Marshall nhận định rằng lúc đầu người ta thường nói đến từ welfare khi cần có những biện pháp nào đó để bảo vệ tình trạng phúc lợi của một cá nhân hay một nhóm nào đó; vì thế, từ này c
Trang 1PHÚC LỢI XÃ HỘI TRÊN THẾ GIỚI:
TRẦN HỮU QUANG (**)
TĨM TẮT
Sự phát triển của các hệ thống phúc lợi xã
hội là một trong những thành tựu lớn lao
của nhiều quốc gia trên thế giới trong thế
kỷ XX Kể từ nay, phúc lợi xã hội được nhìn
nhận như là một trong những quyền căn
bản của con người trong một quốc gia văn
minh và hiện đại Bài viết này lược thuật
lại một số quan niệm chính về phúc lợi xã
hội và một số lý thuyết phân loại các hệ
thống phúc lợi xã hội trên thế giới
Sự phát triển của các hệ thống và các
chương trình phúc lợi xã hội được xem là
một trong những thành tựu lớn lao nhất xét
về mặt chính sách xã hội tại các quốc gia
trên thế giới trong thế kỷ XX Điều cĩ ý
nghĩa cơ bản là kể từ nay, phúc lợi xã hội
được nhìn nhận như là một trong những
quyền căn bản của con người trong một
quốc gia văn minh
Bài này sẽ điểm qua một số quan niệm chính về phúc lợi xã hội và một số lý thuyết phân loại các hệ thống phúc lợi xã hội trên thế giới
1 MỘT SỐ THUẬT NGỮ CĨ LIÊN QUAN
Xét về mặt từ vựng, trong cuốn Từ điển
tiếng Việt xuất bản năm 2000 (Hồng Phê
chủ biên), chưa cĩ cụm từ "phúc lợi xã hội", cũng chưa cĩ từ "an sinh" hay "an
sinh xã hội", mà chỉ cĩ từ "phúc lợi" Phúc
lợi trong cuốn từ điển này được định nghĩa
như sau: "Lợi ích mà mọi người được hưởng khơng phải trả tiền hoặc chỉ phải trả
một phần Thí dụ: Nâng cao phúc lợi của
nhân dân Các cơng trình phúc lợi (như
nhà trẻ, lớp mẫu giáo, v.v.) Quỹ phúc lợi
của xí nghiệp" (Hồng Phê, 2000, tr 790)
Định nghĩa này chỉ nhấn mạnh tới khía cạnh miễn phí hay giảm phí mà chưa đề cập tới những nội hàm của từ này, và chỉ nĩi một cách chung chung là "lợi ích" Cĩ
lẽ cách hiểu này xuất phát từ quan niệm về phúc lợi trong mơ hình quản lý theo phương thức kế hoạch hĩa tập trung trước đây, khi mà người ta thường hiểu "phúc lợi" là phần thù lao bằng tiền hoặc hiện vật
mà người lao động nhận được từ cơ quan hay xí nghiệp, ngồi phần tiền lương, tiền phụ cấp và tiền thưởng, nhằm được hỗ trợ thêm về mặt đời sống
KINH TẾ HỌC-XÃ HỘI HỌC
(*) Những nội dung chính của bài này là một
phần nằm trong khuơn khổ đề tài nghiên cứu
Hệ thống phúc lợi ở TPHCM với mục tiêu tiến
bộ và cơng bằng xã hội của Trung tâm Khoa
học Xã hội và Nhân văn TPHCM (nay là Viện
Nghiên cứu Phát triển TPHCM do Trần Hữu
Quang làm chủ nhiệm
(*) Tiến sĩ Xã hội học Viện Phát triển Bền vững
vùng Nam Bộ.
Trang 2Thực ra, từ "phúc lợi" đã xuất hiện trong
cuốn Hán Việt từ điển giản yếu (1932) của
Đào Duy Anh, với một định nghĩa ngắn gọn:
phúc lợi là "hạnh phúc và lợi ích (bonheur et
intérêts)" (Đào Duy Anh, 1957, tr 137)
Từ phúc lợi tương ứng với từ welfare trong
tiếng Anh, và đã được nhà xã hội học Anh
Gordon Marshall định nghĩa một cách khá
đầy đủ như sau: welfare là "tình trạng hoặc
điều kiện làm ăn khấm khá (doing well)
hoặc sinh sống đàng hoàng, hạnh phúc
(being well)" Marshall nhận định rằng lúc
đầu người ta thường nói đến từ welfare khi
cần có những biện pháp nào đó để bảo vệ
tình trạng phúc lợi của một cá nhân hay
một nhóm nào đó; vì thế, từ này chủ yếu
được sử dụng trong lĩnh vực chính sách
(policy), vì nó gắn trực tiếp với những nhu
cầu: "Các chính sách phúc lợi là những
chính sách được thiết lập nhằm đáp ứng
những nhu cầu của cá nhân hay của nhóm"
Theo Marshall, các nhu cầu ở đây cần được
hiểu không phải chỉ có những nhu cầu tối
thiểu để sinh tồn, mà bao gồm cả những
nhu cầu cần thiết cho một "cuộc sống tử tế
và xứng đáng" (a reasonable and adequate
life) Các nhu cầu này bao gồm không chỉ
một mức thu nhập tối thiểu để có cái ăn,
cái mặc, mà còn bao gồm nhà ở đàng
hoàng, giáo dục, y tế và cơ hội có việc làm
(Marshall, 1998, tr 701-702)
Thuật ngữ "phúc lợi xã hội" trong tiếng
Việt tương ứng với cụm từ social welfare
trong tiếng Anh; trong tiếng Hoa, người ta
