Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường hợp xung đột

Đối tƣợng nghiên cứu và giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài , trong hệ thống văn bản giữa các QPPL, đặc biệt là xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL; đồng thời về

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

TRẦN THỊ ÁNH MINH

ÁP DỤNG QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH TRONG TRƯỜNG HỢP XUNG ĐỘT

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN CỬU VIỆT

TP Hồ Chí Minh, năm 2015

Tôi, Trần Thị Ánh Minh, xin cam đoan những nội dung trong luận văn này là kết quả nghiên cứu của bản thân, không sao chép từ các công trình của các tác giả khác Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và chính xác Các ý kiến, khái niệm có ý nghĩa khoa học tham khảo từ các tài liệu khác đã được chú dẫn và liệt kê trong danh mục tài liệu tham khảo

Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung trên

Tác giả luận văn

Trần Thị Ánh Minh

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Nội dung đầy đủ

UBTVQH Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

Luật 1996 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 Luật 2004 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân nhân năm 2004 Luật 2008 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Luật 2015 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA ÁP DỤNG QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH TRONG TRƯỜNG HỢP XUNG ĐỘT 5

5

1.1.1 Khái quát về khái niệm quy phạm pháp luật hành chính và áp dụng

quy phạm pháp luật hành chính 5 1.1.2 Khái niệm xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành chính 8 1.1.3 Khái quát về giải quyết xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành

chính 11 1.1.4 Khái niệm áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường

hợp xung đột 15

1.2

16

1.2.2 Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường hợp xung độ

23 1.2.3 Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường hợp xung đột

36

CHƯƠNG 2: NHỮNG XUNG ĐỘT CHỦ YẾU CỦA CÁC QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH HIỆN HÀNH VÀ NGUYÊN TẮC ÁP DỤNG 37 2.1 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành chính trong các văn

bản quy phạm pháp

và nguyên tắc áp dụng 37

2.1.1 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật của luật, bộ luật với các quy

phạm pháp luật của Hiến pháp 37 2.1.2 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các luật 39 2.1.3 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật của nghị quyết của Quốc hội

với các quy phạm pháp luật của các luật, bộ luật 44 2.1.4 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các nghị định 48 2.1.5 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các thông tư 49 2.1.6 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong cùng một văn bản quy

phạm pháp luật 51

55 2.3 Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy định chi tiết với các quy phạm pháp luật trong các văn bản được quy định chi tiết và nguyên tắc áp dụng 68 2.4

72 2.5

75 2.6 Một số giải pháp chung góp phần hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật hành chính về nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật trong trường hợp xung đột 81

Kết luận chương 2 87

KẾT LUẬN CHUNG 89

Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nêu rõ mục tiêu: “Xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” , Nghị quyết

“Tiếp tục phát huy dân chủ và sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc; hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; đổi mới, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương; đẩy mạnh

cải cách hành chính và cải cách tư pháp”

các

i tiến bộ hơn Ngoài

ra, để điều chỉnh vấn đề liên quan đến việc ban hành và áp dụng văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương còn có Luật 2004 và gần đây nhất vào ngày 19/6/2015 Quốc hội đã nhất trí thông qua Luật 2015 thay thế cho Luật 2008 và Luật 2004 Tuy Luật mới chưa có hiệu lực thi hành nhưng

nhiều thiếu sót, bất cập trong h

QPPL

hành chính trong các văn bản QPPL của

QPPL nói chung và QPPL hành chính nói riêng

“

L

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Pháp luật mỗi nước đều có quy định nguyên tắc áp dụng pháp luật

khi có mâu thuẫn

trong văn bản căn cứ để để áp dụng QPPL trong các văn bản QPPL

Trong thời đại khoa học, công nghệ phát triển v hội nhập quốc tế như hiện nay, âu thuẫn trong hệ thống pháp luật là không thể tránh khỏi

“Khắc phục những xung đột và lỗ hổng trong pháp luật Nguyễn Minh Đức, Tạp chí nghiên

cứu lập pháp số 24, năm 2009; “Các nguyên tắc giải quyết xung đột trong văn

bản QPPL” Thái Thị Tuyết Dung, Tạp chí khoa học pháp lý số 2, năm 2011;

18, năm 2011;

2011;

pháp lý số 4, năm 2012

2013 đã có hiệu lực hơn 1 năm và Luật 2015 cũng vừa được Quốc hội thông qua

QPPL hành chính trong trường hợp xung đột giữa các văn bản QPPL

3 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý và thực trạng về nguyên tắc áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột,

, qua đó văn bản QPPL

4 Đối tƣợng nghiên cứu và giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài

, trong hệ thống văn bản giữa các QPPL, đặc biệt là xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL; đồng thời

về những mâu thuẫn, chồng chéo nhau trong nội dung của các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL

hành chính để từ đó có những kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về các nguyên tắc áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột

5

Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh và sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê…

6 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

- Những kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm rõ những vấn đề

về lý luận, pháp lý và thực trạng về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL hành chính trong trường hợp xung đột

- Những kiến nghị của luận văn có thể là tư liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc ứng dụng giải quyết những xung đột phát sinh giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL

- Luận văn còn có thể là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu, học tập, nhất

là sinh viên, học viên cao học chuyên ngành Luật Hành chính và Luật Hiến pháp

7 Bố cục của luận văn

Luận văn gồm: Phần mở đầu, 02 chương và kết luận

Chương 2: Những xung đột chủ yếu giữa các quy phạm pháp luật hành chính hiện hành và nguyên tắc áp dụng

1.1.1 Khái quát về khái niệm quy phạm pháp luật hành chính và áp dụng

quy phạm pháp luật hành chính

Khái niệm “QPPL hành chính” và “áp dụng QPPL hành chính” đều là

những khái niệm không xa lạ, được quy định cụ thể trong pháp luật, hoặc được xem xét khá kỹ trong sách báo, giáo trình nên ở đây tác giả chỉ xin khái quát lại những thông tin trong pháp luật và những quan điểm lý luận đáng chú ý mà thôi

1.1.1.1 Khái quát về khái niệm quy phạm pháp luật hành chính

QPPL hành chính là quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong lĩnh vực hoạt động hành chính nhà nước1

QPPL hành chính có những đặc điểm chung của một QPPL như: (i) Tính bắt buộc chung; (ii) Thường áp dụng nhiều lần, (iii) Hiệu lực của chúng không chấm dứt khi đã được áp dụng như các quy định về

tổ chức - cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước Tuy nhiên, một QPPL nói chung

và QPPL hành chính nói riêng không nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm trên2

Xét ở dấu hiệu bên ngoài, điểm khác biệt của các QPPL hành chính là

việc chúng chỉ điều chỉnh các quan hệ hành chính nhà nước (quan hệ xã hội mang tính chấp hành, điều hành) Ngoài ra, QPPL hành chính có đặc điểm riêng về nội dung, chủ thể ban hành, về hình thức, cơ cấu, vai trò 3

Cần lưu ý rằng, trong định nghĩa văn bản QPPL tại Điều 1 Luật 2008 và ngay cả Khoản 1, Điều 3 Luật 2015 đều sử dụng công thức “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung” để chỉ QPPL Thiết nghĩ, “quy tắc xử sự”

do nhà nước ban hành bao giờ cũng có tính chất bắt buộc chung, tức là có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với một số lượng đối tượng không xác định và thường được áp dụng nhiều lần, tuy phạm vi hiệu lực có thể rộng, hẹp khác nhau Đồng thời, đã là quy tắc xử sự do nhà nước ban hành thì đó là pháp luật nên bao giờ

nó cũng được được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội Vì vậy, thay vì viết “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung” hoặc có sách thêm “được áp dụng nhiều lần” thì chỉ cần viết “quy tắc xử sự” là

đủ4

1.1.1.2 Khái quát về khái niệm áp dụng quy phạm pháp luật hành chính

Một giáo trình Luật hành chính Việt Nam đã đưa ra định nghĩa:

Áp dụng QPPL hành chính, theo nghĩa truyền thống, là hoạt động của

cơ quan có thẩm quyền ban hành các quyết định cá biệt để giải quyết những việc cụ thể phát sinh trên cơ sở QPPL hành chính 5

Tuy nhiên, chúng tôi thấy rằng đặt ngược các vế lại trong định nghĩa này

thì phù hợp hơn với nội dung chính của khái niệm: Áp dụng QPPL hành chính, theo nghĩa truyền thống, là hoạt động của cơ quan nhà nước, người được trao quyền giải quyết những việc cụ thể phát sinh trên cơ sở QPPL hành chính và kết quả là ban hành các quyết định cá biệt – cụ thể

Nguyễn Cửu Việt (2007), “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật”, Nghiên cứu lập pháp, (5), tr 28

5

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà

Nội, tr 112

Áp dụng QPPL hành chính có các đặc điểm tương tự áp dụng pháp luật

nói chung là6: 1) mang tính tổ chức - quyền lực nhà nước (chỉ do những cơ

quan nhà nước hoặc người được trao quyền thực hiện; được tiến hành theo ý chí đơn phương của cơ quan nhà nước hoặc người được trao quyền; có tính bắt buộc đối với chủ thể bị áp dụng và các chủ thể có liên quan; trong những trường hợp cần thiết, quyết định áp dụng QPPL được bảo đảm thực hiện bởi sự

cưỡng chế nhà nước); 2) là hoạt động phải tuân theo thủ tục hành chính được pháp luật quy định chặt chẽ; 3) là hoạt động cá biệt - cụ thể; 4) là hoạt động mang tính chủ động, sáng tạo cao

