Nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

Để công tác kiểm soát này đạt được hiệu quả, người ra quyết định thanh tra hành chính cần thiết phải được pháp luật thanh tra quy định một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định trong quá trìn

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA NGƯỜI RA QUYẾT ĐỊNH THANH TRA

chính” là công trình do chính tác giả tìm hiểu, nghiên cứu và thực hiện dưới sự

hướng dẫn khoa học của PGS TS Nguyễn Cửu Việt Các số liệu, thông tin được

sử dụng trong Luận văn hoàn toàn khách quan và trung thực Những nội dung, ý tưởng, quan điểm khoa học của một số tác giả khác được tham khảo, trích dẫn đầy

đủ theo đúng quy định

Tác giả chịu trách nhiệm hoàn toàn về tính trung thực của Luận văn

Tác giả

Hồ Quang Chánh

PHẦN MỞ ĐẦU 01

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA NGƯỜI RA QUYẾT ĐỊNH THANH TRA HÀNH CHÍNH 06

1.1 Khái niệm nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính 06

1.2 Ý nghĩa của việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính 10

1.2.1 Đối với người ra quyết định thanh tra hành chính 10

1.2.2 Đối với đối tượng thanh tra 11

1.2.3 Đối với hoạt động quản lý nhà nước 12

1.3 Quá trình phát triển các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong pháp luật thanh tra Việt Nam 13

1.3.1 Giai đoạn trước khi Luật thanh tra năm 2004 ra đời 13

1.3.2 Giai đoạn từ Luật thanh tra năm 2004 đến Luật thanh tra năm 2010 17

1.3.3 Giai đoạn từ Luật thanh tra năm 2010 đến nay 19

Kết luận Chương 1 20

CHƯƠNG 2 CÁC QUYỀN HẠN CỤ THỂ VÀ NGHĨA VỤ CHUYỂN HỒ SƠ VI PHẠM SANG CƠ QUAN ĐIỀU TRA CỦA NGƯỜI RA QUYẾT ĐỊNH THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA 21

2.1 Quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra 21

2.2 Quyền trưng cầu giám định về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra25 2.3 Quyền áp dụng một số biện pháp khẩn cấp tạm thời trong quá trình thanh tra 29

2.3.1 Quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật 30

2.3.2 Quyền tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm 35

thanh tra 39 2.3.4 Quyền kiến nghị tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với đối tượng thanh tra, cộng tác viên thanh tra44 2.3.5 Quyền kiến nghị tạm đình chỉ công tác và xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra 48

2.4 Nghĩa vụ chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan điều tra 51 Kết luận Chương 2 57 CHƯƠNG 3 NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA NGƯỜI RA QUYẾT ĐỊNH THANH TRA HÀNH CHÍNH VỀ TỔ CHỨC, ĐIỀU HÀNH ĐOÀN THANH TRA TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA 59 3.1 Nhiệm vụ, quyền hạn về chỉ đạo, kiểm tra, giám sát Đoàn thanh tra 59 3.2 Nhiệm vụ, quyền hạn về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra 63 3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn về đình chỉ, thay đổi Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra 69 Kết luận Chương 3 74 KẾT LUẬN CHUNG 75 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Hoạt động thanh tra hành chính là một phương thức hữu hiệu để cơ quan quản lý nhà nước cấp trên có thể kiểm soát việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc Để công tác kiểm soát này đạt được hiệu quả, người ra quyết định thanh tra hành chính cần thiết phải được pháp luật thanh tra quy định một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định trong quá trình thanh tra gắn với trách nhiệm pháp lý khi thực hiện các quyền này, bởi lẽ các quyền của người ra quyết định thanh tra hành chính trong hoa ̣t đô ̣ng thanh tra có mối quan hê ̣ biê ̣n chứng với chất lươ ̣ng, kết quả của hoa ̣t động thanh tra và là một trong những điều kiê ̣n cơ bản góp phần đảm bảo sự thành công củ a hoạt đô ̣ng quản lý

Việc pháp luật thanh tra quy định nhiệm vụ và quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính đã phát huy nhân tố tích cực trong việc vừa tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền hạn, vừa xác định rõ nhiệm vụ của người ra quyết định thanh tra hành chính, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của các cuộc thanh tra hành chính trong thời gian qua1 Tuy nhiên, vẫn còn nhiều điểm hạn chế, bất cập các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính hiện nay, đặc biệt là trao quyền hạn cho chủ thể này nhưng quy định chưa rõ ràng về trách nhiệm của họ và việc xử lý sau khi thực hiện các quyền hạn trong quá trình thanh tra nói chung và giai đoạn tiến hành thanh tra nói riêng

Chính những hạn chế, bất cập này đặt ra nhu cầu nghiên cứu, giải quyết và kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật thanh tra về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính, đặc biệt là trong bối cảnh toàn ngành thanh tra đang thực hiện tổng kết toàn quốc 06 năm thi hành Luật thanh tra năm

2010 nhằm tiến tới thiết lập hồ sơ đề nghị xây dựng dự án Luật thanh tra sửa đổi2 là

lý do tác giả chọn đề tài“Nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra

hành chính” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

năm thi hành Luật thanh tra (từ tháng 07 năm 2011 đến hết tháng 6 năm 2017) xem phụ lục 1 phần Phụ lục kèm theo luận văn này

quốc 06 năm thi hành Luật thanh tra và Quyết định số 3436/QĐ-TTCP ngày 28 tháng 12 năm 2016 của Tổng Thanh tra Chính phủ về việc ban hành Kế hoạch xây dựng thể chế năm 2017

Thanh tra là một lĩnh vực pháp luật được các nhà nghiên cứu luật học quan tâm, nghiên cứu với nhiều mục đích nghiên cứu khác nhau Về các công trình nghiên cứu có tính quy mô, gồm một số luận án, luận văn tiêu biểu như:

- Phạm Tuấn Khải (1998), “Những vấn đề pháp lý cơ bản về đổi mới tổ chức

và hoạt động thanh tra nhà nước Việt Nam”, Luận án tiến sĩ luật học;

- Mai Thị Hồng Si (2010), “Tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp tỉnh(từ

thực tiễn thành phồ Hồ Chí Minh)”, Luận văn thạc sĩ;

- Ngô Trường Lộc (2011), “Hoạt động thanh tra hành chính của cơ quan

thanh tra tỉnh: Từ thực tiễn tỉnh Cà Mau”, Luận văn thạc sĩ;

- Phạm Thị Hiên (2013), “Thanh tra đối với hoạt động công chứng”, Luận văn thạc sĩ;

- Phan Ngọc Vinh (2016), “Hoạt động thanh tra chuyên ngành của Thanh tra

Sở Giao thông vận tải”, Luận văn thạc sĩ;

Tuy nhiên, các công trình nêu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu về tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra và hoạt động thanh tra hành chính hoặc thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực mà chưa tập trung nghiên cứu chuyên sâu các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

Ngoài ra, các bài báo, tạp chí cũng đóng góp các công trình có quy mô nhỏ hơn đối với lĩnh vực thanh tra như: Đinh Văn Minh (2009), “Phân định thanh tra hành chính - thanh tra chuyên ngành: Những vướng mắc đặt ra cho việc sửa đổi

Luật thanh tra”, Nghiên cứu lập pháp; Trương Văn Trường (2015), “Cơ sở lý luận

về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính”, Thanh tra; Trần Văn Thư

(2016), “Để đảm bảo hiệu quả một cuộc thanh tra hành chính trong Công an nhân

dân”, Thanh tra; Phạm Công Hiệp (2016), “Phân biệt thanh tra hành chính và thanh tranh chuyên ngành trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo”, Thanh tra; Nguyễn Huy

Hoàng (2016), “Thực trạng việc thực hiện quyền yêu cầu trong hoạt động thanh tra

hành chính”, Thanh tra; Nguyễn Cảnh Hưng, Phạm Thị Thanh Hà (2016), “Các yếu

tố quyết định hiệu quả công tác thanh tra hành chính trong lĩnh vực kinh tế - xã

hội”, Thanh tra; Võ Tấn Đào – Hồ Quang Chánh (2018), “Thời hạn thanh tra theo Luật Thanh tra năm 2010”, Nhà nước và Pháp luật;…

Các bài báo, tạp chí nghiên cứu nêu trên hoặc tập trung nghiên cứu, phân tích, bình luận một mảng nội dung nhất định của chế định thanh tra hành chính, hoặc đánh giá, kiến nghị nâng cao hiệu quả công tác thanh tra dưới một khía cạnh,

một góc nhìn nhất định mà chưa phải là một công trình nghiên cứu toàn diện, đầy

đủ về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

Qua khảo sát cho thấy, hiện nay chưa có công trình nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

Do đó, tác giả lựa chọn vấn đề này làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Tìm hiểu và đưa ra khái niệm nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính;

- Khái quát quá trình hình thành và phát triển các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

- Nghiên cứu các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong quá trình thanh tra trong pháp luật thanh tra và pháp luật khác có liên quan đến, có sự so sánh giữa văn bản Luật 2010 hiện hành và Luật cũ;

- Khảo sát thực tiễn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong quá trình thanh tra;

- Tìm ra những điểm bất cập, hạn chế, vướng mắc trong pháp luật và thực tiễn thực hiện, trên cơ sở đó đề ra giải pháp hoàn thiện các quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật thanh tra hiện hành có liên quan đến nội dung nghiên cứu

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong sách báo lý luận, quy định pháp luật và thực trạng thực hiện và các giải pháp hoàn thiện

4.2 Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài

Hoạt động thanh tra hành chính là một quá trình bao gồm rất nhiều giai đoạn, trong từng giai đoạn của quá trình này thì người ra quyết định thanh tra hành chính

có rất nhiều nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả tập trung vào các nội dung về cơ sở lý luận và các quy định của

pháp luật hiện hành về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong giai đoạn tiến hành thanh tra, không nghiên cứu các nhiệm vụ, quyền

hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính ở các giai đoạn chuẩn bị thanh tra, kết thúc thanh tra và xử lý sau thanh tra

5 Phương pháp nghiên cứu

Để hoàn thành công trình nghiên cứu này, tác giả dựa trên phương pháp luận Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng và Nhà nước trong việc xây dựng và thi hành pháp luật Qua đó, kết hợp nhiều phương pháp khoa học như phân tích, tổng hợp, lịch sử, so sánh, cụ thể:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp này trong suốt quá trình nghiên cứu đề tài nhằm làm sáng tỏ các quy định pháp luật

về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính, từ đó phát hiện những bất cập hạn chế trong quy định pháp luật và kiến nghị hoàn thiện

- Phương pháp so sánh, lịch sử: Tác giả sử dụng chủ yếu trong chương 1 của Luận văn để đối chiếu giữa quy định của pháp luật thanh tra hiện hành với pháp luật các giai đoạn trước đây của Việt Nam Ngoài ra, phương pháp này còn được vận dụng trong các phần khác của công trình nghiên cứu

6 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng

Đề tài là công trình nghiên cứu khoa học nghiên cứu một cách toàn diện và

có hệ thống về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính Thông qua việc nghiên cứu, công trình sẽ góp phần bổ sung và hoàn thiện về mặt lý luận và pháp lý về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

