Những vấn đề pháp lý về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở việt nam”

Một số hội thảo đã diễn ra và bàn luận về vấn đề bảo vệ các vùng đất ngập nước như: Hội thảo “Đất ngập nước tại vườn quốc gia Xuân Thủy” ngày 6/12/2010 do Ban quản lý Vườn quốc gia Xuân

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI

BÙI THỊ GIA NHƯ

NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VỀ VIỆC BẢO VỆ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC Ở VIỆT NAM

CHUYÊN NGÀNH LUẬT THƯƠNG MẠI

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VỀ VIỆC BẢO VỆ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC Ở VIỆT NAM

SINH VIÊN THỰC HIỆN: BÙI THỊ GIA NHƯ

GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: ThS PHAN THỊ KIM NGÂN

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN

“Tôi cam đoan: Khóa luận tốt nghiệp này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Thạc sĩ Phan Thị Kim Ngân, đảm bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích, tài liệu tham khảo Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này”

TP Hồ Chí Minh, ngày 18 tháng 7 năm 2017

Sinh viên thực hiện

Bùi Thị Gia Như

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim nước ngày 2/2/1971

20/2008/QH12) ngày 13/11/2008

phủ ngày 23/9/2003 về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước

Tài nguyên và Môi trường ngày 23/8/2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước

Nghị định 65/2010/NĐ-CP Nghị định số 65/2010/NĐ-CP của Chính

phủ ngày 11/6/2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đa dạng sinh học

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC VÀ BẢO VỆ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC 6

1.1 Khái quát về các vùng đất ngập nước 6

1.1.1 Khái niệm vùng đất ngập nước 6

1.1.2 Đặc điểm của các vùng đất ngập nước 8

1.1.3 Vai trò của các vùng đất ngập nước 9

1.2 Khái quát về bảo vệ các vùng đất ngập nước 12

1.2.1 Khái niệm bảo vệ các vùng đất ngập nước 12

1.2.2 Sự cần thiết bảo vệ các vùng đất ngập nước bằng các quy định pháp luật 12 1.2.3 Thực trạng bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam 14

1.2.4 Một số quy định của pháp luật hiện hành về bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam 16

1.2.5 Các nguyên tắc của pháp luật môi trường trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước

18 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 24

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ BẢO VỆ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC 26

2.1 Thực trạng pháp luật về bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam 26

2.1.1 Vấn đề quy hoạch khu bảo tồn đất ngập nước 26

2.1.2 Vấn đề quản lý khu bảo tồn đất ngập nước 32

2.1.3 Vấn đề phát triển bền vững các vùng đất ngập nước 36

2.1.4 Vấn đề khen thưởng và xử lý vi phạm đối với hành vi gây hại vùng đất

ngập nước

38 2.2 Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ các vùng đất ngập nước 42

2.2.1 Kiến nghị hoàn thiện pháp luật 42

2.2.2 Các giải pháp nhằm tăng cường tuân thủ pháp luật 47

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 49

KẾT LUẬN 50 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Từ khi Việt Nam trở thành thành viên của Công ước về các vùng đất ngập nước

có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim nước (Công ước Ramsar) vào năm 1989, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để điều chỉnh hoạt động bảo vệ các vùng đất ngập nước như Nghị định số 109/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 23/9/2003 về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước (Nghị định 109/2003/NĐ-CP), Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên

và Môi trường ngày 23/8/2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước(Thông tư 18/2004/TT-BTNMT), Luật Đa dạng sinh học (Luật số 20/2008/QH12) ngày 13/11/2008 (Luật ĐDSH)…Đồng thời, ngay tại các địa phương cũng đã tổ chức nhiều hoạt động kỷ niệm nhân Ngày Đất ngập nước Thế giới (2/2) và triển khai nhiều hoạt động bảo tồn và sử dụng khôn khéo các vùng đất ngập nước

Những điều trên được xem là động thái tích cực của Nhà nước ta trong việc bảo

vệ môi trường mà đặc biệt là các vùng đất ngập nước, bởi từ ngàn đời nay các vùng đất ngập nước đã gắn bó với cuộc sống của người dân Việt Nam Đó không chỉ là nơi cung cấp lúa gạo và thủy sản, lưu giữ những giá trị văn hóa tinh thần của dân tộc, điều hòa dòng chảy, kiểm soát lũ lụt…mà còn là cái nôi của đa dạng sinh học, kho lưu trữ các nguyên liệu gen, và là “sân ga” của các loài động thực vật quý hiếm Tuy nhiên, hiện nay bên cạnh những thành tựu đạt được trong hoạt động quản lý, bảo tồn các vùng đất ngập nước thì các vùng đất ngập nước vẫn bị suy thoái nghiêm trọng Hiện trạng này xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau như hoạt động khai thác quá mức của con người, ô nhiễm do các hoạt động kinh tế và cả những ảnh hưởng tiêu cực do biến đổi của khí hậu Không những vậy, các quy định của pháp luật về bảo vệ các vùng đất ngập nước đã trở nên lỗi thời và không còn đáp ứng với tình hình thực tại, nhiều quy định của pháp luật về bảo vệ các vùng đất ngập nước còn chưa đầy đủ, một số nội dung còn mâu thuẫn nhau dẫn đến việc quản lý và điều chỉnh các hoạt động ở các vùng đất ngập nước không đạt hiệu quả

Từ những bất cập nêu trên đặt ra yêu cầu cần thiết là phải có một hành lang pháp

lý hoàn thiện hơn về vấn đề bảo vệ các vùng đất ngập nước nhằm tạo tiền đề, cơ sở cho công tác bảo tồn và phát huy những giá trị của vùng đất này nói riêng và đáp ứng nhu

cầu phát triển kinh tế xã hội nói chung Do đó, tác giả đã chọn đề tài “Những vấn đề

pháp lý về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam” làm đề tài khóa luận tốt

nghiệp cử nhân luật với mong muốn tìm hiểu những quy định của pháp luật về việc bảo

vệ các vùng đất ngập nước, làm rõ những bất cập trong quy định của pháp luật Từ đó

có những kiến nghị mang tính giải pháp trong việc hoàn thiện pháp luật nhằm đem lại hiệu quả cao trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở nước ta

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Qua một thời gian nghiên cứu, tìm hiểu tài liệu liên quan đến đề tài, tác giả nhận thấy việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ngày càng được cộng đồng và xã hội dành nhiều sự quan tâm Một số hội thảo đã diễn ra và bàn luận về vấn đề bảo vệ các vùng đất ngập nước như: Hội thảo “Đất ngập nước tại vườn quốc gia Xuân Thủy” ngày 6/12/2010 do Ban quản lý Vườn quốc gia Xuân Thủy tổ chức tại Nam Định; Hội thảo

“Bảo vệ đất ngập nước Đồng bằng sông Cửu Long trong điều kiện biến đổi khí hậu” ngày 26/4/2011 tại An Giang; Hội thảo “Đất ngập nước và biến đổi khí hậu” của Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường, Đại học quốc gia Hà Nội tổ chức ngày 8/12/2011 tại Hà Nội; Hội thảo tham vấn chiến lược truyền thông của dự án “Bảo tồn các khu đất ngập nước quan trọng và sinh cảnh liên kết” ngày 4/4/2017 do Viện Chiến lược Chính sách tài nguyên và môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức…Các hội thảo đã nêu ra hiện trạng các vùng đất ngập nước hiện nay bị suy thoái nghiêm trọng do hoạt động khai thác của con người, đặc biệt là mối quan hệ giữa biến đổi khí hậu với sự suy giảm đa dạng sinh học của các vùng đất ngập nước để bàn luận, chia sẻ kế hoạch bảo vệ bằng các giải pháp kinh tế, xã hội Tuy nhiên, các hội thảo này lại không đề cập đến khía cạnh pháp luật về bảo vệ các vùng đất ngập nước

Ở góc độ giáo trình, Giáo trình Luật môi trường của Trường Đại học luật Hà Nội, Nhà xuất bản Công an nhân dân, năm 2015 tại chương III Pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học của đề cập đến vùng đất ngập nước dưới khía cạnh đa dạng sinh học hệ sinh thái đất ngập nước tự nhiên, liệt kê một số hệ sinh thái tiêu biểu của vùng đất ngập nước và việc bảo tồn, phát triển hệ sinh thái đất ngập nước tự nhiên Tuy nhiên, giáo trình chỉ chủ yếu đề cập đến hệ sinh thái đất ngập nước tự nhiên dưới góc độ nghiên cứu Luật ĐDSH mà chưa nghiên cứu một cách tổng thể cũng như chuyên sâu các quy định của pháp luật có liên quan đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam Bên cạnh đó, trong Chương XV - Thực thi các Điều ước quốc tế về đa dạng sinh học

và bảo tồn thiên nhiên ở Việt Nam có đề cập đến việc thực thi Công ước Ramsar của Việt Nam dưới hai khía cạnh là nghĩa vụ của Việt Nam khi tham gia vào Công ước

Ramsar và các hoạt động tổ chức thực hiện Công ước này Đây là những cơ sở nền tảng cho tác giả phân tích những vấn đề pháp lý về bảo vệ các vùng đất ngập nước

Một số bài báo cáo như Tổng quan hiện trạng đất ngập nước Việt Nam sau 15

năm thực hiện Công ước Ramsar của Cục Bảo vệ Môi trường năm 2005, Báo cáo Tổng quan áp dụng tiếp cận hệ sinh thái vào các vùng đất ngập nước tại Việt Nam của Tổ

chức bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế tại Việt Nam năm 2008…có thể được xem là công trình nghiên cứu thực sự nghiêm túc, đầu tư về các vùng đất ngập nước dưới khía cạnh hiện trạng các vùng đất ngập nước ở Việt Nam Mặc dù các tài liệu này có đề cập đến chính sách pháp luật liên quan đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước nhưng mới phản ánh được một khía cạnh nhỏ của vấn đề này là khung pháp lý cho quản lý đất ngập nước, hiện trạng quản lý đất ngập nước, đề xuất giải pháp quản lý Do đó, nhìn chung các tài liệu này vẫn chưa đánh giá từng vấn đề pháp lý của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam

Một số bài nghiên cứu trong các tạp chí chuyên ngành như Bảo tồn và phát triển

bền vững vùng đất ngập nước Đồng Tháp Mười của tác giả Nguyên Hà, Tạp chí Tài

nguyên và Môi trường, năm 2013, số 1 (159)/2013; Quản lý tài nguyên đất ngập nước

hồ Ba Bể: thực trạng và giải pháp của tác giả Ngân Ngọc Vỹ, Tạp chí Tài nguyên và

Môi trường, Số 11(217)/2015; Bảo tồn đất ngập nước trước thách thức biến đổi khí hậu

của tác giả Đặng Thu Cúc, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 5 (235)/2016,…và

nhiều bài viết khác trên trang thông tin điện tử Tuy nhiên, các bài viết này chủ yếu nghiêng về việc phản ánh hiện trạng của một số vùng đất ngập nước, đề xuất các giải pháp bảo tồn hơn là đi sâu vào đánh giá dưới khía cạnh pháp lý hoặc nếu có đánh giá

về khía cạnh pháp lý thì cũng là những đề xuất chung chung chứ không mang tính chất toàn diện, cụ thể về từng vấn đề pháp lý của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước Ngoài ra, có một số khóa luận của các tác giả như: Khóa luận của tác giả Nguyễn

Kim Thanh Xuân (2011), Khía cạnh pháp lý của việc bảo vệ đa dạng sinh học ở Việt

Nam, khóa luận cử nhân, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh; Khóa luận

của tác giả Trần Thị Vui (2013), Pháp luật Việt Nam về đa dạng sinh học - Thực trạng

và hướng giải quyết, khóa luận cử nhân, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí

Minh, năm 2013 Trong các công trình này có đề cập đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước dưới khía cạnh bảo tồn và phát triển bền vững các hệ sinh thái tự nhiên trên vùng đất ngập nước tự nhiên, có chỉ ra một số mâu thuẫn trong thẩm quyền quản lý các vùng đất ngập nước ở một số văn bản pháp luật Tuy nhiên, do nghiên cứu tổng thể

Luật ĐDSH nên các công trình nghiên cứu này chỉ đề cập đến vùng đất ngập nước dưới một khía cạnh nhỏ chứ chưa đi vào nghiên cứu các vấn đề pháp luật có liên quan đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước

Nhìn chung, có nhiều bài viết liên quan đến các vùng đất ngập nước, nhưng đa phần các bài viết này chỉ cung cấp các kiến thức tổng quan về đất ngập nước dưới khía cạnh địa chất, môi trường hay có những bài viết có liên quan đến vấn đề pháp lý của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước nhưng đề cập một cách chung chung và khá mờ nhạt mà chưa đi chuyên sâu vào việc phân tích các kiến thức pháp luật của việc bảo vệ

các vùng đất ngập nước ở Việt Nam Do đó, có thể thấy rằng “Những vấn đề pháp lý

về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam” là một đề tài mới mẻ, và còn

nhiều vấn đề để phân tích trong quy định pháp luật Những kiến thức mà tác giả thu thập được ở trên sẽ là tiền đề cho tác giả dựa vào đó nghiên cứu, phát triển và làm rõ về những khía cạnh của pháp luật môi trường về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước Từ

đó, đề xuất những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ các vùng đất ngập nước

3 Mục đích nghiên cứu đề tài

Mục đích của đề tài là nhằm làm sáng tỏ những quy định của pháp luật môi trường liên quan đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước nằm phân tán ở những văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, chỉ ra những bất cập trong pháp luật của Việt Nam hiện nay liên quan đến vấn đề này Từ đó đề xuất kiến nghị hoàn thiện pháp luật, với mục đích nâng cao hiệu quả của việc quản lý kết hợp với việc bảo vệ, hướng tới việc sử dụng và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước ở Việt Nam

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài

4.1 Đối tƣợng nghiên cứu đề tài

Khóa luận tập trung nghiên cứu những quy định của pháp luật môi trường liên quan đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước tại Việt Nam, thực trạng của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước đó và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở khía cạnh pháp lý

4.2 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Nhằm phù hợp với chuyên ngành nghiên cứu, khóa luận tập trung khai thác dưới góc độ pháp luật môi trường của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước Theo đó, khóa luận chủ yếu tập trung vào Nghị định 109/2003/NĐ-CP, Thông tư 18/2004/TT-

BTNMT, Luật ĐDSH Đây là những văn bản có quy định trực tiếp về bảo vệ các vùng đất ngập nước, còn những kiến thức chuyên sâu về các vấn đề địa chất, môi trường, kỹ thuật sẽ không được đề cập một cách cụ thể, chi tiết

5 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Trong quá trình thực hiện khóa luận, dựa trên nền tảng phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tác giả đã sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau, cụ thể như sau:

- Phương pháp phân tích - chứng minh: Tác giả phân tích những quy định của pháp luật môi trường hiện hành về bảo vệ các vùng đất ngập nước Từ đó chứng minh các quy định của pháp luật có một số bất cập, mâu thuẫn và cần được thay thế, bổ sung nhằm hoàn thiện hơn

- Phương pháp so sánh: So sánh các quy định về bảo vệ các vùng đất ngập nước ở các văn bản khác nhau, phát hiện mâu thuẫn và sự thiếu thống nhất giữa các quy định trong các văn bản pháp luật Từ đó, thấy được quy phạm pháp luật nào phù hợp để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước và quy phạm pháp luật nào cần được sửa đổi, bổ sung

- Phương pháp tổng hợp: Trong quá trình sử dụng hai phương pháp trên tác giả đã rút ra một số kết quả về việc nghiên cứu của mình và tổng hợp lại để đưa ra những ý kiến nhằm hoàn thiện và đồng bộ các quy định liên quan đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước

6 Bố cục tổng quát của khóa luận

Bên cạnh phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung khóa luận được trình bày trong hai chương, bao gồm:

Chương 1: Khái quát về các vùng đất ngập nước và bảo vệ các vùng đất ngập nước

Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam và một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ các vùng đất ngập nước

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC VÀ BẢO

19751 quy định khá cụ thể định nghĩa đất ngập nước như sau:

Theo công ước Ramsar, tại Điều 1 (Phụ lục A) “Đất ngập nước là những vùng

đầm lầy, sình lầy, vùng than bùn hoặc vùng nước dù là tự nhiên hay nhân tạo, thường xuyên hay tạm thời, với nước đọng hay nước chảy, nước ngọt, nước lợ hay nước mặn, bao gồm cả các vùng nước biển có độ sâu không quá 6 mét khi thuỷ triều thấp.” Ngoài

ra, tại Điều 2.1 của Công ước còn quy định các vùng đất ngập nước: “Có thể bao gồm

các vùng ven sông và ven biển nằm kề các vùng đất ngập nước, cũng như các đảo hoặc các thuỷ vực biển sâu hơn 6m khi triều thấp, nằm trong các vùng đất ngập nước”

Định nghĩa về đất ngập nước được quy định trong Công ước Ramsar có thể được coi là quy định chuẩn về đất ngập nước bởi tính đến nay Công ước Ramsar đã có 169 quốc gia thành viên2 Theo công ước Ramsar, các quốc gia đã giải thích đất ngập nước theo phương pháp liệt kê và phương pháp khái quát Do đó chúng ta dễ dàng nhận diện được ngay đất ngập nước dưới các hình thức như đầm lầy, sình lầy, vùng than bùn…và giới hạn được phạm vi các vùng nước tự nhiên được xem là đất ngập nước

Với tư cách là thành viên của Công ước Ramsar, Việt Nam đã tiếp thu định nghĩa

về đất ngập nước trong Công ước để đưa vào các văn bản pháp luật trong nước, cụ thể tại Điều 1 Nghị định 109/2003/NĐ-CP được hướng dẫn tại Mục II Phần 1 Thông tư

18/2004/TT-BTNMT như sau:“Đất ngập nước là vùng ngập nước thường xuyên hoặc

tạm thời, nước chảy hoặc nước tù, nước phèn nước mặn hoặc nước lợ Đất ngập nước được chia thành đất ngập nước ven biển và đất ngập nước nội địa” Phạm vi điều

chỉnh đất ngập nước trong Nghị định 109/2003/NĐ-CP được giới hạn đối với những

vùng đất ngập nước có hệ sinh thái đặc thù, đa dạng sinh học cao, có chức năng duy trì nguồn nước và cân bằng sinh thái, có tầm quan trọng quốc tế, quốc gia3

Bên cạnh đó, tại khoản 1 Điều 35 Luật ĐDSH 2008 cũng quy định về định nghĩa

về đất ngập nước tự nhiên “Đất ngập nước tự nhiên à vùng đầm ầy, than ùn hoặc

vùng nước thường uyên hoặc tạm thời, kể cả vùng iển có độ sâu không quá 6 m t khi ngấn nước thủy triều thấp nhất” Như vậy, trong pháp luật đa dạng sinh học hiện hành

chỉ tập trung vào đối tượng là bảo tồn và phát triển hệ sinh thái tự nhiên, mà hệ sinh thái tự nhiên được hiểu là hệ sinh thái được hình thành, phát triển theo quy luật tự nhiên, vẫn còn giữ được các nét hoang sơ4