Ngoài ra, áp dụng QPPL hành chính có các đặc điểm riêng sau:

1) Chủ thể áp dụng QPPL hành chính chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ, công chức được trao quyền Các cơ quan quyền lực nhà

nước, Toà án và Viện Kiểm sát ít áp dụng QPPL hành chính hơn Ở nước ngoài, Toà án có quyền xử lý nhiều loại vi phạm hành chính, nhưng ở nước ta rất ít

2) Phạm vi áp dụng QPPL hành chính chủ yếu là trong hoạt động hành chính nhà nước, những trường hợp khác chỉ là cá biệt Ví dụ: Thẩm

phán chủ tọa phiên tòa trong hoạt động xét xử áp dụng QPPL hành chính về xử phạt vi phạm hành chính đối với người gây rối trật tự phiên tòa hay áp dụng các QPPL hành chính khác khi xem xét mức độ phạm tội hoặc vi phạm pháp luật khác

3) Có tính chủ động, sáng tạo cao Đây là đặc điểm đối với áp dụng

QPPL nói chung, nhưng đối với áp dụng QPPL hành chính có ý nghĩa quan trọng, vì hoạt động hành chính đòi hỏi cao nhất về tính chất này so với các hoạt động khác Chẳng hạn, thẩm phán khi xét sử một vụ án hành chính thì việc đưa

ra phán quyết phải căn cứ vào những điều luật cụ thể được quy định trong các văn bản QPPL hành chính Tuy nhiên, điều luật chỉ đưa ra những dấu hiệu hành

vi và những khung pháp lý nhất định, còn thẩm phán phải bằng kinh nghiệm nghề nghiệp, những tình tiết có thật của vụ án để đưa ra hình phạt cụ thể trong khung hình phạt được quy định trong luật, áp dụng cho người thực hiện hành vi

6

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà

Nội, tr 112-113

vi phạm pháp luật sao cho phù hợp với thực tế và hợp pháp

1.1.2 Khái niệm xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành chính

Thuật ngữ “xung đột” bắt nguồn từ chữ Latinh “collisio”, được hiểu là hiện tượng khi mà về cùng một vấn đề lại có những QPPL quy định khác nhau hoặc giữa các hệ thống pháp luật khác nhau quy định một cách khác nhau về cùng một vấn đề 7

Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý hiện nay đang tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm “xung đột pháp luật” Cụ thể:

Thứ nhất, trong Từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý thuộc

Bộ Tư pháp thì “xung đột pháp luật” là hiện tượng có hai hay nhiều hệ thống pháp luật cùng điều chỉnh một quan hệ tư pháp quốc tế cụ thể do có sự khác nhau giữa pháp luật của các quốc gia hoặc do tính chất đặc thù của chính đối tượng điều chỉnh của tư pháp quốc tế8

Thứ hai, theo Đại Từ điển tiếng Việt thì “xung đột pháp luật được hiểu

là sự khác biệt nhau của luật pháp hai hay nhiều nước về cùng một vấn đề, ví

dụ như địa vị các đương sự trong quan hệ dân sự quốc tế, nội dung và hình thức hợp đồng, thời hạn khởi kiện, thẩm quyền của toà án… trong lĩnh vực buôn bán quốc tế”9

Thứ ba, xung đột pháp luật xảy ra khi hai hay nhiều hệ thống pháp

luật đồng thời đều có thể áp dụng để điều chỉnh một quan hệ pháp luật này hay quan hệ pháp luật khác10

Thứ tư, xung đột pháp luật là một thuật ngữ mang tính ước lệ, được sử

dụng nhằm chỉ hiện tượng có hai hay nhiều hệ thống pháp luật cùng có thể được áp dụng để điều chỉnh một quan hệ xã hội có yếu tố nước ngoài cụ thể11

Nhìn chung, các quan điểm trên đều có một điểm chung đó là khi nói đến xung đột pháp luật chính là đề cập đến cách quy định khác nhau của pháp

luật hai hay nhiều nước về cùng một vấn đề chứ không phải là cách quy định khác nhau về cùng một vấn đề của các văn bản khác nhau trong hệ thống pháp luật quốc gia Đây được coi là hiện tượng “xung đột pháp luật” trong tư pháp quốc tế Nó được hiểu là hiện tượng xung đột giữa các QPPL nội dung trong lĩnh vực “tư” như pháp luật dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động của các quốc gia khác nhau Nguyên nhân chủ yếu xảy ra xung đột pháp luật vì mỗi hệ thống pháp luật luôn có sự khác nhau về bản chất, ở đó mỗi quốc gia có những đặc điểm riêng biệt về điều kiện tự nhiên, địa lý, về chế độ kinh tế, chế độ chính trị, lối sống, truyền thống, phong tục, tập quán…

Tuy nhiên, trong mỗi hệ thống pháp luật quốc gia cũng có hiện tượng xung đột pháp luật Ví dụ, Ở Anh có thể xảy ra xung đột pháp luật giữa án lệ và pháp luật thành văn Ở những nước thuộc hệ thống pháp luật hồi giáo có thể xảy ra mâu thuẫn giữa luật hồi giáo và luật do cơ quan nhà nước ban hành Đối với nhà nước liên bang như Mỹ, có thể có mâu thuẫn giữa luật bang với luật liên bang và luật của bang này với luật của bang khác Còn đối với những nhà nước đơn nhất như Việt Nam thì những mâu thuẫn, chồng chéo về nội dung của các QPPL trong các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước khác nhau hoặc do cùng một cơ quan ban hành cũng không phải hiếm

Có thể nói, xung đột trong văn bản QPPL là một biểu hiện của xung đột

pháp luật quốc gia Nó tồn tại chủ yếu ở những quốc gia chỉ có một hệ thống

pháp luật và có nguồn luật chính là văn bản QPPL Theo đó, xung đột trong

văn bản QPPL được định nghĩa là sự bất đồng hoặc mâu thuẫn giữa các QPPL,

các văn bản QPPL riêng lẻ cùng điều chỉnh một hoặc nhiều quan hệ xã hội, mà

sự mâu thuẫn đó được xuất hiện trong quá trình áp dụng và thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền12 Ngoài ra, có những quan hệ

xã hội còn “bỏ ngỏ” hoặc tuy được điều chỉnh nhưng bằng những quy định

“nửa vời”, chưa đến nơi đến chốn sẽ tạo ra những “lỗ hổng” của pháp luật, từ

đó không đảm bảo được tính thống nhất của hoạt động áp dụng pháp luật Đây cũng được coi là biểu hiện của xung đột pháp luật quốc gia

Trong phạm vi luận văn này, chúng tôi chỉ xem xét về những xung đột

12

Morozova L.A (2005), Lý luận nhà nước và pháp luật, Mátxcơva, tr 290 (dẫn theo Thái Thị Tuyết Dung

(2011), “Các nguyên tắc giải quyết xung đột trong văn bản QPPL”, Khoa học pháp lý, (05), tr 16)

giữa các QPPL hành chính tức là sự mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính

trong các văn bản QPPL hành chính riêng lẻ khi chúng cùng điều chỉnh một hoặc nhiều quan hệ xã hội, mà mâu thuẫn đó có thể được phát hiện thông qua các phương tiện thông tin đại chúng ngay cả khi chúng chưa có hiệu lực thi hành và cả trong quá trình áp dụng pháp luật và thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền

Căn cứ vào phạm vi có thể xảy ra xung đột giữa các QPPL hành chính,

có thể chia xung đột giữa các QPPL hành chính thành hai nhóm:

Một là, xung đột giữa các QPPL hành chính trong cùng một văn bản

QPPL Biểu hiện chủ yếu của xung đột trong trường hợp này, chính là những mâu thuẫn, chồng chéo nhau giữa các QPPL hành chính về cùng một vấn đề trong một văn bản QPPL

Hai là, xung đột giữa các QPPL hành chính điều chỉnh những quan hệ xã

hội cùng nhóm hoặc trong cùng một lĩnh vực Loại hình xung đột này có phạm

vi rộng hơn vì nó có thể được hiểu là những mâu thuẫn, chồng chéo diễn ra giữa các QPPL hành chính trong các loại văn bản QPPL khác nhau, đặc biệt là những mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL chuyên ngành

Ngoài ra, nếu căn cứ vào chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản

QPPL hành chính, có thể chia xung đột giữa các QPPL hành chính thành:

(i) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành;

(ii) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong văn bản QPPL do các cơ quan khác nhau ban hành

Căn cứ này xuất phát từ thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản pháp luật ở Việt Nam, kết hợp với quy định của pháp luật hiện hành, cho phép một chủ thể

có thẩm quyền ban hành từ hai đến ba loại hình văn bản QPPL như: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị quyết của; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định…13 Thêm vào đó, dù Luật

2008 được xây dựng theo hướng rút gọn hình thức văn bản QPPL của hầu hết các chủ thể có thẩm quyền ở Trung ương như Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ

13

Điều 2 Luật 2008

trưởng cơ quan ngang bộ , nhưng số lượng văn bản QPPL được ban hành trong một năm là rất lớn, trong đó các văn bản dưới luật chiếm ưu thế “áp đảo”

so với các văn bản luật14 Điều đó đã làm cho các mâu thuẫn, chồng chéo trong các QPPL nói chung và các QPPL hành chính nói riêng là không thể tránh khỏi, thậm chí còn theo chiều hướng gia tăng

1.1.3 Khái quát về giải quyết xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành chính

Trong thời đại công nghệ phát triển, phải thừa nhận rằng xung đột trong

hệ thống pháp luật là sự tồn tại tất yếu vì các QPPL khó bắt kịp với tốc độ thay đổi của các quan hệ xã hội Tuy nhiên, hiện nay vẫn có các quan điểm khác nhau về vấn đề này:

Quan điểm thứ nhất cho rằng, xung đột trong văn bản QPPL được coi là một hiện tượng tiêu cực phổ biến trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia

Quan điểm thứ hai lại cho rằng xung đột pháp luật là hạn chế tồn tại trong hệ thống pháp luật15

Quan điểm thứ ba được nhiều người ủng hộ hơn thì cho rằng không thể phủ nhận sự tồn tại của xung đột pháp luật, nhưng phải thấy rằng sự tồn tại của những xung đột trong hệ thống pháp luật vi phạm sự hoạt động bình thường của các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật, cho nên những xung đột trong

hệ thống pháp luật không thể coi là hiện tượng pháp lý bình thường16

Tác giả đồng tình với quan điểm thứ ba, vì tựu trung lại xung đột pháp luật là hiện tượng tiêu cực Đó là nguyên nhân khiến cho hoạt động áp dụng pháp luật không đạt được hiệu quả cao, đồng thời những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL có nguy cơ làm phá

14

Theo Tờ trình của Chính phủ về dự án Luật Ban hành văn bản QPPL tính từ năm 2009-2014 cơ quan trung ương ban hành 5.206 văn bản: có 62 luật; 14 pháp lệnh; 498 nghị định của Chính phủ; 379 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 3.605 thông tư và 473 thông tư liên tịch.Vậy, số lượng văn bản dưới luật rất lớn

(http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1081&T abIndex=2 , truy cập ngày 02/6/2015).

vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật quốc gia Chính vì vậy, cần thiết phải

có phương thức giải quyết xung đột pháp luật nhằm tháo gỡ những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL, tạo sự thuận lợi cho việc vận dụng các QPPL hành chính vào thực tế

Giải quyết xung đột pháp luật là cách thức và biện pháp được đặt ra

nhằm hạn chế, dần dần định hướng chấm dứt các mâu thuẫn, chồng chéo trong

hệ thống pháp luật của các quốc gia; đồng thời tạo ra cơ chế thuận lợi cho việc lựa chọn pháp luật được áp dụng khi có mâu thuẫn xảy ra Các biện pháp này thường mang tính ổn định, có giá trị áp dụng chung đối với tất cả chủ thể có liên quan Bởi lẽ xung đột pháp luật là những mâu thuẫn xuất phát từ ý chí khác nhau của chủ thể có thẩm quyền về cùng một vấn đề, chứ không phải là những mâu thuẫn xuất phát từ hành vi trực tiếp của con người Vì vậy, điểm khác biệt

so với các xung đột thông thường xảy ra trong cuộc sống, đó là khi xảy ra xung đột pháp luật, người áp dụng chỉ cần kiểm tra trường hợp này được quy định như thế nào rồi căn cứ vào đó mà chọn pháp luật áp dụng hoặc có phương pháp giải quyết xung đột thích hợp Do đó, tùy thuộc vào phạm vi xảy ra xung đột pháp luật và mức độ ảnh hưởng khác nhau mà có các phương pháp giải quyết xung đột pháp luật khác nhau Cụ thể:

 Đối với xung đột pháp luật trong tư pháp quốc tế:

Mỗi quốc gia sẽ lựa chọn những cách thức và biện pháp riêng của mình

để điều chỉnh và phân định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào các quan hệ pháp luật dân sự mang tính chất quốc tế17 Hai phương pháp thường được sử dụng để giải quyết loại xung đột này là phương pháp áp dụng các quy phạm thực chất và phương pháp áp dụng các quy phạm xung đột

Phương pháp áp dụng các quy phạm thực chất hay còn gọi là phương pháp trực tiếp được thực hiện bằng cách các quốc gia ký kết các điều ước quốc

tế đa phương hoặc song phương, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ tư pháp quốc

tế mà điều ước quốc tế quy định Lý luận và thực tiễn đã chỉ ra rằng, xung đột pháp luật chỉ được giải quyết triệt để khi các quốc gia áp dụng các quy phạm thực chất thống nhất được quy định trong điều ước quốc tế để điều chỉnh cho

17

quan hệ tư pháp quốc tế đó18

Ngược lại, phương pháp xung đột là phương pháp gián tiếp, được sử

dụng rộng rãi hiện nay trong tư pháp quốc tế của các nước trên thế giới Theo

đó, việc sử dụng các quy phạm xung đột nhằm tìm ra các nguyên tắc chung để

từ đó cơ quan có thẩm quyền xét xử “chọn luật” áp dụng giải quyết các quyền

và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ tư pháp quốc tế19

Do mỗi phương pháp đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng, cho nên để đạt hiệu quả tối ưu nhất trong việc giải quyết xung đột pháp luật thì ít khi sử dụng đơn lẻ một phương pháp duy nhất Vì vậy, các nước thường kết hợp hài hòa, cũng như tạo sự tác động tương hỗ giữa hai phương pháp này trong việc thiết lập một cơ chế điều chỉnh các quan hệ tư pháp quốc tế và bảo đảm một trật tự pháp lý dân sự quốc tế20

 Đối với xung đột pháp luật trong pháp luật quốc gia:

Tùy thuộc vào đặc trưng của pháp luật của mỗi quốc gia mà pháp luật mỗi nước đều có quy định căn cứ cho việc lựa chọn pháp luật áp dụng khi xảy

ra mâu thuẫn

Ở Mỹ, căn cứ để giải quyết xung đột pháp luật giữa liên bang và tiểu bang xuất phát từ nguyên tắc do Hiến pháp Mỹ quy định, trong đó luật Liên bang có giá trị cao hơn luật của các bang, cao hơn các phán quyết của tòa án cấp liên bang và cấp bang21 Ngoài ra, mỗi bang ở Mỹ đều có hiến pháp và hệ thống pháp luật riêng, cho nên khi có xung đột pháp luật giữa các bang, các bang thường vận dụng việc lựa chọn luật giải quyết xung đột pháp luật của tư pháp quốc tế để giải quyết xung đột pháp luật của mình

Ở Anh, căn cứ để giải quyết xung đột là dựa vào hiệu lực pháp lý giữa án

lệ và luật thành văn Pháp luật ở Anh quy định luật do Nghị viện ban hành có hiệu lực cao hơn án lệ do các thẩm phán làm ra Do đó, luật thường được ban hành để bổ sung hoặc thay thế án lệ hoặc luật có thể phủ nhận hiệu lực trong

18

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình tư pháp quốc tế, NXB Đại học quốc

gia Thành phố Hồ Chí Minh, TP Hồ Chí Minh, tr 109

19

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình tư pháp quốc tế, NXB Đại học quốc

gia Thành phố Hồ Chí Minh, TP Hồ Chí Minh, tr 113

tương lai của một án lệ nào đó và thậm chí luật còn có hiệu lực hồi tố, có thể làm cho một bản án nào đó đã tuyên trong quá khứ vô hiệu22 Tuy nhiên, nếu luật do Nghị viện ủy quyền ban hành thì có hiệu lực thấp hơn án lệ Tóm lại, khi có xung đột xảy ra giữa án lệ và luật do Nghị viện làm ra thì áp dụng luật Còn xung đột giữa án lệ và luật do Nghị viện ủy quyền ban hành thì áp dụng án

lệ

Ở Việt Nam, xung đột pháp luật quốc gia được biểu hiện chủ yếu qua xung đột giữa các QPPL được ghi nhận thông qua các văn bản QPPL cụ thể Trong phạm vi luận văn, chỉ xem xét những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL khi điều chỉnh về cùng một vấn đề, nên việc giải quyết xung đột không những nhằm xóa bỏ những mâu thuẫn đó

mà còn tạo tiền đề thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật Để giải quyết loại xung đột này thì cơ quan có thẩm quyền phải tìm ra những căn cứ để lựa chọn quy phạm điều chỉnh phù hợp, kịp thời đối với các quan hệ xã hội hiện thời nhằm bảo đảm quyền lợi cho tất cả các bên có liên quan, duy trì một trật tự hợp lý của

hệ thống pháp luật

Theo quy định pháp luật Việt Nam hiện hành, khi xảy ra xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL thì căn cứ để lựa chọn văn bản

áp dụng gồm: (i) dựa vào hiệu lực pháp lý của hai văn bản QPPL khác nhau khi

có mâu thuẫn giữa chúng; (ii) dựa vào thời điểm ban hành văn bản QPPL đối với các văn bản có cùng hiệu lực pháp lý do cùng một cơ quan ban hành Hiện nay, những nguyên tắc áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột đã được Quốc hội “luật hoá”, ghi nhận cụ thể trong Luật 2004, Luật 2008 và mới nhất Luật 2015 (đến 01.7.2016 mới có hiệu lực) Trong đó, có thể kể đến những quy định đang có hiệu lực trong Luật 2008 được áp dụng để giải quyết xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành và quy định trong Luật 2004 đối với xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành

22

Trường Đại học Luật Hà Nội (2012), Giáo trình luật so sánh, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr.263

1.1.4 Khái niệm áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường hợp xung đột

Như trên đã xem xét, QPPL hành chính xung đột là mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL hành chính riêng lẻ cùng điều chỉnh một hoặc nhiều quan hệ xã hội, mà mâu thuẫn đó có thể được phát hiện thông qua các phương tiện thông tin đại chúng ngay cả khi chúng chưa có hiệu lực thi hành và cả trong quá trình áp dụng pháp luật và thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền

Mặt khác, để lựa chọn các QPPL hành chính được áp dụng trong trường hợp xung đột, cần tuân thủ các nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL nói chung tại Điều 83 của Luật 2008 (tương ứng là quy định Điều 156 Luật 2015) và Điều 54 Luật 2004

Điều 83 Luật 2008 quy định:

1 Văn bản QPPL được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực Văn bản QPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực Trong trường hợp văn bản có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó

2 Trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn

3 Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành

mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau

4 Trong trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới

Nhìn chung, các nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL quy định trong điều luật trên là cần thiết và phù hợp Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề chưa giải quyết được như: (i) căn cứ trên có áp dụng hay không cho trường hợp có xung đột giữa văn bản QPPL chung và văn bản QPPL chuyên ngành ; (ii) căn cứ nào

để phân định trật tự thứ bậc hiệu lực của các văn bản QPPL hành chính; (iii) căn cứ nào để lựa chọn văn bản áp dụng trong trường hợp các văn bản QPPL hành chính do cùng cơ quan ban hành, cùng ngày ban hành mà có quy định

mâu thuẫn nhau; (iv) áp dụng văn bản nào trong trường hợp hành vi xảy ra vào thời điểm văn bản cũ đang còn hiệu lực nhưng khi xử phạt thì văn bản cũ đã được thay thế bằng văn bản mới đã có hiệu lực; …

Điều 54 Luật 2004 quy định:

1 Văn bản QPPL của HĐND, UBND được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực

2 Trong trường hợp văn bản QPPL của HĐND, UBND cùng cấp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản QPPL của HĐND

3 Trong trường hợp các nghị quyết của cùng một HĐND có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của nghị quyết được ban hành sau

4 Trong trường hợp các quyết định, chỉ thị của cùng một UBND có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của quyết định, chỉ thị được ban hành sau

Đây là điều quan trọng và đáng chú ý của Luật 2004 và nó được sử dụng làm căn cứ để lựa chọn các QPPL hành chính thích hợp được áp dụng trong trường hợp xung đột

Tóm lại: Áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột là việc

chủ thể có thẩm quyền căn cứ vào các nguyên tắc giải quyết xung đột trong pháp luật hiện hành để lựa chọn văn bản thích hợp để áp dụng khi có sự mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL hành chính riêng lẻ cùng điều chỉnh một hoặc nhiều quan hệ xã hội xuất hiện trong quá trình thực hiện hoạt động hành chính nhà nước

các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL theo chiều dọc và xung đột của các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL theo chiều ngang

Xét ở chiều dọc, theo nguyên tắc pháp chế, nội dung của văn bản có hiệu

lực pháp lý thấp không được trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao Tính thứ bậc của các văn bản QPPL có ý nghĩa rất quan trọng nhằm đảm bảo tính thống nhất của toàn bộ hệ thống văn bản QPPL, đồng thời định hướng cho việc đưa ra các quy định phù hợp trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để

áp dụng QPPL; để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành

Do hệ thống văn bản QPPL mang tính thứ bậc, là tấm gương phản ánh thứ bậc của các cơ quan ban hành chúng trong bộ máy nhà nước23, nên cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản QPPL do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại24

Bên cạnh đó, ngoài việc căn cứ vị trí của chủ thể ban hành văn bản QPPL hành chính thì tính thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL hành chính còn được xem xét từ cơ chế kiểm tra, giám sát và xử lý văn bản trái pháp luật

Quy định pháp luật hiện hành đã chỉ ra rằng, trong hệ thống pháp luật nước ta Hiến pháp là văn bản có hiệu lực cao nhất, sau đó là luật, pháp lệnh và các hình thức văn bản QPPL hành chính khác Do vậy, biện pháp giải quyết khi

có mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL với quy định của Hiến pháp, hiện pháp luật đã quy định rõ theo hướng bất kỳ văn bản nào có những quy định trái với Hiến pháp (vi hiến) đều phải bị bãi bỏ, bị đình chỉ thi hành (Xem thêm Điều 119 Hiến pháp 2013)

Còn những mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL khác do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành sẽ được giải quyết dựa vào nguyên tắc chung được ghi nhận tại Khoản 2, Điều 83 Luật 2008:

“Trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn

đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” Như vậy, vận dụng

nguyên tắc này, khi luật và nghị định có những quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì ưu tiên áp dụng luật (do vị trí của cơ quan ban hành là Quốc hội

cao hơn Chính phủ)

Ngoài ra, trường hợp các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Quốc hội thì trước hết sẽ bị UBTVQH đình chỉ việc thi hành (Khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013) hoặc bị Quốc hội bãi bỏ (Khoản 10, Điều 70 Hiến pháp năm 2013); nếu trái với văn bản QPPL của UBTVQH thì cũng bị UBTVQH bãi bỏ (Khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013)

Tương tự, khi các QPPL hành chính trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và nghị định của Chính phủ có quy định khác nhau

về cùng vấn đề thì ưu tiên áp dụng nghị định Bởi lẽ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ dùng để hướng dẫn, thi hành quyết định của các

cơ quan nhà nước cấp trên, mà thường là hướng dẫn, thi hành nghị định nên là văn bản QPPL có hiệu lực thấp hơn nghị định

Bên cạnh đó, trong thực tiễn mối quan hệ về hiệu lực pháp lý giữa nghị quyết, nghị định của Chính phủ với quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ cũng nhận được sự quan tâm rất lớn nhưng đáng tiếc vấn đề này lại chưa được pháp luật quy định rõ ràng Vậy chỉ có thể “suy ra” một cách gián tiếp rằng, các nghị quyết, nghị định của Chính phủ có hiệu lực cao hơn nếu căn cứ vào tính chất các vấn đề thuộc thuộc thẩm quyền cuả Chính phủ và Thủ tướng, cũng như ý nghĩa của Khoản 2, Điều 115 Hiến pháp hiện hành25

Đối với những QPPL hành chính trong văn bản QPPL do HĐND,

UBND các cấp ban hành, Khoản 2, Điều 54 Luật 2004 quy định: “Trong trường hợp văn bản QPPL của HĐND, UBND cùng cấp có quy định khác nhau

về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản QPPL của HĐND” Quy định này xuất

phát từ vị trí của HĐND trong quan hệ với UBND được quy định tại Điều 123 Hiến pháp 1992 và Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Nguyên tắc áp dụng này là một biện pháp giải quyết hiệu quả xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do cơ quan thẩm quyền ở địa phương ban hành; đồng thời tạo sự thuận lợi khi áp dụng pháp luật, góp phần đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật từ trung ương đến địa phương

25

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà

Nội, tr 434

Thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản pháp luật đã chỉ ra, có rất nhiều xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do các chủ thể khác nhau ban hành Cụ thể:

1) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Quốc hội với Hiến pháp;

2) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của UBTVQH với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội;

3) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Chủ tịch nước với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội;

4) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Chủ tịch nước với các QPPL trong các văn bản QPPL của UBTVQH;

5) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Chính phủ với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội và trong các văn bản của UBTVQH;

6) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Thủ tướng Chính phủ với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội và các văn bản của UBTVQH;

7) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Thủ tướng Chính phủ với các QPPL trong các nghị định của Chính phủ;

8) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

9) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của HĐND với các QPPL trong các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương;

10) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của UBND với các QPPL trong các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương; với các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của UBND và

HĐNĐ cấp trên trực tiếp và với các QPPL trong các nghị quyết của HĐNĐ cùng cấp;

11) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các nghị quyết liên tịch hoặc thông tư liên tịch với các QPPL trong các văn bản QPPL của các cơ quan tham gia ban hành nghị quyết liên tịch

Như vậy, với ngần ấy mâu thuẫn kể trên, liệu quy định “ưu tiên áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” có luôn được ứng dụng để giải quyết mọi mâu thuẫn kể trên hay không Để có thể trả lời câu hỏi này, tác giả sẽ lần lượt làm sáng tỏ các vấn đề tại mục 2.2

Tuy nhiên, có thể đề cập một thực trạng đáng bàn luận là hiện nay, những mâu thuẫn, xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của các chủ thể khác nhau ban hành là điều không tránh khỏi nhưng không phải lúc nào nguyên tắc “áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” cũng được tuân thủ nghiêm ngặt, mà đôi khi “phép vua vẫn thua lệ làng”