Ngoài ra, Luận văn có thể giúp các sinh viên luật trong công tác nghiên cứu chế định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính; giúp những người thực thi pháp luật như thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, đối tượng thanh tra,… hay các công dân trong xã hội hiểu rõ hơn về quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được chia thành ba chương:

Chương 1: Những vấn đề chung về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết

định thanh tra hành chính

Chương 2 Các quyền hạn cụ thể và nghĩa vụ chuyển hồ sơ vi phạm sang cơ

quan điều tra của người ra quyết định thanh tra hành chính áp dụng trong hoạt động

thanh tra

Chương 3: Nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành

chính về tổ chức, điều hành Đoàn thanh tra trong hoạt động thanh tra

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA NGƯỜI RA

QUYẾT ĐỊNH THANH TRA HÀNH CHÍNH

Thanh tra hành chính là một hoạt động mang tính “truyền thống”, được hình thành và phát triển gắn với sự ra đời của hoạt động thanh tra và được pháp luật thực định ghi nhận với nghĩa là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao3 Theo đó, nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính có vai trò quan trọng và ảnh hưởng rất lớn đến quá trình thực hiện, hiệu quả của cuộc thanh tra hành chính

1.1 Khái niệm “nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính”

Đến thời điểm hiện nay chưa có bất kỳ công trình nghiên cứu nào đề cập cụ thể và chuyên sâu về khái niệm “nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính”, pháp luật thực định cũng không quy đinh khái niệm này Do vậy, nhu cầu nghiên cứu một cách khoa học, có hệ thống về khái niệm nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính là cần thiết Trước hết, tác giả xin làm sáng tỏ ba khái niệm có liên quan đến khái niệm này là “nhiệm vụ”,

“quyền hạn” và “người ra quyết định thanh tra hành chính”

Khái niệm “nhiệm vụ”: Nhiệm vụ được hiểu là đích, mục tiêu cụ thể cần đi

tới, cần thực hiện được và bao gồm nhiều loại như nhiệm vụ chung và nhiệm vụ cụ thể, nhiệm vụ cơ bản và không cơ bản, nhiệm vụ lâu dài và tạm thời, 4 Nhiệm vụ

còn được hiểu là “công việc phải làm vì một mục đích và trong một thời gian nhất định (thường nói về công việc xã hội)”5

Khái niệm “quyền hạn”: Theo Từ điển Tiếng Việt, “quyền hạn là quyền được xác định về nội dung, phạm vi, mức độ 6 Nội hàm khái niệm theo từ điển đã nêu chỉ đúng một phần, bởi lẽ trong khoa học pháp lý, các quyền hạn của một cơ quan hoặc người có chức vụ cùng với các quyền và nghĩa vụ chung để thực hiện các

tr.43

chức năng quản lý nhà nước là hai nhóm cấu thành nên thẩm quyền của một cơ quan nhà nước, người có chức vụ lãnh đạo Trong đó, quyền hạn là nhóm yếu tố mang tính pháp lý nhất so với các quyền và nghĩa vụ chung, do nó có tính cụ thể bởi

lẽ nếu không có quyền hạn cụ thể thì không những không xác định được phạm vi hoạt động của từng cơ quan mà còn không thực hiện được những quyền và nghĩa vụ chung của nó Tuy nhiên, đặc điểm quan trọng hơn của quyền hạn là nó tác động trực tiếp hoặc đặt cơ sở cho sự tác động trực tiếp lên đối tượng của quản lý thông qua các nhóm quyền như: quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước, quyền tham gia vào các giai đoạn khác nhau của quá trình xây dựng và ban hành quyết định, quyền áp dụng các hình thức quản lý, quyền áp dụng các phương pháp hoạt động nhất định, 7

Do vậy, khi quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho một chủ một chủ thể thì phải hiểu đây vừa là quyền đối với đối tượng chịu sự tác động của quyền hạn đó nhưng đồng thời cũng là nghĩa vụ của chủ thể đó đối với Nhà nước Chẳng hạn như việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính là thực hiện quyền của chủ thể này đối với đối tượng thanh tra nhưng cũng là thực

hiện nghĩa vụ của nó đối với Nhà nước Thực ra cụm từ “nhiệm vụ, quyền hạn” trong Luật thanh tra và các văn bản quy phạm pháp luật khác là để chỉ thẩm quyền của cơ quan nhà nước, người có chức vụ lãnh đạo, nhưng cụm từ này chưa chuẩn xác bởi không rõ đâu là “nhiệm vụ” đâu là “quyền hạn”

Khái niệm “người ra quyết định thanh tra hành chính”: Xuyên suốt trong

quá trình hình thành và phát triển, pháp luật thanh tra chưa chính thức ghi nhận khái niệm này mà chỉ quy định về quyết định thanh tra hành chính và thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính Do vậy, cần thiết nhận thức rõ quyết định thanh tra hành chính là gì và thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính theo quy định hiện hành để từ đó đưa ra khái niệm về người ra quyết định thanh tra hành chính

Quyết định thanh tra hành chính là một quyết định cá biệt bằng văn bản làm

cơ sở để tiến hành một cuộc thanh tra hành chính, làm phát sinh quyền hạn và trách nhiệm của những chủ thể tiến hành thanh tra Ra quyết định thanh tra là quyền hạn quan trọng, mở đầu hoạt động thanh tra hành chính, nó thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền về việc bắt đầu một quy trình xem xét, đánh giá, xử lý đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trên cơ sở một số căn cứ theo luật định, cụ thể: (i)

kế hoạch thanh tra hàng năm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; (ii) theo yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, (iii) khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật và (iv) yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng (Điều 38 Luật thanh tra năm 2010)

Thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính: Pháp luật thanh tra quy định

thẩm quyền này thuộc về cá nhân, cụ thể các chức danh có thể trở thành người ra quyết định thanh tra hành chính bao gồm:

Thứ nhất, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước (Tổng Thanh tra Chính phủ

và Chánh Thanh tra các cấp, các ngành) Theo quy định pháp luật thanh tra hiện hành, hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm hai tiểu hệ thống:

Một là, tiểu hệ thống thanh tra nhà nước theo cấp hành chính bao gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Thanh tra tỉnh) và Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Thanh tra huyện)

Hai là, tiểu hệ thống thanh tra nhà nước theo ngành, lĩnh vực mà đứng đầu là Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra hành chính của Thanh tra Chính phủ Tuy nhiên, trong số 22 Bộ, cơ quan ngang bộ8thì chỉ có 20 cơ quan Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ có tiểu hệ thống thanh tra nhà nước này bởi lẽ mặc dù là cơ quan ngang bộ nhưng Thanh tra Chính Phủ vốn là cơ quan đứng đầu ngành thanh tra, còn Văn phòng Chính phủ do nhiệm vụ đặc thù nên không tổ chức cơ quan Thanh tra bộ và không có tiểu hệ thống cơ quan thanh tra trực thuộc Các cơ quan thanh tra nhà nước thuộc tiểu hệ thống này được tổ chức theo bốn dạng gồm: Thanh tra ở các bộ, ngành chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước; Thanh tra ngành Công an nhân dân; Thanh tra quốc phòng; Thanh tra trong Ngân hàng nhà nước Việt Nam9

(Xem phụ lục 2 phần Phụ lục kèm theo luận văn này)

Thứ hai, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước bao gồm:

http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=2416, truy cập lần cuối vào lúc 21 giờ 00 phút ngày 06 tháng 9 năm 2018

gồm Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ và Thanh tra sở theo Khoản 1 Điều 4 Luật thanh tra năm 2010; Thanh tra ngành Công an nhân dân được tổ chức theo Nghị định số 41/2014/NĐ-CP ngày 13 tháng 5 năm 2014 về

tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Công an nhân dân; Thanh tra ngành Quân đội nhân dân được tổ chức theo Nghị định số 33/2014/NĐ-CP ngày 26 tháng 4 năm 2014 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra quốc phòng; cơ quan thanh tra của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được tổ chức theo Nghị định số 26/2014/NĐ-

CP ngày 07 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng

Một là, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

Hai là, thủ trưởng cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực gồm: (i) đối với các

Bộ, ngành chỉ thỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Giám đốc Sở, cơ quan ngang Sở; (ii) đối với ngành Công an nhân dân: Bộ trưởng Bộ Công an, Tổng cục trưởng, Tư lệnh, Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy và cứu nạn, cứu hộ, Giám đốc Công an tỉnh, Giám đốc Cảnh sát phòng cháy và chữa cháy tỉnh, Trưởng Công an huyện, Thủ trưởng công an phụ trách công tác thanh tra (nơi không có tổ chức thanh tra công an nhân dân)10; (iii) đối với ngành Quân đội nhân dân: Người chỉ huy cùng cấp với cơ quan thanh tra quốc phòng11; (iv) đối với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Giám đốc Ngân hàng nhà nước chi nhánh (nơi không có Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng thuộc Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng)12

Từ các phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm người ra quyết định thanh tra hành chính là cá nhân có thẩm quyền ra quyết định cá biệt theo các căn cứ do pháp luật thanh tra quy định để tiến hành cuộc thanh tra hành chính Việc đưa ra khái

niệm này có ý nghĩa quan trọng trong việc nghiên cứu nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính, bởi lẽ các dấu hiệu nhận biết về mặt chủ thể sẽ là cơ sở để nhận xét, bình luận, phân tích về những nhiệm vụ, quyền hạn cần thiết được trao cho chủ thể này và pháp luật thực định quy định một nhiệm vụ, quyền hạn có tương xứng, phù hợp với chủ thể hay không

Tuy nhiên, pháp luật thanh tra hiện hành chưa hợp lý khi quy định hai chủ thể có thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước và thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp Tác giả nhận thấy cần nhận thức lại vấn đề ra quyết định thanh tra hành chính và điều chỉnh chủ thể có thẩm quyền ra quyết định thanh tra chỉ là thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, bởi lẽ:

Thứ nhất, về bản chất, hoạt động thanh tra là do cơ quan thanh tra nhà nước

đảm nhiệm, đồng thời người ra quyết định thanh tra hành chính là người có thẩm

quyền kết luận thanh tra, do đó quyền ra quyết định thanh tra phải trao cho thủ trưởng cơ quan thanh tra mới hợp lý

Thứ hai, việc trao cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thực hiện quyền

ra quyết định thanh tra là chưa thật sự phù hợp vì đây là người có trách nhiệm chính trong quản lý nhà nước về công tác thanh tra mà không phải là một chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra

Thứ ba, pháp luật thanh tra quy định một trong các căn cứ để ra quyết định

thanh tra hành chính là theo yêu cầu của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp nên không cần thiết quy định thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra, mà thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước hoàn toàn có thể thực hiện việc ra quyết định thanh tra theo yêu cầu của chủ thể này

Từ phân tích trên, nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong giai đoạn tiến hành thanh tra (như phạm vi nghiên cứu của đề tài

đã nói) có thể hiểu như sau: “Nhiệm vụ, quyền hạn (thẩm quyền) của người ra quyết định thanh tra hành chính bao gồm tổng thể những nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật thanh tra quy định cho phép người ra quyết định thanh tra hành chính được làm và phải làm theo nội dung, phạm vi, mức độ nhất định trong thời gian tiến hành thanh tra nhằm đạt được mục đích của cuộc thanh tra”

