các Nghị sĩ là hành động một cách tốt nhất vì lợi ích của cử tri 23

Ngoài chức năng lập pháp, Nghị viện còn có chức năng sửa đổi Hiến pháp, tức quyền ban hành và điều chỉnh các điều khoản căn bản của Hiến pháp để đáp ứng sự phát triển của đất nước Là thể chế đại diện hợp pháp của nhân dân, Nghị viện thường là cơ quan soạn thảo Hiến pháp và đề xuất các sửa đổi nhằm bảo đảm sự phù hợp của hiến pháp với nguyện vọng của người dân và nguyên tắc pháp lý.

Do đó, cơ quan lập pháp cũng có quyền sửa đổi Hiến pháp Khoản 1 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định Quốc hội Việt Nam là cơ quan duy nhất có thẩm quyền sửa đổi Hiến pháp.

Ngoài hai vai trò cơ bản là lập pháp và giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, nghị viện còn đảm nhận chức năng ở nhiều lĩnh vực khác như ngân sách nhà nước, đối ngoại, phòng thủ quốc gia và tư pháp Trong lĩnh vực ngân sách và tài chính, nghị viện có quyền quy định quản lý tài chính quốc gia, quyết định ngân sách và việc lập thuế Trong đối ngoại và phòng thủ quốc gia, dựa trên nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân, nghị viện có thể quyết định chiến tranh và hòa bình, quyết định ngân sách quốc phòng, gia nhập liên minh quân sự, quy định điều kiện gọi phục vụ quân sự và phê chuẩn hoặc hủy bỏ các hiệp ước do Chính phủ ký kết Ở nhiều nước như Đức, Pháp, Italia, nghị viện có quyền phê chuẩn hoặc hủy bỏ một số hiệp ước quan trọng; hiến pháp ở Tây Ban Nha, Đan Mạch, Italia quy định rằng các hiệp ước liên quan đến chính trị, quốc phòng, tài chính hoặc lãnh thổ có thể dẫn đến sự thay đổi một đạo luật trong nước và yêu cầu sự chấp thuận của nghị viện trước khi ký kết Trong lĩnh vực tư pháp, ở đa số các nước tư bản, nghị viện có quyền luận tội và xét xử Tổng thống cũng như giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước.

23 TS Phạm Quang Minh, Tìm hiểu thể chế chính trị thế giới, NXB Chính trị - Hành chính, 2010, tr 94

24 Xem thêm Hiến pháp 1992 nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam – Điều 84

Theo thủ tục được gọi là đàn hạch, 19 quan chức cấp cao của nhà nước có thể bị đưa ra xét xử Ở Anh, Hạ viện đóng vai trò luận tội và Thượng viện là cơ quan kết tội (tòa án của vụ luận tội) Hiến pháp Hoa Kỳ quy định Hạ viện có quyền buộc tội các quan chức cấp cao của nhà nước; khi luận tội Tổng thống và Phó Tổng thống Mỹ, Chánh án Tòa án Tối cao sẽ điều khiển phiên họp của Thượng viện và kết quả của việc luận tội là sự cách chức đối với quan chức phạm tội Các hình phạt khác theo luật hình sự hay dân sự sẽ được Tòa án xét xử theo thủ tục bình thường.

Cơ cấu của Nghị viện

Dựa vào hình thức cấu trúc, Nghị viện có thể được tổ chức theo mô hình lưỡng viện hoặc mô hình đơn viện Theo TS Phạm Quang Minh: “Cấu trúc cơ quan lập pháp ở các nước không giống nhau Cơ quan lập pháp có thể có cấu trúc đơn viện hoặc lưỡng viện Khi chỉ có một viện trong cơ quan lập pháp, thì hệ thống tổ chức của cơ quan lập pháp được gọi là “đơn viện” Khi cơ quan lập pháp được tổ chức thành hai viện, thì được gọi là hệ thống lưỡng viện” 27 Việc cơ quan lập pháp được tổ chức theo hình thức nào phù hợp vào từng điều kiện thực tế của từng quốc gia Cơ chế một viện tồn tại ở Hy Lạp, Phần Lan, Thụy Điển, Đan Mạch, Bồ Đào Nha…Cơ chế hai viện tồn tại ở Anh, Đức, Pháp, Mỹ, Nhật…Theo đó:

- Chế độ lưỡng viện là chế độ tổ chức và hoạt động của các cơ quan lập pháp, theo đó, cơ quan này gồm có hai viện hợp thành Ở những nước mà Nghị viện được tổ chức theo chế độ lưỡng viện thì một viện gồm những đại biểu được bầu ra theo tỉ lệ dân cư (viện dân biểu hay còn gọi là Hạ nghị viện), còn một viện thì gồm các đại biểu được bầu ra đại diện cho các đơn vị hành chính lãnh thổ hoặc được thành lập theo một phương thức riêng (Thượng nghị viện) Chế độ lưỡng viện thường tồn tại ở nhà nước liên bang, Thượng nghị viện thông thường là đại diện của các bang, các lãnh địa, không lấy theo tỉ lệ số dân Các bang, các lãnh địa dù lớn hay nhỏ đều có số Thượng nghị sĩ như nhau Thượng viện Hoa Kỳ gồm đại diện của các bang, mỗi bang dù dân số ít hay nhiều, diện tích lớn hay nhỏ cũng được bầu

26 Bộ Tư pháp – Viện Khoa học pháp lý, Từ điển luật học, NXB Bách Khoa – NXB Tư pháp, 2006, tr 96

20 hai Thượng nghị sĩ Ở nhà nước đơn nhất, Thượng nghị sĩ đại diện cho các đơn vị hành chính lãnh thổ hoặc đại diện cho tầng lớp quý tộc trong xã hội Hạ nghị viện lại đại diện cho tất cả mọi tầng lớp trong xã hội, đại diện cho nhân dân cả nước không phân biệt bất kì ai, được bầu theo tỉ lệ dân số

Các đạo luật chỉ được Quốc hội thông qua khi cả hai viện biểu quyết tán thành; hai viện có quyền hạn khác nhau nhằm hạn chế và kiểm soát lẫn nhau Chế độ lưỡng viện được thành lập chủ yếu ở các nước mà việc thực thi quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền.

Chế độ một viện là hình thức tổ chức cơ quan lập pháp, trong đó mọi đại biểu nghị viện làm việc trong một cơ cấu thống nhất, cùng thảo luận và biểu quyết các công việc tại các kỳ họp Đây là chế độ phổ biến ở các nước đang phát triển bởi hai yếu tố chính: thứ nhất, cơ cấu lãnh thổ của các nước đang phát triển hầu như là đơn nhất, ít xảy ra xung đột hoặc mâu thuẫn giữa lợi ích quốc gia và lợi ích của các khu vực thành viên; thứ hai, chế độ một viện làm cho quá trình lập pháp được đơn giản hóa và phù hợp với nhu cầu nhanh chóng xây dựng hệ thống pháp luật.

Chế độ lưỡng viện và chế độ đơn viện tồn tại song song trên thế giới, và mỗi quốc gia sẽ lựa chọn một cấu trúc phù hợp dựa trên những ưu điểm của nó cho quốc gia đó Trên thực tế, nghị viện có hai hình thức là lưỡng viện và đơn viện, mỗi loại đều có ưu điểm và nhược điểm riêng Việc lựa chọn hình thức cho cơ quan lập pháp phụ thuộc vào mục tiêu, nhu cầu và khả năng của hệ thống chính trị Ví dụ Paraguay chấp nhận một cơ quan lập pháp đơn viện để tập trung kiểm soát chính trị; Bangladesh lựa chọn mô hình đơn viện với mục tiêu kinh tế; Thụy Điển chọn mô hình lập pháp đơn viện.