Đó là trường hợp, sau khi HĐND thành phố Đà Nẵng khi ban hành Nghị quyết số 23/2011/NQ-HĐND ngày 23/12/2011 về nhiệm vụ năm 2012, có

nhiều ý kiến khác nhau về tính hợp pháp của các quy định trong nghị quyết: (1) Tạm dừng đăng ký mới đối với cơ sở kinh doanh dịch vụ cầm đồ; (2) Quy định tạm giữ phương tiện 60 ngày đối với trường hợp học sinh chưa đủ tuổi đi xe máy; (3) Tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà không có nghề nghiệp hoặc có tiền án, tiền sự; nên Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tư

pháp đã yêu cầu HĐND thành phố Đà Nẵng xem xét các nội dung trên Sau đó, tại kỳ họp tháng 7/2012, HĐND thành phố Đà Nẵng đã tự xử lý 2 trong số 3 nội dung trên Trong đó, nội dung thứ nhất là quy định vừa không có cơ sở pháp lý và không đúng thẩm quyền vì theo quy định Luật Thương mại năm

2005 và Nghị định số 59/2006/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Thương mại năm

2005 về hàng hóa, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh

có điều kiện thì thẩm quyền này thuộc về Chính phủ và Quốc hội Với nội dung thứ 2, theo quy định của Điều 46 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm

2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) thì việc quy định thời hạn tạm giữ phương tiện vi phạm không thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh

Về nội dung thứ 3 là “Tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà không có nghề nghiệp hoặc có tiền án, tiền sự”, Đà Nẵng đã viện dẫn quy định

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Pháp lệnh Dân số năm 2003, Luật

Cư trú năm 2006 và xuất phát từ thực tế yêu cầu quản lý dân cư trên địa bàn thành phố, để cho rằng biện pháp quản lý cư trú đề ra phù hợp quy định của pháp luật và tình hình thực tế địa phương Như vậy, quy định “siết” nhập cư của Đà Nẵng vẫn tiếp tục có hiệu lực bất chấp việc quy định này là trái với Luật

Cư trú 2006, thậm chí “phớt lờ” cả chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ trong

Công văn số 1019/VPCP-NC ngày 22/02/201226 Nhưng cái khó ở chỗ, chỉ đạo Thủ tướng dưới hình thức Công văn như trên không thể đình chỉ hay bãi bỏ nội dung của Nghị quyết số 23/2011/NQ-HĐND, vì theo quy định pháp luật hiện hành27, nếu Thủ tướng Chính phủ muốn “ngưng” hiệu lực của Nghị quyết 23 thì phải ra quyết định đình chỉ thi hành nghị quyết; còn nếu muốn

“chấm dứt” hiệu lực của Nghị quyết 23 thì phải ban hành văn bản bãi bỏ nó Thực ra, chúng ta mong chờ một động thái quyết liệt hơn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc phán quyết “số phận” của Nghị quyết này vì không thể duy trì tình trạng “phép vua thua lệ làng”

Mãi đến tháng 9 năm 2012, HĐND thành phố Đà Nẵng mới có văn bản gửi UBND thành phố đề nghị chỉ đạo Công an thành phố và UBND các quận, huyện trên địa bàn bảo đảm việc đăng ký, quản lý cư trú theo đúng quy định của Luật Cư trú năm 2006 và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ Đây cũng

là một bước đi quan trọng của HĐND Thành phố nhằm thực thi quy định pháp luật hiện hành về cư trú, nhưng cuối cùng HĐND Đà Nẵng vẫn không có kết luận chính thức nào về hiệu lực của nội dung thứ ba trong Nghị quyết số 23/2011/NQ- HĐND Thực trạng này cần phải được giải quyết triệt để nhằm giữ vững “lề lối”, đảm bảo trật tự thứ bậc hiệu lực của văn bản QPPL

26

Công văn nêu rõ: Trong thời gian chờ ý kiến của Chính phủ về những vấn đề liên quan đến quy định của

pháp luật về cư trú, yêu cầu thực hiện nghiêm túc, thống nhất các quy định của Luật cư trú năm 2006 và Nghị định số 56/2010/NĐ-CP ngày 24/5/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định

số 107/2007/NĐ-CP

27

Xem thêm Điều 80, Điều 81 Luật 2008 và Điều 17 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Theo chiều ngang, hệ thống văn bản QPPL phải bảo đảm bảo tính thống

nhất, hài hoà về nội dung, không mâu thuẫn, chồng chéo

Nhằm đơn giản hóa hệ thống văn bản QPPL, Luật 2008 đã quy định đa

số chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành một hình thức văn bản QPPL như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tổng Kiểm toán nhà nước, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao Tuy nhiên, Luật 2008 vẫn giữ lại quy định cho phép Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước được ban hành từ 2 đến 3 loại hình văn bản QPPL28 Theo đó, các văn bản do cùng một

cơ quan ban hành, về nguyên tắc, có hiệu lực pháp lý như nhau, tuy nhiên, không phải luôn như vậy Trong đó, điều quan tâm nhiều nhất chính là vị trí giữa luật, nghị quyết của Quốc hội; giữa pháp lệnh và nghị quyết của UBTVQH; giữa nghị định và nghị quyết của Chính phủ (theo Luật 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002)

Nếu căn cứ vào tính chất, nội dung của nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH và nghị quyết của Chính phủ (theo Luật 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002) thì nghị quyết của Quốc hội có giá trị tương đương luật; nghị quyết của UBTVQH có giá trị tương đương pháp lệnh và nghị quyết của Chính phủ cũng ngang bằng với nghị định29 Do vậy, thực ra rất khó để phân định rạch ròi ranh giới giữa các cặp văn bản nêu trên (vấn đề này tác giả sẽ tiếp tục làm rõ tại mục 2.1.3)

Trên thực tế, đã có rất nhiều tranh luận về giá trị pháp lý của Nghị quyết

số 51/2001/QH10 ban hành ngày 25/12/2001 về sửa đổi, bổ sung một số điều Hiến pháp 1992 hay Nghị quyết số 388/2003/UBTVQH11 ban hành ngày 17/3/2003 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra Trong đó đa số nhận định, đáng lý phải ban hành “luật hiến” để sửa đổi Hiến pháp hay ban hành pháp lệnh về bồi thường thiệt hại thay vì nghị quyết Tuy nhiên, nhận định này cũng chưa có cơ

sở pháp lý vững chắc, vì Khoản 1, Điều 9 Luật 2008 lại chỉ quy định khá đơn giản, cho phép chính cơ quan ban hành có quyền ban hành văn bản QPPL để

sửa đổi, bổ sung, thay thế nội dung của văn bản QPPL do chính mình ban hành

và Điều 11 Luật 2008 hoàn toàn không có quy định “ràng buộc” về việc phải dùng văn bản có hình thức “tương đương” để sửa đổi, bổ sung hay thay thế các quy định của văn bản QPPL cũ đã lạc hậu một phần hoặc toàn bộ Đây là một thiếu sót cần phải được “luật hoá” trong tương lai, trong đó cần “buộc” chính

cơ quan ban hành văn bản QPPL phải dùng văn bản QPPL “có cùng tên loại”

để sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL do mình đã ban hành trước đó Do vậy, đứng dưới góc độ quy định của pháp luật hiện hành thì hình thức của Nghị quyết 51 và Nghị quyết 388 vẫn hợp pháp

Như vậy, mỗi văn bản QPPL được hình thành trong một giai đoạn lịch

sử, với những điều kiện nhất định khác nhau của đời sống xã hội nên có thể dẫn đến tình trạng tuy cùng một loại văn bản QPPL do cùng cơ quan ban hành hoặc các loại văn bản QPPL khác nhau do các cơ quan khác nhau ban hành nhưng có thể mâu thuẫn, chồng chéo lẫn nhau Tuy luật có quy định để giải quyết trường hợp các văn bản QPPL quy định khác nhau về cùng vấn đề thì ưu tiên áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn (Khoản 2, Điều 83 Luật 2008 và Khoản 2, Điều 54 Luật 2004; nhưng trên thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy không phải lúc nào văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn cũng được ưu tiên (vấn đề này tác giả sẽ tiếp tục làm sáng tỏ ở mục 2.1)

1.2.2

Khoản 3, Điều 83 Luật 2008 quy định: “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” Xét ở câu chữ,

để vận dụng nguyên tắc này chỉ đòi hỏi xung đột xảy ra giữa các QPPL trong các văn bản QPPL có các tiêu chí: (ii) do cùng một cơ quan ban hành; (iii) có quy định khác nhau về cùng một vấn đề; (iv) được ban hành ở những thời điểm khác nhau; khi đó văn bản QPPL hành chính được ban hành sau sẽ có giá trị áp dụng

Ví dụ: Bộ luật Dân sự 2005 và Luật Công chứng 2006 có quy định khác nhau về tiếng nói và chữ viết trong hợp đồng công chứng Trong đó, Điều 10

của Luật Công chứng năm 200630 quy định tiếng nói và chữ viết dùng trong công chứng là tiếng Việt, nhưng Điều 649 Bộ luật Dân sự 2005 lại cho phép người thuộc dân tộc thiểu số có quyền lập di chúc bằng chữ viết hoặc tiếng nói của dân tộc mình Mâu thuẫn giữa hai quy định này gây lúng túng, khó khăn cho công chứng viên trong việc lựa chọn văn bản thích hợp để áp dụng Rõ ràng, nếu căn cứ quy định tại Khoản 3, Điều 83 Luật 2008 thì văn bản ban hành sau (Luật Công chứng 2006) sẽ có giá trị ưu tiên áp dụng so với Bộ luật Dân sự