1.2 Ý nghĩa của việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính

1.2.1 Đối với người ra quyết định thanh tra hành chính

Thứ nhất, việc ghi nhận nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh

tra hành chính là cơ sở để ràng buộc, khẳng định tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra, buộc các chủ thể khác tham gia quan hệ pháp luật thanh tra phải phục tùng, chấp hành Khi người ra quyết định thanh tra hành chính nhân danh Nhà nước buộc các chủ thể khác phải tuân theo quyết định, hành vi của mình thì đồng nghĩa với việc nó mang tính chất bất bình đẳng về mặt ý chí của các bên, theo đó, mô ̣t bên ra

lệnh còn bên kia phải phục tùng bên được trao quyền hạn Do đó, việc quy định người

ra quyết định thanh tra hành chính có nhiệm vụ, quyền hạn như thế nào sẽ thể hiện mức độ trao quyền lực của Nhà nước đối với cơ quan thanh tra Đồng thời, thông qua quá trình xem xét, kiểm tra việc thi hành pháp luật, đánh giá, nhận xét tính đúng sai trong các hoạt động, quyết định, hành vi, nếu người ra quyết định thanh tra hành chính không được quy định nhiệm vụ, quyền hạn để quy trách nhiệm và kiến nghị

biện pháp ngăn ngừa, xử lý các cơ quan, tổ chức, cá nhân có sai phạm thì sẽ không thể hiện tính quyền lực nhà nước như Lê nin đã từng khẳng định “thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”13

Thứ hai, việc ghi nhận và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết

định thanh tra hành chính tạo cơ sở pháp lý để chủ thể này triển khai các hoạt động cần thiết, quyết định nhanh chóng, kịp thời các vấn đề phát sinh qua thanh tra, từ đó thúc đẩy tính chủ động, tích cực và trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao Chẳng hạn như, xử lý trường hợp đối tượng thanh tra không hợp tác cung cấp hồ sơ, tài liệu cho việc kiểm tra, đánh giá; xử lý các việc làm gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức,

cá nhân khác trong xã hội; đối tượng thanh tra có dấu hiệu tẩu tán tài sản hoặc cần phải trưng cầu giám định làm cơ sở để kết luận; v.v

Thứ ba, việc ghi nhận và thực hiện đúng các nhiệm vụ, quyền hạn này sẽ

giúp giảm thiểu tối đa nhất về thời gian, công sức của người ra quyết định thanh tra hành chính Bởi lẽ thủ tục thanh tra hành chính là một thủ tục pháp lý phức tạp hơn nhiều so với các loại thủ tục hành chính khác vì quá trình xem xét để kết luận về tính hợp pháp, tính hợp lý trong việc chấp hành chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các đối tượng thanh tra hoặc kết luận có hay không hành vi vi phạm pháp luật thường kéo dài và tiêu tốn nhiều công sức của rất nhiều chủ thể, trong đó

có người ra quyết định thanh tra hành chính, vì chủ thể này sẽ là người chịu trách nhiệm trước hết với Nhà nước về kết quả cuộc thanh tra

1.2.2 Đối với đối tượng thanh tra

Thứ nhất, việc ghi nhận và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết

định thanh tra hành chính sẽ góp phần đảm bảo các nguyên tắc khi thực hiện hoạt động thanh tra, tạo nên sự công khai, minh bạch, khách quan, dân chủ14 đối với đối tượng thanh tra Bởi lẽ, đối tượng của thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức,

cá nhân trực thuộc nên hoạt động thanh tra hành chính thường mang nặng tính hành chính và khép kín, nội bộ, thậm chí kết luận thanh tra và việc xử lý sau thanh tra cũng mang tính mệnh lệnh, quyền uy phục tùng Do vậy, việc quy định một cách cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính sẽ làm cơ sở

(1995), Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam, Luận án Phó Tiến sỹ Khoa học Luật học trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn, tr 27

để đối tượng thanh tra có thể giám sát chủ thể này, tránh tình trạng ra quyết định không đúng, hành vi lộng quyền, lạm quyền, vi phạm pháp luật từ phía người ra quyết định thanh tra, góp phần hạn chế tính chất khép kín cũng như sự chủ quan, phiến diện, áp đặt, duy ý chí của người ra quyết định thanh tra

Thứ hai, việc quy định và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết

định thanh tra hành chính là cơ sở pháp lý để đảm bảo thực thi quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra Mặc dù chịu sự tác động trực tiếp từ hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá của cơ quan thanh tra nhưng đối tượng thanh tra vẫn được quy định một số quyền, nghĩa vụ nhất định Các quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra sẽ được đảm bảo thực hiện bởi các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người

ra quyết định thanh tra hành chính, chẳng hạn như quy định người ra quyết định thanh tra hành chính có nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên khác của Đoàn thanh tra

sẽ giúp cho đối tượng thanh tra xác định được người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại, tố cáo của mình trong quá trình thanh tra, …

1.2.3 Đối với hoạt động quản lý nhà nước

Thứ nhất, việc ghi nhận và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết

định thanh tra hành chính là phương thức bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý nhà nước Việc luật hóa các nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính nhằm buộc chủ thể này phải thực thi đúng nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà không được vượt quá các phạm vi pháp luật đã quy định Mặt khác, khi người ra quyết định thanh tra hành chính được quy định các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mang tính cưỡng chế như tạm đình chỉ hành vi vi phạm, thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt hoặc sử dụng trái phép, sẽ có thể xử lý mạnh mẽ, nghiêm khắc đối với các đối tượng vi phạm, từ đó đảm bảo việc tuân thủ pháp luật của các chủ thể Do vậy, các quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính góp phần nâng cao tinh thần “thượng tôn pháp luật”

Thứ hai, việc ghi nhận và thực hiện các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của

người ra quyết định thanh tra hành chính là góp phần nâng cao hiệu quả phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật Như các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong việc tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó có dấu hiệu vi phạm pháp luật khi có khả năng gây thiệt hại

nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhằm phòng ngừa các hành vi vi phạm; việc yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật khi cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật, nhằm kịp thời phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm; việc quyết định thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát hoặc chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra khi phát hiện có dấu hiệu của tội phạm, nhằm đảm bảo việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật

1.3 Quá trình phát triển các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong pháp luật thanh tra Việt Nam

Từ các thời phong kiến Việt Nam, các cơ quan “Ngự sử đại phu”, “Gián nghị đại phu” trong triều đại nhà Lý, “Ngự sử đài” trong triều đại nhà Trần, “ty Phong hiến” ở thời nhà Lê sơ cho đến khi được đổi tên thành “Đô Sát Viện” trong triều đại nhà Nguyễn tuy có tên gọi khác nhau nhưng các cơ quan này đều thực hiện chức năng, nhiệm vụ mang bản chất của “hoạt động thanh tra hành chính” trong việc giúp Nhà vua giám sát, kiểm tra hoạt động của quan lại trong triều đình nhằm phát hiện,

xử lý kịp thời những hành vi sai trái của các quan thời bấy giờ15 Tuy nhiên, các cơ quan này chưa là một cơ quan “thanh tra” thực sự

Quá trình phát triển các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong pháp luật thanh tra Việt Nam có thể chia thành các giai đoạn sau đây:

1.3.1 Giai đoạn trước khi Luật thanh tra năm 2004 ra đời

Cơ quan thanh tra nhà nước Việt Nam chính thức ra đời đầu tiên từ năm

1945 với tên gọi là Ban Thanh tra đặc biệt theo Sắc lệnh số 64-SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hoà Từ đó đến trước khi Nhà nước ta ban hành Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, do pháp luật chưa chính

15 Xem thêm: Bùi Huy Khiên (2013), Từ ngự sử đài dưới triều vua Lê Thánh Tông - suy nghĩ về

mô hình tổ chức cơ quan thanh tra hiện nay, Tổ chức nhà nước (3), tr.16-19; Bùi Xuân Đính (2004), Nhà nước thời Lê - Trịnh (1593-1789) với việc thanh tra và giải quyết khiếu kiện, Nhà

nước và pháp luật (11), tr.9-13 và Nguyễn Thành Hữu (2017), Ngự Sử đài – cơ quan giám sát

quyền lực thời phong kiến, đăng trên Website của cơ quan Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật

Việt Nam (http://khoahocdoisong.vn/ngu-su-dai-co-quan-giam-sat-quyen-luc-thoi-phong-kien/), truy cập lần cuối vào lúc 21 giờ 02 phút ngày 06 tháng 9 năm 2018

thức ghi nhận chức danh người ra quyết định thanh tra nói chung và người ra quyết định thanh tra hành chính nói riêng nên các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính được “ngầm hiểu” là nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan thanh tra, bởi lẽ trong giai đoạn này pháp luật trao quyền thanh tra cho cơ quan thanh tra Đến khi Luật thanh tra năm 2004 ra đời, thay thế Pháp lệnh thanh tra năm 1990, quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính mới được chính thức ghi nhận Cụ thể hơn như sau:

Về cách thức quy định nhiệm vụ, quyền hạn, các văn bản pháp lý về thanh tra có sự tách bạch giữa nhóm nhiệm vụ và nhóm quyền hạn của chủ thể này Chẳng

hạn như theo Sắc lệnh số 64-SL (1945 – 1949) về việc thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, nhiệm vụ của Ban Thanh tra đặc biệt được quy định tại Điều I của Sắc lệnh,

bao gồm việc đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban hành chính và cơ quan của Chính phủ Trong khi đó, nhóm quyền hạn của Ban thanh tra đặt biệt được quy định riêng tại Điều II của Sắc lệnh với những quyền hạn rất lớn và

có thể chia làm ba nhóm quyền sau:

Thứ nhất, nhóm quyền phục vụ cho hoạt động thanh tra bao gồm quyền xem

xét các tài liệu, giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; tịch biên (tịch thu, xung vào công quỹ nhà nước) hoặc niêm phong những tang vật vi phạm của các đối tượng thanh tra phát hiện được trong quá trình thanh tra; đình chức các cá nhân đã phạm lỗi

Thứ hai, nhóm quyền mang bản chất của hoạt động điều tra như bắt giam bất

cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi; điều tra, hỏi chứng đối với các đối tượng được thanh tra hoặc dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt16 Với nhóm quyền này, cơ quan thanh tra có quyền lực rất lớn, bao gồm cả quyền bắt giam người phạm lỗi, riêng việc bắt giam đối với Bộ trưởng hay Thứ trưởng thì phải được thoả thuận trước với người có thẩm quyền17

Thứ ba, nhóm quyền mang bản chất quyền tư pháp, đó là thực hiện quyền

công tố (truy tố) người có có hành vi vi phạm pháp luật trước Tòa án đặc biệt để xét

năm 1945 của Chủ tịch Chính phủ

trước; đối với Chủ tịch Uỷ ban hành chính (Ủy ban nhân dân) kỳ hay tỉnh thì phải được Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Nội vụ thỏa thuận trước (Sắc lệnh số 42-SL ngày 03 tháng 4 năm 1946 và Sắc lệnh số 09-SL ngày 29 tháng 01 năm 1947)

xử theo quy định Theo đó, sau khi đã thanh tra, điều tra và thu thập các chứng cứ

có liên quan thì một uỷ viên trong Ban thanh tra đặc biệt sẽ đứng buộc tội trước Tòa