Bằng việc đưa ra các khái niệm khác nhau và đối chiếu các khái niệm này cho thấy khái niệm đất ngập nước theo Công ước Ramsar và pháp luật Việt Nam khá tương đồng về bản chất Bởi nó đã thể hiện chế độ thủy văn là nhân tố tự nhiên đóng vai trò kiểm soát môi trường và hệ thống động thực vật sinh sống ở đó Ở các văn bản pháp luật Việt Nam, các khái niệm được quy định chưa thống nhất với nhau Cụ thể như Luật ĐDSH chỉ giới hạn khái niệm đất ngập nước tự nhiên nên nội hàm này chỉ phản ánh được một phần các vùng đất ngập nước ở nước ta Còn Nghị định 109/2003/NĐ-

CP được hướng dẫn bởi Thông tư 18/2004/TTBTN-MT khi đưa ra khái niệm đất ngập nước mới chỉ phản ánh được yếu tố nước là yếu tố chi phối, kiểm soát các vùng đất ngập nước chứ chưa nêu rõ là đất ngập nước bao gồm cả vùng đất ngập nước tự nhiên

và nhân tạo như Công ước Ramsar

Hiện nay, trong các văn bản pháp luật của Việt Nam không đưa ra khái niệm

vùng đất ngập nước Trong Từ điển tiếng Việt phổ thông, “vùng” được hiểu là “phần

đất đai hoặc không gian tương đối rộng, có những đặc điểm nhất định về tự nhiên hoặc

xã hội, phân biệt với các phần khác ở ung quanh”5 Kết hợp với định nghĩa “đất ngập

nước” được đưa ra ở trên, tác giả cho rằng “vùng đất ngập nước là vùng không gian

tương đối rộng, ngập nước thường xuyên hoặc tạm thời, nước chảy hoặc nước tù, nước

phèn, nước mặn hoặc nước lợ” So với định nghĩa “đất ngập nước” thì khái niệm

“vùng đất ngập nước” chỉ về mặt không gian của đất ngập nước và tính chất đặc trưng

là nước đóng vai trò kiểm soát, chi phối hệ thống động, thực vật sinh sống ở đó Đặc điểm đặc trưng nổi bật này của vùng đất ngập nước giúp chúng ta có thể phân biệt

3 Điều 1 Nghị định 109/2003/NĐ-CP

4 Khoản 10 Điều 3 Luật ĐDSH

5Nguyễn Thúy Khanh, Nguyễn Thị Thanh Nga, Chu Bích Thu, Nguyễn Ngọc Trâm, Phạm Hùng Việt (2002), Từ

điển tiếng Việt phổ thông, Nhà xuất bản Tp Hồ Chí Minh, tr 1042

vùng đất ngập nước với những vùng khác ở xung quanh Như vậy, có thể thấy rằng đất ngập nước chính là một dạng của hệ sinh thái, đó là hệ sinh thái ngập nước.Việc nghiên cứu các vấn đề pháp lý bảo vệ các vùng đất ngập nước là góp phần bảo vệ sự đa dạng sinh học của các vùng đất ngập nước trên lãnh thổ nước ta

1.1.2 Đặc điểm của các vùng đất ngập nước

Từ việc phân tích khái niệm của các vùng đất ngập nước ở trên, tác giả rút ra một

số đặc điểm của các vùng đất ngập nước như sau:

Thứ nhất, nước là nhân tố chính kiểm soát hệ thống động, thực vật sinh sống ở các vùng đất ngập nước Các vùng đất ngập nước xuất hiện khi mực nước ở hay gần bề mặt của đất bị ngập bởi nước6

Thứ hai, các vùng đất ngập nước thường có sự đa dạng sinh học cao, có nhiều thành phần loài, hệ sinh thái và nguồn gen quý hiếm hội tụ Có thể kể đến một số vùng đất ngập nước ở Việt Nam có sự đa dạng sinh học cao như Vườn quốc gia Xuân Thủy, Nam Định với 120 loài bậc cao, có một số loài nằm trong danh sách đỏ quốc tế như Choắt lớn mỏ vàng, Rẽ Mỏ Thìa, Te Vàng7…; Khu bảo tồn thiên nhiên Vườn Chim, Bạc Liêu có 19 ha rừng nguyên sinh, khu bảo tồn có 104 loài thực vật thuộc 50 giống,

46 bộ, đây là nơi cư trú của khoảng 46 loài chim, trong đó có nhiều loài quý hiếm như Giang Sen, Điên Điển, Cò Ruồi…; 109 loài thực vật thuộc 90 chi của 46 họ; 150 loài động vật, trong đó có 58 loài cá, 7 loài ếch nhái, 10 loài có vú, 8 loài bò sát và một số động vật khác8…

Thứ ba, vùng đất ngập nước bao gồm vùng đất ngập nước nhân tạo (vùng đất ngập nước được hình thành bởi tác động của con người) và vùng đất ngập nước tự nhiên (vùng đất ngập nước hình thành, phát triển theo quy luật của tự nhiên và còn giữ được nét hoang sơ) Việc phân loại vùng đất ngập nước như vậy dựa vào cách phân loại đất ngập nước theo Công ước Ramsar và theo pháp luật Việt Nam Cụ thể là theo Công ước Ramsar đất ngập nước được chia làm 3 nhóm là: nhóm 1 là đất ngập nước ở biển và vùng ven biển, nhóm 2 là đất ngập nước nội địa và nhóm 3 là đất ngập nước

http://dulichgiaothuy.namdinh.gov.vn/Home/tiemnang/2011/27/Du-lich-sinh-thai-Vuon-Quoc-gia-Xuan-Thuy.aspx, truy cập ngày 6/6/2017

http://www.vietnamtourism.com/index.php/tourism/items/1296, truy cập ngày 6/6/2017

nhân tạo9 Và tại Mục II Phần 1 Thông tư 18/2004 phân loại đất ngập nước thành đất ngập nước ven biển và đất ngập nước nội địa Việc phân loại đất ngập nước là nền tảng cho cơ quan có thẩm quyền phục vụ cho công tác điều tra, kiểm kê, thống kê các vùng đất, từ đó tăng hiệu quả cho việc quản lý các vùng ngập nước trên thực tế

1.1.3 Vai trò của các vùng đất ngập nước

Các vùng đất ngập nước có vai trò đối với mọi mặt của đời sống mang lại lợi ích

to lớn về kinh tế - văn hóa - xã hội - môi trường, đóng góp quan trọng cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước Cụ thể như sau:

Phát triển kinh tế: Các vùng đất ngập nước đóng góp quan trọng cho sự phát

triển các ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, năng lượng, giao thông thủy, du lịch Ước tính giá trị kinh tế của hệ sinh thái đất ngập nước lên đến 14,9 nghìn tỷ USD, chiếm 45% tổng giá trị của các hệ sinh thái tự nhiên trên toàn cầu10 Ở Việt Nam, các vùng đồng bằng châu thổ phì nhiêu là nơi cung cấp lượng nông sản lớn cho cả nước, sản lượng lúa gạo năm 2016 của nước ta là 43,6 triệu tấn11 góp phần thúc đẩy kim ngạch xuất khẩu là khoảng 4,88 triệu tấn gạo; thu về 2,2 tỷ USD12 Năm 2013, Đồng bằng sông Cửu Long góp phần đạt sản lượng 2,2 triệu tấn thủy sản trên diện tích nuôi đạt 795.000 ha, chiếm 89% diện tích và 92,5% sản lượng các tỉnh phía Nam, trong đó

có 650.000 ha tôm sú với sản lượng 310.000 tấn; 5.000 ha cá tra với sản lượng trên 1 triệu tấn13 Theo chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc (2008), trung bình mỗi hecta san hô cung cấp 130.000 USD giá trị hàng hóa và dịch vụ, đôi khi có thể lên tới 1,2 triệu USD Theo kết quả nghiên cứu của Bộ Môi trường Nhật Bản, tổng lợi ích thực của hệ sinh thái rừng ngập mặn ven biển huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình lên 333,225

tỷ đồng/năm và 1.343,801 tỷ đồng về giá trị lưu trữ cacbon14, mỏ than 210 tỷ tấn dưới

12 “Kim ngạch xuất khẩu gạo Việt Nam năm 2016 đạt 2,2 tỷ USD”,

http://www.vegetexcovn.com.vn/tin-tuc/261/kim-ngach-xuat-khau-gao-viet-nam-nam-2016-dat-2-2-t-usd, truy cập ngày 3/6/2017

13 “Đồng bằng sông Cửu Long tăng nuôi trồng thủy sản lên 800.000 ha”, thuy-san-duy-tri-toc-do-tang-truong-va-vi-tri-chu-luc/240420.vnp, truy cập ngày 3/6/2017

http://www.vietnamplus.vn/xuat-khau-14 “Nâng cao năng lực bảo tồn sử dụng tài nguyên và chia sẻ lợi ích đất ngập nước phục vụ phát triển bền vững đất nước”, http://tnmtphutho.gov.vn/index.php?language=vi&nv=news&op=Moi-truong/Nang-cao-nang-luc-bao-

lòng Đồng bằng sông Hồng tạo điều kiện phát triển ngành công nghiệp năng lượng15, bãi cát, sỏi cung cấp vật liệu xây dựng…Từ đó góp phần đảm bảo an ninh lương thực, tạo thu nhập và ổn định cuộc sống của nhân dân, đẩy mạnh phát triển kinh tế, tăng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) cho cả nước, và nâng cao thu nhập cho cộng đồng dân cư sống ở vùng đất ngập nước này Các vùng đất ngập nước nổi tiếng trên thế giới như vùng đất ngập nước Kushiro, Sashimaki Shitsughen ở Nhật Bản, Đất ngập nước Changnyeong UPO, Vịnh Suncheon ở Hàn Quốc, Vịnh Hạ Long, đảo Cát Bà, Côn Đảo, Phong Nha - Kẻ Bàng, các khu Ramsar của thế giới tại Việt Nam là những điểm thu hút hàng triệu khách du lịch trong và ngoài nước đến tham quan, chiêm ngưỡng Hoạt động này đã mang lại nguồn thu rất lớn cho các quốc gia đồng thời nâng cao và quảng bá hình ảnh của đất nước trong cộng đồng khu vực cũng như bạn bè quốc tế

