Bin di khi hu va ngoi giao moi trn

Việc ấm lên toàn cầu sẽ có nhiều tác động như: biến đổi khí hậu theo hướng cực đoan, băng tan làm tăng mực nước biển… Đến lượt nó, những thay đổi này sẽ có ảnh hưởng rõ rệt lên hệ sinh t

Biến đổi khí hậu và ngoại giao môi trường

TS Nguyễn Hoàng Như Thanh 1

I Biến đổi khí hậu và quan hệ quốc tế

1 Nội hàm biến đổi khí hậu

Biến đổi khí hậu đã trở thành chủ đề nóng hổi và phức tạp của quan hệ quốc tế những năm gần đây Bản chất vấn đề liên quan đến việc phát thải các khí gây hiệu ứng nhà kính và khả năng

“dung nạp” của khí quyển trái đất Một cách tự nhiên, hiệu ứng nhà kính là một hiện tượng có tác dụng duy trì nhiệt độ trên bề mặt trái đất Theo đó, một số khí gây hiệu ứng nhà kính như hơi nước, khí dioxit các bon (CO2), ô-xit Nitơ (N2O), khí mê-tan (CH4) và ô zôn (O3) sẽ tích tụ trong bầu khí quyển, hấp thụ tia bức xạ hồng ngọai phát ra từ bề mặt trái đất, sau đó các đám mây khí đó tạo thành một lớp vỏ bọc quanh trái đất cản các tia bức xạ đó và giữ nhiệt lượng trong bầu khí quyển Nhờ có quá trình này mà trái đất mới không bị lạnh đi, giúp cho sự sống được nảy nở và duy trì trên hành tinh

Quá trình này hoàn toàn tự nhiên, và các loại khí gây hiệu ứng nhà kính cũng có nguồn gốc tự nhiên như hiện tượng bốc hơi nước, núi lửa phun… Việc tập trung các loại khí gây hiệu ứng nhà kính đều có biến động qua hàng triệu năm, hiện tượng này liên quan đến những chu kỳ hoặc biến động của tự nhiên Trong lịch sử tự nhiên, Trái đất đã trải qua nhiều chu kỳ biến động nhiệt độ tạo băng và làm tan băng Và theo tính toán của các nhà khoa học, chúng ta hiện đang ở vào chu kỳ nóng lên của Trái đất

Vấn đề là, từ khi xuất hiện nền công nghiệp trên trái đất, chỉ trong một khoảng thời gian rất ngắn, khoảng hơn một thế kỷ, các hoạt động của con người đã phát thải vào bầu khí quyển một lượng khí gây hiệu ứng nhà kính đột ngột cao Họat động của con người đã làm sản sinh thêm những chất khí mới vào thành phần các chất khí gây hiệu ứng nhà kính như fluorure lưu huỳnh SF6, các họ hàng nhà khí hydroflurocarbone HFC và Hydrocarbures perfluoré PFC Tất cả các lọai khí này đều có đặc tính hấp thụ tia bức xạ hồng ngoại từ bề mặt trái đất lên không gian Ô-zôn có thể tìm thấy rất nhiều trong các chất tẩy rửa công nghiệp ngày nay Các chất khí trong

họ CFC thì ngày nay đang được sử dụng rộng rãi trong các bình khí nén của máy lạnh, máy điều hòa không khí hay các loại bình xịt, đây là chất khí gây hiệu ứng nhà kính bắt nguồn chủ yếu từ hoạt động công nghiệp của con người Còn khí mê-tan hay ô-xít ni tơ được phát thải vào không khí qua các hoạt động nông nghiệp, khai thác hầm mỏ

1 Học viện Ngoại giao, Bộ Ngoại giao

Khí CO2 vừa có nguồn gốc tự nhiên vừa từ những hoạt động công nghiệp đồng thời là loại khí gây hiệu ứng nhà kính mạnh nhất vì nó chiếm tỷ trọng rất lớn trong bầu khí quyển chỉ sau CFC Ngoài ra, cho dù CFC chiếm tỷ trọng lớn nhất nhưng nó không đóng góp nhiều vào hiệu ứng nhà kính mà chủ yếu gây phá hủy tầng ô-zon mà thôi Chính vì thế mà không có gì ngạc nhiên khi ngày nay người ta tập trung quy trách nhiệm chính cho loại khí thải này đối với hiện tượng

ấm lên toàn cầu

Điều đáng quan ngại là các hoạt động con người càng ngày càng làm tăng mức độ tích tụ khí

CO2 trong bầu khí quyển Mặc dù Nghị định thư Kyoto đã đưa ra con số yêu cầu cắt giảm, nhưng phát thải khí CO2 vẫn liên tục tăng Theo cơ quan Năng lượng quốc tế, từ nay đến năm 2050, phát thải khí CO2 sẽ còn tăng 130%

Hệ quả của việc gia tăng tích tụ khí hiệu ứng nhà kính trong bầu khí quyển là nhiệt độ Trái đất tăng nhanh, vượt quá tốc độ tăng tự nhiên Theo Ủy ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (Intergouvernmental Panel on Climate Change – IPCC), hoạt động của con người đã làm nhiệt

