Tài liệu Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp

Bên cạnh việc đưa ra chính sách, ban hành pháp luật để quản lý nền kinh tế, trực tiếp đầu tư vốn để tham gia vào thị trường cũng là một kênh quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng qu

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN PHẠM MAI LINH

PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý VèN §ÇU T¦

CñA NHµ N¦íC T¹I DOANH NGHIÖP TRùC THUéC Bé

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN PHẠM MAI LINH

PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý VèN §ÇU T¦

CñA NHµ N¦íC T¹I DOANH NGHIÖP TRùC THUéC Bé

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS NGUYỄN THỊ LAN HƯƠNG

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Trần Phạm Mai Linh

TƯ CỦA NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CỦA NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ 7 1.1 Những vấn đề cơ bản về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước

tại Doanh nghiệp 7

1.1.1 Khái niệm về đầu tư vốn Nhà nước và quản lý vốn đầu tư của

Nhà nước tại Doanh nghiệp 7

1.1.3 Đặc điểm quản lý vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 10

1.2 Khái quát pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại

DN trực thuộc Bộ 11

1.2.1 Quan hệ pháp luật quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực

thuộc Bộ 11 1.2.2 Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về quản lý, sử dụng vốn và tài

sản của DN 12 1.2.3 Nội dung pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN

trực thuộc Bộ 15

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI

HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CỦA NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ 21 2.1 Thực trạng pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước

tại DN trực thuộc Bộ 21

2.1.1 Quy định về hình thức đầu tư vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 21 2.1.2 Quy định pháp luật về phân cấp thẩm quyền quản lý vốn đầu tư

của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 22

2.1.4 Quy định pháp luật về quản lý quá trình sử dụng vốn Nhà nước

tại Doanh nghiệp 46 2.1.5 Quy định pháp luật về giám sát quá trình sử dụng vốn Nhà nước

tại Doanh nghiệp và chế độ công khai, minh bạch tài chính Doanh nghiệp 52

2.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật quản lý vốn Nhà nước tại

Doanh nghiệp trực thuộc Bộ 58

2.2.1 Thực tiễn áp dụng pháp luật tại Doanh nghiệp có chức năng sản

xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế 58 2.2.2 Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà

nước tại DN thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh 71

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN VÀ MỘT SỐ KIẾN

NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CỦA NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ 77 3.1 Định hướng hoàn thiện cơ cấu quản lý vốn đầu tư của Nhà

nước tại DN trực thuộc Bộ 77

3.1.1 Đẩy mạnh công tác tái cơ cấu DN Nhà nước 77 3.1.2 Tăng cường cơ chế giám sát từ các chủ thể có liên quan 79 3.1.3 Nâng cao hiệu quả lãnh đạo cơ quan Bộ quản lý ngành đối với

DN trực thuộc 83

3.2 Định hướng hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý vốn

đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 85

3.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ cấu nguồn vốn Nhà nước

trong DN 85

tại DN 86

3.2.3 Hoàn thiện quy định pháp luật về giám sát sử dụng vốn Nhà

nước tại DN và chế độ công khai thông tin tài chính DN 89 3.2.4 Đưa ra quy định chế tài xử phạt nghiêm minh đối với các hành

vi vi phạm pháp luật về quản lý vốn đầu tư Nhà nước tại DN 90

KẾT LUẬN 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 92

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại Doanh nghiệp

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay, việc nâng cao vai trò quản lý của Nhà nước ngày càng là yêu cầu quan trọng Bên cạnh việc đưa ra chính sách, ban hành pháp luật để quản lý nền kinh tế, trực tiếp đầu tư vốn để tham gia vào thị trường cũng là một kênh quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế của mình, trong đó phải đặc biệt chú ý đến hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN

Trong những năm gần đây, trước những yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã có những thay đổi lớn trong hoạt động đầu tư của Nhà nước, cùng với đó là việc từng bước xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật để điều chỉnh về vấn đề này Bên cạnh những thành quả đáng ghi nhận, phải thừa nhận rằng hiện tại hoạt động đầu

tư vốn Nhà nước vào các DN còn rất nhiều bất cập Đặc biệt, thời gian gần đây xã hội đang rất quan tâm đến tình hình kinh doanh thua lỗ của các tập đoàn, tổng CTNN Tình trạng đầu tư vốn Nhà nước dàn trải, lãng phí, không hiệu quả gây thất thoát lớn cho ngân sách Nhà nước đang đặt ra rất nhiều vấn đề cần giải quyết

Có thể thấy thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân do pháp luật điều chỉnh hoạt động này vừa chưa tạo ra được hành lang pháp lý vững chắc cho việc quản lý hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN tại Việt Nam hiện nay, đòi hỏi phải thực hiện đồng

bộ các giải pháp, trong đó việc hoàn thiện các quy định của pháp luật tạo cơ chế pháp lý hiệu quả là yêu cầu có tính tiên quyết

Xét về phương diện pháp luật thực định, hiện nay vấn đề đầu tư vốn

Nhà nước vào các DN được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật DN, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước, Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN và vốn Nhà nước đầu tư vào DN, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn Nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, Nghị định số 87/2015/NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp, giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước, Nghị định số 91/2015/NĐ-CP về đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật này đã từng bước điều chỉnh những vấn đề

cơ bản của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước song vẫn còn nhiều tồn tại và bất cập Nhiều vấn đề chưa được quy định thống nhất, hợp lý hoặc chưa phù hợp

về mặt lý luận cũng như chưa đáp ứng được thực tiễn và hiệu quả điều chỉnh không cao Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách thấu đáo pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN nhằm đánh giá thực trạng pháp luật về lĩnh vực này, để đưa ra những kiến nghị bổ sung pháp luật là vấn đề hết sức cần thiết nhằm góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước

Từ những lý do trên, tác giả quyết định chọn đề tài “Pháp luật về quản

lý vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp trực thuộc Bộ” để làm luận

văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Có thể nhận thấy trong những năm gần đây, vấn đề cơ cấu lại DNNN,

đầu tư vốn của Nhà nước vào DN đang nhận được sự quan của nhiều nhà nghiên cứu trên cả phương diện kinh tế học và luật học

Một cách khái quát, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu điển hình đã được công bố như:

- Sở hữu Nhà nước và DNNN trong nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa I Việt Nam (sách chuyên khảo), Nguyễn Cúc (chủ biên), Hà

Nội, 2007;

- Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN ở Việt Nam hiện nay,

Phạm Minh Tuấn, Luận án tiến sĩ luật học, 2007;

- Đổi mới quản lý Nhà nước bằng pháp luật đối với DNNN ở Việt Nam

hiện nay, Lê Văn Trung, Luận án tiến sĩ luật học, 2006

- Pháp luật quản lý Nhà nước về đầu tư – Những vấn đề lí luận và thực

tiễn, Nguyễn Duy Nam, Luận văn thạc sỹ luật học, 2013

- Pháp luật về đầu tư vốn Nhà nước vào các Doanh nghiệp ở Việt Nam,

Luận văn thạc sỹ luật học, 2013

Ngoài ra, một số báo đăng trên các trang thông tin điện tử như: “Đầu

tư kinh doanh vốn Nhà nước: Thu hẹp đối tượng, siết vốn đầu tư”, Lưu Thủy, đăng trên http://laodong.com.vn hay bài viết “Cơ chế giám sát tài chính, đầu tư vốn Nhà nước tại doanh nghiệp: Những vấn đề đặt ra”, đăng trên Tạp chí tài chính

Đánh giá một cách khái quát, các công trình trên phần lớn tập trung vào phân tích hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước dưới góc độ kinh tế hoặc chỉ đề cập đến hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DNNN, mà trọng tâm là các TĐKTNN Đến nay, chưa có nghiên cứu tổng thể nào về quản lý Nhà nước đối với vốn đầu tư tại Doanh nghiệp trực thuộc Bộ dưới góc độ là một hành vi pháp lý, từ đó làm rõ các nội dung như: Mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước

và DN có vốn đầu tư của Nhà nước, các quy định của pháp luật về hình thức,

nguồn vốn đầu tư đầu tư, quản lý quá trình sử dụng vốn đầu tư, giám sát vốn đầu tư của Nhà nước và đặc biệt là chế độ phân cấp quản lý của cơ quan Nhà nước đối với Doanh nghiệp trực thuộc Bộ Chính vì vậy, việc tác giả lựa chọn nghiên cứu đề tài “Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ” có thể được xem như là một công trình nghiên cứu có tính mới ở cấp độ luận văn thạc sĩ ở Việt Nam hiện nay