cũng dùng cụm từ "xã hội phúc lợi" (phiên
âm Hán Việt: 社會福利 hay 社会福利, shehui
fuli) để nói về khái niệm này
Theo chúng tôi, phúc lợi xã hội, hiểu theo
nghĩa rộng, là hệ thống các định chế, các
chính sách và các hoạt động nhằm bảo
đảm đáp ứng những nhu cầu thiết yếu nhất của người dân, với mục tiêu là làm sao cho mọi người dân có được một cuộc sống đàng hoàng, tử tế, xứng đáng với phẩm giá con người Hệ thống này bao gồm các lĩnh
vực như: giáo dục, y tế, nhà ở, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, các chính sách trợ giúp
xã hội (hỗ trợ những tầng lớp nghèo và khó khăn ) và các chính sách cứu trợ xã hội
(cứu trợ thiên tai, dịch bệnh )
Còn thuật ngữ an sinh xã hội thì tương ứng với cụm từ social security ; trong tiếng
Hoa, người ta dùng cụm từ "xã hội bảo chướng" (phiên âm Hán Việt: 社会保障,
shehui baozhang)(1) Trong thực tế, trong các tài liệu Anh ngữ, đôi lúc người ta cũng
sử dụng hoán chuyển nhau giữa thuật ngữ
social welfare với thuật ngữ social security
Tuy nhiên, thuật ngữ social security (an
sinh xã hội) thường được hiểu theo nghĩa
hẹp hơn thuật ngữ social welfare (phúc lợi
xã hội), và chỉ bao gồm hệ thống bảo hiểm
xã hội, bảo hiểm y tế và các chính sách trợ giúp xã hội và cứu trợ xã hội
Còn có một thuật ngữ nữa cũng thường được sử dụng phần nào tương ứng với hai thuật ngữ phúc lợi xã hội hoặc an sinh xã
hội, đó là cụm từ social protection Trong
tiếng Việt, có người dịch là "bảo đảm xã hội", nhưng cũng có người dịch là "bảo vệ
xã hội" hay "bảo trợ xã hội"(2) Theo thiển ý
chúng tôi, có lẽ nên dịch thuật ngữ social
protection là sự bảo hộ của xã hội (hay nói
gọn là sự bảo hộ xã hội) thì thích hợp hơn
Người ta thường hiểu khái niệm này theo nghĩa rộng, tức là bao gồm hệ thống an sinh
xã hội (social security) và hệ thống các chính sách trợ giúp xã hội (social assistance)
và các chính sách cứu trợ xã hội (social
relief)
Trang 3Bảo hiểm xã hội (social insurance) là thuật
ngữ thường được dùng để chỉ một chương
trình quốc gia mang mục tiêu cung ứng một
số dịch vụ xã hội cơ bản, do nhà nước trực
tiếp đứng ra tổ chức hoặc bảo trợ Nguyên
tắc của hệ thống này là sự chia sẻ chi phí
tài chính giữa các thành viên nhằm đối phó
với những hoàn cảnh bất trắc như bệnh tật,
mất việc làm, tuổi già Đối tượng của hệ
thống này là một số tầng lớp dân cư nhất
định, với nguồn ngân sách thường là từ tiền
thuế và/hoặc tiền phí đóng góp của những
người tham gia Hệ thống này thường mang
tính cưỡng bách (do nhà nước bắt buộc),
nhưng cũng có hệ thống mang tính tự
nguyện
Có một số điểm khác biệt sau đây giữa bảo
hiểm xã hội với bảo hiểm tư nhân: a) bảo
hiểm xã hội thường mang tính chất bắt
buộc, trong khi bảo hiểm tư nhân thường
mang tính tự nguyện; b) việc cung ứng các
dịch vụ trong hệ thống bảo hiểm tư nhân
dựa trên sự thỏa thuận giữa nhà bảo hiểm
với người được bảo hiểm thông qua một
bản hợp đồng, trong khi đó hệ thống bảo
hiểm xã hội thường dựa trên các chế độ và
chính sách đối với từng tầng lớp dân cư
nhất định, tức là dựa trên quyền được
hưởng trợ cấp của người được bảo hiểm; c)
bảo hiểm tư nhân thường nhấn mạnh đến
tính chất công bình (equity) giữa các cá
nhân mua bảo hiểm, còn bảo hiểm xã hội
thì thường nhấn mạnh nhiều hơn tới tính
chất thỏa đáng (social adequacy) của các
khoản trợ cấp đối với mọi thành viên tham
gia
Thuật ngữ nhà nước phúc lợi trong tiếng
Việt được dịch từ thuật ngữ welfare state
trong tiếng Anh hay État providence trong
tiếng Pháp Thuật ngữ tương ứng trong
tiếng Hoa là 福利国家 (fú lì guó jiā, phiên
âm Hán Việt: "phúc lợi quốc gia")
Khái niệm welfare state bắt đầu được sử
dụng nhiều trong thập niên 1940, đặc biệt sau Thế chiến thứ II, được dùng để mô tả những nhà nước có trách nhiệm chủ yếu trong việc cung ứng phúc lợi xã hội thông qua các hệ thống an sinh xã hội, cung ứng các dịch vụ và các khoản trợ cấp nhằm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người dân
