Do đó, việc nghiên cứu những quy định của pháp luật về biên chế hành chính, những khó khăn trong việc xác định, phân bổ, sử dụng, quản lý biên chế hành chính hiện nay và đưa ra giải
CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ BIÊN CHẾ HÀNH CHÍNH
Khái niệm biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
1.1.1 Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan của nhà nước và là bộ phận cấu thành máy móc của hệ thống nhà nước, mang đầy đủ đặc điểm chung như hoạt động mang tính quyền lực nhà nước và được tổ chức, hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ; mỗi cơ quan hành chính nhà nước có một thẩm quyền nhất định do pháp luật quy định, là tập hợp các quyền và nghĩa vụ mang tính quyền lực được nhà nước trao để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình; về thẩm quyền, cơ quan hành chính nhà nước có quyền đơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng liên quan.
Cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với các đối tượng chịu sự tác động và quản lý của mình Đặc thù của cơ quan này là có chức năng quản lý hành chính nhà nước và thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong khi các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia quản lý trong phạm vi và lĩnh vực nhất định Nói chung, cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan chấp hành và điều hành thuộc quyền lực nhà nước.
Xét về phạm vi lãnh thổ hoạt động, cơ quan hành chính nhà nước được phân làm cơ quan ở trung ương và cơ quan ở địa phương Tuy có sự phân chia này, các cơ quan hành chính nhà nước luôn tạo thành một thể thống nhất, có quan hệ chặt chẽ với nhau trên nguyên tắc tập trung dân chủ Ở mỗi cấp, tên gọi của các đơn vị hành chính tương đương có thể khác nhau Bên cạnh các chức năng tương đồng, các cơ quan hành chính ở cùng cấp còn có những chức năng riêng biệt, đặc thù Vì vậy, có sự khác biệt giữa các loại cơ quan hành chính nhà nước ở cùng một cấp Ví dụ, thành phố trực thuộc trung ương có một số chức năng không giống tỉnh.
Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được hình thành qua quá trình lịch sử và gắn với đặc điểm địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội và cách thức tổ chức bộ máy nhà nước của từng khu vực Hệ thống này gồm UBND cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), UBND cấp huyện (quận, huyện, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh), và UBND cấp xã (phường, xã, thị trấn), cùng với các sở, phòng đóng vai trò tham mưu giúp việc cho UBND cấp tỉnh và cấp huyện Các cơ quan này hoạt động trên phạm vi lãnh thổ nhất định và các văn bản pháp luật do chúng ban hành có hiệu lực trong phạm vi đó.
UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và góp phần bảo đảm sự lãnh đạo, quản lý thống nhất trong sistem hành chính từ trung ương đến cơ sở; các cấp UBND là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung, vừa phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước cấp trên vừa chịu sự lãnh đạo của HĐND cùng cấp — cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; UBND được HĐND bầu làm cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có chức năng và nhiệm vụ thi hành hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp; Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND được quy định cụ thể trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cùng cấp và quy định của pháp luật Việc này góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở.
Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp; đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND có trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND, trước cơ quan chuyên môn cấp trên và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp khi được yêu cầu.
Biên chế là một khái niệm có tính lịch sử, trong mỗi quốc gia ở từng thời điểm lịch sử khác nhau, khái niệm này cũng được hiểu khác nhau
“Biên chế” được giải thích theo Từ điển tiếng Việt có nghĩa là: “Số người chính thức làm việc trong cơ quan theo quy định Nhà nước” 2
Trên thế giới, khái niệm biên chế hành chính thay đổi tùy đặc thù quốc gia; có nơi chỉ giới hạn biên chế trong cơ quan quản lý nhà nước và thi hành pháp luật, có nơi mở rộng cho cả người làm việc trong đơn vị sự nghiệp và thực hiện dịch vụ công Ở Việt Nam, ngay sau Cách mạng tháng Tám thành công, trước khi có Hiến pháp, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành Quy chế công chức, quy định công chức là những công dân Việt Nam được tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ ở trong nước hoặc nước ngoài, trừ trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định Như vậy biên chế hành chính có phạm vi hẹp, chỉ bao gồm số lượng, chức danh của người làm việc trong cơ quan Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nước, còn những người làm việc tại Tòa án hay cơ quan dân cử thì không được coi là biên chế hành chính Do hoàn cảnh chiến tranh ác liệt, Quy chế công chức không được áp dụng đầy đủ mà thay vào đó ta tập trung quản lý biên chế và dùng thuật ngữ chung “cán bộ, công nhân, viên chức” để chỉ tất cả những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức xã hội và doanh nghiệp nhà nước.