3 Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn

về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước vào DN trực thuộc Bộ và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với quá trình quản lý của cơ quan Bộ chủ quản trong hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN ở Việt Nam hiện nay, từ đó chỉ ra những thiếu sót, bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành cũng như thực tiễn áp dụng các quy định này trên thực tế để đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận văn là các quy định của pháp

luật Việt Nam điều chỉnh hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN, đặt trong tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành như Luật DN, Luật Quản

lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại Doanh nghiệp, Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg, Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP, Nghị định 91/2015/NĐ-

CP ngày 13/10/2015, Nghị định 87/2015/NĐ-CP ngày 06/10/2015, Ngoài

ra, đối tượng nghiên cứu của luận văn cũng bao gồm các quan điểm, học thuyết về đầu tư vốn Nhà nước vào DN đã và đang được thừa nhận ở một

số quốc gia trên thế giới để từ đó rút ra các kết luận khoa học và những bài học kinh nghiệm cho quá trình quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ ở Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào việc nghiên cứu hoạt động

đầu tư vốn của Nhà nước vào các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ dưới góc độ là hành vi của chủ thể đầu tư cùng với những hệ quả xảy ra của việc thực hiện hành vi đó Trong quá trình triển khai đề tài, luận văn sẽ kết hợp làm rõ thêm một số điểm đặc thù trong cơ chế đầu tư vốn của Nhà nước đối với mỗi loại hình DN để tìm ra giải pháp phù hợp

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu, luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu phổ dụng trong khoa học xã hội như:

- Phương pháp diễn dịch, quy nạp, khái quát hóa được sử dụng để làm rõ các vấn đề lý luận về đầu tư vốn Nhà nước vào các DN và mô hình pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các

DN trực thuộc Bộ;

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, giải thích, chứng minh, điều tra khảo sát và so sánh đối chiếu pháp luật được sử dụng để phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN trực thuộc Bộ

5 Những đóng góp mới của luận văn

Luận văn là công trình khoa học ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học đề cập vấn đề lý luận, thực tiễn pháp lý về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN trực thuộc Bộ ở Việt Nam hiện nay Những đóng góp mới của luận văn được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau đây:

Thứ nhất, làm sáng tỏ hơn một số vấn đề lý luận về quản lý vốn đầu

tư của Nhà nước tại các DN và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý đầu tư vốn của Nhà nước vào DN của cơ quan Bộ quản lý ngành chủ quản

Thứ hai, đánh giá các quy định của pháp luật, đặc biệt chỉ ra được những

thiếu sót, bất cập của pháp luật về vấn đề này để có hướng hoàn thiện; đánh giá được thực tiễn thi hành luật cũng như hiệu quả hoạt động thực tế của quá trình quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN của cơ quan Bộ quản lý ngành, có đề cập đến thực tiễn tại Doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ quốc phòng an ninh

Thứ ba, luận văn đưa ra một số định hướng hoàn thiện pháp luật về

quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại Doanh nghiệp trực thuộc Bộ ở Việt Nam hiện nay

6 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn kết cấu thành 3 chương, bao gồm:

- Chương 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại

DN và pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

- Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về

quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

- Chương 3: Định hướng hoàn thiện và một số kiến nghị nhằm nâng cao

pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CỦA NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CỦA NHÀ

NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ

1.1 Những vấn đề cơ bản về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại Doanh nghiệp

1.1.1 Khái niệm về đầu tư vốn Nhà nước và quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại Doanh nghiệp

Đầu tư vốn Nhà nước

Đầu tư vốn Nhà nước là hoạt động thực hiện chức năng điều tiết kinh tế của Nhà nước, thúc đẩy sự phát triển xã hội Hoạt động này đã được tiến hành

từ rất lâu, nhưng đến nay vẫn chưa có khái niệm trọn vẹn cho vấn đề này

Theo định nghĩa trong Từ điển Tiếng Việt, “đầu tư” là việc “bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì trên cơ sở tính toán hiệu quả xã hội” [15, tr 301]

Và “vốn” được hiểu là “tổng thể những tài sản nói chung những tài sản bỏ ra lúc đầu, thường được biểu hiện bằng tiền, dùng trong sản xuất kinh doanh nói chung, trong hoạt động sinh lợi” [15, tr 108]

Từ các định nghĩa này, có thể hiểu đầu tư vốn Nhà nước vào DN là việc Nhà nước bỏ vốn, tài sản dưới các hình thức khác nhau, theo cách thức pháp luật cho phép vào các DN nhằm thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội nhất định

Quản lý vốn Nhà nước tại DN

Quản lý Nhà nước là sự tác động và điều chỉnh mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước đối với các quá trình phát triển xã hội

để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người Trong các chức năng quản lý chính của Nhà nước, quản lý kinh tế đóng vai trò chủ đạo, bởi lẽ bất cứ Nhà nước nào muốn duy trì, tồn tại và phát triển đều phải

xây dựng và củng cố nền kinh tế của mình Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế thông qua các hoạt động có tổ chức như: xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; hoạch định và thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội; hoạch định và thực hiện các chính sách kinh tế -

xã hội, hỗ trợ và tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động kinh doanh, thực hiện kiểm soát Nhà nước, quản lý và kiểm soát sử dụng tài sản quốc gia, [13]

Như vậy, có thể hiểu quản lý vốn Nhà nước tại DN là hoạt động quản

lý của Nhà nước và các chủ thể được Nhà nước giao phó để đảm bảo tài sản, vốn Nhà nước được bảo toàn và phát triển, được khai thác và sử dụng có hiệu quả Quản lý Nhà nước trong hoạt động đầu tư vốn tại DN có đặc trưng sau:

- Chủ thể quản lý là Nhà nước – chủ thể mang quyền lực công

- Đối tượng quản lý Nhà nước là tài sản có vốn đầu tư của Nhà nước trong các DN Mục tiêu đầu tư của Nhà nước chỉ có thể đạt được thông qua hoạt động đầu tư, kinh doanh của các DN

1.1.2 Chủ thể tham gia hoạt động đầu tư vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp

Trong hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DN, chủ thể đầu tư vốn là Nhà nước, chủ thể được đầu tư là DN Nhà nước quản lý DN thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu

Nhà nước bên cạnh tư cách là chủ sở hữu những nguồn lực đầu tư, còn mang trong mình vai trò tổ chức đại diện cho quyền lực công cộng Nhà nước

có quyền sử dụng pháp luật để quản lý các hoạt động đầu tư của mình Đây là điều mà các chủ đầu tư khác không thể có được, các điểm khác biệt có thể kể đến như sau:

Thứ nhất, với các nhà đầu tư tư nhân, mục tiêu lợi nhuận thường được xem là mục tiêu duy nhất Tuy nhiên, với Nhà nước, đầu tư vào DN không chỉ hướng tới mục tiêu lợi nhuận, mà trên hết Nhà nước thực hiện vai trò điều tiết kinh tế vĩ mô và ổn định xã hội Điều này xuất phát từ nhu cầu thực

hiện các chức năng cơ bản của Nhà nước, bao gồm chức năng kinh tế và chức năng xã hội

Thực tế cho thấy rằng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới không phân biệt chế độ chính trị, chế độ kinh tế, Nhà nước đều thực hiện hoạt động can

dự vào nền kinh tế [14, tr 84] Ở các quốc gia xã hội chủ nghĩa, sự tham gia của Nhà nước trong các hoạt động kinh tế nói chung và hoạt động đầu tư nói riêng là phổ biến và mang tính chất nguyên lý Trong các quốc gia theo mô hình xã hội chủ nghĩa, Nhà nước là chủ sở hữu các tư liệu sản xuất chủ yếu,

có trách nhiệm tổ chức và quản lý nền kinh tế quốc gia, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn lực quốc gia Sự can thiệp này hướng tới mục tiêu cơ bản là:

(i) Khắc phục các khuyết tật của thị trường, như: kiểm soát thị trường, phòng ngừa ô nhiễm, hạn chế bất công, bình đẳng về thu nhập,…

(ii) Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực trong xã hội (iii) Ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thông qua các chính sách tài khoá, tiền tệ, đầu tư công [14, tr 84 - 85]