về mặt nhà ở, y tế, giáo dục và thu nhập (Marshall, 1998, tr 702)
Khái niệm chính sách xã hội là một khái
niệm thường được đề cập trong những công trình nghiên cứu về phúc lợi xã hội và an sinh xã hội, khi người ta chú tâm tới vai trò
của nhà nước đối với các lĩnh vực xã hội
cũng như các vấn đề xã hội
Năm 1980, khi xem xét bộ môn nghiên cứu
về chính sách xã hội, nhà xã hội học Nga
V Z Rôgôvin định nghĩa đây là "một lĩnh vực tri thức xã hội học, nghiên cứu hệ thống về các quá trình xã hội quyết định hoạt động sống của con người trong xã hội, xét theo khả năng tác động quản lý đến các quá trình đó" (Dẫn lại theo: Bùi Đình Thanh, 2004b, tr 286)
Theo Phạm Xuân Nam, "chính sách xã hội
là sự thể chế hóa đường lối, chủ trương của một nhà nước (hay một cộng đồng) nhằm trực tiếp tác động vào con người - thành viên xã hội, điều chỉnh các quan hệ lợi ích giữa họ, hướng hành động của họ tới các mục tiêu mà nhà nước (hay cộng đồng) mong muốn" (Phạm Xuân Nam, 1994b, tr 7) Còn theo Trần Đình Hoan, chính sách
xã hội "bao trùm mọi mặt của cuộc sống con người, liên quan đến điều kiện lao động
và sinh hoạt, giáo dục và văn hóa, kinh tế, dân số và quan hệ gia đình, quan hệ giai
Trang 4cấp và quan hệ dân tộc, tôn giáo, v.v."
(Trần Đình Hoan, 1994, tr 505)
Bùi Đình Thanh đưa ra một định nghĩa về
chính sách xã hội mà chúng tôi cho là
tương đối đầy đủ nhất: "Chính sách xã hội
là sự cụ thể hóa, thể chế hóa các đường lối,
chủ trương để giải quyết các vấn đề xã hội
dựa trên những tư tưởng, quan điểm của
chủ thể lãnh đạo phù hợp với bản chất chế
độ xã hội-chính trị ( ) phản ánh lợi ích và
trách nhiệm của cộng đồng xã hội nói
chung và của từng nhóm xã hội nói riêng
nhằm tác động trực tiếp vào con người và
điều chỉnh các quan hệ giữa con người với
con người, giữa con người với xã hội,
hướng tới mục đích cao nhất là thỏa mãn
những nhu cầu ngày càng tăng về đời sống
vật chất, văn hóa và tinh thần của nhân
dân" (Bùi Đình Thanh, 2004b, tr 290, những
chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q)
2 CÁC QUAN NIỆM VỀ PHÚC LỢI XÃ HỘI
Phúc lợi xã hội và an sinh xã hội là lĩnh vực
được giới khoa học xã hội quan tâm nghiên
cứu khá nhiều kể từ sau cuộc Chiến tranh
thế giới lần thứ hai, nhất là trong các ngành
xã hội học, kinh tế học và chính trị học
Cho đến nay, người ta đã đưa ra nhiều định
nghĩa khác nhau và cũng khó lòng thống
nhất với nhau về cách hiểu thế nào là phúc
lợi xã hội hay an sinh xã hội Tuy vậy, về
đại thể, vẫn có một số điểm căn bản mà hầu
như ai cũng ít nhiều đồng ý, đó là: hệ thống
các định chế và các chính sách nhằm bảo
đảm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của
người dân, đặc biệt là trong những hoàn
cảnh bất trắc như mất việc làm, già cả và
bệnh tật, nhất là những nhóm dân cư
nghèo, yếu thế, dễ bị tổn thương Dưới đây
là một số định nghĩa chính về hai khái niệm
này trên thế giới
Năm 1944, Hội nghị của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) tuyên bố rằng "nghĩa vụ nghiêm cẩn của tổ chức ILO là thúc đẩy các quốc gia trên thế giới tiến hành những chương trình thực hiện việc mở rộng các
biện pháp an sinh xã hội (social security)
nhằm cung ứng một mức thu nhập căn bản cho tất cả những người có nhu cầu cần được bảo hộ và cần được hưởng sự chăm sóc y tế toàn diện" (dẫn lại theo ILO, 2001,
tr 1)
Vào năm 1948, Liên hiệp quốc đã ghi rõ
trong bản Tuyên ngôn nhân quyền về quyền
được hưởng an sinh xã hội như sau: "Mọi
người, với tư cách là thành viên của xã hội, đều có quyền hưởng an sinh xã hội và được quyền thực hiện, thông qua nỗ lực của quốc gia và sự hợp tác quốc tế và phù hợp với cách thức tổ chức và các nguồn lực của mỗi quốc gia, các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa cần thiết cho phẩm giá của mình và cho
sự phát triển tự do của nhân cách của mình"(3)
Năm 1952, tổ chức ILO đã đưa ra Công
ước số 102 qui định những tiêu chuẩn tối thiểu của hệ thống an sinh xã hội mà sau