độ Trái đất tăng 1 độ C so với thời kỳ tiền công nghiệp Ước tính nhiệt độ Trái đất sẽ tăng lên 1,5 độ C trong khoảng giữa 2030 và 2052 theo tốc độ gia tăng hiện nay Việc ấm lên toàn cầu

sẽ có nhiều tác động như: biến đổi khí hậu theo hướng cực đoan, băng tan làm tăng mực nước biển… Đến lượt nó, những thay đổi này sẽ có ảnh hưởng rõ rệt lên hệ sinh thái và đời sống con người như: di dân do thảm họa tự nhiên, giảm năng suất nông nghiệp do hạn hán, lũ lụt, một

số vùng đất bị chìm dưới mực nước biển.2 Mặt khác, các quốc gia phát triển, vốn trải qua quá trình công nghiệp hóa lâu dài với sự phát thải nhiều khí hiệu ứng nhà kính, có đủ nguồn lực để chống chịu với những tác động nói trên; trong khi các nước nghèo, về tổng thể ít phát thải hơn, lại không có khả năng như vậy

Có thể nói nguyên nhân của biến đổi khí hậu đến từ sự nóng lên toàn cầu, đến lượt nó bắt nguồn

từ sự tích tụ các khí hiệu ứng nhà kính trong bầu khí quyển, vốn gia tăng nhanh chóng hơn một thế kỷ qua do hoạt động công nghiệp của con người Để chống biến đổi khí hậu (mitigation), xét cho cùng cần giảm phát thải các khí GHG, đồng nghĩa với việc con người phải tìm cách kiềm chế hoạt động phát thải của mình Điều này đòi hỏi sự phối hợp ở mức độ chính trị cao nhất của loài người: cấp độ liên chính phủ Bên cạnh đó, biến đổi khí hậu cũng gây ra tác động trên phạm vi toàn cầu; và để thích ứng (adaption), cũng cần sự chia sẻ và phối hợp chính sách giữa các quốc gia

2 “2019 Refinement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories — IPCC,” accessed March 26, 2020, https://www.ipcc.ch/report/2019-refinement-to-the-2006-ipcc-guidelines-for-national- greenhouse-gas-inventories/

2 Lịch sử vấn đề

Ngày nay chống biến đổi khí hậu được xem là một vấn đề cấp thiết của quản trị toàn cầu Con đường để chủ đề này được đưa vào chương trình nghị sự của chính trị quốc tế có thể tóm tắt như sau: đầu tiên, các nhà khoa học đi đến thống nhất xung quanh quan điểm cho rằng lượng khí hiệu ứng nhà kính (Greenhouse Gas – GHG) thải vào khí quyển đang ngày càng tăng do hoạt động của con người, và điều này đang làm tăng nhiệt độ Trái đất Tiếp đó, trên cơ sở đồng thuận khoa học trên, các quốc gia bắt đầu thảo luận tìm cách chống biến đổi khí hậu Sau các cuộc thảo luận đó, các nước đi đến cam kết dành nguồn lực để chống và thích ứng với biến đổi khí hậu Bên cạnh đó, rất nhiều tổ chức quốc tế đa phương tham gia vào công cuộc chống biến đổi khí hậu cùng với xã hội dân sự Phần dưới đây sẽ làm rõ hơn tiến trình này

a Nhận thức khoa học

Ngay từ thế kỷ 19 đã bắt đầu có báo cáo khoa học về tác động của công nghiệp hóa đối với biến đổi khí hậu Chẳng hạn, một nghiên cứu công bố năm 1859 của John Tyndall đã chứng minh “hiệu ứng nhà kính” của một số loại khí thải công nghiệp từ hoạt động của con người.3

Năm 1938, Stewart Callendar đã nhận thấy mối liên hệ giữa mức độ tập trung CO2 trong khí quyển với sự gia tăng nhiệt độ toàn cầu.4 Tuy nhiên nghiên cứu của Callendar và nhiều nhà nghiên cứu khác không thu hút được sự quan tâm từ cộng đồng khoa học cũng như công chúng,

do giai đoạn này thế giới đang dồn sự chú ý vào nguy cơ bùng nổ Chiến tranh Thế giới lần thứ hai

Sang những năm 1950 và 1960 đã xuất hiện nhiều bằng chứng về tác hại của khí thải hiệu ứng nhà kính đối với khí hậu Năm 1979, các nhà khoa học đã tổ chức Hội nghị khí hậu thế giới đầu tiên bàn về biến đổi khí hậu Năm 1988, hội nghị liên chính phủ đầu tiên về biến đổi khí hậu đã diễn ra tại Toronto và đề ra mục tiêu cắt giảm 20% lượng khí thải CO2 đến năm 2005 cũng như thành lập cơ quan khoa học liên chính phủ theo dõi chủ đề này là Ủy ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC) Ủy ban này có nhiệm vụ “dựa trên kiến thức khoa học về biến đổi khí hậu và tác động xã hội và kinh tế của biến đổi khí hậu, đề xuất cách tiếp cận toàn diện

và kiến nghị các chiến lược ứng phó, trong đó bao gồm khả năng ký kết một hiệp ước quốc tế

về khí hậu trong tương lai”.5 Năm 2007, IPCC đã được trao giải Nobel Hòa bình (cùng với Phó