1971, trong khi Pakistan lại chuyển sang mô hình lưỡng viện vào năm 1973 và Tây Ban

Nha vào năm 1977 30 Nhìn chung, mỗi mô hình đều có những ưu điểm đáng kể khi các quốc gia cân nhắc lựa chọn

Mô hình đơn viện cho phép cơ quan lập pháp hoạt động nhanh và hiệu quả, đồng thời tăng quyền làm chủ của người dân và làm rõ trách nhiệm giữa cơ quan lập pháp và nội các Việc tổ chức một viện duy nhất giúp giảm thiểu xung đột giữa các cơ quan và chi phí hoạt động, từ đó tăng tính ổn định của hệ thống chính trị Mô hình này cũng góp phần đảm bảo sự thống nhất của đất nước khi các cơ quan nhà nước không được phép lật đổ lẫn nhau.

Ưu điểm của mô hình lưỡng viện là tạo ra một cơ chế kiểm tra và cân nhắc chắc chắn đối với các vấn đề khó khăn và phức tạp, từ đó hạn chế tính nóng vội trong quyết định và ngăn chặn sự chuyên quyền của một viện duy nhất Mô hình này đặc biệt phù hợp với nhà nước liên bang có quy mô rộng lớn, bởi nó đảm bảo sự đại diện phổ biến cho nhiều giai cấp và nhiều nhóm lợi ích khác nhau, phản ánh đa dạng nguyện vọng của xã hội và tăng cường sự cân bằng trong quá trình ra quyết định.

Vị trí, vai trò của Nghị viện trong bộ máy nhà nước ở một số hình thức chính thể nhà nước

Dù tồn tại dưới hình thức đơn viện hay lưỡng viện và có nhiều tên gọi như Quốc hội hay Nghị viện, Nghị viện vẫn đóng vai trò then chốt trong bộ máy nhà nước mỗi quốc gia Để nhận diện đầy đủ vị trí và vai trò ấy, Nghị viện phải được xem xét trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương và trong bối cảnh hình thức nhà nước của quốc gia ấy Hình thức nhà nước là một vấn đề quan trọng quyết định cơ cấu tổ chức các cơ quan nhà nước, quyền hạn và nghĩa vụ của từng cơ quan, cũng như mối quan hệ giữa chúng và nguồn gốc quyền lực nhà nước Ngược lại, chính thể cũng có tác động ngược lại lên cơ cấu, quyền hạn và quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau, tạo nên sự vận hành của hệ thống quyền lực trong toàn bộ bộ máy nhà nước.

Bản chất của nhà nước quyết định hình thức và cách thức hoạt động của hệ thống quyền lực, đồng thời phản ánh mục tiêu và ý chí của lực lượng thống trị Nói cách khác, bản chất nhà nước là yếu tố quyết định mọi hành vi và quyết sách của nhà nước, từ chính sách đến cách triển khai thực thi Xét cho cùng, mọi hoạt động của nhà nước đều thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, tức là giai cấp nắm quyền lực trong xã hội.

Có hai loại hình tổ chức quyền lực của nhà nước căn cứ vào cách thức tổ chức quyền lực: hình thức theo cấu trúc lãnh thổ và hình thức chính thể So với hình thức nhà nước theo cấu trúc lãnh thổ, hình thức chính thể dễ dàng bộc lộ bản chất của nhà nước, tức là bản chất của chế độ chính trị Việc phân tích mối quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trong từng hình thức chính thể sẽ cho thấy vị trí và vai trò của Nghị viện ở mỗi kiểu nhà nước có những đặc trưng riêng biệt.

Thứ nhất, vị trí và vai trò của Nghị viện trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở Trung ương được xem xét trong khung pháp lý của một nhà nước tổ chức theo chính thể Quân chủ đại nghị Trong hệ thống này, Nghị viện là cơ quan lập pháp có thẩm quyền ban hành luật, giám sát hoạt động của Chính phủ và các cơ quan trung ương, và phê duyệt ngân sách nhà nước Nghị viện đại diện cho ý chí của nhân dân và tạo lập sự cân bằng quyền lực giữa lập pháp và hành pháp, đồng thời định hướng các quyết định chính sách cấp cao của quốc gia.