Bảo vệ môi trường: Các vùng đất ngập nước ở nước ta có nhiều chức năng quan

trọng như: giữ nước, chức năng nạp, tiết nước ngầm, cung cấp nước ngọt, chức năng điều hòa sinh thái và khí hậu, hạn chế lũ lụt, chắn sóng, chắn gió, bão ổn định bờ biển, chống xói lở, hạn chế sóng thần, chức năng tích lũy chất dinh dưỡng…16 Ví dụ như ở

Ấn Độ, một phần nước thải sinh hoạt thành phố Kolkata được làm sạch và lọc các chất

có hại từ nước thải nhờ các đầm lầy Đông Kolkata17 Hồ Hòa Bình, hồ Thác Bà, hồ Trị

An đóng vai trò như bồn chứa lưu giữ nước mưa và dòng chảy mặt, góp phần giảm lưu lượng dòng chảy lũ và hạn chế lũ lụt Các nhà khoa học chỉ ra rằng rừng ngập mặn có tác dụng làm giảm mạnh độ cao của sóng khi triều cường độ cao sóng biển giảm mạnh khi đi qua dải rừng ngập mặn, với mức biến đổi từ 75% đến 85%, từ 1,3m xuống 0,2m

- 0,3m18 Nhờ các chức năng này của các vùng đất ngập nước mà môi trường trên thế giới được trong lành và hạn chế các thảm họa thiên tai Từ đó chất lượng cuộc sống của người dân được đảm bảo và an tâm phát triển kinh tế

ton-su-dung-tai-nguyen-va-chia-se-loi-ich-dat-ngap-nuoc-phuc-vu-phat-trien-ben-vung-dat-nuoc-2409, truy cập ngày 4/6/2017

http://www.nangluongnhiet.vn/index.php/nangluong/334-mo-than-210-ty-tan-duoi-long-dong-bang-song-hong, truy cập ngày 5/6/2017

16 Cục Bảo vệ Môi trường (2005), Tổng quan hiện trạng đất ngập nước Việt Nam sau 15 năm thực hiện Công

ước Ramsar, Hà Nội, tr 15-16

17 Nguyên Hằng, “Ngày Đất ngập nước thế giới 2015: Hãy bảo vệ Đất ngập nước vì tương lại của chúng ta” http://tapchimoitruong.vn/pages/article.aspx?item=Ng%C3%A0y-%C4%90%E1%BA%A5t-ng%E1%BA%ADp- n%C6%B0%E1%BB%9Bc-th%E1%BA%BF-gi%E1%BB%9Bi-2015:-H%C3%A3y-b%E1%BA%A3o-

v%E1%BB%87-%C4%91%E1%BA%A5t-ng%E1%BA%ADp-n%C6%B0%E1%BB%9Bc-v%C3%AC-t%C6%B0%C6%A1ng-lai-ch%C3%BAng-ta-38779, truy cập ngày 22/5/2017

18 Mạnh Cường, “Rừng ngập mặn mang lại giá trị to lớn”, ngap-man-mang-lai-gia-tri-to-lon-8698.htm, truy cập ngày 23/6/2017

http://moitruong.com.vn/tai-nguyen-thien-nhien/rung-Duy trì sự đa dạng sinh học: Các vùng đất ngập nước là nơi có giá trị đa dạng

sinh học cao Nhiều vùng đất ngập nước là nơi dự trữ của nhiều nguồn gen quý hiếm như vùng đất ngập nước lớn nhất thế giới Pantanal kéo dài từ Brasil, Bolivia và Paraguay ở Nam Mỹ có 1000 loài chim, 300 loài động vật có vú, 9000 động vật không xương sống và có những loài động thực vật nguy cấp quý hiếm như Marsh Deer, Giant River Otter, Hyacinth Macaw19 Vườn quốc gia đất ngập nước Kushiro ở Nhật Bản là nhà của hơn 600 loài thực vật, lau, sậy, cói, rêu, than bùn và là nơi trú ẩn của nhiều loài động thực vật hoang dã như sếu Nhật Bản, cá taimen Sakhalin, chuồn chuồn chán trắng Ezo20 Ở Việt Nam, vườn quốc gia U Minh Thượng là nơi trú ngụ của nhiều loài động thực vật hoang dã với 32 loài thú, 187 loài chim, 34 loài bò sát và lưỡng cư, 37 loài cá,

203 loài côn trùng và nhiều loài thủy sinh vật phân bố ở các độ sâu khác nhau Khu bảo tồn đất ngập nước Láng Sen có hệ sinh thái phong phú, đa dạng như rừng tràm, ruộng lúa, đồng cỏ ngập nước theo mùa, thảm thực vật thân gỗ, dây leo, có 156 loài thực vật hoang dã, nhiều nhất là sen, súng, mồm21 Quả thật, các vùng đất ngập nước đã trở thành ngôi nhà cho các loài động, thực vật sinh sống, là nơi lưu giữ các nguồn gen quý hiếm, và bảo tồn hệ sinh thái của nhân loại

Qua việc phân tích trên, có thể khẳng định các vùng đất ngập nước đóng vai trò

vô cùng to lớn đối với con người và sinh vật Đó không chỉ là nơi sinh sống của dân cư

và cung cấp cho xã hội nhiều sản phẩm nông, lâm nghiệp mà còn là nơi sống và cung cấp thức ăn của nhiều loài động thực vật hoang dã Bởi vì thế mà trước tình trạng xâm hại và biến đổi khí hậu như hiện nay thì vấn đề bảo vệ các vùng đất ngập nước là việc làm cấp bách và cần thiết

19 Amelia Meyer, “The Pantanal”, http://www.brazil.org.za/pantanal.html, truy cập ngày 22/6/2017

https://vi.wikipedia.org/wiki/V%C6%B0%E1%BB%9Dn_qu%E1%BB%91c_gia_V%C3%B9ng_%C4%91%E1

%BA%A5t_ng%E1%BA%ADp_n%C6%B0%E1%BB%9Bc_Kushiro, truy cập ngày 22/6/2017

21 Trần Ngọc Cường, Nguyễn Tự Nam, “Những giá trị đa dạng sinh học nổi bật tại Khu bảo tồn đất ngập nước

http://tapchimoitruong.vn/pages/article.aspx?item=Nh%E1%BB%AFng-gi%C3%A1-tr%E1%BB%8B- Khu-b%E1%BA%A3o-t%E1%BB%93n %C4%91%E1%BA%A5t-ng%E1%BA%ADp-

%C4%91a-d%E1%BA%A1ng-sinh-h%E1%BB%8Dc-n%E1%BB%95i-b%E1%BA%ADt-t%E1%BA%A1i- U-Minh-Th%C6%B0%E1%BB%A3ng 40531, truy cập ngày 22/6/2017

n%C6%B0%E1%BB%9Bc-L%C3%A1ng-Sen-v%C3%A0-V%C6%B0%E1%BB%9Dn-qu%E1%BB%91c-gia-1.2 Khái quát về bảo vệ các vùng đất ngập nước

1.2.1 Khái niệm bảo vệ các vùng đất ngập nước

Hiện nay, chưa có một văn bản pháp lý nào trong pháp luật môi trường quy định khái niệm về bảo vệ các vùng đất ngập nước Tuy nhiên, dựa vào Từ điển tiếng Việt

phổ thông thì “ ảo vệ có nghĩa à chống ại mọi sự âm phạm để giữ cho uôn uôn

được nguyên vẹn”.22

Ngoài ra, dựa vào thuật ngữ có liên quan khác như “Hoạt động bảo vệ môi trường

là hoạt động giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đến môi trường; ứng phó

sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ môi trường trong lành”23

Từ việc tham khảo các định nghĩa nêu trên cùng với đối tượng được bảo vệ, tác

giả cho rằng “bảo vệ các vùng đất ngập nước là hoạt động giữ gìn, phòng ngừa, hạn

chế các tác động xấu đến các vùng đất ngập nước, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi các vùng đất ngập nước, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ cho các vùng đất ngập nước được nguyên vẹn”

Việc hiểu rõ khái niệm bảo vệ các vùng đất ngập nước sẽ cho chúng ta cái nhìn tổng quan về nội hàm của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước Đó là cơ sở nền tảng cho việc nghiên cứu những vấn đề liên quan đến việc bảo vệ các vùng đất ngập nước trong văn bản pháp luật Do đó, cần hiểu một cách chính xác khái niệm này để việc nghiên cứu đề tài được đầy đủ hơn

1.2.2 Sự cần thiết bảo vệ các vùng đất ngập nước bằng các quy định pháp luật

Để bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam, Đảng và Nhà nước đã sử dụng một cách tổng hợp, hài hòa các biện pháp khác nhau như các biện pháp về khoa học - công nghệ, biện pháp tuyên truyền giáo dục, biện pháp kinh tế…Tuy nhiên, trong số các biện pháp này, biện pháp pháp lý được xem là biện pháp quan trọng, đóng vai trò là nền tảng và góp phần thực hiện có hiệu quả các biện pháp khác

Ngày nay, các vùng đất ngập nước bị xâm hại chủ yếu là do hành vi khai thác của con người Muốn bảo vệ các vùng đất ngập nước, trước hết phải tác động vào con