3 Matthew Paterson, Global Warming and Global Politics (London ; New York: Routledge, 1996)

4 Mike Hulme, Why We Disagree about Climate Change: Understanding Controversy, Inaction and Opportunity,

4th Edition edition (Cambridge, UK ; New York: Cambridge University Press, 2009)

5 “History — IPCC,” accessed March 26, 2020, https://www.ipcc.ch/about/history/

Tổng thống Mỹ Al Gore) cho “những nỗ lực xây dựng và phổ biến tri thức về biến đối khí hậu

do con người cũng như nền tảng khoa học cho các biện pháp chống biến đổi khí hậu”.6

Tất nhiên vẫn còn nhiều tranh luận xung quanh nguyên nhân và tác động của biến đổi khí hậu Chẳng hạn có nhiều ý kiến cho rằng nhiệt độ Trái đất biến đổi theo chu kỳ, và việc nóng lên toàn cầu hiện nay có thể chỉ là một hiện tượng hoàn toàn tự nhiên Nhưng nhìn chung, giới khoa học đã đạt được đồng thuận về việc khí thải hiệu ứng nhà kính từ hoạt động đốt nguyên liệu hóa thạch của con người có đóng góp đáng kể vào sự gia tăng nhiệt độ của Trái đất Sự nóng lên toàn cầu có nhiều tác động từ băng tan ở hai cực khiến mực nước biển dâng cao cho đến gia tăng cường độ xảy ra bão và hạn hán ở nhiều khu vực trên thế giới Hơn nữa, thế giới ngày càng gần đến “điểm xoay chuyển” (tipping point) mà vượt qua nó biến đổi khí hậu trở nên không thể đảo ngược.7

1992, Hội nghị LHQ về môi trường và phát triển (Hội nghị thượng đỉnh Trái đất) được tổ chức tại Rio de Janeiro, và lần đầu tiên các quốc gia thừa nhận trách nhiệm bảo vệ và cải thiện môi trường của mình.8

Năm 1992, Công ước khung LHQ về biến đổi khí hậu (UNFCCC) bắt đầu được ký kết, đánh dấu bước ngoặt trong công cuộc chống biến đổi khí hậu của cộng đồng quốc tế Mục tiêu của UNFCCC là giảm lượng khí hiệu ứng nhà kính trong khí quyển để ngăn chặn các tác động nguy hiểm lên hệ thống khí hậu toàn cầu Hàng năm diễn ra hội nghị quốc tế trong khuôn khổ UNFCCC nhằm thảo luận biện pháp thực hiện mục tiêu nói trên Cuộc họp đầu tiên – COP (Conference of the Parties) được tổ chức năm 1995 tại Berlin, tại đó các quốc gia ký kết đã đồng ý rằng những nước công nghiệp phát triển sẽ có cam kết ràng buộc việc cắt giảm phát thải khí GHG Năm 1997, hơn 150 quốc gia đã ký Nghị định thư Kyoto quy định các nước

công nghiệp phát triển cùng với những nền kinh tế đang chuyển đổi phải cắt giảm khí GHG Năm 2001, Tổng thống Mỹ George Bush tuyên bố sẽ rút khỏi Nghị định thư Kyoto, vốn đã được người tiền nhiệm của ông là Tổng thống B Clinton ký kết Sự rút lui của nền kinh tế lớn nhất và phát thải nhiều nhất thế giới là cú đòn mạnh đối với thỏa thuận Tuy nhiên, các nước khác vẫn tiếp tục đàm phán và cùng năm 2001, Nghị định thư Kyoto chính thức có hiệu lực Những năm 1990 và đầu những năm 2000, UNFCCC là diễn đàn chính để các quốc gia trao đổi về chủ đề biến đổi khí hậu Bắt đầu từ giữa thập niên đầu tiên của thế kỷ 21, các cường quốc đã đưa chủ đề này vào chương trình nghị sự của nhiều cuộc họp thượng đỉnh về kinh tế

và an ninh của mình Từ năm 2005, biến đổi khí hậu trở thành chủ đề quan trọng trong chương trình nghị sự của Hội nghị thượng đỉnh G8 ở Gleneagles, Vương quốc Anh Nước chủ nhà đã mời tham dự năm nước mới nổi (Braxin, Trung Quốc, Ấn Độ, Mê-hi-cô và Nam Phi) và tạo thành nhóm G8+5 G8+5 đã thông qua Chương trình hành động Gleneagles “thiết lập mục tiêu chung chống biến đổi khí hậu” Những cuộc họp tiếp theo của G7/G8 tiếp tục thảo luận về chủ

đề môi trường, tạo nên một khuôn khổ chống biến đổi khí hậu bên ngoài UNFCCC của những nền kinh tế hùng mạnh nhất hành tinh

Cùng với đó là sự thay đổi trong nhận thức các quốc gia: biến đổi khí hậu không chỉ là một vấn

đề môi trường mà còn bao hàm cả lĩnh vực kinh tế Tiêu biểu là năm 2006, Chính phủ Anh đã cho công bố Báo cáo Stern về thiệt hại gây ra bởi biến đổi khí hậu Báo cáo Stern đã chứng minh rằng chi phí ngắn hạn của chống biến đổi khí hậu thấp hơn rất nhiều so với thiệt hại dài hạn nếu không làm gì cả.9 Bên cạnh đó, biến đổi khí hậu còn là một mối đe doạ an ninh Nhiều học giả, tổ chức phi chính phủ, xã hội dân sự và cả một vài quốc gia đã lập luận rằng biến đổi khí hậu sẽ là nguồn gốc xung đột mới, thúc đẩy luồng di cư và khiến một số quốc gia đảo nhỏ biến mất.10