Có quan điểm cho rằng, Nhà nước chỉ nên thực hiện chức năng của mình là đầu tư phát triển và không nên cạnh tranh đầu tư vì mục đích lợi nhuận với xã hội Lý do là Nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh cũng đồng nghĩa với việc Nhà nước cạnh tranh đầu tư với các nhà đầu tư khác trong xã hội Đây là một sự cạnh tranh đầu tư không công bằng do vị thế đặc biệt của Nhà nước – vừa là chủ thể nắm trong tay nguồn lực khổng lồ của quốc gia, vừa là tổ chức đại diện cho quyền lực công, có quyền quản lý các nhà đầu tư khác Sự đầu tư này của Nhà nước có thể làm méo mó các quan hệ đầu tư và gây hại cho nền kinh tế, Nhà nước tham gia đầu tư, kinh doanh có thể dẫn tới tình huống xung đột lợi ích

Bên cạnh đó, cũng có quan điểm ngược lại cho rằng việc Nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh không chỉ vì mục tiêu lợi nhuận Hoạt động này còn có ý nghĩa trong việc giúp Nhà nước điều tiết kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, dẫn dắt nền kinh tế đúng theo định hướng ban đầu Kinh tế Nhà nước, đầu tư nhà nước đóng vai trò chèo lái con thuyền kinh tế quốc gia và việc Nhà nước đầu tư kinh doanh hoàn toàn là đòi hỏi mang tính khách quan

Mặc dù còn nhiều ý kiến trái chiều khác nhau, nhưng hiện nay, quan điểm chính thức của Việt Nam là Nhà nước đồng thời có thể thực hiện cả hoạt động đầu tư phát triển và hoạt động đầu tư kinh doanh [6, tr 147 - 148] Nhà nước sử dụng tài sản do Nhà nước quản lý đầu tư vào các DN với mục tiêu là tăng giá trị tài sản của Nhà nước và thực hiện việc kiểm soát ổn định kinh tế trong những lĩnh vực chiến lược

1.1.3 Đặc điểm quản lý vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

QLNN là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện quyền lực nhà nước [13]

Quản lý vốn Nhà nước tại DN là hoạt động đan xen tính chất quản

lý của cơ quan Nhà nước, và thực hiện chức năng của chủ sở hữu DN Có thể thấy, quản lý vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ có những đặc điểm nổi bật sau:

Thứ nhất, QLNN theo mục tiêu, chiến lược, chương trình và kế hoạch

đã định Mục tiêu, chiến lược, chương trình và kế hoạch là những công cụ để

hoạch định phát triển Nghĩa là đặt ra những mục tiêu kinh tế - xã hội cần đạt được trong khoảng thời gian đã định sẵn và cả cách thức thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra

Đặc điểm này đòi hỏi công tác QLNN phải có chương trình, kế hoạch dài hạn trung hạn và ngắn hạn Có chỉ tiêu khả thi và có biện pháp tổ chức

hữu hiệu để thực hiện chỉ tiêu Đồng thời, có cả các chi tiêu chủ yếu vừa mang tính định hướng vừa mang tính pháp lệnh

Thứ hai, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và tính mệnh lệnh đơn phương của Nhà nước Trong quản lý, khách thể quản lý phải

phục tùng chủ thể quản lý một cách nghiêm minh Nếu khách thể làm trái, phải bị truy cứu trách nhiệm và bị xử lý theo quy định của pháp luật

Thứ ba, chức năng quản lý Nhà nước đối với DN được phân cấp thẩm quyền cho nhiều cơ quan quản lý Nhà nước, đó là: Thủ tướng Chính phủ, cơ quan Bộ trực tiếp chủ quản, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài Chính, …Đặc điểm này thể hiện tư duy phân cấp quản lý còn chồng chéo, chưa tách bạch rõ chức năng của các cơ quan quản lý Nhà nước

Thứ tư, do cơ chế quản lý DN có vốn Nhà nước hiện nay ở Việt Nam chưa tách bạch được chức năng quản lý và chức năng sở hữu, điều này chi phối trực tiếp đến cách thức quản lý DN có vốn đầu tư Nhà nước nói chung cũng như DN trực thuộc Bộ nói riêng Bộ chủ quản quản lý DN với cả hai tư cách: đại diện chủ sở hữu Nhà nước và cơ quan quản lý hành chính Nhà nước

1.2 Khái quát pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại

Căn cứ vào nội dung quan hệ pháp luật, có thể phân chia thành:

(i) Nhóm quan hệ pháp luật về tạo lập vốn và tài sản của DN (ii) Nhóm quan hệ pháp luật về quản lý sử dụng vốn và tài sản (iii) Nhóm quan hệ pháp luật trong quản lý doanh thu, chi phí và lợi nhuận

(iv) Nhóm quan hệ pháp luật trong giám sát hoạt động tài chính DN Tác giả chủ yếu tiếp cận dựa trên nội dung quan hệ pháp luật

Ngoài ra, căn cứ vào mục đích tham gia của các chủ thể trong quá trình tạo lập, quản lý, sử dụng vốn và tài sản có thể chia thành bốn nhóm:

(i) Quan hệ giữa các cơ quan nội bộ DN trong tạo lập, quản lý, sử dụng vốn và tài sản

(ii) Quan hệ giữa DN và NN trong thực hiện nghĩa vụ nộp thuế (iii) Quan hệ giữa DN và các chủ thể cho vay

(iv) Quan hệ giữa DN với khách hàng trong mua bán hàng hoá, cung cấp và nhận cung cấp dịch vụ

1.2.2 Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN

1.2.2.1 Phân quyền trong quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN

Phân định thẩm quyền quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN được xác định tuỳ thuộc vào loại hình DN

Đối với mô hình công ty cổ phần, luật công ty của nhiều nước áp dụng nguyên tắc phân tách giữa sở hữu và quản lý [11, tr 105] Bởi đặc trưng sở hữu cổ phần phân tán, các cổ đông không trực tiếp tham gia hoạt động quản lý

mà thông qua ĐHĐCĐ bầu ra các thành viên HĐQT và uỷ thác hoạt động quản lý cho HĐQT

Đối với mô hình công ty TNHH một thành viên hoặc hai thành viên, nếu người góp vốn là cá nhân có thể trực tiếp tham gia quản lý, điều hành; nếu là tổ chức góp vốn có thể cử người đại diện tham gia quản lý, điều hành DN

Có thể thấy sự phân quyền của các cơ quan tổ chức nội bộ trong quản lý vốn và tài sản được phân chia thành: (i) Phân quyền giữa cơ quan chủ sở hữu

và cơ quan quản lý; (ii) Phân quyền giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành

- Phân quyền của cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý: Luật DN của

nước ta và luật công ty ở nhiều nước tư bản phát triển đều có chung mục đích: xác định thẩm quyền của chủ sở hữu trong quyết định những vấn đề quan trọng của công ty và xác định thẩm quyền của cơ quan quản lý Ngoài ra, luật cho phép cơ quan chủ sở hữu quyết định phạm vi thẩm quyền của cơ quan quản lý bằng ghi nhận trong điều lệ DN Về mặt tài chính, sử dụng vốn và tài sản liên quan quyết định chi phí và hình thành doanh thu, tích luỹ lợi nhuận của DN, nên có thể nói, cơ quan và người có thẩm quyền quản lý và điều hành kinh doanh là chủ thể quyết định đến kết quả quả kinh doanh của DN

- Phân quyền giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành: Đây là sự phân quyền nhằm giao quyền điều hành trong DN cho một hoặc một số người

có năng lực điều hành Luật DN 2014 nước ta quy định về phân tách giữa quản

lý và điều hành thể hiện rõ nét nhất trong quy định về thuê Tổng giám đốc, theo

đó, vị trí người điều hành tách bạch với vị trí củ người quản lý – thành viên HĐQT Tổng giám đốc hoặc giám đốc với tư cách là người đại diện theo pháp luật nhân danh công ty ký kết các hợp đồng, quyết định liên quan đến giao dịch vốn của công ty Hiện nay, Luật DN quy định nghĩa vụ của người điều hành giống như thành viên HĐQT Cơ quan quản lý được uỷ quyền của cơ quan chủ

sở hữu thực hiện quyền giám sát đối với người điều hành

1.2.2.2 Vốn và tài sản của DN phải được bảo toàn

Về mặt tài chính, vốn là thể hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản Khi vốn bằng tiền đã chuyển thành tài sản thì bảo toàn tài sản mang ý nghĩa duy trì giá trị sử dụng của tài sản Theo nghĩa hẹp, bảo toàn vốn cũng chính là bảo toàn tài sản nhằm duy trì và làm gia tăng giá trị của nó thông qua hoạt động đầu tư

và kinh doanh [11, tr 108]