đó phần lớn các nước trên thế giới đều dựa vào đó để xây dựng hệ thống an sinh của mình Hệ thống an sinh tối thiểu này bao
gồm các thành tố như sau: chăm sóc y tế,
trợ cấp bệnh tật, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp hưu trí, trợ cấp tai nạn nghề nghiệp, trợ cấp gia cảnh, trợ cấp thai sản, trợ cấp tàn tật, và trợ cấp cho người kiêm hưởng
(ILO, 1952)(4) Năm 1958, tổ chức ILO coi an sinh xã hội
là "kết quả đạt được bởi một loạt các biện
pháp tổng hợp và có hiệu quả nhằm bảo vệ
công chúng (hay phần lớn công chúng) khỏi tình cảnh túng quẫn về mặt kinh tế ( )
Trang 5vì không còn nguồn thu nhập do bệnh tật,
thất nghiệp hoặc tuổi già và qua đời" Đến
năm 1984, tổ chức này bổ sung cho định
nghĩa trên bằng cách nhấn mạnh tới vai trò
của nhà nước, coi đây là "sự bảo vệ mà xã
hội cung ứng cho các thành viên của mình
thông qua một loạt các biện pháp công
nhằm tránh rơi vào tình cảnh túng quẫn về
mặt kinh tế mà nếu không có những biện
pháp này thì sẽ xảy ra vì bị mất hoặc bị
giảm phần lớn nguồn thu nhập do bệnh tật,
sinh nở, công việc, tai nạn, thất nghiệp, tàn
phế, tuổi già và qua đời; cung ứng sự chăm
sóc y tế và cung ứng các khoản trợ cấp cho
các gia đình có con" Nhưng ít lâu sau đó,
tổ chức ILO lại đưa ra một định nghĩa khác,
lần này không còn nhấn mạnh tới vai trò
của nhà nước: an sinh xã hội là "sự an toàn
chống lại một số nguy cơ, được cung ứng
thông qua cách tổ chức thích hợp cho
những thành viên nào của mình có thể rơi
vào hoàn cảnh này Những nguy cơ này chủ
yếu là những sự bất trắc mà cá nhân có ít
phương tiện không thể nào đương đầu nổi
bằng khả năng riêng của mình hoặc không
thể trù liệu một mình hay kể cả với sự phối
hợp riêng tư với những người thân thuộc
của mình"(5)
Còn Hiệp hội An sinh Xã hội Quốc tế
(ISSA) thì đưa ra một định nghĩa tương đối
hạn hẹp hơn về an sinh xã hội, và quan
niệm rằng đây không chỉ là phần việc của
nhà nước: đó là "những chương trình bảo
hộ xã hội do nhà nước thiết lập, hoặc
những tổ chức được ủy nhiệm khác, (có
chức năng) cung ứng cho các cá nhân một
mức độ an toàn về thu nhập khi họ phải đối
diện với những hoàn cảnh bất trắc do tuổi
già, do lợi quyền thượng tồn(6), do mất khả
năng, do tàn tật, thất nghiệp hoặc do phải
nuôi dạy con cái Nó cũng có thể cung ứng quyền được hưởng sự chăm sóc y tế - chữa trị hay phòng ngừa bệnh tật" (xem ISSA) Theo tổ chức ISSA, an sinh xã hội bao gồm: các chương trình bảo hiểm xã hội, các chương trình trợ giúp xã hội, các chương
trình phổ quát (universal programmes), các chương trình tương trợ (mutual benefit
schemes), các quỹ dự phòng quốc gia
(national provident funds), và những
chương trình khác trong đó kể cả những chương trình mang tính thương mại Nhà xã hội học người Anh Thomas H Marshall (1949) có thể được coi là tác giả
đầu tiên gắn khái niệm phúc lợi (welfare) với khái niệm quyền công dân (citizenship),
và cho rằng quyền được hưởng phúc lợi
(welfare rights) là nhóm quyền thứ ba mà
các thành viên của xã hội đã giành được trong thế kỷ XX, sau nhóm các quyền dân
sự và nhóm các quyền chính trị Trong một bài viết nổi tiếng vào năm 1949 mang tên là
"Citizenship and Social Class", ông quan niệm quyền công dân gồm có ba thành tố: quyền công dân về mặt dân sự, về mặt chính trị, và về mặt xã hội Theo Marshall, nhà nước phúc lợi chính là kết quả của cả một quá trình lịch sử đấu tranh cho các
quyền công dân (citizenship rights) trong
suốt hơn 200 năm qua, mở rộng từ lĩnh vực dân sự, sang lĩnh vực chính trị, rồi tới lĩnh vực xã hội Vào thế kỷ XVIII, cuộc đấu
tranh cho các quyền công dân dân sự (civil
citizenship) - bao gồm quyền tự do ngôn
luận, quyền tự do tôn giáo, và quyền bình đẳng trước pháp luật - đã giành được thắng lợi ở Anh Vào thế kỷ XIX, đó là cuộc đấu
tranh giành quyền công dân chính trị (political citizenship), bao gồm quyền ứng
cử và bầu cử Trong thế kỷ XX, đó là cuộc
đấu tranh giành quyền công dân xã hội
Trang 6(social citizenship) - đây là quyền được