án đặc biệt (Điều 4 Sắc lệnh số 64-SL) Việc quy định cho Ban thanh tra đặc biệt có quyền truy tố, buộc tội người vi phạm ra trước Tòa án để xét xử là một đặc quyền, bởi lẽ về nguyên tắc, quyền truy tố các đối tượng trước Tóa án thuộc về cơ quan có chức năng thực hiện quyền công tố, cụ thể trong giai đoạn này là các thẩm phán của

cơ quan Công tố viện trực thuộc Bộ Tư pháp (thẩm phán buộc tội) truy tố trước các Tòa án Tư pháp18, trừ một số trường hợp đặc biệt như xét xử các chủ thể đặc biệt hoặc các hành vi vi phạm đặc biệt trong thời kỳ chiến tranh trong hệ thống Tòa án quân đội và Tòa án binh19 Tuy nhiên, Ban thanh tra đặc biệt không được quyền truy

tố đối với Bộ trưởng, Thứ trưởng hoặc cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương20

Trong các giai đoạn tiếp theo có sự thay đổi tên gọi cơ quan thanh tra: Ban thanh tra Chính phủ (1949 – 1954), Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ (1956 – 1960), Uỷ ban thanh tra (1960 – 1965) và Uỷ ban thanh tra của Chính phủ

(1968 – 1990), pháp luật thanh tra vẫn giữ cách quy định tách bạch giữa nhóm nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan thanh tra nói chung mà chưa xác định rõ người

ra quyết định thanh tra hành chính là chủ thể nào; chỉ có sự khác biệt về nội dung các quyền hạn được thực hiện qua các giai đoạn theo hướng tăng về số lượng quyền hạn của cơ quan thanh tra nhưng phạm vi và bản chất của quyền hạn thì có sự thu hẹp hơn so với cơ quan thanh tra ở giai đoạn trước

Chẳng hạn như khi Ban thanh tra Chính phủ trực thuộc Phủ Thủ Tướng được thành lập theo Sắc lệnh số 138B-SL ngày 18 tháng 12 năm 1949 của Chủ tịch Chính phủ (thay thế Ban Thanh tra đặc biệt), nhóm nhiệm vụ của cơ quan này được quy định tại Điều 4 Sắc lệnh là tách bạch so với nhóm quyền hạn được quy định riêng

phán thuộc công tố viện (Biện lý) đặt dưới quyền của Chưởng lý, Phó Chưởng lý hoặc Tham lý trực thuộc Bộ

Tư pháp (Tòa án đệ nhị cấp và Tòa án thượng thẩm) theo Sắc lệnh số 13-SL ngày 24 tháng 01 năm 1946

người có quyền truy tố trước Tòa án binh là một ủy viên của Chính phủ (một quân nhân) được chỉ định Xem

thêm: Quá trình xây dựng và phát triển ngành Tòa án nhân dân (giai đoạn 1945 – 1958), theo

http://www.toaan.gov.vn/portal/page/portal/tandtc/2185103/lsvapt/45-1959, truy cập lần cuối vào lúc 21 giờ

05 phút ngày 06 tháng 9 năm 2018

Toà Thượng thẩm thuộc hệ thống Tòa án Tư pháp (Theo Điều 4 Sắc lệnh số 42-SL ngày 03 tháng 4 năm

1946 và Điều 5 Sắc lệnh số 09-SL ngày 29 tháng 01 năm 1947), nghĩa là do Chưởng lý, Phó Chưởng lý hoặc Tham lý giữ quyền công tố

tại Điều 5 Sắc lệnh21; đồng thời, tổng thể các quyền hạn thì có phần thu hẹp hơn so với Ban Thanh tra đặc biệt, cụ thể như chỉ được quyền tạm huyền chức (tạm đình chức) đối với những ủy viên và viên chức phạm lỗi (Điểm c Điều 5 Sắc lệnh 138B-SL) mà không được quyền đình chức đối tượng vi phạm như Ban Thanh tra đặc biệt; không còn quyền điều tra vụ việc cũng như quyền được bắt giam bất cứ một nhân viên nào trong Chính phủ phạm lỗi; không còn quyền truy tố đối tượng trước Tòa án đặc biệt22

Đến Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, lần đầu tiên các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra được ghi nhận chính thức trong văn bản pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc Hội, bởi lẽ đối với các giai đoạn trước đây, các chế định này thường được quy định trong các Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ, các Nghị định của Hội đồng chính phủ,… mà thôi

Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đã xác định rõ “người ra quyết định thanh tra” bao gồm thủ trưởng cơ quan nhà nước và thủ trưởng các tổ chức thanh tra (Khoản 2 Điều 29 Pháp lệnh thanh tra) Bên cạnh đó, các nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra, người có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra được Pháp lệnh quy định tách bạch thành các nội dung khác nhau như nhiệm vụ, quyền hạn chung của tổ chức thanh tra nhà nước (Điều 8); nhiệm vụ, quyền hạn của từng tổ chức thanh tra nhà nước (Điều 11, 14, 17, 21); quyền của tổ chức thanh tra nhà nước trong quá trình thanh tra (Điều 9); quyền của từng chức danh thủ trưởng tổ chức thanh tra nhà nước: Tổng Thanh tra Nhà nước, Chánh Thanh tra bộ, Ủy ban Nhà nước, cơ quan thuộc Hội đồng bộ trưởng, Chánh thanh tra tỉnh, Chánh thanh tra huyện (Điều 12,

15, 18, 22) Riêng nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra sở và quyền của Chánh Thanh tra sở được quy định tại Nghị định số 244-HĐBT ngày 30 tháng 6 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng về tổ chức của hệ thống thanh tra nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt động thanh tra

Như vậy, xét về cách thức quy định, Pháp lệnh thanh tra vẫn chưa tách bạch nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra thành một điều khoản quy định riêng mà được thể hiện thông qua các điều luật khác gồm: Quy định về quyền của tổ chức thanh tra nhà nước trong quá trình thanh tra (Điều 9), quyền của từng

chức danh thủ trưởng tổ chức thanh tra nhà nước (Điều 11, 14, 17, 21)23 và nhiệm

vụ, quyền hạn của thanh tra xã, phường, thị trấn trong quá trình thanh tra (Khoản 4 Điều 23) là chưa có sự tập trung, thống nhất Và quyền của các chức danh thủ trưởng tổ chức thanh tra nhà nước khác thì được quy định trong Pháp lệnh, còn quyền của Chánh Thanh tra sở trong quá trình thanh tra được quy định tại Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thanh tra

Đồng thời, Pháp lệnh thanh tra bỏ sót không quy định nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình thanh tra của người ra quyết định thanh tra là thủ trưởng cơ quan nhà nước như Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thủ trưởng cơ quan công an nhân dân các cấp,… trong khi đó chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình thanh tra của thanh tra xã, phường, thị trấn

Về mặt nội dung, do Pháp lệnh thanh tra không quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra thành một điều luật riêng nên nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể này thực tế là sự tổng hợp quyền của tổ chức thanh tra nhà nước trong quá trình thanh tra và quyền của từng chức danh thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước Theo đó, các nhiệm vụ, quyền hạn này đã được mở rộng và bổ sung so với các văn bản quy định trước đây, cụ thể như quyền trưng cầu giám định, kiểm kê tài, niêm phong tài liệu, kê biên tài sản, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật, cảnh cáo đối với nhân viên nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kết luận kiến nghị, quyết định của tổ chức thanh tra hoặc Thanh tra viên làm cơ sở

để người ra quyết định thanh tra thực hiện trong quá trình thanh tra

1.3.2 Giai đoạn từ Luật thanh tra năm 2004 đến trước khi Luật thanh tra năm 2010 ra đời:

Qua 15 năm thực hiện Pháp lệnh thanh tra năm 1990, trước yêu cầu của công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc, trong xu thế toàn cầu hóa và do quá trình áp dụng Pháp lệnh phát hiện một số quy định chưa phù hợp với tình hình thực tế, nên ngày

24 tháng 6 năm 2004, Quốc hội đã thông qua Luật thanh tra 2004 Luật thanh tra năm 2004 đã phân định ra hai loại hình thanh tra của thanh tra nhà nước là thanh tra

Pháp lệnh Thanh tra) là quy định giải thích, hướng dẫn rõ hơn về thẩm quyền áp dụng một số quyền được được quy định cho tổ chức thanh tra nhà nước trong quá trình thanh tra (Điều 9 Pháp lệnh Thanh tra)

hành chính và thanh tra chuyên ngành, đồng thời tách bạch các quy định về nhiệm

vụ, quyền hạn thành hai nhóm là nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước và nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể tiến hành thanh tra như người ra quyết định thanh tra hành chính, Trưởng đoàn thanh tra hành chính, thành viên Đoàn thanh tra hành chính; người ra quyết định thanh tra chuyên ngành, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành, Thanh tra viên chuyên ngành

Như vậy, đến Luật thanh tra 2004, nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính đã được tách thành một chế định riêng, bao gồm hệ

thống các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể thay vì gom chung với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra và quy định rải rác tại nhiều văn bản khác nhau, nhiều điều

luật khác nhau và bỏ sót chủ thể ra quyết định thanh tra như Pháp lệnh năm 1990; đồng thời không quy định nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình thanh tra của Ủy ban nhân dân cấp xã

Về mặt nội dung, quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính theo Điều 42 Luật thanh tra năm 2004 là sự kế thừa quy định

về quyền của tổ chức thanh tra nhà nước trong quá trình thanh tra và quy định quyền của từng thủ trưởng tổ chức thanh tra nhà nước theo Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 và Nghị định số 244-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng, tuy nhiên có một điểm thay đổi đáng lưu ý sau:

Thứ nhất, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến Đoàn thanh tra như:

chỉ đạo, kiểm tra Đoàn thanh tra thực hiện đúng nội dung, thời hạn ghi trong quyết định thanh tra; giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên khác của Đoàn thanh tra

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định về những nhiệm vụ, quyền

hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính, cụ thể:

Một là, sửa đổi “quyền đình chỉ” trở thành “quyền tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền quyết định đình chỉ” đối với việc làm khi xét thấy việc

làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

Hai là, sửa đổi “quyền quyết định tạm đình chỉ” trở thành “quyền kiến nghị người có thẩm quyền quyết định tạm đình chỉ” việc thi hành quyết định kỷ luật,

thuyên chuyển công tác đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra hoặc

đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra; đồng bổ sung quyết định cho nghỉ hưu vào các loại quyết định được kiến nghị tạm đình chỉ

Ba là, điều chỉnh “quyền cảnh cáo và quyết định việc tạm đình chỉ công tác” trở thành “quyền kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác và xử lý”

đối với cán bộ, công chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra

Bốn là, bổ sung quyền kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện quyết định xử lý về thanh tra do người ra quyết định thanh tra hành chính ban hành hoặc kiến nghị

người có thẩm quyền ban hành

Năm là, bổ sung quyền quyết định thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật của đối tượng thanh tra gây

ra theo quy định của pháp luật

Sáu là, bãi bỏ quyền kê biên tài sản khi có căn cứ để nhận định có vi phạm pháp luật