Quá trình kinh doanh, mục đích của các tổ chức và cá nhân hướng đến luôn là lợi nhuận Tuy nhiên, DN không thể tránh khỏi các quyết định kinh doanh dẫn đến tình trạng thua lỗ, nợ quá hạn, hay thậm chí là phá sản Chủ sở hữu có thẩm quyền, trách nhiệm bảo toàn vốn thông qua quyết định mua bán,

sáp nhập công ty, bán tài sản,… nhằm duy trì giá trị sử dụng của tài sản và bảo toàn vốn của DN

1.2.2.3 Bảo vệ lợi ích của chủ sở hữu và chủ nợ

Trong quá trình đầu tư và kinh doanh, ngoài phần vốn chủ sở hữu bỏ ra ban đầu, để mở rộng hoạt động sản xuất kinh doanh, DN có thể vay vốn Trong qua hệ với DN, các chủ nợ chỉ có quyền hưởng lãi suất theo thoả thuận

và chỉ có thể thu hồi vốn khi đến hạn trả nợ theo hợp đồng và không chịu trách nhiệm về các khoản thua lỗ hay thất bại từ các dự án đầu tư của DN

Ngoài chủ nợ, chủ sở hữu cũng là chủ thể cần được bảo vệ lợi ích trước những rủi ro trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của DN Chủ sở hữu trong công ty TNHH và công ty cổ phần chỉ chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm

vi phần vốn góp tương đương với giá trị cổ phần sở hữu hoặc phần vốn góp

và chỉ được hưởng cổ tức hoặc phân chia lợi nhuận khi các công ty này kinh doanh có lãi [11, tr 109]

phả i đ ư ợ c minh bạ ch

Thẩm quyền quản lý, sử dụng vốn và tài sản được giao cho cơ quan quản lý, điều hành theo Luật DN và Điều lệ công ty Đại diện theo pháp luật nhân danh DN ký kết và đôn đốc thực hiện hợp đồng, hành vi mua bán hàng hoá, cung cấp, nhận cung cấp dịch vụ và thanh toán gắn với việc chuyển dịch quyền sở hữu và sử dụng vốn, tài sản của DN Kết quả thu, chi liên quan đến các giao dịch này được tổ chức kế toán DN ghi nhận trên các tài khoản kế toán Đây là căn cứ xác định doanh thu, chi phí và lợi nhuận của DN Việc minh bạch hoá thông tin về tài chính giúp cho cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý đánh giá kết quả thực hiện nghị quyết và quyết định đã ban hành cũng như kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan và người điều hành

Đối với các DNNN, thông tin về quản lý, sử dụng vốn và tài sản càng phải được minh bạch, bởi:

- Nhà nước sử dụng nguồn lực công để đầu tư góp vốn cho các DN Việc tiếp cận thông tin về tài chính của DNNN có ý nghĩa quan trọng trong giám sát việc chi tiêu công Thực hiện minh bạch hoá thông tin tài chính DNNN là cơ sở

để đánh giá lợi ích của quá trình phát triển DN đối với nền kinh tế Điều quan trọng hơn là có thể kiểm soát vốn và tài sản của NN, tránh việc lạm dụng của

cơ quan chấp hành ngân sách, gây thất thoát vốn và tài sản của NN

- Đảm bảo tính minh bạch trong thông tin quản lý vốn đầu tư cũng chính là đảm bảo tính minh bạch của hệ thống cơ quan NN và phòng chống tham nhũng Trên thực tế, hoạt động đầu tư góp vốn của NN được quyết định bởi cơ quan hành pháp với tư cách là đại diện chủ sở hữu NN Hiện nay, tuy SCIC được thành lập với tư cách là tổ chức trung gian quản lý DN thay cho các Bộ nhưng nhìn chung DNNN vẫn có mối quan hệ trực tiếp hoặc gián tiếp với hệ thống cơ quan hành pháp Bởi vậy, công khai thông tin liên quan đến các DN này là căn cứ để điều chỉnh chính sách, pháp luật nhằm hạn chế sự lạm dụng vị trí quyền lực để tạo lợi ích cho các DNNN Ngoài ra, cần sử dụng quyền tiếp cận thông tin để đánh giá hiệu quả của việc thực hiện chính sách đầu tư, cũng như việc điều chỉnh chính sách nhằm phòng, chống tham nhũng

1.2.3 Nội dung pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại

DN trực thuộc Bộ

1.2.3.1 Nguồn vốn đầu tư Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

Theo quy định tại Luật QLVNN, vốn Nhà nước tại DN bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước; vốn

từ quỹ đầu tư phát triển tại DN, quỹ hỗ trợ sắp xếp DN; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại DN [18, Điều 3, Khoản 8]

Theo quy định pháp luật, về cơ bản, có thể thấy, vốn đầu tư của NN vào

DN có thể hình thành từ các nguồn sau đây:

Một là, nguồn vốn đầu tư từ ngân sách NN, quỹ ngân sách Nhà nước thuộc nhóm chi đầu tư phát triển Hoạt động đầu tư vốn từ ngân sách Nhà nước vào các DN là hoạt động chủ yếu, quan trọng để tăng ngân sách Nhà nước, điều tiết kinh tế vĩ mô, thúc đẩy phát triển xã hội

Hai là, nguồn vốn đầu tư từ các quỹ đầu tư phát triển tại DN, quỹ hỗ trợ sắp xếp DN Đây là nguồn tài chính bổ sung cho hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào DN, ngoài nguồn vốn chính hình thành từ các khoản chi đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước

Ba là, nguồn vốn đầu tư từ vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước

1.2.3.2 Hình thức đầu tư vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

Pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới ghi nhận hai hình thức đầu tư

là đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp Có thể hiểu, đầu tư trực tiếp là hình thức đầu tư do Nhà nước đầu tư bỏ vốn và tham gia quản lý hoạt động đầu tư Đầu tư gián tiếp là hình thức đầu tư thông qua việc mua cổ phần, cổ phiếu, trái phiếu, các giấy tờ có giá, quỹ đầu tư chứng khoán và thông qua các chế định tài chính trung gian khác mà nhà đầu tư không trực tiếp tham gia quản lý hoạt động đầu tư Ở Việt Nam, hiện nay, ngoài Chính phủ, cơ quan Bộ quản

lý ngành, UBND trực thuộc tỉnh, thành phố có chức năng đầu tư và quản lý các DN, còn có SCIC – Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước được thành lập như một chế định trung gian với mục đích đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước Có thể thấy, Việt Nam cũng thừa nhận và duy trì cả hai hình thức đầu tư trực tiếp và gián tiếp trên thực tế

Xét ở góc độ các DN trực thuộc Bộ quản lý ngành quản lý, pháp luật ghi nhận các hình thức đầu tư trực tiếp tại Điều 6 – Luật QLVNN, bao gồm:

(i) Đầu tư vốn Nhà nước để thành lập DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

(ii) Đầu tư bổ sung vốn điều lệ cho DN do Nhà nước năm giữ 100% vốn điều lệ đang hoạt động

(iii) Đầu tư bổ sung vốn Nhà nước để tiếp tục duy trì tỉ lệ cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên

(iv) Đầu tư vốn Nhà nước để mua lại một phần hoặc toàn

bộ DN [18, Điều 6]

1.2.3.3 Quy định về chủ thể có thẩm quyền quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN

Hiện nay, Việt Nam áp dụng cả hai mô hình quản lý vốn Nhà nước tại

DN thông qua cơ quan Nhà nước chủ quản và thông qua Tổng công ty đầu tư

và kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC)

Thứ nhất, quản lí vốn nhà nước đầu tư vào các DN thông qua các cơ quan chủ quản Theo quy định của pháp luật hiện hành, có nhiều cơ quan thực hiện việc quản lí vốn nhà nước đầu tư vào các DN Khoản 1 điều 4 Nghị định

số 99/2012/NĐ-CP quy định:

Chính phụ trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho thủ tướng chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ); phân cấp cho ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là ủy ban nhân dân cấp tỉnh); giao cho hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty, Người đại diện thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước [3]

Cụ thể việc phân công, phân cấp được thực hiện như sau:

- Đối với DN mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty

TNHH một thành viên là nhà nước: (i) Chính phủ, Thủ tướng chính phủ thực hiện quản lí vốn nhà nước đầu tư tại các TĐKTNN, SCIC; (ii) Bộ quản lí ngành là cấp trên trực tiếp của hội đồng thành viên tại TĐKTNN thực hiện quản lí vốn nhà nước đầu tư tại các TĐKTNN đó, thực hiện quản lí vốn đầu

tư của nhà nước tại các DN thuộc Bộ; (iii) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện quản lý vốn đầu tư nhà nước đối với các DN thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (iv) Hội đồng thành viên, chủ tịch công ty thực hiện quản lí phần vốn góp vào các DN khác

- Đối với DN mà nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, DN mà nhà nước nắm giữ không quá 50% vốn điều lệ, chủ sở hữu nhà nước sẽ chỉ định người đại diện để thực hiện các quyền của cổ đông, thành viên góp vốn trong

DN Chủ sở hữu nhà nước thực hiện giám sát, kiểm tra và thanh tra theo quy định việc chấp hành pháp luật, việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước tại các DN của người đại diện

Thứ hai, quản lí vốn Nhà nước đầu tư vào các DN thông qua SCIC Ngày 20/6/2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg về việc thành lập SCIC Theo đó, chức năng chủ yếu của SCIC là: (i) Tiếp nhận và thực hiện ĐDCSH vốn Nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH Nhà nước một thành viên, công ty TNHH hai hành viên trở lên, CTCP được chuyển đổi từ các CTNN độc lập hoặc mới thành lập; (ii) Thực hiện việc đầu tự và quản lí vốn đầu tư của Tổng công ti vào các lĩnh vực, ngành kinh tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao

Như vậy, SCIC thực hiện việc quản lí vốn Nhà nước đầu tư tại các DN được chuyển đổi từ các CTNN độc lập hoặc mới thành lập do các bộ, UBND cấp tỉnh chuyển giao với tư cách là ĐDCSH vốn Nhà nước tại DN; thực hiện quản lí vốn Nhà nước do SCIC đầu tư vào các DN với tư cách là chủ đầu tư

1.2.3.4 Quy định về quản lý sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tại DN

trực thuộc Bộ

Quyết định dự án đầu tư thuộc thẩm quyền của cơ quan chủ sở hữu hoặc cơ quan quản lý Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty quyết định đầu tư ra ngoài DN với dự án có giá trị không vượt quá 50% vốn chủ sở hữu

Cơ quan Bộ có thẩm quyền quyết định đầu tư góp vốn ra ngoài DN mình quản lý với những dự án có mức vốn đầu tư có giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu, trừ trường hợp đầu tư bổ sung vốn nhà nước tại DN với mức vốn bổ sung tương đương với mức vốn của dự án quan trọng quốc gia, thẩm quyền quyết định thuộc về Thủ tướng Chính phủ sau khi Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư [18, Điều 28] Trước khi quyết định đầu tư, cơ quan Bộ quản lý ngành chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính thẩm định phương án đầu tư

Quy định chi tiết về quá trình quản lý, sử dụng vốn đầu tư được điều chỉnh với Luật DN 2014, Luật QLVNN cùng các văn bản dưới luật như: Nghị định 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DN Nhà nước và vốn Nhà nước đầu tư vào DN; Nghị định 91/2015/NĐ-CP về đầu tư vốn Nhà nước vào

Trước đây, tổ chức và hoạt động giám sát tài chính trong DN nói chung thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật DN, các luật chuyên ngành như: Luật các

tổ chức tín dụng, Luật kinh doanh bảo hiểm, Luật chứng khoán, Luật kế toán, Luật hoạt động giám sát, Luật kiểm toán Nhà nước… Các văn bản pháp luật này quy định chi tiết mô hình tổ chức nội bộ, đồng thời quy định nhiệm vụ, quyền hạn thực hiện, quyền hạn giám sát cho các tổ chức và người có liên quan Năm 2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 61/2013/NĐ-CP, về việc ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với DN do Nhà nước làm chủ sở hữu và DN có vốn Nhà nước Quá trình thực thi trên thực tế, Nghị định 61/2013/NĐ-CP bộc

lộ một vài hạn chế sau:

- Một là, việc giám sát tài chính được quy định do Bộ quản lý ngành chủ trì, Bộ Tài chính phối hợp thực hiện, trách nhiệm thực hiện giám sát chủ yếu thuộc về cơ quan đại diện chủ sở hữu và DN Quy định này dẫn đến hạn chế hiệu quả của quá trình giám sát, bởi Bộ quản lý ngành là cơ quan trực tiếp đầu tư, quản lý sử dụng vốn Nhà nước Việc quy định quản lý trực tiếp vốn đầu tư và chủ trì giám sát hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thuộc thẩm quyền cùng một cơ quan dễ dẫn đến tình trạng chồng chéo, thiếu khách quan, trung thực

và mục đích của quá trình giám sát không đạt được tối đa

- Hai là, Nghị định 61/2013/NĐ-CP chưa quy định rõ trách nhiệm, thời hạn trong quá trình tổ chức thực hiện giám sát, do đó, thực tế Báo cáo tài chính được triển khai chưa toàn diện và chưa cụ thể thời hạn phải báo cáo, ảnh hưởng đến tính kịp thời, chính xác của giám sát

- Ba là, hình thức giám sát được quy định tại Nghị định

61/2013/NĐ-CP chưa toàn diện vì tổ chức giám sát chỉ thực hiện ở đầu mối công ty mẹ, không quy định thực hiện giám sát tại công ty con

- Bốn là, Nghị định 61/2013/NĐ-CP chưa quy định cơ chế công khai thông tin – một phương thức quan trọng trong quá trình giám sát, đánh giá hoạt động hiệu quả của DN

Hiện nay, quá trình giám sát quản lý sử dụng nguồn vốn Nhà nước và

chế độ công khai, minh bạch tài chính DN được điều chỉnh chi tiết bằng Nghị định số 87/2015/NĐ-CP

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CỦA NHÀ NƯỚC TẠI

DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ

2.1 Thực trạng pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại

DN trực thuộc Bộ

2.1.1 Quy định về hình thức đầu tư vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

Xét ở góc độ các DN trực thuộc Bộ quản lý ngành quản lý, pháp luật ghi nhận các hình thức đầu tư trực tiếp tại Điều 6 – Luật QLVNN, bao gồm:

(i) Đầu tư vốn Nhà nước để thành lập DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

(ii) Đầu tư bổ sung vốn điều lệ cho DN do Nhà nước năm giữ 100% vốn điều lệ đang hoạt động

(iii) Đầu tư bổ sung vốn Nhà nước để tiếp tục duy trì tỉ lệ cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên

(iv) Đầu tư vốn Nhà nước để mua lại một phần hoặc toàn

giàn trải, không hiệu quả, thất thoát ngân sách Nhà nước ở nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hiện nay; khoanh vùng phạm vi đầu tư thể hiện chính sách siết chặt quản lý đầu tư, cân nhắc tính hiệu quả, khả thi trong thực tế của cơ quan quản

lý Nhà nước trước khi quyết định đầu tư

Về đầu tư vốn Nhà nước để thành lập DN Nhà nước, Nghị định 91/2015/NĐ-CP liệt kê danh mục cụ thể bốn nhóm DN thuộc phạm vi được thành lập [5, Điều 5]

Về đầu tư bổ sung vốn điều lệ đối với DN Nhà nước đang hoạt động, điểm đang chú ý là việc đầu tư bổ sung vốn điều lệ ngoài chỉ áp dụng cho các

DN thuộc nhóm đã quy định, DN đó còn phải được đánh giá là hoạt động có hiệu quả, hoặc DN Nhà nước trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh nhưng vốn điều lệ hiện tại không đủ thực hiện nhiệm vụ được giao Tiêu chí đánh giá

DN hoạt động hiệu quả được thực hiện theo quy định của Chính phủ về giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động của DN Nhà nước [5, Điều 7 - 8]

Về đầu tư mua lại một phần hoặc toàn bộ DN thuộc thành phần kinh tế khác, Nghị định 91/2015/NĐ-CP tại Điều 15 quy định rõ Nhà nước chỉ thực hiện mua lại một phần hoặc toàn bộ DN trong ba trường hợp:

(i) Thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế thông qua việc thực hiện tái cơ cấu lại những DN hoạt động ở một số ngành, lĩnh vực có ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội theo quyết định của Thủ tướng, (ii) Trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh, bao gồm các DN hoạt động trong lĩnh vực phục vụ công nghiệp quốc phòng, DN hoạt động tại địa bàn chiến lược, biên giới đất liền, hải đảo, (iii) Cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội [5]