22 Nguyễn Thúy Khanh, Nguyễn Thị Thanh Nga, Chu Bích Thu, Nguyễn Ngọc Trâm, Phạm Hùng Việt (2002), tlđd (5), tr 34

23 Khoản 3 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014

người Pháp luật với tư cách là công cụ pháp lý do Nhà nước ban hành sẽ góp phần điều chỉnh hành vi của con người thông qua việc giới hạn khuôn khổ hành vi được thực hiện và không được thực hiện trong việc khai thác và sử dụng để duy trì, phục hồi và cải thiện sự đa dạng hệ sinh thái vùng đất ngập nước Không những vậy, pháp luật còn

có cơ chế đảm bảo thực hiện trong đời sống xã hội, đó là sự cưỡng chế bằng quyền lực Nhà nước trong việc tuân thủ các quy định của pháp luật Các quy định về trách nhiệm dân sự, hành chính, hình sự buộc các cá nhân phải thực hiện đầy đủ các yêu cầu của pháp luật trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước và góp phần ngăn ngừa những vi phạm Từ đó hình thành ý thức bảo vệ các vùng đất ngập nước của cộng đồng xã hội Qua đó, các yêu cầu của Nhà nước về bảo vệ các vùng đất ngập nước sẽ triệt để hơn Không những vậy, thông qua công cụ pháp luật, nhà nước quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức, cơ quan trong việc quản lý để bảo vệ các vùng đất ngập nước Điều đó được thể hiện qua việc các cơ quan này ban hành các kế hoạch, chính sách và tổ chức thực hiện trên thực tế các hoạt động tuyên truyền, giáo dục nhận thức của người dân trong việc khai thác, sử dụng bền vững các vùng đất ngập nước Bên cạnh đó, các cơ quan có thẩm quyền không chỉ làm nhiệm vụ được phân công mà còn phối hợp hoạt động với các cơ quan khác để tiến hành việc quản lý, bảo vệ các vùng đất ngập nước Để đảm bảo được điều này thì các văn bản pháp luật phải quy định rõ ràng, hợp lý về hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước, cơ cấu tổ chức, thẩm quyền, hình thức hoạt động của các cơ quan đó Nhờ vậy mà việc bảo vệ các vùng đất ngập nước được hiệu quả hơn

Bên cạnh đó, thông qua việc bảo vệ các vùng đất ngập nước bằng các quy định của pháp luật, Nhà nước đã nội luật hóa Công ước Ramsar vào pháp luật nước ta Việt Nam là nước đầu tiên trong khu vực ASEAN phê chuẩn Công ước Ramsar24 Qua đó thể hiện sự quan tâm từ rất sớm của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước Bằng việc ban hành pháp luật bảo vệ các vùng đất ngập nước, Việt Nam đã thể hiện mình là một thành viên tích cực trong việc chung tay cùng cộng đồng quốc tế đối với việc bảo tồn các hệ sinh thái đất ngập nước mang giá trị toàn cầu Từ

đó, góp phần thực hiện các mục tiêu của Công ước là “ngăn chặn sự lấn chiếm gia tăng

và sự tổn thất các vùng đất ngập nước hiện tại và trong tương lai”25 và giữ vững sự tin tưởng đối với “việc bảo vệ các vùng đất ngập nước và hệ động vật và thực vật của

24 “Một vài nét về đất ngập nước và Công ước Ramsar”, vai-net-ve-dat-ngap-nuoc-va-cong-uoc-ramsar, truy cập ngày 23/6/2017

http://www.oceanology.hcmus.edu.vn/home/view/mot-25 Lời nói đầu của Công ước Ramsar

chúng có thể được bảo đảm bằng cách gắn kết các chính sách dài hạn quốc gia với hành động phối hợp quốc tế”26

1.2.3 Thực trạng bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam

Hiện nay, diện tích của các vùng đất ngập nước ở Việt Nam là 12 triệu ha, bằng 1/3 diện tích lãnh thổ của Việt Nam27 Với diện tích lớn và vai trò quan trọng của đất ngập nước đối với mọi mặt của đời sống xã hội nên từ lâu Đảng và Nhà nước ta đã có ý thức bảo vệ các vùng đất ngập nước Một số thành tựu đã đạt được như Việt Nam đã có

8 khu Ramsar của thế giới như Vườn quốc gia Xuân Thủy của tỉnh Nam Định, Vùng đất ngập nước Bàu Sấu thuộc Vườn quốc gia Cát Tiên của tỉnh Đồng Nai, hồ Ba Bể của tỉnh Bắc Kạn, Vườn quốc gia Tràm Chim thuộc huyện Tam Nông, tỉnh Đồng Tháp, Vườn quốc gia Mũi Cà Mau thuộc tỉnh Cà Mau, Vườn quốc gia Côn Đảo của tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, Khu bảo tồn đất ngập nước Láng Sen tỉnh Long An, Vườn quốc gia U Minh Thượng tỉnh Kiên Giang28

Bên cạnh đó, có 9 vùng đất ngập nước quan trọng của Việt Nam đã được UNESCO trao danh hiệu là các khu dự trữ sinh quyển thế giới như: Cát Bà, Cù Lao Chàm, LangBiang – Đà Lạt, Mũi Cà Mau, ven biển sông Hồng, miền Tây Nghệ An, Cần Giờ, Mũi Cà Mau và Kiên Giang29

Bên cạnh việc đạt được một số thành tựu trên thì việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở nước ta chưa thực sự hiệu quả Trong những năm vừa qua, nhu cầu phát triển kinh tế đã lấn át mục tiêu bảo tồn Các hoạt động của con người đã làm tổn thương các vùng đất ngập nước, trong đó có cả các vùng đất ngập nước mang tầm quan trọng quốc

tế, quốc gia Có thể kể đến là tình trạng người dân lấn chiếm đất rừng tại Vườn quốc gia Tràm Chim vẫn còn xảy ra để trồng lúa hoặc tìm cách phá hoại tài nguyên thiên nhiên khu vực vùng lõi của Vườn, tình trạng xâm nhập trái phép vẫn còn xảy ra30 Hay trong Báo cáo số 228/BC-UBND của Ủy ban nhân dân huyện Ba Tơ về tình hình thực hiện Nghị định 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 và các văn bản liên quan đến quản lý

26 Lời nói đầu của Công ước Ramsar

27 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2017), Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong Nghị định của Chính

phủ về Bảo tồn và sử dụng bền vững đất ngập nước, Hà Nội, tr 1

28 “Các khu Ramsar thế giới tại Việt Nam”, Ramsar-c%E1%BB%A7a-th%E1%BA%BF-gi%E1%BB%9Bi-t%E1%BA%A1i-Vi%E1%BB%87t-Nam-41607, truy cập ngày 8/7/2017

quy%E1%BB%83n-th%E1%BA%BF-gi%E1%BB%9Bi-%E1%BB%9F-Vi%E1%BB%87t-Nam-41609, truy cập ngày 8/7/2017

http://tapchimoitruong.vn/pages/article.aspx?item=C%C3%A1c-khu-d%E1%BB%B1-tr%E1%BB%AF-sinh-30 Báo cáo số 141/BC-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Tháp ngày 20/7/2016 về Tình hình thực hiện Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về Bảo tồn và phát triển bền vững đất ngập nước

đất ngập nước phản ánh nhận thức và sinh kế của người dân vẫn còn chưa cao, tình trạng chặt phá rừng đầu nguồn, phá rừng tự nhiên để trồng một số cây lâm nghiệp có chu kỳ ngắn ngày là nguy cơ gây ảnh hưởng đến sự bền vững các vùng đất ngập nước Không những vậy, diện tích các vùng đất ngập nước càng ngày bị thu hẹp Diện tích rừng ngập mặn hiện nay giảm trên 60% so với trước năm 1945 Các vùng đất ngập nước nhân tạo ngày càng tăng Các vùng đất ngập nước ven biển bị lấn át bởi các ao đầm nuôi trồng thủy sản, làm muối, các công trình xây dựng, các dòng sông bị thay đổi

do hệ thống các đập nước, thủy điện31 Hiện nay, có 96% các rạn san hô trên khắp cả nước đang hứng chịu tác động tiêu cực từ các hoạt động khai thác của con người, trong

đó có gần 75% các rạn san hô có mức độ rủi ro cao và rất cao do tình trạng khai thác thể hiện sự hủy diệt32 Các hoạt động phát triển thủy điện và thủy lợi đã làm biến đổi đặc tính sinh thái và đa dạng sinh học của các vùng đất ngập nước Ở khu vực Đồng Tháp Mười, các vùng đất ngập nước tự nhiên bị thu hẹp do sử dụng cho mục tiêu sản xuất nông nghiệp khiến cho các quần xã động thực vật bị suy giảm nghiêm trọng.33Tình trạng ô nhiễm các vùng đất ngập nước ngày càng trầm trọng Chính vì vậy,

mà môi trường sống của nhiều loài sinh vật bị phá hủy nghiêm trọng do các hoạt động của con người như chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chất thải từ các hoạt động sinh hoạt và đánh bắt thủy hải sản bằng phương pháp hủy diệt, sử dụng phân bón hóa học hay do quá trình bão lũ, xói mòn Có thể thấy trên thực tế tình trạng ô nhiễm môi trường khiến cho các loài thủy sinh chết hàng loạt ở Hà Tĩnh đến Thừa Thiên Huế vào tháng 5/201634 Ở các vùng đất ngập nước, nguồn tài nguyên bị khai thác quá giới hạn cho phép Nguồn lợi thủy sản tự nhiên ở phía Bắc và miền Trung hầu như bị cạn kiệt; vùng Đông, Tây Nam Bộ, trữ lượng thủy sản hiện nay giảm 50% so với thời điểm trước năm 1945 Mười hai (12) đầm phá duyên hải miền Trung đã và đang bị khai thác một cách cạn kiệt, trong đó phải kể đến là Phá Tam Giang thuộc tỉnh Thừa Thiên Huế

31 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2017), tlđd (27), tr 3

32 “San hô biển Việt Nam đang bị hủy diệt nghiêm trọng”, diet-nghiem-trong-54369, truy cập ngày 8/7/2017

http://khoahoc.tv/san-ho-bien-viet-nam-dang-bi-huy-33 Minh Phượng, “Phát triển bền vững Khu bảo tồn đất ngập nước Láng Sen - Long An”, http://www.monre.gov.vn/wps/portal/tintuc/!ut/p/c5/RclLDoIwFADAs3CC90AsuqwEodBEC0WxG1JJRD5C44 cop9edmeWAgp9BT02tn8046B4KUKT0Qxq5HkdEFtjIxDZdRCF3MHTgBMr7_4qkBFm0PsjY9h1EGyQU6JZ Zi-OLZyaZs-

ktK7yvC5m2s0AUVdL34mgoVyxUn0vvxvnGfShHdecbMS0ZY9PkSzYHE5_zSHf6dZUB2wlG2Z6OSW1ZY DpNvwzJ-Oc!/, truy cập ngày 8/7/2017