Chính thể Quân chủ đại nghị là hình thức phổ biến hiện nay ở nhiều quốc gia như Anh, Hà Lan, Bỉ, Thụy Điển, Na Uy, Phần Lan, Đan Mạch và Tây Ban Nha Dù Nhà Vua vẫn còn tồn tại, quyền lực thực tế của vị vua đã bị giới hạn và ông không tác động đáng kể đến hoạt động lập pháp; trong nhiều nước, quyền phủ quyết của vua có thể tồn tại trên giấy tờ nhưng ít khi được thực thi Hiến pháp quy định chức năng làm luật thuộc về Nghị viện, và trong chính thể đại nghị Nghị viện là cơ quan tối cao của nhà nước Vì vậy, mọi vấn đề của nhà nước được giải quyết dựa trên cơ sở của Nghị viện.

Xuất phát từ đặc điểm này, chính thể quân chủ đại nghị hình thành một đặc trưng nổi bật: Chính phủ được Nghị viện thành lập từ thành phần Hạ Nghị viện và chỉ có thể hoạt động khi còn nhận được sự tín nhiệm của Nghị viện Khi sự tín nhiệm đó mất đi, Chính phủ phải từ chức và Nghị viện sẽ thành lập một Chính phủ mới; nếu không thể thành lập Chính phủ mới, Nghị viện sẽ bị giải tán Dù là cơ quan lập pháp, Nghị viện vẫn đảm nhận một nhiệm vụ trọng yếu nhất là phải thành lập Chính phủ trước khi tiến hành các hoạt động lập pháp, nhằm đảm bảo sự ổn định của hệ thống chính trị.

32 PGS.TS Thái Vĩnh Thắng - PGS.TS Nguyễn Đăng Dung – Nguyễn Chu Dương, Thể chế chính trị các nước Châu Âu, NXB Chính trị quốc gia, 2008, tr 8

Khác căn bản với chế độ Tổng thống, hệ thống nghị viện vừa thực thi chức năng lập pháp vừa phải thành lập và giám sát Chính phủ Trong khuôn khổ này, Chính phủ có thể bị lật đổ bằng quyết định của Nghị viện hoặc có thể từ chức theo quyết định của người đứng đầu Chính phủ Nếu Nghị viện không thể thành lập được Chính phủ, tình hình có thể dẫn tới giải tán Nghị viện và tổ chức bầu cử mới.

Trong nhiều nước theo chế độ quân chủ lập hiến, nghị viện có quyền luận tội các quan chức cấp bộ trưởng; thủ tục này còn gọi là đàn hạch Dù có những điểm khác biệt giữa các nước, điểm chung là Hạ viện có quyền buộc tội, trong khi Thượng viện chịu trách nhiệm luận tội và kết án Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của chính thể này nhấn mạnh trách nhiệm chính trị của toàn bộ Chính phủ trước nghị viện, chứ không phải trách nhiệm hình sự cá nhân của từng bộ trưởng trước nghị viện.

Qua mối quan hệ quyền lực này cho thấy Chính phủ được thành lập từ đảng chiếm đa số ghế ở Hạ viện, nên Chính phủ luôn có sự chi phối Nghị viện Ở nhiều nước, Chính phủ và Nghị viện gắn kết chặt chẽ với cơ quan tư pháp; tại Anh quốc, Thượng viện được xem như cấp xét xử cuối cùng Chủ tịch Thượng viện và các thượng nghị sĩ luật hoạt động như Tòa án tối cao của nước Anh, nhưng thực tế họ không tiến hành xét xử mà chủ yếu giải thích luật và đưa ra quan điểm về các vụ xét xử.

Trong hệ thống chính trị của một nước tổ chức theo chính thể Cộng hòa đại nghị, Nghị viện giữ vị trí trung tâm trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở Trung ương Vai trò của Nghị viện là làm luật, phê duyệt ngân sách và giám sát hoạt động của Chính phủ, đồng thời đại diện cho ý chí của nhân dân và đảm bảo tính trách nhiệm của hệ thống nhà nước Mối quan hệ giữa Nghị viện và các cơ quan hành pháp, tư pháp ở Trung ương được xác lập trên cơ sở phân quyền và kiểm soát lẫn nhau: Nghị viện có quyền ban hành và sửa đổi luật, phê duyệt chính sách, chất vấn và yêu cầu giải trình Chính phủ; trong khi Chính phủ và các cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện Điều này tạo sự cân bằng quyền lực, tăng cường tính minh bạch và hiệu lực quản trị ở cấp Trung ương.