Hiến pháp Việt Nam năm 1992 không quy định thuật ngữ biên chế, nhưng vẫn xác định khái niệm liên quan thông qua các thuật ngữ "cán bộ, viên chức nhà nước" (Điều 8, Điều 9) và "cán bộ, công nhân, viên chức" (Điều 10) Theo đó, biên chế được hiểu là số lượng cán bộ, công nhân, viên chức Các văn bản khác cũng dùng từ biên chế để chỉ số lượng, cơ cấu và vị trí công tác của cán bộ, viên chức hoặc của cán bộ, viên chức nhà nước Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 cũng nêu ra thuật ngữ chung liên quan.
“biên chế cán bộ, công chức” (Điều 33, khoản 1 Điều 35), "biên chế cán bộ"
(khoản 4 Điều 35), "biên chế công chức" (khoản 2, 3 Điều 35) Cán bộ, công chức được quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng
Trong Từ điển tiếng Việt do nhóm biên soạn năm 2001 ghi nhận, biên chế gồm các nhóm người được bầu để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội; những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân (không phải sĩ quan hoặc quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng) và trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân (không phải sĩ quan hoặc hạ sĩ quan chuyên nghiệp) theo Điều 36; như vậy, ở đây chưa có sự phân biệt rõ giữa biên chế cán bộ với biên chế công chức, hay giữa biên chế trong các cơ quan, tổ chức hành chính với biên chế trong các đơn vị sự nghiệp.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã bổ sung thêm đối tượng cán bộ, công chức cấp xã; đồng thời tách biệt đối tượng viên chức — là những người được bổ nhiệm vào một ngạch viên chức trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội — và công chức — là những người được bổ nhiệm vào ngạch công chức trong các cơ quan nhà nước Theo đó, có thêm thuật ngữ "biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp" (Điều 36).
Ngày 19/6/2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2003/NĐ-CP về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước Nghị định này đã đưa ra khái niệm biên chế hành chính là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc được giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các tổ chức giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý hành chính nhà nước được giao (khoản 1 Điều 2).
Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã tách biên chế thành ba khái niệm: biên chế cán bộ, biên chế công chức và biên chế viên chức Theo luật, khái niệm biên chế hành chính bị bỏ, thay vào đó là biên chế công chức, gồm các công chức như quy định trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 và công chức thuộc bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập Biên chế luôn gắn với chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của cơ quan nhà nước Biên chế ở các cơ quan quản lý nhà nước là nhân tố bảo đảm cho việc quản lý đất nước theo pháp luật và quản lý xã hội bằng pháp luật, đồng thời đảm bảo nền hành chính nhà nước hoạt động thông suốt, thống nhất và có hiệu quả từ Trung ương đến cơ sở Hiện nay, Bộ Nội vụ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về biên chế công chức.
Biên chế hành chính là một bộ phận của biên chế công chức trong các cơ quan nhà nước, được quy định trong Luật Cán bộ, công chức cùng nhiều văn bản quy phạm như Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 về quản lý biên chế công chức và các văn bản hướng dẫn cụ thể khác Mỗi cơ quan hành chính được phê duyệt và giao một số lượng biên chế nhất định bởi cơ quan có thẩm quyền Biên chế hành chính ở địa phương thể hiện ở số lượng, cơ cấu, chức danh và vị trí công việc của những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao giữ để thực hiện nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, và họ được hưởng lương cùng phụ cấp lương từ ngân sách nhà nước.
1.1.3 Đặc điểm biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Theo Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 71/2003/NĐ-CP, biên chế hành chính là số người được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc được giao giữ một công vụ thường xuyên trong các tổ chức giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND cấp tỉnh và cấp huyện thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý hành chính nhà nước được giao Như vậy, biên chế hành chính chính là công chức hành chính và có các đặc điểm cơ bản như được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm để đảm nhiệm các vị trí công vụ thường xuyên trong hệ thống cơ quan nhà nước nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính.
Xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Xác định biên chế hành chính là quá trình xác định số lượng, cơ cấu, chức danh và vị trí của từng công việc cụ thể để bố trí đúng người, đáp ứng chức năng và nhiệm vụ của mỗi cơ quan theo quy định của pháp luật và yêu cầu hoạt động Việc xác định biên chế liên quan chặt chẽ đến định mức biên chế và là nền tảng không thể thiếu để tuyển dụng, bổ nhiệm, đề bạt và đào tạo nhân sự, đồng thời làm cơ sở xây dựng kế hoạch nguồn lực, chính sách tiền lương và ngân sách hành chính, bảo đảm sự ổn định cuộc sống của công chức và hiệu quả vận hành của cơ quan Sự phát triển và hoàn thiện các quy định về biên chế đã từng bước nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước và đáp ứng yêu cầu phát triển của địa phương.
3 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008
4 Điểm 4, 5 Điều 66 Luật Cán bộ, công chức năm 2008
Điểm 3,5 Điều 61 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định xây dựng cơ sở xác định biên chế và tạo khung pháp lý cho các cơ quan quản lý biên chế và các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Nhờ đó, việc sử dụng biên chế được thực hiện một cách chủ động và linh hoạt, phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan và từng địa phương, tăng cường hiệu quả quản trị và quản lý công vụ.
1.2.1 Cơ sở xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Biên chế không phải do các cơ quan tự ý xác định mà phải có căn cứ luật định Căn cứ các quy định về xác định biên chế, các tỉnh, huyện, xã đánh giá, báo cáo và lập hồ sơ đề xuất biên chế theo quy định và gởi cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, quyết định giao chỉ tiêu biên chế
1.2.1.1 Cơ sở xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, huyện
Theo Khoản 2 Điều 4 Nghị định 21/2010/NĐ-CP biên chế hành chính cấp tỉnh, huyện hiện nay được xác định dựa trên các cơ sở sau:
- Số vị trí việc làm được xác định theo chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức
- Tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp, quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý ngành, lĩnh vực
- Quy trình quản lý chuyên môn, nghiệp vụ theo quy định của luật chuyên ngành
- Chất lượng, trình độ, năng lực của đội ngũ công chức hiện có
- Mức độ hiện đại hóa công sở, trang thiết bị, phương tiện làm việc
- Khối lượng công việc thực tế đòi hỏi và tình hình quản lý, sử dụng biên chế
- Quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
- Số lượng đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã
- Tính chất vùng, miền, an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội
- Thực trạng bố trí, sử dụng đội ngũ công chức của cơ quan, tổ chức, đơn vị Các căn cứ trên đã thể hiện đầy đủ các yếu tố cần thiết để xác định biên chế công chức cấp tỉnh, huyện phù hợp, đúng và đủ để ổn định đội ngũ công chức hành chính và đảm bảo hoàn thành công việc theo quy định Điều 11 Nghị định 21/2010/NĐ-CP, quy định căn cứ để điều chỉnh biên chế công chức đối với tỉnh, huyện gồm có:
- Thành lập, tổ chức lại, giải thể cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền
- Thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện
- Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền
Nghị định 21/2010/NĐ-CP quy định các cơ sở căn bản nhất để xác định, đề xuất, quyết định và phân bổ biên chế công chức cho tỉnh, huyện Tuy nhiên, nghị định không có quy định cụ thể về vị trí việc làm, quy mô dân số, diện tích, tính chất phức tạp và khối lượng công việc cũng như mức độ hiện đại hóa của hệ thống, khiến việc xác định biên chế còn phụ thuộc vào các yếu tố địa phương và yêu cầu quản trị hành chính tương ứng.
Ngày 10 tháng 9 năm 2010, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 07/2010/TT- BNV (sau đây viết tắt là Thông tư số 07/2010/TT-BNV), hướng dẫn thực hiện một số điều quy định tại Nghị định 21/2010/NĐ-CP Thông tư này, tập trung hướng dẫn về lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm; báo cáo kết quả sử dụng biên chế công chức được giao của năm trước liền kề; chế độ thống kê và báo cáo về tình hình thực hiện quản lý biên chế công chức; biểu mẫu kế hoạch biên chế công chức hàng năm; biểu mẫu thống kê, tổng hợp số liệu biên chế công chức hiện có Như vậy, Thông tư số 07/2010/TT-BNV cũng không hướng dẫn cụ thể các căn cứ để xác định biên chế công chức đối với cơ quan hành chính cấp tỉnh, huyện
Cơ sở xác định biên chế công chức hành chính cấp tỉnh, huyện được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như:
- Về số lượng phó chủ tịch UBND cấp tỉnh:
Nghị định số 107/2004/NĐ-CP ngày 01 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ quy định số lượng phó chủ tịch ủy ban nhân dân ở các cấp Theo nội dung của Nghị định, UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh có Chủ tịch và 5 Phó Chủ tịch; UBND các tỉnh có dân số từ 2.000.000 người trở lên hoặc có diện tích từ 10.000 km² trở lên và thành phố trực thuộc Trung ương là đô thị loại I (trừ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh) có Chủ tịch và 4 Phó Chủ tịch.