Bảy là, bổ sung trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho Viện kiểm sát cùng cấp biết về việc đã chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra

khi phát hiện có dấu hiệu của tội phạm

Như vậy về cơ bản Luật thanh tra năm 2004 đã bổ sung và hoàn thiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính Nhìn chung thì các nhiệm vụ, quyền hạn này có sự gia giảm so với Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, một số quyền quyết định thực hiện bị thay đổi theo hướng chỉ được quyền kiến nghị người có thẩm quyền thực hiện, không còn quyền cảnh cáo đối với đối tượng vi phạm; đồng thời có bổ sung một số quyền hạn nhưng chủ yếu là những quyền không mang tính quyết định

1.3.3 Giai đoạn từ Luật thanh tra năm 2010 ra đời đến nay

Qua triển khai thực hiện, nhiều quy định của Luật thanh tra năm 2004 đã bộc

lộ những hạn chế, bất cập, đặc biệt là trong thời kỳ đẩy mạnh hội nhập quốc tế, trong khi đã có một số văn kiện quốc tế quan trọng liên quan đến ngành thanh tra

mà Việt Nam tham gia như Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng, Hiệp định thương mại thế giới, Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ, Những điều

này đặt ra yêu cầu phải sửa đổi Luật thanh tra24 Trên cơ sở đó, Luật thanh tra năm

2010 ra đời

Về cơ bản, cách quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính của Luật thanh tra năm 2004 được Luật thanh tra năm 2010 kế thừa theo hướng quy định chung tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính hiện nay vào một điều khoản

Về nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính, Luật thanh tra năm 2010 tương đối giống với Luật thanh tra năm 2004, tuy nhiên có bổ sung: quy định cho người ra quyết định thanh tra hành chính có nhiệm

vụ, quyền hạn giám sát hoạt động Đoàn thanh tra và đình chỉ, thay đổi Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra; quyền yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong tỏa tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra

Kết luận chương 1

Tóm lại, qua nghiên cứu một cách tổng thể, chuyên sâu về các vấn đề lý luận

và pháp lý, việc đưa ra được khái niệm về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính, ý nghĩa việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong Luật thanh tra là cơ sở quan trọng để phân tích về từng nhiệm vụ, quyền hạn và nhận định sự phù hợp của các quy định pháp luật thanh tra hiện hành về nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể này, từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật để nâng cao vai trò của người ra quyết định thanh tra hành chính trong việc bảo đảm đạt các mục đích của hoạt động thanh tra hành chính Bên cạnh đó, việc khái quát toàn bộ quá trình hình thành và phát triển của quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính từ khi Ban Thanh tra đặc biệt ra đời cho đến nay trong từng giai đoạn cụ thể sẽ giúp nhận thức được các nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính đã gia giảm đi rất nhiều so với các giai đoạn trước đây, từ đó có thể đánh giá được sự cần thiết của việc mở rộng hay thu hẹp phạm vi các nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính trong giai đoạn hiện nay

CHƯƠNG 2

HÀNH CHÍNH TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA

2.1 Quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra

Trong khi đang thực hiện thanh tra, người ra quyết định thanh tra hành chính

có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu báo cáo bằng văn bản, giải trình về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra (Điểm b Khoản

1 Điều 48 Luật thanh tra năm 2010)

Về nguyên tắc, người ra quyết định thanh tra hành chính chỉ được đề nghị cung cấp các thông tin, tài liệu nào có liên quan đến nội dung thanh tra Thông tin

được đề nghị cung cấp có thể là các tin, dữ liệu được chứa đựng trong văn bản, hồ

sơ, tài liệu có sẵn, có thể tồn tại dưới dạng bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan nhà nước tạo

ra25; tài liệu là vật mang tin được hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan,

tổ chức, cá nhân, bao gồm văn bản, dự án, bản vẽ thiết kế, bản đồ, công trình nghiên cứu, sổ sách, biểu thống kê, âm bản, dương bản phim, ảnh, vi phim, băng, đĩa ghi

âm, ghi hình, tài liệu điện tử; bản thảo tác phẩm văn học, nghệ thuật; sổ công tác, nhật ký, hồi ký, bút tích, tài liệu viết tay; tranh vẽ hoặc in; ấn phẩm và vật mang tin khác26 Tính liên quan đến nội dung thanh tra được hiểu là mối liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua việc các thông tin, tài liệu này có thể giúp xác định tính đúng sai của việc chấp hành chính sách pháp luật hoặc chứng minh sự kiện, tình tiết của vụ việc thanh tra

Đối tượng được người ra quyết định thanh tra hành chính đề nghị cung cấp thông tin, tài liệu là bất kỳ các cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu trữ, lưu giữ thông tin, tài liệu đó, bao gồm cả đối tượng thanh tra hoặc cấp trên của người ra quyết định thanh tra hành chính Trong mọi trường hợp, các đối tượng này có trách nhiệm cung cấp kịp thời, đầy đủ, chính xác thông tin, tài liệu khi được yêu cầu và phải

chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực của thông tin, tài liệu

đã cung cấp Trường hợp thông tin, tài liệu đã cung cấp nhưng chưa đầy đủ thì người ra quyết định thanh tra hành chính được yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp bổ sung Người ra quyết định thanh tra hành chính có trách nhiệm bảo quản thông tin, tài liệu thu thập từ đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua việc giữ cho thông tin, tài liệu được nguyên vẹn, không bị biến đổi,

hư hỏng, mất mát, lẫn lộn Bên cạnh đó, người ra quyết định thanh tra hành chính còn có trách nhiệm khai thác, sử dụng thông tin, tài liệu đúng mục đích trong quá trình kiểm tra, đánh giá chúng

Từ nghiên cứu các quy định pháp luật thanh tra hiện hành và khảo sát báo cáo kết quả thực hiện của các cơ quan, tổ chức, đơn vị qua sáu năm thi hành Luật thanh tra cho thấy thực tế có một số trường hợp các đối tượng được yêu cầu chậm trễ cung cấp các thông tin, tài liệu bằng cách kéo dài thời gian cung cấp với các lý

do như người phụ trách, nắm giữ thông tin tài liệu đi vắng (đi công tác, nghỉ phép, ); kho lưu trữ thường xuyên chuyển địa điểm; tài liệu bị thất lạc 27 Một trong các nguyên nhân dẫn đến hạn chế này là do bản thân quy định pháp luật thanh tra chưa được hoàn thiện, chẳng hạn như mặc dù pháp luật thanh tra có quy định về

xử lý đối tượng không cung cấp thông tin, tài liệu hoặc cung cấp thông tin, tài liệu không chính xác, thiếu trung thực, chiếm đoạt, thủ tiêu tài liệu, vật chứng liên quan đến nội dung thanh tra thông qua xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự tùy vào tính chất, mức độ vi phạm và yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật28 nhưng lại thiếu cơ chế, chế tài để đảm

bảo thực hiện các nội dung này Cụ thể: Một là, người ra quyết định thanh tra hành

chính chỉ được kiến nghị với cơ quan quản lý của đối tượng thanh tra xem xét, xử lý

kỷ luật theo quy định của pháp luật nhưng trong trường hợp cơ quan quản lý bao

che cho đối tượng thanh tra thì không có cơ chế để xử lý; Hai là, về biện pháp xử lý

vi phạm hành chính, qua khảo sát các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực, hiện nay Chính phủ chỉ quy định xử lý hành vi không cung cấp thông tin, giấy tờ, tài liệu liên quan đến việc thanh tra trong lĩnh vực đất đai và lĩnh

theo thanh-tra-hanh-chinh .aspx, truy cập lần cuối vào lúc 21 giờ 10 phút ngày 06 tháng 9 năm 2018

vực tiền tệ, ngân hàng29, còn các lĩnh vực khác như quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, dự trữ quốc gia, kho bạc nhà nước; kế toán, kiểm toán độc lập,… đều không có quy định xử lý nên không thể xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật thanh tra nếu tài liệu, thông tin yêu

cầu cung cấp thuộc lĩnh vực này; Ba là, về việc xử lý hình sự, qua khảo sát tất cả

các tội phạm được quy định tại Bộ luật hình sự năm 2015 nhận thấy không có tội phạm nào liên quan việc không cung cấp thông tin, tài liệu hoặc cung cấp thông tin, tài liệu không chính xác, thiếu trung thực, chiếm đoạt, thủ tiêu tài liệu, vật chứng liên quan đến nội dung thanh tra như pháp luật thanh tra đã viện dẫn30 Như vậy, rõ ràng pháp luật thanh tra quy định nhiều hình thức xử lý hành vi này nhưng chỉ là

“các quy định trên giấy” là một hạn chế của pháp luật thanh tra Qua phân tích như

trên, tác giả kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện như sau:

Thứ nhất, cần quy định cơ quan có thẩm quyền quản lý các cơ quan, tổ chức,

cá nhân không cung cấp thông tin, tài liệu hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật có trách nhiệm xử lý kỷ luật các cá nhân là đối tượng vi phạm và thông tin kết quả xử lý đến người ra quyết định thanh tra hành chính; đồng thời, tiến hành kiểm tra và cung cấp những tài liệu đã được yêu cầu đến người ra quyết định thanh tra hành chính Trường hợp người có thẩm quyền không xử lý hoặc xử lý không đúng tính chất, mức độ vi phạm thì người ra quyết định thanh tra hành chính có quyền kiến nghị đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền xử lý mà đã không xử lý hoặc xử lý không đúng Kiến nghị này tạo cơ chế để đảm bảo việc xử

lý kỷ luật đối tượng vi phạm được thực thi trên thực tế, tránh trường hợp bao che cho đối tượng vi phạm của người có thẩm quyền xử lý và đảm bảo các thông tin, tài liệu được cung cấp kịp thời phục vụ công tác thanh tra

Thứ hai, pháp luật thanh tra cần có nghị định xử phạt vi phạm hành chính

trong lĩnh vực thanh tra nói chung, trong đó có các hành vi vi phạm: Không cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ công tác thanh tra; cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật làm ảnh hưởng đến kết quả thanh tra; chiếm đoạt, thủ tiêu tài liệu, vật chứng

hành hính trong lĩnh vực đất đai; Điều 48 Nghị định số 96/2014/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 201 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành hính trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng

động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án) như Tội cung cấp tài liệu sai sự thật hoặc khai báo gian dối (Điều 382); tội từ chối khai báo, từ chối kết luận giám định, định giá tài sản hoặc từ chối cung cấp tài liệu (Điều 383)

liên quan đến nội dung thanh tra Quy định này nhằm đảm bảo chế tài xử lý vi phạm

là có thật trên thực tế mà không phải chỉ có trên “giấy” như hiện nay Đồng thời, cách thức ban hành nghị định xử phạt vi phạm hành chính riêng cho hoạt động thanh tra là tương đối phù hợp hơn so với việc bổ sung hành vi vi phạm này vào tất

cả các nghị định xử lý vi phạm hành chính trên tất cả các lĩnh vực, bởi lẽ như vậy không đảm bảo tính đồng bộ, hệ thống do mỗi ngành, lĩnh vực khác nhau có cách quy định khác nhau31