2.1.2 Quy định pháp luật về phân cấp thẩm quyền quản lý vốn đầu

tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ

Hiện nay, Việt Nam đang áp dụng cả hai mô hình quản lý vốn Nhà

nước đầu tư tại các DN, đó là: (i) thông qua các cơ quan Nhà nước chủ quản (các Bộ, cơ quan ngang Bộ) và (ii) tổ chức kinh tế chuyên thực hiện chức năng quản lý vốn Nhà nước tại DN – Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước (SICI) Có thể thấy chúng ta đang lựa chọn mô hình quản lý vốn hỗn hợp

Đến nay, Nghị định 99/2012/NĐ-CP, ngày 15 tháng 11 năm 2012, về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DN Nhà nước và vốn Nhà nước đầu tư vào Doanh nghiệp là văn bản pháp luật quy định chi tiết nhất về xác định thẩm quyền quản lý vốn Nhà nước tại các DN

Chế độ phân công, phân cấp giữa các cơ quan Nhà nước được quy định khác nhau tuỳ từng loại hình DN cụ thể

2.1.2.1 Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại DN thông qua các cơ quan chủ quản

Theo quy định pháp luật, cơ quan Bộ quản lý ngành có thể sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư thành lập DN hoặc góp vốn, mua cố phần, mua lại DN Tùy thuộc vào tỉ lệ sở hữu vốn tại các DN, thẩm quyền quản lý của cơ quan

Bộ quản lý ngành cũng được xác định khác nhau

a Đối với Công ty TNHH một thành viên do Nhà nước giữ 100% vốn điều lệ

Dựa trên đặc thù kinh doanh và cách thức đầu tư, công ty TNHH một thành viên 100% vốn Nhà nước hiện nay có thể được tổ chức theo mô hình một DN độc lập hoặc mô hình DN bao gồm các công ty con 100% vốn Nhà nước Với mỗi mô hình tổ chức khác nhau, thẩm quyền của cơ quan Nhà nước trong quản lý vốn đầu tư cũng được quy định khác nhau

Thứ nhất, công ty TNHH một thành viên 100% vốn Nhà nước hoạt động độc lập

Dưới sự chỉ đạo của Chính phủ, Bộ quản lý ngành là cấp trên trực tiếp của Hội đồng thành viên của công ty Quyền, trách nhiệm cụ thể của Bộ quản

lý ngành được quy định chi tiết tại Điều 9 – Nghị định 99/2012/NĐ-CP Có thể thấy, quy định pháp luật hiện nay về thẩm quyền của Bộ quản lý ngành nổi bật một vài điểm sau:

- Bộ quản lý ngành với tư cách là đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại DN, được quyền: (i) Quyết định các dự án đầu tư có giá trị bằng hoặc lớn hơn 50% tổng tài sản được ghi trong báo cáo tài chính gần nhất của công ty hoặc một tỷ

lệ khác nhỏ hơn quy định tại điều lệ công ty; (ii) Quyết định bán tài sản có giá trị bằng hoặc lớn hơn 50% tổng giá trị tài sản được ghi trong báo cáo tài chính gần nhất của công ty hoặc một tỉ lệ nhỏ hơn quy định tại Điều lệ công ty; (iii) Quyết định tăng vốn điều lệ của DN sau khi thoả thuận cùng Bộ Tài chính, chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ của DN cho tổ chức, cá nhân khác; (iv) Quyết định thành lập công ty con, góp vốn vào DN khác

- Bộ quản lý ngành không được độc lập quyết định các vấn đề quan trọng trong tổ chức cũng như hoạt động sản xuất, kinh doanh của công ty trực thuộc Bộ mình quản lý Các vấn đề về thành lập công ty, ban hành điều lệ, quyết định mức vốn điều lệ, bổ nhiệm, miễn nhiệm, từ chức, khen thưởng, kỷ luật Chủ tịch Hội đồng thành viên, chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh

và kế hoạch đầu tư phát triển 5 năm, đều phải được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy định trên cho ta thấy, Bộ quản lý ngành với tư cách là Đại diện chủ sở hữu Nhà nước nhưng lại quản lý vốn Nhà nước theo cách thức hành chính Nói cách khác, Chính phủ không trao quyền tự quyết cho Bộ quản lý ngành trong việc đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước trong lĩnh vực Bộ quản lý Điều này dẫn đến hệ quả: Bộ quản lý ngành không thể tự chủ trong vấn đề quản lý vốn tại các DN trực thuộc Bộ mình quản lý, và một khi không tự chủ được thì cũng không tự chịu trách nhiệm được; do đó ít nhiều chi phối đến

hiệu quả sử dụng nguồn vốn trong hoạt động sản xuất kinh doanh

- Theo quy định pháp luật, không chỉ có cơ quan thực hiện chức năng

sở hữu Nhà nước – Bộ quản lý ngành trực tiếp chủ quản, mà còn có nhiều cơ quan Nhà nước khác cùng thực hiện chức năng quản lý DN Bộ quản lý ngành trực tiếp có trách nhiệm phối hợp cùng các cơ quan này trong phạm vi nhiệm

vụ, quyền hạn pháp luật quy định Theo đó, Bộ Tài chính có trách nhiệm về chế độ quản lý tài chính, phân phối lợi nhuận, chế độ quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn,… cùng cơ quan Bộ chủ quản kiểm tra, giám sát hiệu quả sản xuất kinh doanh Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan thẩm định, tham mưu cho Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, nhiệm vụ, mục tiêu phát triển DN, tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể, phá sản, quyết định chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh của các DN; giám sát, kiểm tra định kỳ việc thực hiện kế hoạch sản xuất kinh doanh tại các DN; đưa ra ý kiến về việc góp vốn, nắm giữ, tăng, giảm vốn tại các DN,… Bộ Nội vụ phối hợp cùng Bộ quản lý ngành thực hiện giám sát, kiểm tra việc chấp hành quy định của Đảng

và Nhà nước về công tác cán bộ tại DN; thẩm định, trình Chính phủ quy định

về bổ nhiệm, miễn nhiệm với Chủ tịch và thành viên của Hội đồng thành viên

Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội trình Chính phủ quy định chế độ tuyển dụng, chế độ tiền lương, tiền thưởng của công ty; tiền lương, tiền thưởng và các quyền lợi khác của Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty, Kiểm soát viên, Tổng Giám đốc; phối hợp cùng Bộ quản lý ngành giám sát, kiểm tra định kỳ việc thực hiện chế độ tuyển dụng, tiền lương, tiền thưởng của DN Có thể thấy rằng, quy định pháp luật hiện nay dẫn đến tình trạng nhiều đầu mối cơ quan có thẩm quyền quản lý vốn Nhà nước tại các DN; và quản lý vốn Nhà nước vẫn mang tính chất quản lý hành chính với việc phân công, phân cấp cho nhiều cơ quan hành chính thuộc nhiều ngành, nhiều cấp cùng thực hiện, chưa tách bạch chức năng chủ sở hữu Nhà

nước với quản lý Nhà nước Bởi lẽ các cơ quan này vừa là Đại diện chủ sở hữu Nhà nước, vừa thực hiện chức năng là cơ quan hành chính Nhà nước nên hiệu quả trong quản lý vốn Nhà nước chưa cao Đây là nguyên nhân quan trọng khiến công tác quản lý vốn Nhà nước bị phân tán, chồng chéo dẫn đến nhiều sai phạm, tiêu cực

- Một vấn đề khác nổi bật trong quản lý vốn Nhà nước tại các DN được quy định ở Nghị định 99/2012/NĐ-CP là: Nghị định quy định khá cụ thể, chi tiết thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ nhưng lại không đề cập đến vai trò của cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội Vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN là nguồn vốn được trích từ ngân sách Nhà nước, trong danh mục chi đầu tư phát triển.Việc sử dụng ngân sách Nhà nước một cách minh bạch, hiệu quả nhất thiết phải có sự giám sát, đánh giá chặt chẽ của Quốc hội Mặt khác, ngân sách Nhà nước được xây dựng chủ yếu từ nguồn thuế đóng góp từ nhân dân, do đó, việc sử dụng chính đáng ngân sách Nhà nước cũng cần có sự xem xét khách quan, công bằng từ Quốc hội – cơ quan quyền lực đại diện cho nhân dân