6) Điều 7 Nghị định này quy định: UBND tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương không thuộc diện quy định tại Điều 6, có Chủ tịch, 3 Phó Chủ tịch UBND
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định số Phó Chủ tịch UBND ở các cấp tỉnh và thành phố: tỉnh loại I không quá 4 Phó Chủ tịch; tỉnh loại II và tỉnh loại III không quá 3 Phó Chủ tịch (Điều 20) UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không quá 5 Phó Chủ tịch UBND; các thành phố trực thuộc trung ương khác không quá 4 Phó Chủ tịch UBND (khoản 1 Điều 41).
- Về số lượng phó chủ tịch UBND cấp huyện:
Nghị định 107/2004/NĐ-CP quy định rằng UBND huyện có dân số từ 150.000 người hoặc có diện tích từ 1.000 km2 trở lên và có từ 30 đơn vị hành chính cấp xã trở lên sẽ có Chủ tịch và 3 Phó Chủ tịch UBND (Điều 8) Những huyện không thuộc diện quy định tại Điều 8 của Nghị định này sẽ có Chủ tịch và 2 Phó Chủ tịch UBND.
Uỷ ban nhân dân quận, thành phố thuộc tỉnh là đô thị loại 2 có Chủ tịch, 3 Phó Chủ tịch UBND (Điều 10)
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Điều 27 quy định UBND huyện loại I không được có quá ba Phó Chủ tịch; UBND huyện loại II và loại III không được có quá hai Phó Chủ tịch.
Nghị định số 24/2014/NĐ-CP do Chính phủ ban hành ngày 04/4/2014 thay thế Nghị định số 13/2008/NĐ-CP, quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Nghị định này chỉ điều chỉnh số lượng cơ quan chuyên môn và số lượng lãnh đạo sở, gồm Giám đốc và không quá 3 Phó Giám đốc (riêng Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh không quá 4 Phó Giám đốc), còn biên chế công chức của các cơ quan này không được quy định tại Nghị định mà do Thông tư của các bộ chủ quản hướng dẫn; ví dụ Thông tư số 15-NT ngày 31 tháng 12 năm 1984 của Bộ Nội thương về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy Sở Thương nghiệp các tỉnh, thành phố và đặc khu, theo đó Sở Thương nghiệp Thành phố Hồ Chí Minh có biên chế từ 90 đến 100 người.
Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ đã được thay thế bởi Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05 tháng 5 năm 2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây viết tắt là Nghị định số 37/2014/NĐ-CP) Nghị định này chỉ quy định về số cơ quan chuyên môn và số lượng lãnh đạo phòng, gồm Trưởng phòng và không quá 3 Phó trưởng phòng Nghị định này không quy định biên chế công chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện; biên chế của các cơ quan này được quy định trong Thông tư của các bộ chủ quản, như Thông tư số 13-NT ngày 29 tháng 12 năm.
1984 của Bộ Nội thương hướng dẫn cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Phòng Thương nghiệp huyện, quận, thị xã và thành phố trực thuộc tỉnh; theo đó, số lượng biên chế của Phòng Thương nghiệp từ 5 đến 8 người.
Việc xác định biên chế và quy định biên chế cho các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện dựa trên hệ thống văn bản pháp luật gồm Luật Cán bộ, công chức; Luật Tổ chức chính quyền địa phương và nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, của Bộ Nội vụ và các bộ, ngành Điều này cho thấy sự thiếu thống nhất, thiếu tính hệ thống trong khung pháp lý, dễ nảy sinh cục bộ ngành và gây khó khăn trong kiểm soát, điều chỉnh biên chế hành chính.