Hội nghị thượng đỉnh COP 2009 Copenhagen đã diễn ra trong bối cảnh này Đây là hội nghị

có sự tham gia của nhiều nguyên thủ quốc gia nhất Tuy nhiên Hội nghị kết thúc chỉ với một tuyên bố chung mà không có thoả thuận nào đạt được và được xem là một thất bại Nhưng các cuộc đàm phán vẫn tiếp tục những năm tiếp theo ở Cancun, Durban và Vác-xa-va Cam kết cắt giảm khí thải GHG đã trở thành một xu thế chung của các cường quốc trên thế giới

9 “The Stern Review on the Economic Effects of Climate Change,” Population and Development Review 32, no

4 (2006): 793–98, https://doi.org/10.1111/j.1728-4457.2006.00153.x

10 Norman Myers, “Environmental Refugees in a Globally Warmed World,” BioScience 43, no 11 (1993): 752–

61, https://doi.org/10.2307/1312319; Norman Myers, “Environmental Refugees,” Population and Environment

19, no 2 (1997): 167–82

Cụ thể, tháng 11/2014, trong cuộc gặp giữa Tổng thống Mỹ Barak Obama và Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình, hai bên đều cam kết giảm phát thải khí các-bon Mỹ cam kết giảm phát thải khí GHG từ 26-28% mức năm 2005 đến năm 2030, còn Trung Quốc sẽ giới hạn đỉnh phát thải xung quanh năm 2030 (có thể sớm hơn) và tăng tỷ trọng năng lượng không hoá thạch lên mức 20% đến năm 2030.11

Đến Hội nghị COP21 ở Paris, 195 quốc gia tham dự đã ký kết hiệp định quốc tế mới về biến đổi khí hậu Bản Thỏa thuận Paris có 31 trang, 29 điều khoản và sẽ thay thế Nghị định thư Kyoto từ năm 2020 Thoả thuận Paris sẽ có hiệu lực trong vào 30 ngày sau khi có ít nhất 55 quốc gia, chiếm ít nhất 55% lượng khí thải gây hiệu ứng nhà kính toàn cầu phê chuẩn Về mục tiêu, thỏa thuận này đặt ra mức tăng nhiệt độ của Trái đất đến năm 2100 là thấp hơn đáng kể

so với ngưỡng 2 độ C và gắng tiến tới ngưỡng thấp hơn 1,5 độ C Thỏa thuận Paris còn đề ra

cơ chế để mỗi nước tự nguyện rà soát, theo đó từ năm 2023, cứ 5 năm/lần Liên hợp quốc sẽ tổ chức đánh giá hiệu quả tổng hợp về các nỗ lực chống biến đổi khí hậu của các nước Việc đánh giá này sẽ giúp các nước có thêm thông tin để cập nhật và tăng cường các cam kết của họ Trong điều khoản về ‘tổn thất và thiệt hại’, các bên sẽ tăng cường hiểu biết, hành động và hỗ trợ thông qua Cơ chế quốc tế về tổn thất và thiệt hại cùng với tác động của biến đổi khí hậu Các nước phát triển sẽ cung cấp nguồn lực tài chính để hỗ trợ các nước đang phát triển thích ứng và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và các bên được khuyến khích cung cấp hoặc tiếp tục cung cấp hỗ trợ này trên cơ sở tự nguyện Mức đóng góp 100 tỷ đô la mỗi năm cho đến năm

2020 tiếp tục được khẳng định lại nhưng quan trọng là Thỏa thuận Paris xem con số 100 tỷ USD này không đủ và đang kêu gọi tăng thêm Đến năm 2025 sẽ lại đưa ra được một con số

cụ thể khác về đóng góp tài chính

c Cam kết tài chính

Quỹ đầu tiên dành cho vấn đề môi trường đã ra đời trong Hội nghị Thượng đỉnh Rio năm 1992: Quỹ Môi trường toàn cầu (Global Environment Facility) Quỹ này điều phối viện trợ của các nước phát triển dành cho các nước đang phát triển để giải quyết vấn đề đa dạng sinh học, biến đổi khí hậu, thủng tầng ô-zôn và quản lý nguồn nước quốc tế GEF cho phép Chương trình Phát triển LHQ (UNDP), Chương trình Môi trường LHQ (UNEP) và Ngân hàng Thế giới (ba tổ chức tài chính duy nhất có thể tiếp cận nguồn vốn của GEF) mở rộng hoạt động sang lĩnh vực môi trường và chống biến đổi khí hậu

11 Nina Hall, “The Institutionalisation of Climate Change in Global Politics,” in Environment, Climate Change and International Relations, ed Gustavo Sosa-Nunez and Ed Atkins (E-International Relations, 2016), 65