Thứ ba, tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện và bổ sung tội danh từ chối cung cấp

thông tin, tài liệu; cung cấp thông tin sai sự thật làm ảnh hưởng đến nội dung kết luận thanh tra vào chương các tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính của Bộ luật hình sự năm 2015 nhằm đảm bảo tính nghiêm minh, tạo cơ chế xử lý hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật thanh tra

Mặt khác, thực tiễn cũng có nhiều trường hợp yêu cầu cung cấp quá nhiều tài liệu, mang tính tràn lan nhưng hiệu quả thực tế khai thác không cao đã gây khó khăn cho đối tượng phải thực hiện quyền32 Do đó, yêu cầu đảm bảo cân bằng giữa nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính và quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng được yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu là vấn đề đặt ra để hoàn thiện

Do vậy, tác giả kiến nghị pháp luật thanh tra cần quy định rõ người ra quyết

định thanh tra hành chính có nghĩa vụ chứng minh tính liên quan giữa nội dung thanh tra và thông tin, tài liệu yêu cầu cung cấp Kiến nghị này nhằm đảm bảo quyền lợi của đối tượng được yêu cầu bởi lẽ tránh được trường hợp người ra quyết định thanh tra hành chính lạm quyền khi yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu không cần thiết Đồng thời, đây là cơ sở hữu hiệu để xử lý đối tượng được yêu cầu trong trường hợp người ra quyết định thanh tra hành chính đã chứng minh tính liên quan nhưng đối tượng được yêu cầu vẫn không cung cấp thông tin, tài liệu hoặc cung cấp thông tin tài liệu sai sự thật bởi lẽ lúc này, lỗi và trách nhiệm thuộc về các đối tượng này

theo nghị định xử phạt trong lĩnh vực đất đai là từ hai triệu đến ba triệu đồng, trong khi nghị định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng quy định là từ mười triệu đến hai mươi triệu đồng; đối với hành vi cung cấp tài liệu, số liệu sai sự thật, nghị định xử lý vi phạm hành chính lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng có quy định mức xử phạt từ ba mươi triệu đồng đến năm mươi triệu đồng nhưng nghị định xử phạt vi phạm hành chính về đất đai không quy định hành vi này,…

2018

Ngoài ra, trong quá trình thanh tra, trường hợp phát hiện có nhiều nội dung cần thiết phải có ý kiến giải thích, làm rõ những thông tin có liên quan của đối tượng thanh tra hoặc cần báo cáo một số nội dung bằng văn bản về nội dung thanh trathì người ra quyết định thanh tra hành chính yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra Đối tượng yêu cầu báo cáo bằng văn bản, giải trình chỉ có thể là đối tượng thanh tra mà không bao gồm các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác như việc yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu

2.2 Quyền trưng cầu giám định về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra

Trong quá trình thanh tra hành chính, một số trường hợp cần có sự đánh giá

về nội dung liên quan đến chuyên môn, kỹ thuật làm căn cứ cho việc kết luận như: chữ ký tại hồ sơ, tài liệu vi phạm có phải là chữ ký của chủ thể có thẩm quyền hoặc giấy tờ thật hay giấy tờ giả hoặc tính nguyên vẹn của giấy tờ so với bản gốc; chất lượng công trình xây dựng, Việc sử dụng các kiến thức, phương tiện, phương pháp khoa học, kỹ thuật, nghiệp vụ để kết luận chuyên môn về một vấn đề có liên quan theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân gọi là hoạt động giám định Bản chất của việc giám định là một hoạt động thu thập chứng cứ phục vụ cho hoạt động thanh tra bởi lẽ kết luận giám định được xem là một nguồn chứng cứ quan trọng cho kết luận thanh tra Do vậy, pháp luật quy định người ra quyết định thanh tra hành chính được trưng cầu giám định về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra (Điểm c

Khoản 1 Điều 48 Luật thanh tra năm 2010)

Khi thực hiện việc trưng cầu giám định trong hoạt động thanh tra, người ra quyết định thanh tra hành chính phải tuân thủ một số nguyên tắc sau:

Một là, người ra quyết định thanh tra hành chính phải xem xét và trưng cầu

cơ quan, đơn vị có chuyên môn phù hợp với nội dung cần giám định bởi lẽ chủ thể giám định là cơ quan, tổ chức, cá nhân (gọi chung là người giám định) có chức năng giám định và có tri thức, trình độ chuyên môn, kỹ thuật ở mức độ cao, có điều kiện

về các phương tiện kỹ thuật hiện đại bởi lẽ giám định là hoạt động nghiên cứu, phân tích, xem xét hoặc thử nghiệm,… dựa trên những số liệu, tài liệu, dấu vết, kiến thức,… để phát hiện ra những yếu tố thuộc về bản chất sự vật, hiện tượng nhằm kết luận một vấn đề, khẳng định một sự thật nào đó Đồng thời, tính khách quan, chính xác của kết luận giám định vừa phụ thuộc vào năng lực, phẩm chất đạo đức của

giám định viên, vừa phụ thuộc vào chất lượng, mức độ hiện đại của các công cụ, phương tiện khoa học kỹ thuật được sử dụng

Hai là, người ra quyết định thanh tra hành chính không chịu trách nhiệm về

tính chính xác, khách quan của kết quả giám định mà chỉ chịu trách nhiệm về các nội dung kết luận vụ việc thanh tra trên cơ sở kết luận giám định bởi lẽ chủ thể chịu trách nhiệm về kết quả giám định là cơ quan, tổ chức thực hiện việc giám định Quy định này đảm bảo đúng nguyên tắc tự chịu trách nhiệm của cơ quan, tổ chức giám định vì giám định là một hoạt động khoa học và chỉ có chủ thể thực hiện hoạt động

đó mới có thể cam kết, đảm bảo về tính khách quan, chính xác của kết quả giám định Trên cơ sở kết quả giám định đó, người ra quyết định thanh tra hành chính mới xem xét và kết luận về nội dung thanh tra nên chỉ chịu trách nhiệm đối với việc kết luận của mình Điều này đồng nghĩa với việc khi kết luận giám định không chính xác dẫn đến kết luận thanh tra không khách quan thì trách nhiệm của người ra quyết định thanh tra hành hính sẽ được xem xét và loại trừ

Ba là, mặc dù người ra quyết định thanh tra hành chính là người trưng cầu giám định nhưng kinh phí trưng cầu giám định hoặc do cơ quan tiến hành thanh tra

chi trả, hoặc do đối tượng thanh tra chi trả (trong trường hợp qua thanh tra phát hiện đối tượng thanh tra có sai phạm), trừ trường hợp pháp luật có quy định khác Quy định này đảm bảo nguyên tắc trách nhiệm chứng minh có hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra thuộc về cơ quan thực hiện thanh tra, đối tượng thanh tra không có nghĩa vụ phải chứng minh mình không vi phạm pháp luật Khi đó, nếu qua giám định xác định đối tượng thanh tra có vi phạm pháp luật thì đối tượng phải chịu trách nhiệm về hành vi vi phạm trước Nhà nước, trong đó có bao gồm chi phí giám định để chứng minh có hành vi vi phạm; ngược lại, khi không chứng minh được có hành vi vi phạm thì cơ quan thanh tra phải chi trả khoản chi phí này, nói cách khác là Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm đối với các chi phí này Bên cạnh đó, pháp luật thanh tra còn dự phòng được trường hợp pháp luật khác quy định về vấn

đề kinh phí giám định thì việc thực hiện sẽ căn cứ vào quy định của pháp luật đó Quy định này nhằm hạn chế sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật và đảm bảo các quy định pháp luật chuyên ngành sẽ được áp dụng

Thực tế thời gian qua cho thấy việc trưng cầu giám định về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra được thực hiện giúp người ra quyết định thanh tra

hành chính có cơ sở khoa học để kết luận, đảm bảo chính xác, khách quan Tuy nhiên, việc thực hiện quyền này còn một số hạn chế, vướng mắc như sau:

Thứ nhất, pháp luật thanh tra hiện hành không quy định về việc giám định

lại, giám định bổ sung trong hoạt động thanh tra nên người ra quyết định thanh tra hành chính sẽ thực hiện quyền hạn này như thế nào Đây là một hạn chế bởi lẽ giám định lại là việc hoàn toàn có thể xảy ra như trường hợp có chứng cứ, chứng minh không khách quan trong quá trình giám định (người giám định lợi dụng việc thực hiện giám định để trục lợi từ đối tượng thanh tra hoặc bị xúi giục, ép buộc đưa ra kết luận giám định sai sự thật, ); nhu cầu giám định bổ sung cũng được đặt ra khi kết luận giám định chưa rõ ràng, chưa đầy đủ hoặc trong quá trình thanh tra có phát sinh một số nội dung cần tiếp tục làm rõ ở góc độ chuyên môn kỹ thuật, Do đó,

tác giả kiến nghị điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra hành chính tại Điểm c Khoản 1 Điều 48 Luật Thanh tra hiện nay: “Quyết định trưng cầu giám định về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra” thành: “Quyết định trưng cầu giám định, giám định bổ sung hoặc giám định lại về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra”

Thứ hai, pháp luật thanh tra hiện hành không có quy định về quyền và nghĩa

vụ của người ra quyết định thanh tra hành chính khi thực hiện trưng cầu giám định Đồng thời, các chế định về quyền và nghĩa vụ của người trưng cầu giám định tư pháp theo Luật giám định tư pháp cũng không được áp dụng đối với người ra quyết định thanh tra hành chính khi trưng cầu giám định trong hoạt động thanh tra vì về nguyên tắc, giám định trong quá trình thanh tra không phải là một hoạt động giám định tư pháp33 Do đó, khi trưng cầu giám định, người ra quyết định thanh tra hành chính sẽ thực hiện quyền đối với hoạt động giám định trên cơ sở nào, trong khi nhu cầu thực hiện một số quyền quan trọng đối với người ra quyết định thanh tra hành chính là cần thiết

Từ cơ sở trên, tác giả kiến nghị bổ sung điều khoản xác định một số quyền,

nghĩa vụ của người ra quyết định thanh tra hành chính trong hoạt động giám định như: Quyền yêu cầu người giám định trả kết luận giám định đúng nội dung và thời

trưởng cơ quan quản lý nhà nước hoặc Thủ trương cơ quan thanh tra nhà nước) mà không phải là người yêu cầu giám định theo Luật Giám định tư pháp (cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc người yêu cầu giám định bao gồm đương sự trong vụ việc dân sự, vụ án hành chính, nguyên đơn dân sự, bị đơn dân

sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hình sự hoặc người đại diện hợp pháp của họ) nên giám định trong hoạt động thanh tra không phải là giám định tư pháp theo Luật giám định tư pháp năm 2012

hạn đã yêu cầu; quyền yêu cầu người giám định giải thích kết luận giám định; nghĩa

vụ lựa chọn tổ chức hoặc cá nhân thực hiện giám định phù hợp với tính chất, yêu cầu của vụ việc cần giám định; nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến đối tượng giám định theo yêu cầu của người thực hiện giám định;… Đồng thời,