hưởng một mức độ an sinh nhất định về
mặt kinh tế và quyền được tham gia đầy đủ
vào đời sống xã hội của đất nước(7) Quan
niệm của Marshall đã đặc biệt khẳng định
rằng việc được hưởng các khoản phúc lợi
cần được quan niệm như một quyền mang
tính pháp lý, dựa trên nguyên tắc phổ quát
(universality), chứ không phải dựa trên
quyền ấn định của những cơ quan có thẩm
quyền (discretionary) (Marshall, 1998, tr
702)
Theo dòng tư tưởng đó, Elizabeth
Wickenden (1965) cho rằng hệ thống an
sinh xã hội bao gồm các "luật lệ, chương
trình, quyền lợi và dịch vụ bảo đảm và
củng cố các biện pháp đáp ứng các nhu cầu
xã hội được công nhận như an sinh cơ bản
của quần chúng và cải tiến trật tự xã hội"(8)
Cũng tương tự như vậy, Beulah Compton
(1980) định nghĩa phúc lợi xã hội là một
thiết chế bao gồm các chính sách và luật lệ,
được thực thi bởi nhà nước hay bởi các tổ
chức tự nguyện, thông qua đó một mức độ
tối thiểu nhất định về các dịch vụ xã hội
thiết yếu (như y tế, giáo dục, nhà ở…) được
phân phối cho các cá nhân, gia đình, nhóm
xã hội (những dịch vụ mà gia đình hay thị
trường không đáp ứng được cho họ) nhằm
mục đích phòng ngừa, giảm nhẹ hoặc đóng
góp vào việc giải quyết các vấn đề xã hội
và cải thiện sự an sinh của cá nhân, nhóm
và cộng đồng một cách trực tiếp(9)
Hai nhà kinh tế học Jean Dreze và Amartya
Sen (1991) đã tóm gọn cái cốt lõi của khái
niệm an sinh xã hội như sau: "Ý tưởng cơ
bản của an sinh xã hội là sử dụng những kế
sách xã hội để ngăn ngừa sự thiếu thốn và
tình trạng dễ bị tổn thương vì bị thiếu
thốn"(10) Hai tác giả này nhấn mạnh rằng
sự cung ứng hệ thống an sinh xã hội trong những quốc gia đang phát triển cần được quan niệm theo một nhãn giới rộng rãi hơn,
và cần xem đây "chủ yếu như một mục tiêu
cần theo đuổi thông qua các biện pháp công hơn là như một nhúm chiến lược cá biệt được xác định một cách hẹp hòi" Cách
hiểu này có lẽ cũng gần với quan niệm
"Freedom from Want" (không bị thiếu
thốn) mà bản phúc trình nổi tiếng của Beveridge (ở Anh Quốc) đề xướng(11) Giới hạn vào khía cạnh kinh tế, Madhava P Rao (2005) đã đưa ra một định nghĩa về
"an sinh kinh tế" (economic security) khá
độc đáo như sau: "Sự an sinh kinh tế bao gồm các cơ hội và các khả năng (xét về mặt định chế cũng như về mặt cá nhân) tận dụng những cơ hội này cho sự an sinh kinh
tế vốn được cung ứng bởi xã hội xét như một tổng thể hoặc bởi những định chế trong
xã hội như gia đình, cộng đồng, nhóm xã hội, thị trường - cung ứng cho từng cá nhân hoặc cho từng cộng đồng nhằm mục tiêu mang lại 'sự phúc lợi xã hội' cho mỗi cá nhân trong cuộc hành trình của mình từ ngày chào đời cho tới ngày qua đời" (Rao,
2005, tr 4)
Khi nghiên cứu về phúc lợi xã hội, giới nghiên cứu cũng đề cập nhiều tới khái niệm
nhà nước phúc lợi Theo R Lowe (1993),
thuật ngữ welfare state xuất hiện vào thập
niên 1930 ở Anh, xuất phát từ thuật ngữ
Wohlfahrstaat trong tiếng Đức, được dùng
để nói về một nhà nước có trách nhiệm bảo đảm sự phúc lợi và thịnh vượng của người dân và biết tôn trọng luật lệ quốc tế, đối lập
với kiểu nhà nước "warfare state" hay
"power state" vốn là nhà nước chỉ biết áp
đặt ý muốn của mình lên người dân và các nước láng giềng(12)
Trang 7Theo Nicholas Abercrombie và một số tác
giả (1988), "ý tưởng căn bản của một nhà
nước phúc lợi là: chính quyền có trách
nhiệm đối với sự phúc lợi (well-being) của
các công dân của mình, và điều này
không thể được giao phó cho cá nhân, công
ty tư nhân hay cộng đồng địa phương"
(Abercrombie et al., 1988, tr 269, những
chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q)
Theo các tác giả này, nhà nước phúc lợi là
nhà nước bảo đảm cho người dân không bị
nghèo đói bằng các khoản trợ cấp thất
nghiệp, trợ cấp gia cảnh, phụ cấp thu nhập
cho những người có lương thấp, có chế độ
hưu bổng và trợ cấp người già; nhà nước
phúc lợi cung ứng đầy đủ các dịch vụ y tế,
giáo dục miễn phí, và nhà ở Những dịch vụ
này được tài trợ bởi các hệ thống bảo hiểm