Chính phủ ban hành Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, quy định chi tiết căn cứ, nguyên tắc, phương pháp, trình tự và thủ tục xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, đồng thời quy định thẩm quyền quyết định, phê duyệt và quản lý vị trí việc làm (Điều 1); đối với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, nghị định áp dụng cho các cơ quan, tổ chức gồm HĐND và UBND cấp tỉnh, cấp huyện; các Ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện; và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện (Điều 2).
Quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Chính quyền địa phương có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương theo đúng quy định pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên Nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định dựa trên phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các nghị định quy định về tổ chức cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và cấp huyện làm rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của từng cơ quan trong hệ thống hành chính, loại bỏ phần lớn sự chồng chéo chức năng và nhiệm vụ, tạo điều kiện thuận lợi cho việc sắp xếp lại tổ chức bộ máy, xác định vị trí việc làm và làm cơ sở để thực hiện tinh giản biên chế.
1.3 Quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
1.3.1 Nguyên tắc quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Nguyên tắc 1: Bảo đảm biên chế đúng và biên chế đủ 9
Biên chế đúng được xác định dựa trên hai tiêu chí cơ bản: đúng theo vị trí việc làm và đúng theo chuyên môn, nghiệp vụ được đào tạo Theo vị trí việc làm, biên chế phải bảo đảm có đầy đủ vị trí và biên chế tương ứng, tránh tình trạng bỏ trống vị trí mà thiếu biên chế và ngược lại có biên chế nhưng lại không bố trí được vị trí Theo chuyên môn, nghiệp vụ được đào tạo phải phù hợp nhằm không lãng phí quá trình đào tạo và đáp ứng đầy đủ yêu cầu công việc.
Đảm bảo biên chế đầy đủ dựa trên hai tiêu chí chính: thứ nhất, số lượng biên chế phải tương ứng với số lượng vị trí việc làm được xác định theo chức năng, nhiệm vụ và quy trình xử lý chuyên môn, nghiệp vụ theo quy định; thứ hai, cơ cấu biên chế theo chức danh, chuyên môn và nghiệp vụ đòi hỏi phải phù hợp với từng vị trí việc làm để sử dụng đúng và đạt hiệu quả cao của nguồn lực biên chế.
Việc xem xét và điều chỉnh biên chế theo nguyên tắc đúng và đủ cần căn cứ vào tình hình phát triển thực tế và lưu ý đặc biệt đến chất lượng biên chế Chất lượng biên chế cao sẽ nâng cao năng lực thực thi công việc và phạm vi bao quát các nhiệm vụ, từ đó có thể giảm số lượng biên chế thay vì tăng thêm, đồng thời bảo đảm hiệu quả vận hành và phù hợp với yêu cầu phát triển.
Vũ Văn Thái (2009) trong bài “Thực trạng và cơ sở xác định biên chế công chức” phân tích thực trạng biên chế và các cơ sở để xác định biên chế công chức một cách hợp lý; mục tiêu là đi tới mức thấp nhất có thể của biên chế nhằm tối ưu nguồn lực và chi phí cho hệ thống công chức Tuy nhiên, khi chất lượng biên chế còn thấp, cần điều chỉnh bằng cách tăng số lượng biên chế để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và đòi hỏi của công vụ.
Nguyên tắc 2 cho thấy mỗi tổ chức có biên chế tương ứng với quy mô và mục tiêu của mình; khi phạm vi phát triển và nhiệm vụ được giao mở rộng, biên chế được điều chỉnh cho phù hợp với thực tế công việc và các nhiệm vụ được giao, đảm bảo nguồn lực nhân sự luôn đáp ứng tiến độ và chất lượng công việc.
Ở mỗi tổ chức, biên chế được xác định phù hợp với vị trí, chức năng và tính chất hoạt động của nó; vì thực tế có nhiều loại tổ chức khác nhau nên tồn tại các loại biên chế tương ứng để làm việc trong từng loại hình Có biên chế công chức hành chính hay công chức nhà nước, có biên chế công chức của Đảng, có biên chế công chức của các tổ chức chính trị - xã hội, có biên chế trong bộ máy lãnh đạo và quản lý, và có biên chế viên chức không thuộc bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.