để đảm bảo quyền của người ra quyết định thanh tra hành chính khi trưng cầu giám định trong hoạt động thanh tra như nêu trên, cần quy định về nghĩa vụ của người giám định như nghĩa vụ bảo quản mẫu vật giám định, tài liệu liên quan đến vụ việc giám định; chịu trách nhiệm cá nhân về kết luận giám định do mình đưa ra, trường hợp cố ý đưa ra kết luận giám định sai sự thật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì phải bồi thường, bồi hoàn theo quy định của pháp luật;…

Thứ ba, theo Nghị định số 86/2011/NĐ-CP, kinh phí trưng cầu giám định do

cơ quan tiến hành thanh tra chi trả, trường hợp đối tượng thanh tra có sai phạm thì

sẽ do đối tượng thanh tra chi trả, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác Tuy nhiên, trên thực tế có nhiều trường hợp chi phí cần thiết cho việc giám định là khá lớn (giám định cầu, đường, công trình xây dựng,…), trong khi đó, ngân sách của các cơ quan thanh tra có hạn, đặc biệt là các cơ quan thanh tra quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, điều này sẽ gây khó khăn cho quá trình thực hiện Mặt khác, theo Thông tư số 327/2016/TT-BTC ngày 26 tháng 12 năm 2016 của Bộ Tài chính, các cơ quan thanh tra được sử dụng nguồn kinh phí được trích từ các khoản thu hồi phát hiện qua công tác thanh tra đã thực nộp vào ngân sách nhà nước để bổ sung chi phục vụ các hoạt động thanh tra Tuy nhiên, quy định này lại không xác định rõ chi phí cho hoạt động thanh tra nói chung này là chi phí gì, có bao gồm chi phí giám định hay chỉ bao gồm các chi phí phát sinh trực tiếp từ hoạt động thanh tra như chi phí xăng dầu, công tác phí, Do đó, tại nhiều địa phương, người ra quyết định thanh tra hành chính gặp khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vu, quyền hạn này

Từ cơ sở trên, tác giả kiến nghị pháp luật thanh tra cần hướng dẫn cụ thể hơn

về việc thu, nộp, quản lý và sử dụng kinh phí trưng cầu giám định trong hoạt động thanh tra, đặc biệt là có biện pháp xử lý trường hợp chi phí cơ quan thanh tra không đảm bảo chi trả cho chi phí giám định cụ thể: Trường hợp chi phí giám định vượt quá 50% chi phí theo dự toán đầu năm tài chính, người ra quyết định thanh tra hành chính có quyền kiến nghị cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên tạm ứng chi phí trưng cầu giám định và phải hoàn trả chi phí này vào đầu năm tài chính kế tiếp, cụ thể: Chi phí giám định phục vụ cuộc thanh tra hành chính do Thanh tra sở và Thanh tra

huyện tiến hành được tạm ứng từ Thanh tra tỉnh; chi phí giám định phục vụ cuộc thanh tra hành chính do Thanh tra tỉnh và Thanh tra bộ tiến hành được tạm ứng chi phí trưng cầu giám định từ Thanh tra Chính phủ; riêng cuộc thanh tra hành chính do Thanh tra Chính phủ tiến hành sẽ do Thủ tướng Chính phủ quyết định việc tạm ứng kinh phí từ ngân sách trung ương trên cơ sở thống nhất giữa Tổng Thanh tra Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tài chính

Ngoài ra, bên cạnh trưng cầu giám định, pháp luật thanh tra cần bổ sung cho người ra quyết định thanh tra hành chính quyền hạn có bản chất tương tự trưng cầu giám định, cụ thể là yêu cầu định giá tài sản, định giá lại tài sản trong quá trình thanh tra vì trong hoạt động thanh tra có một số trường hợp cần phải xác định giá trị thực tế tài sản để làm rõ các dấu hiệu vi phạm pháp luật có dấu hiệu của tội phạm34hay không để chuyển cơ quan điều tra Chẳng hạn như trường hợp xác định hành vi nhận hối lộ mà của hối lộ là tài sản, đồ vật có giá trị từ 2.000.000 đồng trở lên sẽ có dấu hiệu của tội nhận hối lộ; hoặc trường hợp viên chức có trách nhiệm giữ tài sản của đơn vị sự nghiệp nhưng vì thiếu trách nhiệm nên đã bị thất lạc đồ vật, tài sản có giá trị từ 100.000.000 đồng trở lên sẽ có dấu hiệu của tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng;

2.3 Quyền áp dụng một số biện pháp khẩn cấp tạm thời trong quá trình thanh tra

Biện pháp khẩn cấp tạm thời trong quá trình thanh tra, xét về bản chất, có hai

tính chất là tính khẩn cấp được thể hiện thông qua việc phải áp dụng ngay các biện pháp này khi xác định các căn cứ để áp dụng và tính tạm thời được thể hiện thông

qua việc áp dụng các biện pháp này chỉ được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định bởi lẽ khi xét thấy không cần thiết áp dụng biện pháp này, người thẩm quyền phải quyết định hoặc kiến nghị hủy bỏ ngay việc áp dụng biện pháp đó (Khoản 2 Điều 48 Luật thanh tra)

Pháp luật thanh tra quy định người ra quyết định thanh tra hành chính có nhiệm vụ, quyền hạn áp dụng 5 biện pháp khẩn cấp tạm thời sau:

được quy định trong Bộ luật hình sự, do người có năng lực trách nhiệm hình sự hoặc pháp nhân thương mại thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ Tổ quốc, xâm phạm chế độ chính trị, chế độ kinh tế, nền văn hóa, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, xâm phạm quyền con người, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, xâm phạm những lĩnh vực khác của trật tự pháp luật xã hội chủ nghĩa mà theo quy định của Bộ luật này phải bị xử lý hình sự.”

2.3.1 Quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử

Tiền, đồ vật, giấy phép bị tạm giữ trong quá trình thanh tra của người ra quyết định thanh tra hành chính có những đặc điểm sau:

Một là, tiền bao gồm tiền Việt Nam hoặc ngoại tệ; các đồ vật bao gồm các

loại hàng hóa, vật phẩm, ma túy, vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ, vật có giá trị lịch sử, giá trị văn hóa, bảo vật quốc gia, cổ vật, hàng nông lâm ngư sản, ; các loại giấy phép được cơ quan có thẩm quyền cấp trong các lĩnh vực như giấy phép kinh doanh, giấy phép đầu tư, giấy phép xây dựng, giấy phép hoạt động ngân hàng, giấy phép lái xe, giấy phép cung ứng dịch vụ viễn thông, giấy phép xã nguồn nước thải vào nguồn nước, giấy phép hoạt động điện lực,…

Hai là, các khoản tiền, đồ vật, giấy phép này được sử dụng trái pháp luật, nói

cách khác là việc tạm giữ không phụ thuộc vào nguồn gốc của tài sản là hợp pháp như do lao động hợp pháp mà có hoặc bất hợp pháp như do trộm cắp tài sản, cưỡng đoạt tài sản, ; không có sự phân biệt là tài sản của nhà nước hoặc tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác; không xem xét chủ thể đã sử dụng trái pháp luật là đối tượng thanh tra hoặc bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào mà chỉ cần được sử dụng vào mục đích trái pháp luật thì đều có thể trở thành tài sản bị tạm giữ

Người ra quyết định thanh tra hành chính được tạm giữ tiền, đồ vật, giấy

phép sử dụng trái pháp luật khi có các căn cứ sau: Một là, cần phải ngăn chặn ngay

hành vi vi phạm pháp luật bởi lẽ các khoản tiền, đồ vật, giấy phép được xem là tang vật, phương tiện, công cụ vi phạm pháp luật, nếu không tạm giữ thì người vi phạm

sẽ tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm; Hai là, để xác minh làm rõ cho việc kết luận

thanh tra vì để có thể kết luận chính xác có hay không có hành vi vi phạm pháp luật của một đối tượng, người ra quyết định thanh tra hành chính phải có đủ chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm thông qua các khoản tiền, đồ vật, giấy phép được sử

dụng trái phép; Ba là, phục vụ cho việc xử lý sau thanh tra bởi lẽ một khi kết luận

thanh tra đã xác định là có hành vi vi phạm pháp luật thì những tang vật, công cụ,

phương tiện vi phạm này phải được xử lý theo quy định như thu hồi, tịch thu nộp ngân sách nhà nước, chuyển giao cho cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành để quản lý, xử lý hoặc tiêu hủy theo quy định của pháp luật,

Về trình tự, thủ tục thực hiện, việc yêu cầu tạm giữ phải thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ tiền, đồ vật, giấy phép bị tạm giữ, thời gian tạm giữ, trách nhiệm của người ra quyết định tạm giữ, nghĩa vụ của đối tượng có tiền, đồ vật, giấy phép bị tạm giữ Khi có căn cứ tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép, người ra quyết định thanh tra hành chính có văn bản yêu cầu người có thẩm quyền thực hiện việc tạm giữ Sau khi có quyết định tạm giữ, chủ thể tạm giữ phải lập biên bản và trường hợp xét thấy cần giao cho cơ quan chức năng giữ thì người ra quyết định thanh tra hành chính yêu cầu cơ quan đó thực hiện35

Việc tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật có vai trò quan trọng và thể hiện rõ nét tính quyền lực nhà nước của thanh tra hành chính Có quan điểm cho rằng nên hủy bỏ quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật của người ra quyết định thanh tra nói chung và người ra quyết định thanh tra hành chính nói riêng vì không phù hợp, không mang tính khả thi khi áp dụng cho các cơ quan hành chính nhà nước36 Tác giả không đồng ý với quan điểm này bởi lẽ thực tế hoạt động thanh tra hành chính có trường hợp cần phải thực hiện quyền yêu cầu tạm giữ nêu trên để đảm bảo hoạt động thanh tra hành chính và qua báo cáo của các địa phương cho thấy, thực tiễn việc thực quyền hạn này đã được các người ra quyết định thanh tra hành chính thực hiện để làm cơ sở để phục vụ xác minh chứng cứ phục vụ cho việc ra kết luận thanh tra37 Mặt khác, cần lưu ý rằng, hoạt động thanh tra hành chính hay hoạt động thanh tra

nói chung không hoàn toàn là hoạt động tài phán những cũng có tính chất tài phán

Tuy nhiên, qua nghiên cứu, khảo sát quá trình áp dụng, việc thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn về tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật đã phát sinh một số hạn chế, vướng mắc, cụ thể:

Thứ nhất, quy định về quyền hạn liên quan đến việc tạm giữ tiền, đồ vật, giấy

phép chưa dự liệu được trường hợp người ra quyết định thanh tra hành chính là người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ Theo đó, mặc dù theo biểu mẫu văn

Mau, Luận văn Thạc sĩ trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, tr 74

bản thực hiện quyền hạn này (Mẫu số 23-TTr) được ban hành kèm theo Thông tư số 05/2014/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ xác định thẩm quyền ra quyết định tạm giữ là người ra quyết định thanh tra hành chính hoặc người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ khác nhưng theo quy định của Luật Thanh tra, người ra quyết định thanh tra hành chính chỉ có quyền yêu cầu người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ mà không được quyền tự ra quyết định tạm giữ Như vậy, nếu người ra quyết định thanh tra hành chính có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép như các chức danh thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc Sở, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, ) nhưng lại không được quyền tự ra quyết định mà chỉ được yêu

cầu chủ thể khác thực hiện là không phù hợp Do đó, tác giả kiến nghị sửa đổi Điểm

d Khoản 1 Điều 48 Luật thanh tra hiện nay về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra

quyết định thanh tra hành chính: “Yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật” thành: “Ra quyết định tạm giữ hoặc yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật”