Tiếp theo đó, từ những năm bắt đầu thiên niên kỷ mới, các nước ký kết UNFCCC đã thiết lập một loạt cơ chế tài chính mới cho công cuộc chống biến đổi khí hậu Năm 2000, trong bối cảnh đàm phán Kyoto gặp nhiều khó khăn, EU thoả thuận dành ngân quỹ hàng năm 150 triệu đô cho chống và thích ứng với biến đổi khí hậu Sang năm 2001, tại COP Marrakech, ba quỹ tài chính

đa phương đã ra đời: Quỹ Biến đổi Khí hậu Đặc biệt (SCCF) do các nước đóng góp tự nguyện

để thúc đẩy chuyển giao công nghệ sang các nước đang phát triển; Quỹ Các nước kém phát triển (LDCF) hỗ trợ các quốc gia kém phát triển phát triển Chương trình Hành động thích ứng quốc gia (NAPA); và Quỹ Thích ứng, có ngân sách 2% của Cơ chế Phát triển Sạch (CDM).12Việc ra đời các quỹ tài chính này không chỉ tạo thêm cơ hội cho hợp tác đa phương chống biến đổi khí hậu, mà còn giúp thay đổi cách tiếp cận từ đơn thuần giảm phát thải (chống biến đổi) sang thừa nhận nhu cầu hỗ trợ các nước đang phát triển thích ứng với tác động của biến đổi khí hậu

Tại COP15 Copenhagen 2009, tuy không có hiệp định quốc tế nào được ký kết, nhưng các nước tài trợ vẫn cam kết đóng góp thêm cho công cuộc chống biến đổi khí hậu Thứ nhất, cho giai đoạn 2010-2012, các nước cam kết đóng góp 30 tỷ đô mỗi năm Thứ hai, các bên thống nhất huy động tổng cộng 100 tỷ đô đến năm 2020 từ nguồn lực quốc gia và tư nhân Một phần của đóng góp tài chính này sẽ được đưa vào Quỹ Khí hậu Xanh (GCF) vừa được thành lập Giữa năm 2015, Đức tuyên bố sẽ tăng gấp đôi mức đóng góp cho Quỹ này lên 4 tỷ đô vào năm

2020, Trung Quốc cam kết đóng góp 3,1 tỷ đô, Anh là 5,8 tỷ bảng từ 2016 đến 2021, Pháp 5

tỷ euro đến năm 2020.13 Nếu đúng theo con số này, GCF sẽ trở thành quỹ môi trường đa phương lớn nhất thế giới Cho đến cuối năm 2019, GCF đã có ngân sách 9,8 tỷ đô.14

Đến COP21 Paris 2015, các bên ký kết đặt ra mục tiêu duy trì tăng nhiệt độ toàn cầu ở mức dưới 2 độ C so với thời kỳ Cách mạng công nghiệp, thậm chí chỉ là 1,5 độ C vào năm 2030

Để đạt mục tiêu này, các quốc gia phải chuyển đổi sang các nguồn sạch hơn như năng lượng mặt trời và gió và nâng cao hiệu suất năng lượng Một số nước cũng đẩy mạnh việc theo đuổi năng lượng hạt nhân, không tạo ra khí thải nhà kính Về vấn đề tài chính, các nước đang phát triển cho rằng nước giàu phải gánh vác phần lớn trách nhiệm giải quyết biến đổi khí hậu bởi những quốc gia này tạo ra lượng khí thải lớn từ thời kỳ trên Mỹ và các quốc gia phát triển khác phản đối việc họ phải gánh phần lớn trọng trách và cho rằng các nền kinh tế mới nổi cũng phải

12 Hall, 67

13 “STATEMENT: WRI’s Andrew Steer Welcomes France’s Climate Finance Commitment,” World Resources Institute, September 28, 2015, https://www.wri.org/news/2015/09/statement-wri%E2%80%99s-andrew-steer- welcomes-france%E2%80%99s-climate-finance-commitment

14 https://www.nature.com/articles/d41586-019-03330-9

làm nhiều hơn nữa Các nước đang phát triển tạo ra lượng lớn khí thải hiện nay và đó là nguyên nhân khiến trái đất nóng lên Tuy nhiên, các nước phát triển đồng ý đóng góp ít nhất 100 tỷ USD một năm, kể từ năm 2020 để giúp các quốc gia đang phát triển nhưng do sự phản đối của

Mỹ, điều này không được ghi trong phần ràng buộc pháp lý của thỏa thuận

Đóng góp tài chính cho vấn đề môi trường là một hiện tượng mới trong quan hệ quốc tế, cho phép các quốc gia đang phát triển có thêm nguồn lực để ứng phó và thích ứng với biến đổi khí hậu Tuy nhiên, có một thực tế là nhiều nước tài trợ không bổ sung nguồn lực này bên cạnh ngân sách dành cho viện trợ phát triển vốn đã có từ lâu theo tinh thần của Hội nghị Copenhagen