2005 Tuy nhiên, trên thực tiễn áp dụng cũng có một nhóm ý kiến khác cho

rằng, phạm vi điều chỉnh của bộ luật là “lớn hơn” và có hiệu lực pháp lý “cao hơn” luật nên quy định của Bộ luật dân sự 2005 phải được áp dụng dù nó là văn bản được ban hành trước Luận điểm thứ hai hoàn toàn không có cơ sở pháp lý,

vì giữa các bộ luật và luật đều có nguồn gốc từ quy định của Hiến pháp, đều do Quốc hội ban hành và do đó đều có hiệu lực ngang nhau trong hệ thống các văn bản QPPL Còn nếu nói sự khác nhau giữa bộ luật và luật chỉ là ở mức độ và phạm vi điều chỉnh mà thôi31

Như vậy, từ ví dụ trên cho thấy vì Khoản 3, Điều 83 Luật 2008 quy định không chặt chẽ nên gây khó khăn cho việc áp dụng nguyên tắc này Thực ra, quy định của Khoản 3, Điều 83 Luật 2008 đã “bỏ sót” cụm từ “có cùng tên loại” (phải cùng cấp độ hiệu lực pháp lý) Điều đó dẫn đến có một số xung đột giữa các văn bản QPPL khác tên loại như: luật với nghị quyết của Quốc hội, dù cùng cơ quan ban hành lại không thể luôn luôn vận dụng nguyên tắc tại Khoản

3, Điều 83 Luật 2008 để giải quyết, vì không phải lúc nào chúng cũng có cùng cấp độ hiệu lực pháp lý (vấn đề này tác giả phân tích thêm ở mục 2.1.3)

Tương tự, Khoản 3, Điều 54 Luật 2004 quy định: “Trong trường hợp các nghị quyết của cùng một Hội đồng nhân dân có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của nghị quyết được ban hành sau”

Nguyên tắc này hợp lý vì bản thân HĐND chỉ có quyền ban hành một tên loại văn bản QPPL duy nhất là “nghị quyết”, nên nếu xảy ra mâu thuẫn giữa các QPPL trong nghị quyết của cùng một HĐND thì ưu tiên áp dụng quy định của

30

Điều 6 Luật Công chứng 2014 (ban hành ngày 20/6/2014 thay thế Luật Công chứng 2006) vẫn kế thừa

quy định luật cũ: “Tiếng nói và chữ viết dùng trong công chứng là tiếng Việt”

31

Nam”,

, (03), tr 38

nghị quyết ban hành sau Bởi lẽ, các văn bản ra đời sau trên cơ sở kế thừa quy định của văn bản cũ, đồng thời cập nhật nội dung mới phù hợp với thực trạng kinh tế xã hội hiện thời nhằm khắc phục các sai sót trong văn bản do chính mình ban hành

Khoản 4, Điều 54 Luật 2004 quy định: “Trong trường hợp các quyết định, chỉ thị của cùng một Uỷ ban nhân dân có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của quyết định, chỉ thị được ban hành sau” Rõ

ràng, nguyên tắc này chỉ hợp lý trong một số trường hợp nhất định, vì các nhà làm luật đã “đánh đồng” giữa quyết định và chỉ thị Nhưng theo quy định pháp luật hiện hành, phạm vi điều chỉnh của quyết định và chỉ thị là khác nhau32 Trong đó, chỉ thị của UBND các cấp được ban hành nhằm chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc, của HĐND, UBND cấp dưới hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý (Điều 14, 17, 20 Luật 2004) Vì vậy, trên thực tế, chỉ thị hầu hết là quyết định cá biệt và trong nhiều trường hợp là để tổ chức thi hành quyết định của chính UBND

Thực tiễn ban hành văn bản QPPL hành chính đã chỉ ra rằng, các mâu thuẫn chủ yếu giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do cùng một

cơ quan ban hành là do thời điểm ban hành văn bản khác nhau nên các quan hệ

xã hội luôn biến động, các điều kiện khách quan là cơ sở cho việc hình thành nội dung QPPL hành chính cũng luôn thay đổi nên các QPPL hành chính ban hành trước cũng có thể bị lạc hậu, lỗi thời, thậm chí mâu thuẫn với các QPPL hành chính ra đời sau Thêm vào đó, quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan

hệ quản lý nhà nước luôn đòi hỏi phải có sự điều chỉnh kịp thời; những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội thường có nhu cầu giải quyết nhanh chóng Do vậy, khi có “xung đột” giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL có cùng tên loại, do cùng một cơ quan ban hành thì hướng giải quyết được đưa ra

là áp dụng quy định của các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL được ban hành sau Bởi vì, các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL được ban hành sau sẽ phản ánh đúng bản chất của quan hệ xã hội đang diễn ra trong thực tiễn, phù hợp với yêu cầu cấp thiết xã hội

32

Xem Điều 13, Điều 14, Điều 16, 17, Điều 19, Điều 20 Luật 2004

Việc thừa nhận nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL theo “trật tự” thời gian của việc ban hành các QPPL hành chính nói riêng và các QPPL nói chung tạo nhiều thuận lợi cho việc áp dụng các QPPL này vào thực tế nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân Nguyên tắc này có những ưu điểm cụ thể33: Một là, là cơ sở pháp lý quan trọng để có thể lựa chọn đúng văn bản áp

dụng khi một cơ quan ban hành nhiều văn bản QPPL cùng tên có nội dung như

nhau; Hai là, theo kịp sự phát triển của xã hội vì văn bản QPPL ban hành sau phản ánh kịp thời nhu cầu xã hội; Ba là, là một trong những phương pháp mà

cơ quan áp dụng khắc phục sai sót của văn bản QPPL trước do chính mình ban hành Những ưu điểm này xuất phát từ thực trạng các QPPL nói chung và QPPL hành chính nói riêng trong các văn bản QPPL chỉ có giá trị thi hành trong một khoảng thời gian nhất định Do đó, về nguyên tắc, nếu các QPPL hành chính mới có quy định khác với các QPPL hành chính cũ về cùng vấn đề thì trong văn bản QPPL hành chính mới phải bãi bỏ hiệu lực của các QPPL hành chính cũ điều chỉnh cùng một vấn đề đó

Chẳng hạn, để đảm bảo tính thống nhất giữa một số quy định của Luật Đất đai năm 2003 với một số quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 nên khi ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010 Quốc hội đã nhất trí sửa

đổi luôn Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, trong đó có quy định:“Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính” 34 Như vậy, Luật Tố tụng

hành chính năm 2010 đã tạo ra sự thống nhất trong việc giải quyết các khiếu

kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai,

cũng như tạo sự thống nhất với quy định của Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) Đây được coi là một “ứng dụng” mới trong kỹ

thuật lập pháp, phù hợp với quy định tại Khoản 3, Điều 9 Luật 2008: “Một văn bản QPPL có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy

bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành” Tóm lại, khi Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (văn bản ra đời sau) có

33

Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, TP Hồ Chí Minh, tr.291

34

Khoản 1 và Khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính 2010

hiệu lực thì Luật này sẽ “phủ định” một phần hiệu lực của Luật Đất đai năm

2003 (văn bản ban hành trước)

Tuy nhiên, nguyên tắc ưu tiên áp dụng các QPPL hành chính theo thứ tự thời gian ban hành cũng có định một số hạn chế nhất định, nếu thực hiện dễ dãi, tùy tiện rất có thể dẫn đến tình trạng “phá vỡ” tính thống nhất của hệ thống pháp luật35 Bởi vì, muốn được ưu tiên áp dụng thì các QPPL phải liên tục

“đuổi nhau” và liên tục “bị” sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế, từ đó làm cho hệ thống pháp luật mất đi tính ổn định cần phải có, đồng thời “tiêu tốn” rất nhiều thời gian và kinh phí Thêm vào đó, tuy Luật 2008 quy định Quốc hội là chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản luật, nhưng việc chủ trì soạn thảo một dự

án luật (do Chính phủ trình) thông thường sẽ được Chính phủ giao cho các Bộ hoặc các cơ quan ngang bộ quản lý lĩnh vực liên quan chủ trì dự thảo văn bản36

Do đó, nội dung của văn bản luật đó rất dễ “chứa đựng” lợi ích cục bộ của chính các Bộ, ngành nên dễ dẫn đến việc các cơ quan liên tục ban hành văn bản

để “đuổi bắt” nhau, trong khi nội dung giữa các QPPL lại không có sự thống nhất với nhau

Ví dụ, ngày 12/7/2006 Quốc hội thông qua Luật Luật sư, có hiệu lực từ 01/01/2007, trong đó Điều 70 quy định tổ chức luật sư nước ngoài tại Việt Nam

“được cử Luật sư Việt Nam trong tổ chức hành nghề của mình tư vấn pháp luật Việt Nam, tham gia tố tụng với tư cách người đại diện, người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự cho khách hàng trước Tòa án Việt Nam đối với các

vụ, việc mà chi nhánh, công ty luật nước ngoài thực hiện tư vấn pháp luật, trừ các vụ án hình sự”