34 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2017), tlđd (27), tr 4

Nhiều khu vực đất ngập nước bị bức tử, san lấp để phát triển đô thị, đường giao thông

và cầu cảng35

Như vậy, có thể thấy các vùng đất ngập nước ở nước ta đang đứng trước nguy cơ

bị đe dọa nghiêm trọng bởi các hoạt động khai thác và sử dụng của con người Qua đó, phản ánh việc bảo vệ các vùng đất ngập nước chưa thực sự tốt và nhận thức đầy đủ Để khắc phục tình trạng này, việc nâng cao hiệu quả pháp luật là giải pháp căn cơ và ưu tiên hàng đầu góp phần đảm bảo hiệu quả của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở nước ta

1.2.4 Một số quy định của pháp luật hiện hành về bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam

Nhận thức được sự cần thiết của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước bằng các quy định của pháp luật, Việt Nam đã sớm ban hành các văn bản pháp lý để điều chỉnh vấn đề này, cụ thể như sau:

Hệ thống pháp luật Việt Nam liên quan đến đất ngập nước thể hiện ở một số văn bản mang tính chất định hướng chung và nhiều văn bản có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới đất ngập nước Về các chủ trương, chính sách mang tính định hướng chung được thể hiện ở Quyết định số 432/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 12/04/2012 Phê duyệt Chiến lược Phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 –

2020, Quyết định số 1216/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 05/9/2012 Phê duyệt Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Quyết định số 1250/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ ngày 31/7/2013 Phê duyệt Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030…Các chủ trương, chính sách này xem nhiệm vụ bảo vệ môi trường, trong đó có bảo tồn và phát triển đa dạng sinh học là một trong những nhiệm vụ trọng tâm để phát triển bền vững, đồng thời đề ra những giải pháp hướng tới mục tiêu bảo vệ các vùng đất ngập nước trên lãnh thổ Việt Nam Như vậy, có thể thấy những văn bản này là kim chỉ nam định hướng cho việc đưa ra các quyết định, quy định cụ thể về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở nước ta

Trong quá trình hình thành và phát triển của pháp luật môi trường, Việt Nam đã ban hành rất nhiều văn bản liên quan đến việc bảo vệ môi trường cũng như bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên Tuy nhiên, văn bản pháp luật quy định trực tiếp đến việc

35 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2017), Báo cáo tổng kết thi hành pháp luật về đất ngập nước, Hà Nội, tr 3

bảo vệ các vùng đất ngập nước là rất ít Ngay cả trong Luật Bảo vệ môi trường 2014 cũng không có những quy định trực tiếp về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước mà chỉ

có những quy định riêng lẻ về bảo vệ các nhân tố trong hệ sinh thái vùng đất ngập nước như quy định về việc bảo vệ môi trường trong khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở Chương III, bảo vệ môi trường nước, đất nằm trong Chương IV Bên cạnh đó, còn có một số văn bản pháp lý khác có những quy định liên quan đến việc bảo vệ các nhân tố trong hệ sinh thái vùng đất ngập nước như bảo vệ các tài nguyên nước, bảo vệ động thực vật hoang dã…cụ thể là Luật Đất đai (Luật số 45/2013/QH13) ngày 29/11/2013, Luật Thủy sản (Luật số 17/2003/QH11) ngày 26/11/2003, Luật ĐDSH, Luật Tài nguyên nước (Luật số 17/2012/QH13) ngày 21/6/2012, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (Luật số 29/2004/QH11) ngày 03/12/2004, Nghị định số 32/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30/03/2006 về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp quý hiếm và Nghị định số 160/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12/11/2013 về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ…Như vậy, những văn bản pháp luật này chỉ đề cập đến từng khía cạnh về việc bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên đất ngập nước và hệ sinh thái đất ngập nước còn vấn đề quản lý, bảo vệ tổng thể các vùng đất ngập nước chưa được quy định cụ thể

Đến thời điểm hiện tại, việc bảo vệ các vùng đất ngập nước được quy định chủ yếu ở Nghị định 109/2003/NĐ-CP Văn bản này ra đời trên cơ sở của Công ước Ramsar Để hướng dẫn thi hành Nghị định này, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT Có thể khẳng định, hai văn bản này được xem

là hai văn bản pháp luật quy định trực tiếp các vấn đề về bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam Trong hơn 13 năm qua, chính hai văn bản này là hai văn bản điều chỉnh chính về quản lý các vùng đất ngập nước Để triển khai việc việc bảo vệ các vùng đất ngập nước trên thực tế tại các địa phương thì các cơ quan nhà nước đã ban hành ra các văn bản pháp lý cụ thể liên quan đến khía cạnh quy hoạch, bảo tồn và phát triển các vùng đất ngập nước Trong thời gian qua, số lượng các văn bản này được ban hành tương đối nhiều Có thể kể đến các văn bản như Quyết định 1026/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 13/11/1998 về việc phê duyệt dự án xây dựng khu bảo tồn thiên nhiên đất ngập nước Thạnh Phú, huyện Thạnh Phú, tỉnh Bến Tre; Quyết định số 25/2000/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 21/02/2000 về phê duyệt dự án khả thi bảo vệ và phát triển những vùng đất ngập nước ven biển miền nam, Việt Nam tại các tỉnh: Cà Mau, Bạc Liêu, Sóc Trăng, Trà Vinh, Quyết định số 06/2015/QĐ-UBND

của Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai ngày 7/5/2015 về ban hành quy định quản lý, bảo tồn và phát triển bền vững vùng đất ngập nước nội địa hồ Trị An…Điều này thể hiện động thái tích cực của Nhà nước trong việc quan tâm đến các vùng đất ngập nước sau khi Việt Nam là thành viên thứ 50 của Công ước Ramsar

Tóm lại, bằng việc tổng quan các chính sách và pháp luật Việt Nam, nhận thấy rằng Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật tạo hành lang pháp lý cho việc bảo

vệ các vùng đất ngập nước Tuy nhiên, trong số các văn bản này, vấn đề bảo vệ các vùng đất ngập nước phần lớn được quy định trực tiếp ở Nghị định 109/2003/NĐ-CP và Thông tư 18/2004/TT-BTNMT Thế nhưng hai văn bản này đã ra đời khá lâu, có một

số quy định không phù hợp với Luật ĐDSH Việc quy định rời rạc và phân tán trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau như trên của nhà làm luật khiến cho người nghiên cứu và người thực thi công tác bảo vệ các vùng đất ngập nước trên thực tế gặp nhiều khó khăn trong việc tìm cơ sở pháp lý cho việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt

Nam Vì thế, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến “thực trạng các văn ản pháp uật quy

định về việc ảo vệ các vùng đất ngập nước chồng ch o, thiếu tính cụ thể và thiếu tính khoa học, một số chính sách quản ý chưa phù hợp đối với một số vùng đất ngập nước” 36

1.2.5 Các nguyên tắc của pháp luật môi trường trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước

1.2.5.1 Nguyên tắc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền con người được sống trong môi trường trong lành

Quyền được sống trong môi trường trong lành có thể được hiểu là quyền được sống trong môi trường không bị ô nhiễm (theo quy chuẩn kỹ thuật môi trường chứ không phải là môi trường trong sạch lí tưởng), đảm bảo cuộc sống con người hài hòa với tự nhiên Tuyên bố của Hội nghị Liên hợp quốc về môi trường con người (Tuyên

bố Stockkholm - 1972) đã đưa quyền này trở thành thành nguyên tắc thứ nhất “Con

người có quyền cơ ản được tự do, ình đẳng và đầy đủ các điều kiện sống trong môi trường chất ượng cho ph p cuộc sống có phẩm giá và phúc ợi mà con người có trách nhiệm ong trọng ảo vệ và cải thiện cho các thế hệ hôm nay và mai sau” Và tiếp tục

được thể hiện trong Nguyên tắc số 1 Tuyên bố của Hội nghị Liên hợp quốc về môi

36 “Đánh giá liên ngành chính sách, pháp luật và thể chế quản lý đất ngập nước ở Việt Nam”, https://vnwa.wordpress.com/2011/09/29/danh-gia-lien-nganh-chinh-sach-phap-lu%E1%BA%ADt-va-

th%E1%BB%83-ch%E1%BA%BF-qu%E1%BA%A3n-ly-d%E1%BA%A5t-ng%E1%BA%ADp-n%C6%B0%E1%BB%9Bc-%E1%BB%9F-vi%E1%BB%87t-nam/, truy cập ngày 23/5/2017

trường và phát triển (Tuyên bố Rio de Janeiro – năm 1992) “Con người à trung tâm

của những mối quan tâm về sự phát triển âu dài Con người có quyền được hưởng một cuộc sống hữu ích, ành mạnh và hài hòa hóa với thiên nhiên” Có thể thấy rằng yêu

cầu cơ bản của nguyên tắc này là phải đảm bảo môi trường sống của con người Để cụ thể nguyên tắc này vào pháp luật trong nước, Hiến pháp Việt Nam đã ghi nhận quyền

này như sau “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong ành và có nghĩa

vụ ảo vệ môi trường” 37 Luật Bảo vệ môi trường 2014 cũng quy định “Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh ã hội, ảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy và phát triển, ảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với iển đổi khí hậu để ảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong ành” 38