quốc gia và từ nguồn ngân sách nhà nước
(Abercrombie et al., 1988, tr 269-270)
Nhà nước phúc lợi là một nhà nước cam kết
trách nhiệm của mình với người dân ít nhất
về ba lĩnh vực: a) bảo đảm công ăn việc
làm cho mọi người (vì thị trường tự do tư
nhân không thể bảo đảm được điều này,
nên nhà nước phải can thiệp để giải quyết
tình trạng thất nghiệp, khuyến khích tăng
trưởng kinh tế và ổn định giá cả); b) cung
ứng một hệ thống bảo hiểm công cộng
nhằm bảo vệ người dân trước những hoàn
cảnh bất trắc như thất nghiệp, già cả và
bệnh tật (nhà nước phải có chế độ bảo hiểm
thất nghiệp, chế độ hưu bổng, và chế độ
bảo hiểm y tế); c) nhà nước nhìn nhận rằng
quyền công dân trong một chế độ dân chủ
không chỉ bao gồm các quyền dân sự và
quyền chính trị, mà cả những quyền xã hội
(Fallis, 2005, tr 2)(13)
Theo nhà xã hội học Đức Karl-Heinz
Hillmann (1994), nhà nước phúc lợi là
"một nhà nước bảo đảm cho các công dân của mình, ngoài sự an toàn pháp lý, còn được cung ứng ở mức tối thiểu những sản phẩm vật chất (tùy theo những giá trị văn hóa-xã hội được xác định một cách khác nhau)" Ông nhận định đây là một mô hình nhà nước đáng hoan nghênh về mặt nhân văn, nhưng cho rằng nó cũng có nguy cơ
"làm suy yếu ý thức hiệu suất, sự chủ động
cá nhân, trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm xã hội của những công dân riêng lẻ, khả năng tự lực và khả năng điều hành của những mạng lưới thân tộc và những mạng lưới xóm giềng, và suy cho cùng, làm suy yếu cả nguồn lực kinh tế" (Hillmann, 1994,
ta có thể phân biệt hai dạng nhà nước phúc lợi kế tiếp nhau tại phần lớn các
nước Tây phương: "nhà nước bảo hộ" (État
protecteur), và "nhà nước tái phân phối"
(État redistributif) Nhà nước bảo hộ (bắt
đầu phát triển từ thập niên 1930) là nhà nước mang mục tiêu chủ yếu là hạn chế những cái giá phải trả về mặt xã hội do thị trường gây ra, và bảo đảm một số điều kiện
an sinh trước những bất trắc kinh tế lớn
(thất nghiệp, bệnh tật, già cả, v.v.) Nhà
nước tái phân phối (phát triển trong những
thập niên 1960 và 1970) là nhà nước tìm cách thiết lập một sự bình đẳng nào đó, bằng cách cố gắng làm giảm những sự bất
Trang 8bình đẳng về mặt kinh tế và xã hội (Boudon
et al., 1999, tr 90)
Một hệ thống nhà nước phúc lợi, theo
Masayuki Fujimura (2000), bao gồm năm
thành tố cơ bản sau đây: 1) một hệ thống an
sinh xã hội; 2) chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương là người quản lý
chủ chốt của hệ thống này; 3) việc nhìn
nhận về mặt xã hội và việc pháp điển hóa
các quyền nền tảng của con người; 4) sự
can thiệp chính đáng của nhà nước vào lĩnh
vực kinh tế để tạo ra đủ công ăn việc làm;
và 5) việc thực hiện dân chủ rộng rãi dựa
trên cơ sở quốc hội ra quyết định trong lĩnh
vực chính trị (Fujimura, 2000, tr 3)
Tuy nhiên, ngoài khái niệm nhà nước phúc
lợi (welfare state), W A Robson (1976)
còn khai triển thêm một khái niệm mới là
"xã hội phúc lợi" (welfare society), và đề
cập tới mối quan hệ giữa nhà nước phúc lợi
với xã hội phúc lợi Ông viết như sau: "Nhà
nước phúc lợi là cái mà Quốc hội ban hành
bằng sắc lệnh Còn xã hội phúc lợi là cái
mà nhân dân làm, cảm nhận và suy nghĩ về
những chuyện có liên quan tới sự phúc lợi
tổng quát ( ) Chỉ có một xã hội phúc lợi
dân chủ mới có khả năng thiết lập và duy
trì một nhà nước phúc lợi thực thụ Vì thế,
chúng ta không thể chỉ nhìn vào các dịch
vụ và các chức năng của các cơ quan nhà
nước, mà còn phải chú ý tới các thái độ, ý
kiến và ứng xử của chính nhân dân"(14)
Robson cho rằng một trong những khó
khăn lớn nhất của chúng ta nằm ở chỗ
chúng ta thường cố gắng xây dựng một nhà
nước phúc lợi mà không có xã hội phúc lợi
Robson nhấn mạnh rằng một "xã hội phúc
lợi" do chính người dân tạo dựng là điều
kiện tiên quyết cho việc thiết lập một nhà
nước phúc lợi Mặt khác, chính ý thức cộng
đồng (sense of community) là điều kiện tiên
quyết để vận động người dân tham gia xây dựng một "xã hội phúc lợi", nếu không thì nhà nước phúc lợi chỉ giống như "được xây trên cát" (dẫn lại theo Fujimura, 2000, tr 6)