2009 Trên thực tế, các nước đã “điều chỉnh” ngân sách viện trợ phát triển sang đóng góp cho chống biến đổi khí hậu15, vô hình trung khiến nguồn lực dành cho các vấn đề cấp thiết khác nhưng chống đói nghèo, phát triển bền vững… bị suy giảm Ngoài ra, sự gia tăng tài chính dành cho chống biến đổi khí hậu đã cho phép nhiều thể chế đa phương hoạt động mạnh mẽ hơn trong công cuộc này

d Các tổ chức quốc tế chống biến đổi khí hậu

Các tổ chức phát triển và nhân đạo quốc tế đang đi đầu trong cuộc chiến ứng phó và thích ứng với biến đổi khí hậu, hỗ trợ các quốc gia dễ tổn nhất chống hạn hán, nạn đói và những thảm hoạ thiên nhiên khác Tuy nhiên, đa phần các tổ chức quốc tế đều ra đời vào nửa đầu thế kỷ 20 – khi mà biến đổi khí hậu chưa thu được đồng thuận khoa học cũng như trở thành ưu tiên toàn cầu Vì thế, về lý thuyết các tổ chức như WHO, UNICEF, IOM, UNHCR… không có chức năng trong lĩnh vực môi trường Tuy nhiên thiếu sót này không thể che mờ thực tế là trong hai thập niên đầu thế kỷ 20 ngày càng có nhiều thể chế đa phương tham gia vào khuôn khổ UNFCCC, tiếp cận với nguồn lực tài chính dành cho môi trường và thiết kế nhiều chương trình hành động ứng phó và thích ứng với biến đổi khí hậu

Thứ nhất, ngày càng nhiều tổ chức đa phương tham gia vào UNFCCC Số lượng các thể chế quốc tế tham dự đàm phán môi trường hàng năm không ngừng tăng lên giai đoạn 1994-2009, với đỉnh điểm là Hội nghị Copenhagen 2009 với hơn 100 tổ chức quốc tế tham gia, so với 42 tại COP1 năm 1994 Thứ hai, lĩnh vực hoạt động của các tổ chức quốc tế cũng mở rộng ra ngoài phát triển và môi trường, bao gồm cả các tổ chức nhân đạo, di cư và y tế

Chẳng hạn, Cao uỷ Liên Hợp Quốc về người tị nạn (UNHCR) được thành lập năm 1951 để hỗ trợ người tị nạn, được định nghĩa là người "bởi nỗi sợ hình thành vì bị đàn áp vì lý do chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, vì là thành viên một hội nhóm xã hội đặc biệt hoặc vì quan điểm chính

15 Hall, “The Institutionalisation of Climate Change in Global Politics,” 67

trị cụ thể, cư trú bên ngoài quốc gia của mình và không thể hoặc, do sợ hãi như vậy, không sẵn sàng tự mình tận dụng sự bảo vệ của đất nước đó".16 Như vậy, về pháp lý tổ chức này không

có chức năng trợ giúp người di cư do thảm họa tự nhiên như lũ lụt hay hạn hán Nhưng trên thực tiễn, UNHCR đã hỗ trợ người tị nạn do biến đổi khí hậu, ví dụ như hoạt động hỗ trợ nạn nhân trận lụt năm 2010 ở Pakistan và bão Nargis năm 2009 ở Myanmar.17 Các tổ chức quốc tế

đã dần dần chỉnh sửa chức năng và hoạt động cho phù hợp với nhu cầu của công cuộc chống biến đổi khí hậu, trong bối cảnh thế giới vẫn chưa có một thể chế đa phương chuyên trách ở lĩnh vực này

Nhiều tổ chức nhân đạo khác cũng tham gia ngày càng tích cực hơn, nhất là khi UNFCCC đã

mở rộng cuộc chiến chống biến đổi khí hậu từ “ứng phó” (mitigation) sang “thích nghi” (adaption).18 Trong những năm 1990 và đầu những năm 2000, khi các nỗ lực tập trung vào việc cắt giảm phát thải thì các tổ chức nhân đạo như UNHCR, IOM và Hội Chữ thập đỏ quốc tế không hiện diện rõ rệt Chỉ khi quốc tế đạt được nhận thức chung rằng biến đổi khí hậu còn có tác động lên các nước dễ bị tổn thương và dẫn đến thảm họa thiên nhiên, thì những tổ chức nói trên mới bắt đầu tham gia tích cực Các tổ chức nhân đạo quốc tế đã thành lập một nhóm làm việc trong cơ cấu Ủy ban thường trực Liên cơ quan (IASC) của LHQ để thảo luận cách thức ứng phó nhân đạo với biến đổi khí hậu và đã có nhiều đề xuất cho UNFCC.19

Tóm lại, trong hai thập kỷ đầu thiên niên kỷ này, biến đổi khí hậu đã lan sang nhiều lĩnh vực khác bên ngoài môi trường, do đó không thể giải quyết chỉ với khuôn khổ UNFCC Đã bắt đầu nổi lên “phức hợp thể chế” trong đó nhiều thể chế toàn cầu tham gia ứng phó vấn đề này ([Keohane và Victor, 2011], Nunez và Atkins, 69) Bên cạnh đó, nhiều nguồn tài chính mới đã

và đang được cam kết cũng như nhiều tổ chức quốc tế đã quan tâm tham gia tích cực vào cuộc chiến này

3 Các lý thuyết quan hệ quốc tế và biến đổi khí hậu

a Chủ nghĩa hiện thực

Là trường phái có ảnh hưởng nhất trong quan hệ quốc tế, nhất là trong Chiến tranh Lạnh, chủ nghĩa hiện thực lập luận rằng trong môi trường vô chính phủ quốc gia có hành vi duy lý – tức tối đa hóa lợi ích vị kỷ của mình Công cụ để thực hiện điều đó là chính trị cường quyền: sử