Thứ hai, thời hạn tạm giữ các khoản tiền, đồ vật, giấy phép trong quá trình

thanh tra hiện nay chưa được quy định cụ thể mà do người ra quyết định tạm giữ quyết định tại quyết định tạm giữ và cũng không có quy định giới hạn thời gian tạm giữ tối đa Đây là một bất cập, vướng mắc bởi lẽ việc tạm giữ các tài sản này có ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu trong một số trường hợp hoặc dẫn đến việc lạm quyền tạm giữ của người ra quyết định thanh tra hành chính như

kéo dài thời gian tạm giữ mặc dù đã có kết luận thanh tra, Do đó, tác giả kiến nghị

bổ sung quy định người ra quyết định thanh tra hành chính tự ra quyết định hoặc

yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ quyết định thời hạn tạm giữ các khoản tiền,

đồ vật, giấy phép tính từ thời điểm tạm giữ trên thực tế đến khi kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra; trường hợp có căn cứ để xử lý đối tượng tạm giữ, người ra quyết định thanh tra hành chính quyết định hoặc yêu cầu người có thẩm quyền kéo dài thời hạn tạm giữ nhưng không được vượt quá thời hạn ra kết luận thanh tra, vì vấn đề xử lý tài sản tạm giữ trong quá trình thanh tra phải được xác định tại kết luận thanh tra

Thứ ba, liên quan đến các loại đồ vật bị người ra quyết định thanh tra hành

chính tạm giữ:

Một là, pháp luật thanh tra không có quy định về việc xử lý kịp thời các đồ

vật bị tạm giữ dễ bị hư hỏng hoặc hết thời hạn sử dụng, không thể đảm bảo mục đích tạm giữ nếu không xử lý ngay sau khi có quyết định tạm giữ (trong trường hợp

đồ vật này được sử dụng trái pháp luật từ hành vi vi phạm trách nhiệm kỷ luật), chẳng hạn như hành vi tham nhũng mà tài sản tham nhũng là các hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng như thực phẩm tươi sống, dễ bị ôi thiu, khó bảo quản, hàng hóa

dễ cháy, nổ như xăng, dầu, khí hóa lỏng,…; thuốc chữa bệnh, thuốc thú y, thuốc bảo

vệ thực vật, thực phẩm đã qua chế biến và các loại hàng hóa khác gần đến hạn sử dụng ghi trên bao bì, nhãn hàng nhưng vẫn chưa có kết luận thanh tra; hàng hóa có tính chất thời vụ như hàng tiêu dùng theo mùa, phục vụ lễ, tết, hàng điện tử cao cấp như các loại máy tính bảng, điện thoại thông minh,… Điều này gây khó khăn vì người ra quyết định thanh tra hành chính không thể quyết định hoặc yêu cầu người

có thẩm quyền quyết định tạm giữ nếu những đồ vật có tính chất như trên được sử dụng trái pháp luật từ hành vi vi phạm trách nhiệm kỷ luật38 Do vậy, tác giả kiến nghị cần quy định cụ thể về việc xử lý các đồ vật bị tạm giữ trong quá trình thanh

tra là các hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng tương tự như cách thức xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tạm giữ, tịch thu theo thủ tục hành chính39, cụ thể người ra quyết định thanh tra hành chính phải tổ chức xử lý dưới hình thức tiêu hủy đối với hàng hóa, vật phẩm đã bị hư hỏng không còn giá trị sử dụng hoặc bán trực tiếp (không thông qua đấu giá) cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu mua nếu không thuộc đối tượng phải tiêu hủy (trừ trường hợp hàng hóa thuộc lĩnh vực kinh doanh có điều kiện như hàng hóa dễ cháy, nổ, chỉ được bán cho các tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện kinh doanh theo quy định pháp luật) Việc xử lý phải được lập thành biên bản; tiền thu được từ việc xử lý phải gửi vào tài khoản tạm gửi mở tại Kho bạc Nhà nước của người ra quyết định thanh tra hành chính và được quản lý theo kết luận thanh tra (tịch thu sung quỹ nhà nước hoặc trả lại chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp)

Hai là, pháp luật thanh tra quy định các đồ vật có tính chất đặc biệt được

người ra quyết định thanh tra hành chính tạm giữ trong quá trình thanh tra sẽ được

bị tạm giữ là tang vật vi phạm hành chính theo Điều 125 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2013; đối với những đồ vật là tang vật của hành vi vi phạm trách nhiệm kỷ luật thì không có quy định để xử lý

theo thủ tục hành chính được hướng dẫn thực hiện tại Thông tư số 173/2013/TT-BTC ngày 20 tháng 11 năm

2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính

giao cho cơ quan chức năng giữ trong một số trường hợp Tuy vậy, đồ vật nào phải giao cho cơ quan chức năng tạm giữ và cơ quan chức năng nào sẽ thực hiện tạm giữ lại không được quy định rõ Điều này dẫn đến việc thực hiện không đồng bộ, thống nhất hoặc sự tùy tiện của người ra quyết định thanh tra hành chính, bởi lẽ xét về bản chất, mỗi loại đồ vật khác nhau sẽ có giá trị khác nhau và cần được tạm giữ bởi những chủ thể khác nhau như việc tạm giữ vàng, bạc, kim khí quý, đá quý khác với việc tạm giữ động, thực vật quý hiếm, tạm giữ chất độc, vụ khí quân dụng, Do đó,

để tạo cơ sở pháp lý, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trong cách thức thực hiện và tạo sự thuận lợi trong thực hiện việc điều tra ban đầu vụ việc có dấu hiệu tội phạm40

mà không cần phải vận chuyển những đồ vật tạm giữ từ nơi lưu giữ giữa các cơ

quan, tác giả kiến nghị pháp luật thanh tra cần bổ sung quy định về những đồ vật

nào phải giao cho cơ quan chức năng tạm giữ và cơ quan chức năng nào sẽ thực hiện tạm giữ theo hướng sau: (i) Vật không thể di chuyển về nơi tạm giữ thì giao cho cơ quan, tổ chức hoặc người đang giữ đồ vật có trách nhiệm tiếp tục quản lý, bảo quản đồ vật đó; (ii) vật là tiền, giấy tờ có giá, vàng, bạc, kim khí quý, đá quý,

đồ cổ được gửi tại hệ thống kho bạc nhà nước cùng cấp với người ra quyết địnhthanh tra hành chính; (iii) vật là vũ khí quân dụng, chất nổ, chất cháy được gửi tại kho vũ khí, trang bị kỹ thuật thuộc Bộ Chỉ huy quân sự cấp tỉnh; (iv) vật là chất độc được gửi tại các cơ sở quản lý về chuyên môn thuộc ngành Y tế, Quốc phòng, Công

an, Công Thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trên địa bàn cấp tỉnh; (v) vật là chất phóng xạ được gửi tại Viện năng lượng nguyên tử Việt Nam thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ; (vi) động vật được gửi tại các Vườn thú, Trung tâm cứu hộ động vật hoang dã hoặc các cơ sở chăn nuôi thuộc ngành Nông nghiệp trên địa bàn cấp tỉnh; (vii) thực vật được gửi tại các cơ quan lâm nghiệp, Công ty cây trồng trên địa bàn; (viii) vật là vi khuẩn, siêu vi khuẩn, ký sinh trùng độc hại, mẫu máu, mô,

bộ phận cơ thể người, vắc xin và các vật chứng khác liên quan đến lĩnh vực y tế cần

có điều kiện bảo quản đặc biệt được gửi tại các cơ sở quản lý về chuyên môn thuộc ngành y tế

Ba là, pháp luật thanh tra không quy định việc tổ chức quản lý nơi tạm giữ và

chế độ quản lý, bảo quản đối với đồ vật bị tạm giữ là các đồ vật khác (không thuộc dạng hàng hóa, vật phẩm dễ hư hỏng như đã phân tích tại mục hạn chế thứ nhất hoặc đồ vật có tính chất đặc biệt buộc phải giao cho cơ quan chức năng quản lý, bảo

Luận văn

quản như đã phân tích tại mục hạn chế thứ hai nêu trên),trong khi đó các hoạt động

xử lý vi phạm hành chính, điều tra, truy tố, đều quy định các nội dung này đối với việc tạm giữ đối với các đồ vật này41 Điều này gây khó khăn cho người ra quyết định thanh tra hành chính trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình

Do đó, tác giả kiến nghị bổ sung quy định về nơi tạm giữ các đồ vật được sử dụng

trái pháp luật trong quá trình thanh tra hành chính (không thuộc dạng hàng hóa, vật phẩm dễ hư hỏng hoặc đồ vật có tính chất đặc biệt) theo hướng tổ chức quản lý cùng với nơi tạm giữ các tang vật, phương tiện vi phạm hành chính theo pháp luật

về xử lý vi phạm hành chính42 để tiết kiệm không gian, kinh phí và nhân lực phục

vụ việc quản lý, bảo quản và khả năng thực thi trên thực tế cao Ngoài ra, để đảm bảo chế độ trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan trong quá trình tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được tạm giữ trong quá trình thanh tra hành

chính, theo tác giả, pháp luật thanh tra cần quy định người ra quyết định thanh tra

hành chính có trách nhiệm quản lý, bảo quản đồ vật bị tạm giữ, trường hợp đồ vật tạm giữ bị mất, đánh tráo, hư hỏng, mất linh kiện, thay thế thì người ra quyết định thanh tra hành chính sẽ chịu trách nhiệm bồi thường và bị xử lý theo quy định của pháp luật; đồng thời, người trực tiếp quản lý, bảo quản tang vật, phương tiện phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và người ra quyết định thanh tra hành chính về việc quản lý, bảo quản tang vật, phương tiện

2.3.2 Quyền tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm

Trong một số trường hợp, người ra quyết định thanh tra hành chính được quyền tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Điểm đ Khoản 1 Điều 48 Luật thanh tra năm 2010)

Trước hết, ở góc độ lý luận, việc làm bị người ra quyết định thanh tra hành chính tạm đình chỉ hoặc kiến nghị đình chỉ được hiểu là các hành vi biểu hiện ra

hiện chức năng thanh tra chuyên ngành) được thực hiện theo Nghị định số 115/2013/NĐ-CP ngày 03 tháng

10 năm 2013 của Chính phủ về quản lý, bảo quản tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tạm giữ, tịch thu theo thủ tục hành chính được thực hiện theo; việc tạm giữ đồ vật trong điều tra, truy tố,… được thực hiện theo quy chế quản lý kho vật chứng ban hành kèm theo Nghị định số 18/2002/NĐ-CP ngày 18 tháng 02 năm

2002, được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 70/2013/NĐ-CP ngày 02 tháng 07 năm 2013 của Chính phủ

theo Điều 6 Nghị định số 115/2013/NĐ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2013 của Chính phủ