Nhưng ngay sau đó, Quốc hội lại ban hành Nghị định thư gia nhập WTO (có hiệu lực từ 11/01/2007), trong đó quy định khác với Luật Luật sư năm

2006: “Chi nhánh, công ty luật nước ngoài hành nghề tại Việt Nam không được

cử Luật sư nước ngoài và Việt Nam trong tổ chức hành nghề của mình tham gia tố tụng với tư cách người đại diện, người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự cho khách hàng trước Tòa án Việt Nam…” Trong trường hợp

35

Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, TP Hồ Chí Minh, tr 292

36

Xem thêm Điều 23, Điều 30 Luật 2008 và Điều 85 Hiến pháp 2013

này, vận dụng quy định của Khoản 3, Điều 83 Luật 2008 và căn cứ vào Mục 2 Nghị quyết số 71/2006/NQ-QH1137 thì ưu tiên áp dụng quy định của Nghị quyết số 71/2006/NQ-QH1 Bởi vì, theo thực tiễn pháp lý nước ta, nghị quyết dùng phê chuẩn các điều ước quốc tế cũng có giá trị “tương đương với luật”38 Như vậy, quy định “mở” nói trên của Luật Luật sư năm 2006 chỉ có hiệu lực trong khoảng thời gian rất ngắn (chỉ có 10 ngày) Đây là một trường hợp đặc biệt, về tuổi thọ cực kỳ ngắn của một điều luật Dù biết rằng, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 71/2006/QH12 là cần thiết nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu minh bạch hóa và hoàn thiện một số quy định của pháp luật Việt Nam khi gia nhập WTO Nhưng việc ban hành luật và nghị quyết “đuổi nhau” như trên có thể dẫn đến tình trạng: một mặt, nhiều khi công chúng chỉ biết đến sự tồn tại của Luật Luật sư 2006 mà không biết đến quy định của Nghị quyết số 71/2006/QH12 để thi hành cho đúng; mặt khác, một góc nhìn khác cũng đáng

lo ngại là trong khi công chúng chưa kịp tiếp cận với nội dung của điều luật này của Luật Luật sư 2006 đã phải “vội vã” quay sang tuân thủ quy định của Nghị quyết số 71/2006/QH12 Lúc này, các nhà làm luật đã đẩy gánh nặng áp dụng lên vai của các đối tượng thi hành, bởi quy định kiểu “ăn xổi ở thì” như trong Luật Luật sư năm 2006 không phải ai cũng có thể thấu hiểu được Vì vậy trên thực tế, đôi khi một số cơ quan vẫn áp dụng quy định của Luật Luật sư 2006 thay vì phải áp dụng quy định của Nghị quyết số 71/2006/QH1240

Tóm lại, trong trường hợp các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một

37

Trong trường hợp quy định của pháp luật Việt Nam không phù hợp với quy định của Hiệp định thành lập

Tổ chức thương mại thế giới, Nghị định thư và các tài liệu đính kèm thì áp dụng quy định của Hiệp định thành lập Tổ chức thương mại thế giới, Nghị định thư và các tài liệu đính kèm

nghề tại Việt Nam: Chi nhánh, công ty luật nước ngoài hành nghề tại Việt Nam được thực hiện tư vấn pháp

luật và các dịch vụ pháp lý khác, không được cử luật sư nước ngoài và luật sư Việt Nam trong tổ chức hành nghề của mình tham gia tố tụng với tư cách là người đại diện, người bào chữa, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trước Tòa án Việt Nam hoặc thực hiện các dịch vụ về giấy tờ pháp lý và công chứng liên quan tới pháp luật Việt Nam, được cử luật sư Việt Nam trong tổ chức hành nghề của mình tư vấn pháp luật Việt Nam (Khoản 27, Điều 1)

vấn đề thì ưu tiên áp dụng quy định của văn bản QPPL được ban hành sau Tuy nhiên, như đã đề cập ở trên, nguyên tắc này chỉ đúng khi xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL hội đủ các điều kiện: (i) phải có cùng tên loại; (ii) cùng cơ quan ban hành; (iii) quan trọng là cùng cấp độ hiệu lực pháp lý; (iv) có quy định khác nhau về cùng một vấn đề; (v) được ban hành

ở những thời điểm khác nhau Đồng thời, trên thực tiễn khi theo dõi xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do cùng một chủ thể ban hành, chúng ta sẽ thấy không phải lúc nào nguyên tắc này cũng được vận dụng đúng Điều này xuất phát từ rất nhiều lý do tùy thuộc vào việc xung đột đấy diễn ra giữa những các QPPL hành chính trong văn bản QPPL cụ thể nào Vấn

đề này, tác giả sẽ lý giải thêm trong mục 2.1

1.2.3 Áp dụng

Hiện nay, pháp luật Việt Nam cũng như pháp luật về ban hành văn bản QPPL của một số quốc gia khác trên thế giới đã ghi nhận nguyên tắc hiệu lực trở về trước của các QPPL trong các văn bản QPPL, coi đây là một ngoại lệ Trong đó, hiệu lực trở về trước của các QPPL trong văn bản QPPL được hiểu là hiệu lực ngược về trước của các QPPL trong một văn bản QPPL, trước cả ngày văn bản QPPL đó được ban hành, tức quy định của văn bản QPPL đó được áp dụng đối với cả những hành vi, sự kiện đã xảy ra trước ngày văn bản QPPL đó được ban hành41 Điển hình:

Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của Bulgary42, hiệu lực trở về trước của văn bản QPPL chỉ được quy định trong các trường hợp ngoại lệ và thể hiện bằng các điều khoản cụ thể Để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, thì một văn bản QPPL được thông qua hoặc ban hành trên cơ sở một văn bản QPPL khác chỉ được quy định hiệu lực trở về trước nếu văn bản gốc

cũng có hiệu lực trở về trước Luật này cũng đặt ra giới hạn không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các điều khoản phạt, trừ khi chế tài đó nhẹ hơn so với các chế tài bị thay thế và đối với các điều khoản quy định nghĩa vụ hoặc lợi ích về thuế

Luật Ban hành văn bản QPPL của Kyrgykistan, Gruzia43, quy định văn bản QPPL không có hiệu lực trở về trước, ngoại trừ những trường hợp văn bản xóa bỏ hoặc làm giảm bớt trách nhiệm đối với hành vi phạm tội, hoặc khi bản thân văn bản quy định việc gia hạn hiệu lực cho các mối quan hệ được tạo ra trước khi văn bản có hiệu lực Hiệu lực trở về trước sẽ bị cấm trong trường hợp văn bản quy định giới hạn và tăng trách nhiệm

Nguyên tắc áp dụng hiệu lực trở về trước ở Lào44 rất chặt chẽ, văn bản QPPL có thể có hiệu lực trở về trước khi các luật đó có căn cứ và mục đích hợp lý và tôn trọng lợi ích hợp pháp của những người có liên quan, riêng Bộ luật hình sự không có hiệu lực trở về trước Văn bản QPPL chỉ có hiệu lực trở

về trước trong trường hợp được quy định trong chính văn bản QPPL đó Trong

đó, cũng quy định rõ giới hạn không quy định hiệu lực trở về trước: (1) Quy định trách nhiệm pháp luật mới chưa được quy định trong các luật hiện hành; (2) Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn so với trách nhiệm pháp lý đã được quy định trong các luật hiện hành Đồng thời, khi hiệu lực trở về trước

của văn bản QPPL dẫn đến việc quốc hữu hòa tài sản của người khác thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường cho người đó theo quy định của pháp luật Đây là một quy định khá khoa học và tiến bộ mà pháp luật về ban hành văn bản QPPL của Việt Nam cần học hỏi

Ở Việt Nam, về nguyên tắc, văn bản QPPL do Nhà nước ta ban hành chỉ được áp dụng kể từ thời điểm nó có hiệu lực pháp luật Cụ thể:

(i) Khoản 1, Điều 83 Luật 2008 quy định: “Văn bản QPPL được áp dụng

44

Báo cáo của Ban soạn thảo Dự án Luật Ban hành văn bản QPPL, về Tổng hợp kết quả nghiên cứu Pháp luật ban hành văn bản QPPL của nước ngoài, tr 15

(http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1081&T abIndex=2 , truy cập ngày 02/6/2015)

từ thời điểm có hiệu lực Văn bản QPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực”;

(ii) Tương tự, Khoản 1, Điều 54 Luật 2004 quy định: “Văn bản QPPL của HĐND, UBND được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực”

Nhìn chung, quy định như vậy mới đảm bảo được yêu cầu ổn định các quan hệ xã hội, cũng như tạo sự công bằng và tính thống nhất cao khi áp dụng pháp luật, đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa45 Do đó, suy luận từ quy định trên cho thấy, về nguyên tắc, văn bản QPPL do Nhà nước ta ban hành không quy định hiệu lực trở về trước

Tuy nhiên, cũng giống như một số quốc gia khác (Lào, Bulgary, Gruzia…), pháp luật Việt Nam cũng có ghi nhận về nguyên tắc hiệu lực trở về trước, coi đây là một nguyên tắc ngoại lệ trong việc ban hành văn bản QPPL, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội một cách linh hoạt và hiệu quả