16 United Nations High Commissioner for Refugees, “The 1951 Refugee Convention,” UNHCR, accessed March

26, 2020, https://www.unhcr.org/1951-refugee-convention.html

17 Hall, “The Institutionalisation of Climate Change in Global Politics,” 68–69

18 Nina Hall, “Money or Mandate? Why International Organizations Engage with the Climate Change Regime,”

Global Environmental Politics 15, no 2 (March 18, 2015): 79–97, https://doi.org/10.1162/GLEP_a_00299

19 Hall

dụng sức mạnh để thu được lợi thế trong tương tác Theo các nhà hiện thực, các “giá trị” như đạo đức hay công bằng không có chỗ đứng trong chính trị quốc tế Điều này không có nghĩa chủ nghĩa hiện thực chủ trương một thế giới vô chính phủ có tính vô đạo đức Mà theo Morgenthau, vì quốc gia phải bảo vệ tính mạng của hàng triệu công dân nước mình nên đạo đức của quốc gia khác với luân thường: đạo đức quốc gia phải được đánh giá trên số sinh mạng

mà quốc gia bảo vệ được.20

Theo lập luận này, Vanderheiden cho rằng chủ nghĩa hiện thực có thể lo ngại với sự gia tăng đói nghèo toàn cầu do điều này sẽ có gây ra các mối đe dọa an ninh như di cư, khủng bố, tội phạm… chứ không phải vì bản chất “bất công” của đói nghèo.21 Như vậy, theo chủ nghĩa hiện thực, các quốc gia sẽ nỗ lực ứng phó (mitigation) biến đổi khí hậu, do điều này có tác động trực tiếp lên mỗi nước Còn đối với vấn đề thích ứng và hỗ trợ thích ứng cho các nước kém phát triển (adaption), nếu không có ảnh hưởng rõ rệt, chắc chắn sẽ không được các nước giàu quan tâm

b Chủ nghĩa tự do

Chủ nghĩa tân tự do quan niệm rằng quốc gia thu được lợi từ hợp tác trong môi trường hòa bình

và ổn định Như thế nếu không hỗ trợ các nước nghèo dễ bị tổn thương thích ứng (adaption) với biến đổi khí hậu, thì họ sẽ không thể trở thành đối tác đáng tin cậy Ngoài ra, di cư do biến đổi khí hậu có thể sẽ là nguồn gốc gây xung đột bên trong và giữa các khu vực Theo cách lập luận này, hỗ trợ thích ứng chính là cách thức thúc đẩy các nước đang phát triển tham gia vào chống biến đổi khí hậu Lợi ích quốc gia, trong mắt nhà tân tự do, khiến các nước công nghiệp phát triển đóng góp nguồn lực hỗ trợ thích ứng với biến đổi khí hậu.22

Trên thực tiễn, nội dung của UNFCCC và Nghị định thư Kyoto thể hiện rõ khuynh hướng tân

tự do, chẳng hạn mức phát thải GHG cho phép được tính toán dựa trên chi phí-lợi ích Để giảm thiểu phát thải GHG với chi phí thấp nhất, cơ chế “chứng chỉ các-bon” theo quy luật thị trường

đã được thiết lập (Điều 3.3 của UNFCCC và các Điểu 6, 12 và 17 của Nghị định thư Kyoto) Theo cơ chế này các nước sẽ có lợi ích trong việc hạn chế phát thải (cải tiến công nghệ sản xuất, sử dụng năng lượng “xanh”…) nhằm “bán” chứng chỉ các-bon cho những nước đang cần

20 Nguyễn Vũ Tùng and Nguyễn Hoàng Như Thanh, Lý Luận Quan Hệ Quốc Tế (Hà Nội: NXB Lao động - Xã

mở rộng sản xuất để phát triển kinh tế mà không đủ nguồn lực đầu tư cho môi trường Tuy nhiên, cách tiếp cận này có hai vấn đề Thứ nhất, khí quyển bị biến thành “tài sản” quốc gia thông qua cơ chế buôn bán chứng chỉ các-bon Thứ hai, nếu bị dẫn dắt bởi quy luật thị trường, công cuộc hỗ trợ các nước nghèo thích nghi với biến đổi khí hậu khó có thể thu hút được sự đầu tư vì không có lợi ích rõ ràng Xét cho cùng, vì nghèo nên các quốc gia dễ tổn thương không thể mua công nghệ được!23

c Chủ nghĩa kiến tạo

Trong quan hệ quốc tế, lý thuyết kiến tạo tách biệt khỏi cách tiếp cận thực chứng của chủ nghĩa hiện thực và tự do cũng như cách tiếp cận dự trên tính toán lợi ích của hai phái này Các nhà kiến tạo nhấn mạnh vai trò của nhân tố giá trị, chuẩn mực và nhận thức đối với hành vi của quốc gia.24 Hợp tác quốc tế, theo đó, không chỉ được dẫn dắt bởi tính toán lợi ích và quyền lực vật chất mà còn bởi yếu tố diễn ngôn (discourse) và ý Theo cách tiếp cận kiến tạo, Ủy ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC) đóng vai trò một cộng đồng nhận thức đang định hình chương trình nghị sự về chống biến đổi khí hậu của thế giới Các nhà kiến tạo sẽ quan tâm đến cách thức mà quá trình nhận thức liên chủ thể này giúp phát triển nền quản trị toàn cầu như thế nào