Trong tình hình hiện nay, quyền được sống trong môi trường trong lành của những con người sống trên và xung quanh các vùng đất ngập nước bị đe dọa bởi tình trạng ô nhiễm và suy thoái ở các vùng đất ngập nước do các hoạt động kinh tế của con người như ô nhiễm chất thải công nghiệp, ô nhiễm do sử dụng hóa chất bảo vệ thực vật trong nông nghiệp, ô nhiễm dầu, ô nhiễm chất hữu cơ…Điển hình là vừa qua, Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai cho biết, con sông này có khoảng 4.500 điểm xả thải từ hơn 10.000 doanh nghiệp sản xuất công nghiệp, 400 làng nghề, sản xuất nông nghiệp Trong số 111.000 m3 nước thải mà sông Đồng Nai tiếp nhận mỗi ngày, lượng nước thải chưa qua xử lý ngày càng nghiêm trọng.39Từ đó cho thấy, Nhà nước phải có trách nhiệm thực hiện các biện pháp pháp lý để bảo vệ, cải thiện chất lượng môi trường các vùng đất ngập nước Và việc ban hành các quy định pháp luật về bảo vệ các vùng đất ngập nước là điều quan trọng để đảm bảo cho con người được sống trong môi trường trong lành Bên cạnh đó, các vùng đất ngập nước là nơi có nhiều chức năng quan trọng như nạp và tiết nước liên tục giữa vùng đất ngập nước với các tầng nước ngầm góp phần thấm lọc, làm cho các tầng nước ngầm trở nên sạch hơn, ở các vùng có cỏ biển, rừng ngập mặn, rạn san hô góp phần cân bằng O2 và CO2 trong khí quyển, điều hòa khí hậu địa phương, giảm hiệu ứng nhà kính, chức năng hạn chế lũ lụt40…Như vậy, thông qua hoạt động bảo vệ các vùng đất ngập nước là góp phần bảo

vệ chất lượng cuộc sống của con người được tốt hơn

1.2.5.2 Nguyên tắc phát triển bền vững

37 Điều 43 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013

38 Khoản 2 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường

39 Hoàng Trường, “Nhiều bệnh viện đổ nước thải ra sông Đồng Nai”, nuoc-thai-ra-song-dong-nai, truy cập ngày 5/6/2017

https://vnn.online/nhieu-benh-vien-do-40 Cục Bảo vệ Môi trường, tlđd (16), tr 15

Khái niệm “Phát triển ền vững” được Ủy ban Môi trường và Phát triển Liên

Hợp quốc đưa ra vào năm 1987 trong bản phúc trình “Tương lai của chúng ta” như sau

“Phát triển ền vững à sự phát triển nhằm thỏa mãn các nhu cầu hiện tại của con người nhưng không àm tổn hại tới sự thỏa mãn các nhu cầu của thế hệ tương ai”

Tiếp thu khái niệm này, trong Luật Bảo vệ môi trường 2014 ghi nhận tại khoản 4 Điều

3 “Phát triển ền vững à phát triển đáp ứng được nhu cầu phát triển của hiện tại mà

không àm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương ai trên cơ

sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, đảm ảo tiến ộ ã hội và ảo vệ môi trường” Theo tinh thần của nguyên tắc này, Nghị định 109/2003/NĐ-CP có giải

thích về phát triển bền vững tại Khoản 2 Điều 3 “Phát triển ền vững các vùng đất

ngập nước à các hoạt động sử dụng, khai thác hợp ý tiềm năng về phát triển kinh tế, văn hoá, ã hội trong giới hạn cho ph p nhằm duy trì chức năng sinh thái và ảo vệ môi trường các vùng đất ngập nước” Như vậy, yếu tố cốt lõi của việc phát triển bền

vững là vừa đảm bảo hài hòa giữa ba mục tiêu là kinh tế - xã hội - môi trường vừa đảm bảo nhu cầu phát triển của hiện tại mà không tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai

Có thể thấy rằng, phát triển bền vững không phải là bài toán dễ dàng đối với mỗi quốc gia, bởi quan hệ giữa môi trường và phát triển kinh tế là mối quan hệ phức tạp, khó giải quyết, nhất là đối với một quốc gia đang phát triển như Việt Nam Trong quá trình phát triển kinh tế con người không ngừng tác động vào môi trường vì đây là nơi đầu vào của nền kinh tế, cung cấp cho con người các nguồn tài nguyên thiên nhiên Nhất là các vùng đất ngập nước, nơi có giá trị đa dạng sinh học cao, có nhiều tiềm năng

để phát triển các ngành như nông nghiệp, thủy sản, lâm nghiệp, giao thông thủy, các loại hình dịch vụ du lịch, sinh thái, khai thác khoáng sản…thì vấn đề phát triển bền vững các vùng đất này là vô cùng quan trọng để duy trì sự phát triển kinh tế trong hiện tại lẫn tương lai Nếu để việc phát triển kinh tế mà gây hệ lụy xấu như vậy đến vùng đất ngập nước thì đồng nghĩa với việc sẽ làm hao mòn dần sự đa dạng sinh học của các vùng đất này, phá hủy các vùng đất ngập nước và tất yếu hoạt động kinh tế sau này cũng bị ảnh hưởng

Yêu cầu của nguyên tắc này đòi hỏi Nhà nước trong việc đề ra chính sách phát triển bền vững các vùng đất ngập nước phải kết hợp hài hòa giữa việc sử dụng và khai thác hợp lý hệ sinh thái đất ngập nước với việc bảo vệ Đồng thời, không nên đặt mục tiêu tăng trưởng kinh tế quá cao mà phải lồng ghép các biện pháp bảo vệ các vùng đất

ngập nước trong các chiến lược phát triển kinh tế từng địa phương và từng vùng Từ

đó, mục tiêu phát triển bền vững mới thực hiện có hiệu quả, vừa góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân tại các vùng đất ngập nước vừa duy trì và bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên cho thế hệ hiện tại cũng như thế hệ sau Nghị định 109/2003/NĐ-CP đã dành Chương 4 quy định về phát triển bền vững các vùng đất ngập nước để đảm bảo việc khai thác, sử dụng hợp lý các nguồn lợi trên các vùng đất ngập nước nhưng không được gây hại đến hệ sinh thái đất ngập nước Như vậy, có thể thấy trong pháp luật về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở nước ta đã cụ thể hóa được nguyên tắc này

1.2.5.3 Nguyên tắc phòng ngừa

Nguyên tắc này được thể hiện trước hết tại Điều 15 Tuyên bố Rio de Janeiro năm

1992 “Để ảo vệ môi trường, các quốc gia cần áp dụng rộng rãi phương pháp tiếp cận

ngăn ngừa tùy theo khả năng từng quốc gia, ở chỗ nào có nguy cơ tác hại nghiêm trọng hay không thể sửa được thì không thể nêu ý do à thiếu sự chắc chắn khoa học hoàn toàn để trì hoãn áp dụng các iện pháp hữu hiệu để ngăn chặn sự thoái hóa môi trường” Và trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Đảng và Nhà nước luôn coi nguyên tắc

phòng ngừa là nguyên tắc cơ bản cho các định hướng hoạt động, điều này được thể

hiện trong Hiến Pháp 2013 “Nhà nước có chính sách ảo vệ môi trường; quản í, sử

dụng hiệu quả, ền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; ảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học; chủ động phòng, chống thiên tai, ứng phó với iến đổi khí hậu” 41 Luật

bảo vệ môi trường 2014 cũng quy định nguyên tắc phòng ngừa là một trong những

nguyên tắc cơ bản “Hoạt động ảo vệ môi trường phải được tiến hành thường uyên

và ưu tiên phòng ngừa ô nhiễm, sự cố, suy thoái môi trường”42

Phòng ngừa được hiểu là hoạt động chủ động ngăn chặn những rủi ro có thể gây

ra cho ô nhiễm môi trường chứ không phải đợi xảy ra rồi mới khắc phục43 Nguyên tắc này được hình thành trên hai nền tảng cơ bản: (i) việc phục hồi môi trường về trạng thái ban đầu là rất khó và nhiều trường hợp là không thể và (ii) chi phí phòng ngừa bao giờ cũng thấp hơn chi phí khắc phục thiệt hại Quả thực, vấn đề môi trường là vấn đề phức tạp, một khi đã gây ra thiệt hại đối với môi trường thì khó có biện pháp nào để hồi phục chất lượng môi trường như ban đầu bởi những tổn thất gây ra cho môi trường

41 Điều 63 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013

42 Khoản 6 Điều 4 Luật BVMT 2014

43 Võ Trung Tín (2009), “Các nguyên tắc cơ bản của Luật Môi trường”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật , số 8

(256)/2009, tr 57

thường là rất lớn và nghiêm trọng Đôi khi có những tổn hại gây ra cho môi trường mà không thể khắc phục được chỉ có thể phòng ngừa, chẳng hạn để bảo vệ các loại động vật quý hiếm có nguy cơ bị tuyệt chủng thì chỉ có thể phòng ngừa việc săn bắt chứ khi

đã gây tổn hại thì khó có thể khôi phục lại số lượng các loài động vật quý hiếm như ban đầu Vì vậy, chú trọng công tác phòng ngừa trong bảo vệ môi trường giúp chúng ta chủ động ứng phó kịp thời với các sự cố môi trường có khả năng xảy ra trên thực tế Đồng thời, thực hiện tốt nguyên tắc phòng ngừa là biện pháp hữu hiệu để giảm thiểu những rủi ro mà con người gây ra cho môi trường cũng như giảm thiểu công sức và chi phí để khắc phục, ứng phó đối với những hành vi phá hủy môi trường