Bên cạnh những quy định quản lý vốn Nhà nước giữa các cơ quan hành chính, Bộ quản lý ngành quản lý, sử dụng vốn tại DN thông qua Chủ tịch và các thành viên Hội đồng thành viên Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty là đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại DN, quyền và trách nhiệm của Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty được quy định cụ thể tại Luật Doanh nghiệp

2014 và điều 14 – Nghị định 99/2012/NĐ-CP Phân chia thẩm quyền giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước và cơ quan quản lý tại DN theo hai mô hình: (i) Cơ quan chủ sở hữu và Hội đồng thành viên, theo đó, mô hình tổ chức hoạt động tại DN là: Hội đồng thành viên – Giám đốc hoặc Tổng Giám đốc – Kiểm soát viên (ii) Cơ quan chủ sở hữu và Chủ tịch công ty, với mô hình tổ chức tại DN là: Chủ tịch công ty – Giám đốc hoặc Tổng Giám đốc –

Kiểm soát viên Luật Doanh nghiệp hiện hành không quy định rõ thẩm quyền của Hội đồng thành viên quyết định dự án đầu tư, vay vốn và bán tài sản trong giới hạn nào mà chỉ quy định Hội đồng thành viên có quyền nhân danh chủ sở hữu công ty tổ chức thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu công ty;

có quyền nhân danh công ty thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công ty; chịu trách nhiệm trước pháp luật và chủ sở hữu công ty về việc thực hiện các quyền và nhiệm vụ được giao theo quy định của Luật Doanh nghiệp và các văn bản pháp luật liên quan

Thứ hai, công ty TNHH một thành viên 100% vốn Nhà nước thành lập các công ty con

Sau khi đề án thành lập công ty tại DN thuộc Bộ quản lý ngành được các cơ quan Nhà nước thẩm định, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Bộ quản

lý ngành ra quyết định thành lập công ty con 100% vốn Nhà nước thuộc DN mình quản lý

Đối với công ty TNHH một thành viên có các công ty con 100% vốn Nhà nước, ngoài thẩm quyền quản lý của Bộ chủ quản cùng các cơ quan Nhà nước có liên quan, như công ty TNHH một thành viên 100% vốn Nhà nước hoạt động độc lập nêu trên; công ty TNHH một thành viên có các công ty con

có cơ chế quản trị nội bộ DN khác nên thẩm quyền của các cơ quan quản lý cũng có những điểm khác biệt

Do tổ chức hoạt động xây dựng thêm các công ty con, nên công ty mẹ - công ty TNHH một thành viên 100% vốn Nhà nước ban đầu chịu trách nhiệm quản lý, điều hành trực tiếp công ty con Có thể nói, cơ quan Bộ chủ quản không quản lý trực tiếp hoạt động sản xuất kinh doanh của các công ty con, kết quả kinh doanh chỉ được báo cáo qua công ty mẹ Ngoài phê duyệt chủ trương sản xuất kinh doanh, cơ quan Bộ gần như uỷ quyền toàn bộ cho công

ty mẹ điều hành công ty con Điều 14 – Nghị định 99/2012/NĐ-CP quy định

cụ thể quyền, trách nhiệm của Hội đồng thành viên, chủ tịch công ty đối với công ty con 100% vốn Nhà nước, bao gồm: quyền quyết định thành lập, chuyển đổi sở hữu, giải thể, phá sản, phê duyệt điều lệ, vốn điều lệ, quyết định bổ nhiệm Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên, kế hoạch kinh doanh, đầu tư phát triển trong 5 năm, phê duyệt chủ trương vay, cho vay, mua bán tài sản có giá trị bằng hoặc lớn hơn 50% vốn điều lệ của DN hoặc một tỉ

lệ khác nhỏ hơn quy định tại điều lệ công ty; phê duyệt báo cáo tài chính, phân phối lợi nhuận, trích lập và sử dụng các quỹ

Có thể thấy, khi phê duyệt cho phép thành lập các công ty con trực thuộc DN mình quản lý, Bộ quản lý ngành đã chấp thuận uỷ quyền sâu hơn do

DN trong việc sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước tại DN đó Nguồn vốn ban đầu được phân phối rộng hơn, cơ hội phát triển và tìm kiếm lợi nhuận tăng lên cũng đi đôi với rủi ro nhiều hơn, đòi hỏi bộ máy quản trị tại công ty

mẹ phải có có trình độ quản lý điều hành vững vàng và cơ chế giám sát hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước minh bạch

b.Đối với công ty TNHH hai thành viên trở lên và công ty cổ phần Theo chính sách phát triển kinh tế hiện nay, Nhà nước đang dần chuyển nhượng vốn tại các DN kinh doanh, sản xuất không cần sự giám sát, quản lý trực tiếp của cơ quan Nhà nước Đối với đầu tư góp vốn, duy trì tỉ lệ cổ phần tại Công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên hiện nay, Chính phủ đã khoanh hẹp phạm vi đầu tư vào các DN thuộc mô hình này Điều 16 – Luật QLVNN quy định, đầu tư bổ sung vốn Nhà nước để tiếp tục duy trì tỉ lệ

cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên chỉ giới hạn trong các trường hợp sau đây: (i) Không thu hút được các nhà đầu tư Việt Nam và nước ngoài đối với các DN cung ứng sản phẩm, dịch

vụ công ích thiết yếu cho xã hội; (ii) Cần thiết phải duy trì để thực hiện nhiệm

vụ quốc phòng, an ninh Quy định này cho thấy, các công ty cổ phần, công ty

TNHH hai thành viên kinh doanh, sản xuất với mục tiêu tạo lập lợi nhuận, phát triển kinh tế nói chung không nằm trong đối tượng các DN được Nhà nước cấp vốn đầu tư

Bộ quản lý ngành trực tiếp là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định đầu tư vốn vào công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trờ lên sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề xuất và có dự án đã được Bộ Tài chính thẩm định

Trong công ty cổ phần, công ty TNHH 2 thành viên trở lên, Bộ quản lý ngành đại diện chủ sở hữu Nhà nước, xác lập quyền sở hữu của mình với tư cách là cổ đông của công ty, tham gia điều hành, quản lý công ty thông qua Người đại diện phần vốn Nhà nước Điều 48,49 – Luật QLVNN quy định cụ thể, chi tiết quyền, trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước, người đại diện phần vốn của DN Có thể nhận thấy, Người đại diện phần vốn Nhà nước hoạt động theo cơ chế báo cáo với cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhìn chung, tất cả các vấn đề quan trọng đối với tổ chức, hoạt động sản xuất kinh doanh của DN, người đại diện phần vốn đều phải báo cáo, xin ý kiến thông qua của cơ quan đại diện chủ sở hữu, như: chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển, kế hoạch sản xuất kinh doanh, ban hành điều lệ, tăng giảm vốn điều lệ, phân phối lợi nhuận, trích lập các quỹ, báo cáo về tình hình kinh doanh, hoặc

có sai phạm trên thực tế,… Tuy nhiên, quy định tại văn bản pháp luật lại quy định khá mờ nhạt chế tài xử lý vi phạm khi người đại diện phần vốn Nhà nước không hoàn thành nhiệm vụ của mình Chế tài quy định cao nhất có lẽ là

“không được tiếp tục làm người đại diện khi thực hiện không đúng quyền, trách nhiệm được giao hoặc không đáp ứng được tiêu chuẩn” [18, Điều 48], ngoài ra pháp luật chỉ quy định chung chung là: “chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi vi phạm gây tổn thất vốn Nhà nước”, không quy định hình thức chế tài cụ thể cho từng mức độ vi phạm

2.1.2.2 Quản lý vốn Nhà nước tại DN thông qua Tổng công ty Đầu tư

và Kinh doanh vốn Nhà nước SCIC

Ngoài Bộ quản lý ngành trực tiếp chủ quản, SCIC cũng có thể trở thành đại diện sở hữu vốn Nhà nước tại DN

Khảo sát một vài mô hình quản lý vốn đầu tư của Nhà nước của các nước trên thế giới, có thể nhận thấy, xu hướng phổ biến hiện nay là tập trung quản lý vốn Nhà nước vào một đầu mối duy nhất như: mô hình công ty quản

lý vốn Nhà nước Temasek (Singapore), Khazanah của Malaysia hay Công ty

tư nhân hóa và quản lý tài sản Nhà nước (AV Rt) [27] Có thể tham khảo mô hình cụ thể như sau:

Hungary: Năm 1992, sau khi ban hành Luật Quản lý tài sản DN,

Hungary đã thành lập Công ty tư nhân hóa và quản lý tài sản nhà nước (AV Rt)