Ở Việt Nam trước năm 1996, quy định pháp luật về hoạt động ban hành văn bản QPPL còn rải rác, không tập trung trong một văn bản cụ thể và mang tính chất sơ khai, đơn giản Đến Thông tư số 02/BT ban hành ngày 11/01/1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng đã bắt đầu có quy định hiệu

lực trở về trước: “Trường hợp cần quy định đối với những việc xảy ra trước khi ban hành văn bản phải ghi rõ” (Điều 7, Phần II của Phụ lục II) Rõ ràng quy

định này đã mặc nhiên giao cho các cơ quan ban hành văn bản định đoạt hiệu lực trở về trước của các QPPL hành chính nói riêng và các QPPL nói chung, bất luận là cơ quan cấp nào, dù rằng đây là quyền hạn quan trọng ảnh hưởng rất lớn đến quyền của các đối tượng bị quản lý46

Tiếp sau đó, trong Thông tư số 33/BT-CNVPCP thay thế Thông tư số 02/BT không có quy định này, nhưng suy từ quy định ở Điểm 2d, Mục III của Thông tư số 33/BT-CNVPCP thì rõ ràng quyền định đoạt hiệu lực trở về trước của bất kỳ QPPL hành chính nào vẫn thuộc về bất kỳ cơ quan nhà nước nào47

45

Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, TP Hồ Chí Minh, tr 278

Như vậy, pháp luật về ban hành văn bản QPPL ở nước ta tuy đã có quy định về nguyên tắc hiệu lực trở về trước của các QPPL nói chung và QPPL hành chính nói riêng nhưng vẫn còn nhiều thiếu sót khi không có giới hạn về phạm vi áp dụng hiệu lực trở về trước và chủ thể được ban hành văn bản QPPL có quy định hiệu lực trở về trước

Đến Luật 1996 (có hiệu lực ngày 01/01/1997), bao gồm 10 Chương, 87 Điều; trong đó, nguyên tắc hiệu lực trở về trước được ghi nhận cụ thể tại Điều

76 của Luật:

Điều 76 Hiệu lực trở về trước của văn bản QPPL

1- Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản QPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước

2- Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây:

a) Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; b) Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn

Quy định này tiến bộ hơn so với trước Tuy nhiên, vẫn có những bất hợp lý: Một là, hiểu theo quy định tại Khoản 1 thì mọi chủ thể nhà nước có quyền ban

hành văn bản QPPL đều có quyền quy định hiệu lực trở về trước nếu không rơi

vào “vùng cấm” tại Khoản 2; Hai là, cụm từ “trường hợp thật cần thiết” là không

rõ ràng, dễ dẫn đến sự tuỳ tiện

Sau 06 năm triển khai áp dụng, Luật 1996 được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật năm 2002 (có hiệu lực từ 27/12/2002), trong đó Điều 76 Luật

1996 vẫn được giữ nguyên

Đến Luật 2008, Điều 79 quy định:

1 Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản QPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước

2 Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây:

a) Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; b) Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn

Còn Khoản 2, Điều 51 Luật 2004 quy định: “Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND” Như vậy, chỉ có văn

bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành mới có thể quy định hiệu lực trở về trước Về câu chữ Khoản 1, Điều 79 Luật 2008 đã “kế thừa” nguyên bản quy định của Điều 76 Luật 1996, kể cả cụm từ “trường hợp thật cần thiết” Theo chúng tôi, quy định thế nào là “trường hợp thật cần thiết” trong Luật 2008 cũng khó, do đó chỉ nên khẳng định việc cho phép áp dụng hiệu lực trở về trước là trường hợp ngoại lệ và chỉ trong văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương, phải được quy định trực tiếp trong văn bản quy định hiệu lực trở về trước và phải phù hợp với nguyên tắc nhân đạo, bảo vệ quyền và lợi ích của đối tượng được áp dụng và lợi ích chung của xã hội, bảo đảm nguyên tắc công bằng, dân chủ của pháp luật và phải tuân thủ đúng hai nguyên tắc quy định tại Khoản 2, Điều 79 Luật 2008 Quy định tại Khoản 2 còn nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, tránh việc “lạm quyền” khi áp dụng pháp luật

Ví dụ, Khoản 3, Điều 54 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính về thuế và cưỡng chế thi

hành quyết định hành chính về thuế quy định: Áp dụng các quy định về xử phạt, hoãn, miễn, giảm tiền phạt và các quy định khác về xử phạt vi phạm

hành chính về thuế có lợi đối với trường hợp vi phạm hành chính về thuế xảy

ra trước ngày Nghị định này có hiệu lực thi hành mà sau đó mới bị phát hiện hoặc đang xem xét, giải quyết

Luật 2008 và các văn bản hiện hành cũng đặt ra giới hạn cụ thể của việc

áp dụng hiệu lực trở về trước48:

Một là, dường như Luật 2008 đang “nhắm” vào trách nhiệm hành chính

và trách nhiệm hình sự là chủ yếu vì hầu hết các văn bản ban hành có ghi nhận

về hiệu lực pháp lý chủ yếu trong hai lĩnh vực này Do phạm vi đề tài, tác giả chỉ đưa ví dụ về trách nhiệm hành chính Đơn cử quy định tại Khoản 4, Điều 36 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ban hành ngày 10/11/2014 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai:

Đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai xảy ra

48

Xem Điều 79 và Điều 83 Luật 2008

trước thời điểm Nghị định này có hiệu lực mà sau đó mới bị phát hiện hoặc đang xem xét, giải quyết thì áp dụng Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có hiệu lực tại thời điểm thực hiện hành vi vi phạm để xử lý Trường hợp các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong Nghị định này có lợi cho đối tượng vi phạm hành chính thì áp dụng các quy định của Nghị định này để xử lý

Nhưng trách nhiệm pháp lý không chỉ dừng lại là trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, mà còn bao gồm cả trách nhiệm

kỷ luật, trách nhiệm bồi thường nhà nước49

Ví dụ, Khoản 2, Điều 66 Luật Bồi thường nhà nước năm 2009 quy định:

Các trường hợp được bồi thường theo Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra

và Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của

cơ quan tiến hành tố tụng gây ra đến thời điểm Luật này có hiệu lực mà còn thời hiệu theo quy định của các văn bản này nhưng chưa yêu cầu Nhà nước bồi thường hoặc đã yêu cầu nhưng chưa được thụ lý thì áp dụng các quy định của Luật này để giải quyết

Hai là, quy định tại Khoản 2, Điều 79 Luật 2008 cho thấy việc vận dụng

hiệu lực trở về trước đòi hỏi phải tuân thủ chặt chẽ những điều kiện nhất định

để vừa đảm bảo tính nhân đạo, bảo vệ quyền và lợi ích của đối tượng được áp dụng, vừa đảm bảo tính công bằng, dân chủ cần phải có của pháp luật

Ba là, theo lời văn Khoản 4, Điều 83 Luật 2008 “Trong trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới” suy ra trường hợp áp dụng văn bản mới đối với các

trường hợp xảy ra trước khi văn bản có hiệu lực pháp lý cũng được gọi là hiệu lực trở về trước của văn bản

Bốn là, như trên đã dẫn, Khoản 2, Điều 51 Luật 2004 đặt ra nguyên tắc

49

không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND Nguyên tắc này xuất phát từ chỗ

ững vấn đề quan trọ

ỉngay cả điều chỉnh vấn đề này cũng không thuộ ẩm quyền củ

Tuy nhiên, vẫn còn nhiều bất cập trong quy định của Luật 2004 và Luật

2008 về nguyên tắc hiệu lực trở về trước:

Thứ nhất, hiểu theo quy định Điều 79 Luật 2008 và Khoản 2, Điều 51 Luật

2004 thì mọi cơ quan nhà nước ở Trung ương đều có quyền quy định hiệu lực trở

về trước nếu không rơi vào “vùng cấm” tại Khoản 2, Điều 79 Như vậy, ngay cả

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng có quyền quy định trách nhiệm pháp lý Đó là điều cấm theo nguyên tắc trong quy định pháp luật của nước ta, ngay như về trách nhiệm hành chính thì Bộ trưởng cũng không có quyền quy định50

Nhưng theo chúng tôi, cần hiểu nguyên tắc hiệu trở về trước mở rộng ra ngoài phạm vi “trách nhiệm pháp lý”, vì trên thực tiễn vẫn luôn có nhiều quy định như vậy, như về các biện pháp cưỡng chế, khen thưởng, chế độ chính sách cho các đối tượng chính sách, cho cán bộ, công chức, viên chức Nếu hiểu rộng như vậy

và thực tiễn đã và đang có thì quy định cấm trong Luật 2004 lại không hợp lý Như vậy, trừ việc quy định hiệu lực trở về trước về trách nhiệm pháp lý, còn việc quy định hiệu trở về trước về mọi vấn đề khác trong phạm vi thẩm quyền của địa phương thì cần trao quyền cho HĐND, UBND cấp tỉnh quy định hiệu lực trở về trước

Thứ hai, vì Điều 79 Luật 2008 không kể tên các tên loại văn bản QPPL do

cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành được quy định hiệu lực trở về trước,

về cơ bản việc quy định hành vi cụ thể nào là vi phạm hành chính và cách xử lý ra sao, lại trao cho Chính phủ (Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2002)