Như vậy, có thể xem nguyên tắc phòng ngừa là “nguyên tắc vàng”44

trong hoạt động bảo vệ môi trường ở nước ta và việc bảo vệ các vùng đất ngập nước cũng không

là ngoại lệ Bởi nguyên tắc này đảm bảo cho mục tiêu phát triển bền vững và hạn chế đến mức tối thiểu suy thoái có thể gây ra đối với các vùng đất ngập nước, góp phần sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên Từ đó tránh được nguy cơ cạn kiệt sự đa dạng sinh học của hệ sinh thái đất ngập nước bởi các vùng đất ngập nước là nơi giàu thành phần loài động, thực vật và khoáng sản Để thực hiện nguyên tắc này một cách hiệu quả, ngoài việc con người luôn ở vị thế chủ động, tích cực ứng phó với những rủi

ro có thể gây ra cho các vùng đất ngập nước thì đòi hỏi mỗi cá nhân, nhất là những người đang sinh sống và thụ hưởng những lợi ích trực tiếp từ các vùng đất ngập nước phải lường trước những rủi ro có thể gây ra đối với môi trường như các hoạt động chặt phá rừng ngập mặn, khai thác tài nguyên, du lịch sinh thái, xả thải ra môi trường… Đồng thời họ phải khai thác trong giới hạn hợp lý và khoa học để có thể phục hồi hệ sinh thái đất ngập nước

1.2.5.4 Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất

Môi trường là một thể thống nhất của nhiều yếu tố vật chất khác nhau Các yếu tố trong môi trường không tồn tại một cách độc lập mà có quan hệ tác động qua lại lẫn nhau được thể hiện dưới hai góc độ là tính thống nhất về mặt không gian và tính thống nhất nội tại giữa các yếu tố cấu thành môi trường Có thể nói, môi trường của một quốc gia không thể tách rời độc lập với môi trường của một khu vực và của thế giới, hay nói cách khác là môi trường không có địa giới hành chính

44 Võ Trung Tín (2009), tlđd (43), tr 57

Vì lẽ trên, việc đảm bảo tính thống nhất trong quản lý môi trường là nguyên tắc quan trọng của pháp luật môi trường Trong hoạt động bảo vệ các vùng đất ngập nước, nguyên tắc này đặt ra những đòi hỏi như sau:

Trong phạm vi một quốc gia, việc bảo vệ các vùng đất ngập nước phải đặt dưới

sự quản lý thống nhất của trung ương, đảm bảo sự hợp tác giữa các địa phương Do đó, phải có sự đồng bộ và thống nhất giữa các cơ quan trong việc kiểm soát các hoạt động trong vùng đất ngập nước như hoạt động nuôi trồng thủy, hải sản; hoạt động du lịch, văn hóa, thương mại, hoạt động xây dựng công trình…Hiện nay, việc quản lý các vùng đất ngập nước do nhiều cơ quan đảm nhiệm như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương…Vì vậy, cần xây dựng các quy định rõ ràng, thống nhất chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của từng cơ quan Bên cạnh đó, các văn bản điều chỉnh việc bảo vệ các vùng đất ngập nước như Luật ĐDSH, Nghị định 109/2003/NĐ-CP, Thông tư 18/2004/TT-BTNMT không được mâu thuẫn nhau và đặt trong một chỉnh thể thống nhất

Không những vậy, bảo vệ môi trường là vấn đề có tính toàn cầu Do đó, theo tác giả là cần phải có sự hợp tác với cộng đồng quốc tế trong việc thực hiện Công ước Ramsar để tiến tới việc hài hòa điều ước quốc tế vào trong pháp luật quốc gia cũng như các quy định của pháp luật nước ta sẽ phù hợp với Điều ước quốc tế Từ đó sẽ tranh thủ được sự giúp đỡ của cộng đồng quốc tế vào việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở nước

ta

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Trong phạm vi Chương 1, tác giả đã tập trung nghiên cứu một số vấn đề khái quát

về các vùng đất ngập nước và bảo vệ các vùng đất ngập nước, bao gồm (i) khái quát về các vùng đất ngập nước được thể hiện qua khái niệm, đặc điểm, vai trò của các vùng đất ngập nước (ii) khái quát về bảo vệ các vùng đất ngập nước được thể hiện qua khái niệm bảo vệ các vùng đất ngập nước, sự cần thiết của việc bảo vệ các vùng đất ngập nước bằng các quy định của pháp luật, thực trạng bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam, một số quy định của pháp luật hiện hành về bảo vệ các vùng đất ngập nước

ở Việt Nam và các nguyên tắc của pháp luật môi trường trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước Thông qua những nội dung được trình bày trong Chương 1, tác giả rút ra một số kết luận sau đây:

Thứ nhất, bằng việc tìm hiểu khái niệm vùng đất ngập nước thấy được đặc trưng, tính chất của vùng đất ngập nước, đó là nước là nhân tố tự nhiên đóng vai trò kiểm soát môi trường và hệ thống động thực vật sinh sống ở đó Như vậy so với dạng địa hình của nước ta có thể rút ra kết luận Việt Nam là nước có sự đa đạng về các vùng đất ngập nước, kiểu và dạng đất ngập nước

Thứ hai, mặc dù Việt Nam tham gia vào Công ước Ramsar năm 1989 nhưng đến năm 2003 Việt Nam mới chính thức ghi nhận việc bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng đất ngập nước thông qua văn bản pháp luật là Nghị định 109/2003/NĐ-CP và Thông tư 18/2004/TTBTNMT Qua đó cho ta thấy được việc ý thức bảo vệ các vùng đất ngập nước của Việt Nam được hình thành từ rất sớm thông qua việc cùng với cộng đồng quốc tế ký kết vào Công ước Ramsar Tuy nhiên việc nội luật hóa vào trong văn bản pháp luật Việt Nam là còn chậm

Thứ ba, các vùng đất ngập nước có vai trò rất lớn đối với mọi mặt của đời sống

xã hội, góp phần phát triển kinh tế của đất nước Tuy nhiên, các văn bản pháp luật quy định về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước còn phân tán và chưa thống nhất gây khó khăn cho người làm công tác quản lý và thực thi pháp luật

Thứ tư, bên cạnh những thành tựu đã đạt được về việc quy hoạch bảo tồn các vùng đất ngập nước thì việc xâm hại, gây tổn thương đến các vùng đất ngập nước vẫn diễn ra Điều này đặt ra yêu cầu nước ta phải nâng cao hơn nữa vai trò của pháp luật trong việc bảo vệ các vùng đất ngập nước

Thứ năm, trong quá trình bảo vệ các vùng đất ngập nước phải luôn quán triệt các nguyên tắc pháp luật môi trường bao gồm: nguyên tắc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền con người được sống trong môi trường trong lành, nguyên tắc phát triển bền vững, nguyên tắc phòng ngừa, nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất Chính những nguyên tắc này là kim chỉ nam định hướng cho việc bảo vệ các vùng đất ngập nước đạt được hiệu quả

Những vấn đề nghiên cứu ở trên sẽ là nền tảng lý luận chung và khái quát nhất để làm cơ sở cho tác giả đi vào phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về bảo vệ các vùng đất ngập nước, từ đó đề xuất ra một số kiến nghị để hoàn thiện Đây cũng là phần nội dung mà tác giả trình bày chi tiết ở Chương 2 trong khóa luận này

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ BẢO VỆ CÁC VÙNG ĐẤT NGẬP NƯỚC

2.1 Thực trạng pháp luật về bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam 2.1.1 Vấn đề quy hoạch khu bảo tồn đất ngập nước

Các vùng đất ngập nước ở các nước trên thế giới và ở Việt Nam có vai trò quan trọng đối với việc lưu giữ đa dạng sinh học cũng như phát triển kinh tế của đời sống dân cư Tuy nhiên, hiện nay các vùng đất ngập nước đang đứng trước thách thức là bị

đe dọa nghiêm trọng bởi tình trạng ô nhiễm và chuyển đổi từ đất ngập nước tự nhiên thành các dạng sử dụng đất ngập nước nhân tạo như nuôi trồng thủy sản, thậm chí là chuyển đổi thành khu công nghiệp, một số nơi khác thì khai thác quá mức tài nguyên thiên nhiên Tình trạng này kéo dài có thể dẫn đến việc suy kiệt đa dạng sinh học của nước ta

Chính vì lẽ đó, việc quy hoạch khu bảo tồn các vùng đất ngập nước, nhất là những vùng đất ngập nước tự nhiên có hệ sinh thái đặc thù, có giá trị đa dạng sinh học cao, có chức năng duy trì nguồn nước và cân bằng hệ sinh thái, có tầm quan trọng quốc

tế và quốc gia là việc làm vô cùng quan trọng để bảo vệ nguyên vẹn các vùng đất ngập nước cũng như bảo vệ các loài động thực vật quý hiếm có nguy cơ bị tuyệt chủng cao Bên cạnh đó, việc quy hoạch khu bảo tồn đất ngập nước góp phần thực hiện các chủ trương, chiến lược của Nhà nước trong việc củng cố và hoàn thiện hệ thống khu bảo tồn thiên nhiên là “Xác định các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng và thực hiện mở rộng

hệ thống các khu bảo tồn thiên nhiên; đẩy nhanh việc thành lập các khu bảo tồn thiên nhiên biển và đất ngập nước đã được quy hoạch”45 Và tiến tới việc thực hiện cam kết quốc tế là đến năm 2020 nước ta đạt được mục tiêu “số lượng các khu bảo tồn thiên nhiên của Việt Nam được quốc tế công nhận đạt: 10 khu Ramsar”46 Qua đó, thể hiện

sự nỗ lực của Việt Nam chung tay với thế giới trong việc thực hiện bảo vệ đa dạng sinh học của hành tinh

Nghị định 109/2003/NĐ-CP và Thông tư 18/2004/TT-BTNMT không đưa ra định nghĩa quy hoạch khu bảo tồn là gì Tuy nhiên dựa vào Từ điển tiếng Việt phổ thông

45 Điều 1 Quyết định số 1250/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ ngày 31/7/2013 Phê duyệt Chiến lược quốc gia

về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

46 Điều 1 Quyết định số 1250/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ ngày 31/7/2013 Phê duyệt Chiến lược quốc gia

về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030