Tô Duy Hợp (2006) nhận xét rằng cần phân biệt giữa nội hàm "cơ bản" của hệ thống an
sinh xã hội (chỉ chăm lo cho một số đối
tượng khó khăn) với nội hàm "đầy đủ" của
khái niệm này (chăm lo cho toàn dân): "Có thể nói, hàm ý cơ bản của an sinh xã hội là
sự bảo vệ (bảo đảm) của xã hội đối với những cá nhân hoặc/và nhóm xã hội đặc biệt khó khăn hoặc gặp phải rủi ro bất khả kháng (như thiên tai, địch họa ) ( ) Tuy
nhiên, hàm ý đầy đủ của an sinh xã hội là
hướng tới phúc lợi xã hội toàn dân, tức là một hệ thống an sinh không chỉ bao gồm sự bảo trợ cho bộ phận đặc biệt khó khăn hoặc gặp rủi ro bất khả kháng, vì đó mới chỉ là phúc lợi tối thiểu nhằm mục tiêu mưu sinh,
mà còn bao gồm cả sự bảo vệ toàn xã hội,
hơn thế nữa, đó còn là phúc lợi cao cấp của
xã hội phát triển" (Tô Duy Hợp, 2006, tr
25, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q)
Ngoài ra, còn có một cách hiểu và cách phân loại về nhà nước phúc lợi hết sức đáng chú ý của Gøsta Esping-Andersen mà chúng tôi sẽ trình bầy trong mục sau
3 CÁC LÝ THUYẾT PHÂN LOẠI CÁC HỆ THỐNG PHÚC LỢI XÃ HỘI
Cho đến nay, giới nghiên cứu đã không ngừng xem xét và tranh luận về cách phân loại các mô hình hệ thống phúc lợi và nhà nước phúc lợi trên thế giới Về đại thể, có hai mô hình phúc lợi tương phản điển hình thường được các tác giả nói tới, đó là:
1 Mô hình bảo hiểm xã hội theo hướng
Bismarck (các quỹ phúc lợi do người lao
Trang 9động và người sử dụng lao động cùng quản
trị; mức đóng phí tính theo tỷ lệ so với mức
lương; mức trợ cấp theo tỷ lệ đóng góp)(15)
2 Mô hình bảo hộ xã hội theo hướng
Beveridge (các quỹ phúc lợi do nhà nước
quản trị; nguồn tài trợ lấy từ thuế; mức trợ
cấp đồng đều giống nhau) (16)
Theo Tô Duy Hợp (2006), có thể có nhiều
cách phân loại khác nhau về hệ thống an
sinh xã hội như sau:
- Phân biệt giữa hệ thống an sinh xã hội cơ
bản với hệ thống an sinh xã hội ở trình độ
phát triển cao, theo Yang Tuan(17)
- Phân loại theo các đối tượng xã hội thụ
hưởng (như người cao tuổi, người thất
nghiệp, người nghèo )
- Phân loại theo các loại hình dịch vụ phúc
lợi
- Phân loại giữa các biện pháp bảo vệ
(protective) đối với những đối tượng dễ bị
tổn thương (như trợ giúp xã hội và cứu trợ
xã hội), các biện pháp phòng ngừa
(preventive), và các biện pháp nhằm nâng
cao năng lực (promotional), theo Lê Bạch
Dương và một số tác giả khác(18)
Người ta thường ghi nhận những tác giả
quan trọng nhất đã tiến hành công việc loại
hình hóa các hệ thống phúc lợi trên thế
giới, đó là Richard Titmuss (1958, 1974),
Walter Korpi (1980, 1998) và Gøsta
Esping-Andersen (1990)
Việc loại hình hóa các mô hình hệ thống
phúc lợi thường được các nhà nghiên cứu
tiến hành bằng cách xem xét những kiểu
kết hợp giữa ba khu vực của xã hội (đó là
thị trường, nhà nước, và gia đình), và trong
việc đáp ứng ba chức năng chính (đó là bảo
hiểm, tái phân phối, và cung ứng các dịch
vụ xã hội) Ngoài ra, người ta còn xem xét
các yếu tố sau đây: mức độ phụ thuộc vào thị trường để thỏa mãn các nhu cầu của mình và có được sự bảo hộ của xã hội đối với mình (Gøsta Esping-Andersen đưa ra
khái niệm decommodification, tức mức độ
"phi hàng hóa hóa", để nói về mức độ được thụ hưởng các dịch vụ an sinh xã hội mà không lệ thuộc vào thị trường); mô hình phân tầng xã hội mà nhà nước nhắm đến hoặc là hệ quả của sự can thiệp của nhà nước (liên quan tới mục tiêu bình đẳng xã hội) (Oberti, 1999, tr 90)
Richard Titmuss (1974) thường được coi là tác giả đầu tiên đưa ra một cái khung xếp loại các mô hình phúc lợi Dựa trên phương pháp phân tích đa chiều kích, ông đã nhận diện ra ba quan niệm khác nhau về vai trò của chính sách xã hội, và ông nối kết mỗi quan niệm với những nguyên tắc cung ứng
và hưởng dụng các dịch vụ phúc lợi Theo ông, trên thế giới, có ba mô hình như sau:
a) Mô hình phúc lợi thặng dư (residual),
trong đó vai trò chủ đạo thuộc về gia đình