Những quy định về mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp trong Hiến pháp của các nước có chính thể Quân chủ đại nghị và các nước Cộng hòa cho thấy sự đồng bộ nhằm đảm bảo sự ổn định chính trị và hiệu quả quản trị Cả hai hệ thống đều thiết lập cơ chế phân công nhiệm vụ rõ ràng, cân bằng quyền lực và cơ chế kiểm soát giữa thủ tướng và quốc hội, đồng thời cho phép quốc hội giám sát hoạt động của chính phủ để đảm bảo tính hợp hiến và minh bạch Ở nước có Quân chủ đại nghị, vai trò của nhà vua hay nữ hoàng mang tính tượng trưng và quyền hành pháp nằm ở thủ tướng cùng nội các được quốc hội tín nhiệm, còn ở các nước Cộng hòa thì quyền lực hành pháp được thực thi bởi cơ quan được bầu cử phổ thông và chịu giới hạn của Hiến pháp Sự tương đồng này giúp đáp ứng nguyện vọng của công chúng và đảm bảo tính linh hoạt trong quá trình lập pháp và điều hành đất nước.

34 Nguyễn Văn Huyên, Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ, NXB Lý luận chính trị, 2007, tr.63

Trong hai hình thức nhà nước được gọi là quân chủ đại nghị và cộng hòa đại nghị, quân chủ đại nghị tồn tại ở các nước nơi cách mạng tư sản chưa triệt để và giai cấp tư sản chưa đủ sức lật đổ hoàn toàn giai cấp phong kiến; vì vậy Nguyên thủ quốc gia vẫn là các vị vua có thể truyền ngôi cho con cháu Ngược lại, chính thể cộng hòa đại nghị thiết lập Nguyên thủ quốc gia thông qua bầu cử, không hình thành bằng phương pháp thế tập.

Ở các nước có chế độ Cộng hòa nghị viện, nguyên thủ quốc gia được bầu bởi Nghị viện; Chính phủ do Thủ tướng đứng đầu và chịu trách nhiệm trước Nghị viện, chứ không phải trước nguyên thủ Tổng thống bổ nhiệm Chính phủ từ các đại diện của các đảng hoặc liên minh đảng có đa số ghế trong Nghị viện (hay trong Hạ viện) Nếu Nghị viện không tín nhiệm Chính phủ, hai khả năng diễn ra là Chính phủ phải từ chức tập thể hoặc Nghị viện bị giải tán và tiến hành bầu cử Nghị viện mới Việc công nhận nguyên tắc quyền lực tối cao của Nghị viện đã biến các nước này thành chế độ đại nghị Nguyên thủ quốc gia trong thể chế này dù được Hiến pháp quy định nhiều quyền hạn vẫn không trực tiếp tham gia vào giải quyết các công việc của nhà nước, và việc thành lập Chính phủ cũng mang tính hình thức.

Theo Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức, Tổng thống liên bang có quyền đề nghị một ứng cử viên Thủ tướng để Hạ viện bỏ phiếu Trong vòng 14 ngày kể từ khi Tổng thống đề nghị, nếu Hạ viện không thông qua ứng cử viên đó bằng đa số tuyệt đối phiếu thuận, Hạ viện có quyền bầu một ứng cử viên Thủ tướng của riêng mình Trong trường hợp vẫn chưa chọn được Thủ tướng, Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng theo ý mình hoặc giải tán Nghị viện.

Trong hình thức này, vai trò của Nghị viện được đề cao khi Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện và phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện Xuất phát từ nguyên tắc Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, Nghị viện có thể lật đổ Chính phủ và ngược lại, người đứng đầu Chính phủ cũng có quyền yêu cầu Nguyên thủ quốc gia hoặc tự mình giải tán Nghị viện.

HỆ THỐNG LƯỠNG VIỆN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

KINH NGHIỆM TRONG VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC QUỐC HỘI VIỆT NAM

Định dạng
Số trang	89
Dung lượng	1,46 MB