Trong quá trình phát triển, biên chế được điều chỉnh tương ứng với mức độ và khối lượng công việc thực tế đòi hỏi nhằm đáp ứng đầy đủ các nhiệm vụ của tổ chức Biên chế là để bảo đảm nhân lực cho việc thực thi các nhiệm vụ, vì vậy việc điều chỉnh biên chế theo thực tế công việc đòi hỏi giúp tối ưu nguồn lực, tránh thiếu hụt hoặc thừa nhân sự và nâng cao hiệu quả thực thi mục tiêu của tổ chức.
Nguyên tắc 3: Quản lý biên chế bảo đảm tính khoa học, tính pháp lý và thực tế công tác quản lý biên chế
Đảm bảo tính khoa học trong xác định và quản lý biên chế đòi hỏi xây dựng và áp dụng các tiêu chí làm căn cứ cho việc xây dựng kế hoạch biên chế hàng năm của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị và cả nước Những tiêu chí này giúp đánh giá nhu cầu nhân sự, dự báo nguồn lực và phân bổ biên chế một cách công khai, chính xác và bền vững Vì vậy, mỗi cơ quan, tổ chức cần phối hợp chặt chẽ để triển khai kế hoạch biên chế hàng năm dựa trên dữ liệu thực tế, mục tiêu phát triển và yêu cầu của ngành, địa phương và đất nước.
Đảm bảo tính pháp lý là tuân thủ đầy đủ các quy định của Luật cán bộ, công chức và các chế định thi hành, cùng với các văn bản hướng dẫn, quyết định có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam; đồng thời, bảo đảm sự công khai, minh bạch và dân chủ trong quản lý và sử dụng biên chế theo đúng quy định của pháp luật Việt Nam.
Thực tế đặt ra yêu cầu về quản lý và sử dụng biên chế của các ngành, các cấp Do đó cần có sự nhất quán giữa tính khoa học (tiêu chí đánh giá, dữ liệu và phương pháp bố trí), tính pháp lý và thực tế quản lý biên chế ở từng ngành, từng cấp Sự đồng bộ này giúp tối ưu hóa nguồn lực, nâng cao hiệu quả hoạt động và bảo đảm tuân thủ đầy đủ các quy định pháp lý liên quan Đây làm nền tảng cho một hệ thống quản lý biên chế tin cậy, phù hợp với thực tiễn và mục tiêu phát triển.
Nguyên tắc quản lý biên chế được quy định chặt chẽ và có tính liên thông giữa quản lý biên chế với tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, nhằm đảm bảo sự nhất quán giữa các hoạt động và tăng cường hiệu quả quản trị Quá trình liên thông cho phép quản lý biên chế từ khâu tuyển dụng đến sử dụng và đánh giá nguồn lực được thực hiện một cách đồng bộ, minh bạch và có cơ sở dữ liệu chung Đồng thời, cần bảo đảm tính thống nhất giữa các cơ quan có thẩm quyền quyết định biên chế trong hệ thống chính trị, qua đó tăng cường phối hợp và giảm thiểu chồng chéo trong quyết định biên chế Các yếu tố này hợp nhất thành một hệ thống quản lý biên chế hiệu quả, bền vững và đáp ứng yêu cầu phát triển của hệ thống chính trị.
1.3.2 Nội dung quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Luật Cán bộ, công chức quy định việc quản lý nhà nước về cán bộ, công chức do Chính phủ quản lý thống nhất (Điều 10) Điều này có nghĩa là các quy định cụ thể về tuyển dụng, bổ nhiệm và quản lý cán bộ, công chức được chuẩn hóa dưới sự điều phối của Chính phủ, nhằm bảo đảm sự đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong quá trình tuyển dụng và sử dụng nguồn nhân lực trong hệ thống hành chính Nhà nước.
Điều 67 của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định rõ các hoạt động quản lý công chức và biên chế hành chính, gồm sử dụng, nâng ngạch, bổ nhiệm, từ chức, khen thưởng, kỷ luật, tiền lương và đãi ngộ, thôi việc và nghỉ hưu, và cho đối tượng được xác định là công chức được thống nhất quản lý và thực hiện theo các quy định của Chính phủ.
Pháp luật về quản lý biên chế là cơ sở và công cụ quản lý nhà nước về biên chế, cung cấp các chuẩn mực để các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý và sử dụng biên chế; trong đó biên chế hành chính thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ, cơ quan này có trách nhiệm xây dựng và trình các dự án luật, pháp lệnh có nội dung liên quan và ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành nhằm áp dụng thống nhất quản lý biên chế hành chính trên toàn lãnh thổ Việt Nam.