và thị trường chứ không phải là sự tái phân phối của nhà nước, và quyền hưởng phúc lợi phụ thuộc vào việc thẩm tra khả năng
thu nhập (means-testing)
b) Mô hình phúc lợi phổ quát (universalist)
hay cũng có thể gọi là mô hình định chế tái phân phối, trong đó nhà nước thay thế vào chỗ của gia đình và thị trường trong việc bảo đảm phúc lợi theo mục tiêu hướng đến
sự bình đẳng
c) Mô hình đóng góp dựa trên mức thu nhập
kiếm được (earnings-related contributory
systems), phản ánh quan niệm đặt nặng trên
hiệu quả đạt được trong lao động (industrial
achievement-performance); trong mô hình
này, cả thị trường lẫn nhà nước đều cùng có mặt, nhưng người ta ưu tiên nhấn mạnh đến
Trang 10những đóng góp kinh tế của các cá nhân(19)
Theo Gøsta Esping-Andersen (1990), chính
lịch sử của các mối liên minh chính trị giữa
các giai cấp mới là nguyên nhân quyết định
đối với những biến thể của mô hình nhà
nước phúc lợi trong các xã hội hiện đại
(Esping-Andersen, 1991, tr 1) Tác giả này
cho rằng phần lớn các lý thuyết về nhà
nước phúc lợi hiện nay đều dựa trên những
phân tích truyền thống về các mức độ công
nghiệp hóa, về hình thái quyền lực chính
trị, hay về khả năng chi tiêu của ngân sách
nhà nước Esping-Andersen muốn vượt qua
những khuôn khổ phân tích ấy, và cho rằng
chìa khóa của một hình thái nhà nước phúc
lợi chủ yếu nằm trong ba khâu sau đây :
mức độ phi hàng hóa hóa
(de-commodification), sự phân tầng xã hội
(social stratification), và tình hình nhân
dụng (employment) trong xã hội
(Esping-Andersen, 1991, tr 2-3)
Người ta thường xem sự phát triển của các
quyền xã hội (social rights) như là bản chất
của chính sách xã hội Kế thừa và khai triển
các tư tưởng của Karl Polanyi,
Esping-Andersen cho rằng cần xem xét các quyền
xã hội dưới góc độ khả năng "phi hàng hóa
hóa" các quyền xã hội "Tiêu chuẩn nổi bật
của các quyền xã hội phải là mức độ mà
theo đó chúng cho phép con người có thể
xác lập được mức sống của mình mà không
phụ thuộc vào các lực lượng của thị
trường Chính là theo ý nghĩa này mà các
quyền xã hội có thể làm giảm bớt tư cách
"hàng hóa" của các công dân"
(Esping-Andersen, 1991, tr 3)
Esping-Andersen viết: "Những động cơ
chính của chính sách xã hội hiện đại nằm
trong quá trình trong đó cả nhu cầu của con
người lẫn sức lao động đều trở thành hàng
hóa, và vì thế, phúc lợi của chúng ta trở nên phụ thuộc vào mối quan hệ giữa chúng
ta với hệ thống tiền tệ" Trong thời Trung
cổ, khi mà chế độ sử dụng lao động chưa chuyển sang chế độ khế ước (hay hợp
đồng, contract), thì chính gia đình, giáo
hội hoặc vị lãnh chúa là những người quyết định khả năng sinh tồn của mỗi người "Sự khuếch trương của chủ nghĩa tư bản diễn ra cùng với sự lụi tàn dần dần của phương thức bảo hộ xã hội "tiền hàng hóa
hóa" ('pre-commodified' social protection)"
(Esping-Andersen, 1991, tr 35)
Esping-Andersen gọi sự "phi hàng hóa hóa"
(de-commodification) là tình trạng trong đó
sở dĩ người ta được hưởng các dịch vụ phúc
lợi là do người ta có quyền được hưởng, và
người ta có thể duy trì cuộc sống của mình
mà không cần dựa trên thị trường
(Esping-Andersen, 1991, tr 21-22) Ông nói rõ rằng cho dù có những chính sách trợ giúp xã hội hay bảo hiểm xã hội thì điều này không nhất thiết dẫn đến một tình hình "phi hàng hóa hóa" thực thụ nếu chúng không thực sự giải phóng các cá nhân ra khỏi sự phụ thuộc vào thị trường Khi người công nhân
bị lệ thuộc hoàn toàn vào thị trường, họ sẽ rất khó mà đoàn kết với nhau và rất khó mà tập hợp lại được trong những phong trào hành động tập thể Chỉ khi nào các quyền
xã hội của họ được "phi hàng hóa hóa" thì lúc ấy họ mới thực sự có sức mạnh, và đồng thời, quyền lực tuyệt đối của giới chủ lúc ấy mới yếu bớt đi; chính vì thế mà giới nghiệp chủ thường không có thiện cảm và cũng không sẵn lòng tham gia vào các chương trình phúc lợi xã hội (Esping-Andersen, 1991, tr 22)
Esping-Andersen đã phân biệt ba loại hình nhà nước phúc lợi căn cứ trên những khác