để nắm giữ và quản lý số vốn nhà nước trong các công ty có cổ phần, vốn góp của Nhà nước Sau khi ban hành Luật Tư nhân hóa (1995), Cơ quan Quản lý tài sản nhà nước (AVU) và AV Rt được sáp nhập lại thành Công ty tư nhân hóa và quản lý tài sản nhà nước(APV Rt) và nắm giữ đến 90% tổng số vốn nhà nước tại các DN

Nhiệm vụ của APV Rt được xác định:

Một là, tổ chức thực hiện việc tư nhân hóa các DNNN (bán các tài sản

nhà nước);

Hai là, quản lý và sử dụng có hiệu quả phần vốn và tài sản thuộc sở

hữu nhà nước ở các DN chưa thực hiện tư nhân hóa;

Ba là, đại diện chủ sở hữu nhà nước ở các DN có vốn đầu tư của Nhà nước;

Về tổ chức và nhân sự, Bộ trưởng phụ trách tư nhân hóa nắm quyền chủ sở hữu đối với APV Rt Hội đồng quản trị của APV Rt có 11 thành viên được Chính phủ bổ nhiệm, nhiệm kỳ không quá 3 năm Bộ trưởng phụ trách

tư nhân hóa là người đề nghị bổ nhiệm các thành viên Hội đồng quản trị sau khi tham khảo ý kiến tư vấn của Bộ trưởng Tài chính Một ủy ban của Quốc

hội sẽ xem xét, thẩm tra việc bổ nhiệm này

Hội đồng giám sát của APV Rt có 11 thành viên, nhiệm kỳ tối thiểu là

3 năm Trong các thành viên của Hội đồng giám sát, Chủ tịch Hội đồng được

bổ nhiệm theo đề nghị của Văn phòng Kiểm toán nhà nước, 6 thành viên do Quốc hội đề cử, 1 thành viên là đại diện cho những người sử dụng lao động

và 1 thành viên còn lại là người lao động Hội đồng giám sát có chức năng giám sát đảm bảo cho hoạt động của DN đúng theo khung khổ pháp lý quy định, không có chức năng điều hành DN

APV Rt thực hiện giám sát trực tiếp tại các DN có phần vốn nhà nước, thông qua việc cử người tham gia Hội đồng quản trị, quyết định các vấn đề quan trọng, tham gia hoạch định các chiến lược phát triển Đối với các DN và

số vốn của Nhà nước có quy mô nhỏ thì APV Rt chỉ thực hiện quyền cổ đông bình thường

Singapore: Temasek - một Tập đoàn đầu tư thuộc sở hữu nhà nước,

trực thuộc Bộ Tài chính Singapore, được thành lập từ năm 1974, có chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và quản lý phần vốn thuộc sở hữu của Chính phủ đầu tư tại các DN - cũng rất chú trọng việc bổ nhiệm nhân sự của mình tại Hội đồng quản trị các công ty có vốn góp của Chính phủ nhằm tăng cường khả năng quản trị hoặc giám sát hoạt động của các công ty thành viên, hướng hoạt động của các công ty này phù hợp với chiến lược phát triển của tập đoàn Tùy thuộc tỷ lệ đầu tư nắm vốn, Temasek thực hiện các quyền của chủ sở hữu trong quản trị và giám sát hoạt động công ty, quyết định nhân sự chủ chốt, phê duyệt phương án đầu tư hoặc kinh doanh khác nhau với tư cách

là một cổ động hoặc người góp vốn vào công ty

Ở Việt Nam hiện nay, tiếp thu kinh nghiệm nhất định của các nước, Chính phủ đã thể hiện rõ cần đi theo xu hướng tập trung đại diện chủ sở hữu vào một đầu mối duy nhất bằng cách hạn chế và tiến tới loại bỏ thẩm quyền

đầu tư vốn Nhà nước của các cơ quan hanh chính Nhà nước, củng cố vai trò

và đổi mới cơ chế tổ chức, hoạt động của SCIC theo mô hình tổng công ty đầu tư độc lập, không có sự can thiệp từ phía các cơ quan Nhà nước trong hoạt động đầu tư Quan điểm này đã được Thủ tướng Chính phủ thống nhất trong phiên họp thường kỳ của Chính Phủ vào tháng 05/2015 [22]

Đây là một xu hướng tất yếu trong nền kinh tế thị trường, bởi việc quản

lý phần vốn Nhà nước đầu tư tại DN cần xem xét trên góc độ chủ sở hữu, tách bạch chức năng quản lý Nhà nước và chức năng sở hữu phần vốn Nhà nước tại DN Sự ra đời của SCIC đem đến kỳ vọng rằng vốn Nhà nước sẽ được quản lý theo cơ chế thị trường Theo đó, cơ chế quản lý vốn Nhà nước được chuyển từ “cấp phát vốn” sang “kinh doanh vốn”, đồng thời từng bước xoá bỏ

sự can thiệp hành chính của cơ quan chủ quản vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của DN Mặt khác, chuyển giao đại diện sở hữu vốn Nhà nước tại DN cho SCIC quản lý còn có những ưu điểm nổi trội sau:

(i) Một là, quyết định chuyển việc quản lý DN có vốn Nhà nước từ phương thức hành chính sang hình thức kinh doanh vốn

(ii) Hai là, đổi mới cơ chế đầu tư vốn của Nhà nước vào DN phù hợp với cơ chế thị trường, chuyển từ cơ chế bao cấp về vốn (cấp vốn không hoàn lại) sang hình thức đầu tư tài chính vào DN

(iii) Ba là, tạo công cụ để đẩy nhanh quá trình cải cách, sắp xếp và chuyển đổi DN Nhà nước, thúc đẩy thị trường vốn và thị trường chứng khoán phát triển

(iv) Bốn là, SCIC sẽ trở thành đầu mối để hỗ trợ các DN trong việc tiếp cận các hỗ trợ của Nhà nước trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế

SCIC là tổng công ty Nhà nước dưới sự quản lý trực tiếp từ Thủ tướng Chính phủ, ngày 20/06/2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định

số 151/2005/QĐ-TTg về thành lập SCIC Theo đó, chức năng chủ yếu của

SCIC là: (i) Tiếp nhận và thực hiện đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH một thành viên, công ty TNHH hai thành viên trở lên, CTCP được chuyển đổi từ các DN Nhà nước độc lập hoặc mới thành lập; (ii) Thực hiện việc đầu tư và quản lý vốn đầu tư của Tổng công ty vào các lĩnh vực, ngành kinh tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao Với các chức năng nêu trên, SCIC đã được trang bị hành lang pháp lý quan trọng để sẵn sàng tiếp quản là đại diện chủ sở hữu nhà nước từ các DN trực thuộc Bộ quản

lý Đến nay, Nghị định 151/2013/NĐ-CP là văn bản pháp luật quy định chi tiết nhất về chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của SCIC Điều 4 – Nghị định 151/2013/NĐ-CP khẳng định SCIC cũng là một trong những chủ thể có chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại DN, quản lý phần vốn Nhà nước đầu tư vào DN Mô hình SCIC có ưu điểm là quản lý vốn theo tiêu chí của kinh tế thị trường, tức là quản lý vốn theo hiệu quả kinh doanh Tuy nhiên, mô hình này còn bộc lộ nhiều hạn chế như: (i) SCIC thực hiện chức năng quản lý vốn Nhà nước được giao đê đầu tư, không quản lý về nguồn vốn; nhiệm vụ quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước nói riêng, tài sản Nhà nước thuộc Bộ Tài chính Do vậy quyền tự chủ về tài chính của SCIC bị hạn chế (ii) hiện nay, SCIC chủ yếu nắm cổ phần và phần vốn góp của Nhà nước tại các DN sau cổ phần hóa; với tư cách quản lý đầu tư vốn vào các DN này, SCIC không phải là cơ quan chủ quản của DN mà là cổ đông nên SCIC chỉ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của một cổ đông theo quy định cảu pháp luật Thực tế cho thấy, việc thực hiện quyền của cổ đông của các DN ở Việt Nam còn khá nhiều bất cập, mặt khác, phạm vi quản lý của SCIC rất rộng, với hàng nghìn DN ở khắp các tỉnh thành trên cả nước nên việc thực hiện quyền

cổ đông càng khó khăn hơn

Khi chuyển giao phần vốn Nhà nước từ các DN về SCIC quản lý, thẩm quyền quản lý của các cơ quan Nhà nước được quy định trong văn bản pháp