Ở thái cực mang tính tiêu cực hơn, lý thuyết phê phán cho rằng bá quyền được thiết lập dựa trên sức mạnh vật chất (quân sự, kinh tế) cũng như quyền lực diễn ngôn (discursive power) và nhân tố nhận thức.25 Theo hướng này, vấn đề quan trọng là cần phải biết ai đang chi phối diễn ngôn khoa học về biến đổi khí hậu thông qua IPCC Trên thực tiễn, hiện có nhiều tiếng nói chỉ trích các nước công nghiệp phát triển đang tìm cách biến biến đổi khí hậu thành một công cụ

để kìm hãm sự vươn lên của những nước mới nổi, đặc biệt là nhóm BRICS

Một thái cực khác, tích cực hơn, của trường phái kiến tạo là khuynh hướng thế giới chủ nghĩa (cosmopolitanism) trong tiếp cận biến đổi khí hậu Chủ nghĩa thế giới kêu gọi thiết lập một trật

tự thế giới dựa trên luật pháp quốc tế với vai trò ngày càng tăng của các chủ thể phi quốc gia.26

Do toàn cầu hóa, con người sẽ phụ thuộc lẫn nhau chặt chẽ, lợi ích của loài người sẽ nổi bật

23 P Newell and M Paterson, “The Politics of the Carbon Economy,” in The Politics of Climate Change: A Survey,

ed Maxwell T Boykoff, 1 edition (London: Routledge, 2009), 77–95

24 Nguyễn Hoàng Như Thanh, “Sự Thống Nhất Của Các Trường Phái Lý Luận Quan Hệ Quốc Tế: Mô Hình Duy

Lý về Hành vi Quốc Gia,” Nghiên Cứu Quốc Tế 104, no 1 (March 2016)

25 Robert W Cox, “Social Forces, States and World Order: Beyond International Relations Theory,” Millennium

- Journal of International Studies 10, no 2 (1981): 126–155

26 David Held, “Restructuring Global Governance: Cosmopolitanism, Democracy and the Global Order,”

Millennium 37, no 3 (May 1, 2009): 535–47, https://doi.org/10.1177/0305829809103231

hơn bao giờ hết và cần được ưu tiên hơn bất cứ lợi ích nào khác.27 Như vậy, tuy các nước còn đang tập trung khía cạnh ứng phó (mitigation) biến đổi khí hậu do lợi ích quốc gia; sự thích nghi (adaption) cũng đang ngày càng được quan tâm vì là lợi ích chung toàn cầu Xã hội dân

sự (các nhà khoa học, tổ chức phi chính phủ…) ngày càng tham gia định hình cuộc chiến chống

biến đổi khí hậu cùng với nhận thức thích ứng với biến đổi khí hậu là một dạng tài sản công

toàn cầu (Global public good – GPG)

GPG được định nghĩa là “tài sản mà lợi ích và chi phí gần như ở tầm toàn cầu hay có khả năng tác động đến mọi người ở mọi nơi”.28 UNDP cho rằng GDP bao hàm ba đặc tính phổ quát (triangle of publicness) là (i) tiêu thụ phổ quát (ii) phân bổ lợi ích phổ quát và (iii) quy trình ra quyết định phổ quát.29 Các loại GPG được chia thành ba dạng là a) tài sản nguồn gốc thiên nhiên toàn cầu như vùng biển quốc tế hay khí quyển, b) tài sản nguồn gốc nhân tạo toàn cầu như mạng Internet, tri thức và các thể chế quốc tế, và c) điều kiện chính sách toàn cầu như hòa bình, an ninh và tài chính ổn định

II Ngoại giao môi trường

1 Các nguyên tắc chính của ngoại giao môi trường trong khuôn khổ UNFCC

Ngoại giao môi trường được tiến hành trên cơ sở các nguyên tắc chủ đạo dưới đây:

a Đồng thuận (consensus)

Đồng thuận là cách thức làm việc chủ yếu của các cuộc đàm phán về biến đổi khí hậu Đa số các dự thảo được trình bày tại phiên toàn thể và được thông qua khi không có sự phản đối của bất kỳ bên tham gia đàm phán nào Việc bỏ phiếu rất ít khi được sử dụng Nguyên tắc đồng thuận là “im lặng tức đồng ý” dẫn đến việc sau khi một dự thảo được trình bày sẽ có một khoảng lặng trước khi được thông qua Về lý thuyết, nguyên tắc đồng thuận cho phép tất cả các bên có tiếng nói khi không đồng ý Về thực tiễn, “khoảng lặng” trong các phiên thông qua nghị quyết gây một sức ép vô hình lên các đoàn đàm phán phải cân nhắc kỹ càng khi muốn lên tiếng phản đối

b Đàm phán cả gói: Nothing is agreed until everything is agreed

27 Henry Shue, “Global Environment and International Inequality,” International Affairs 75, no 3 (1999): 531–

Các thỏa thuận hay tuyên bố chung được thông qua “cả gói” nhưng được đàm phán theo từng điểm riêng rẽ Thỏa thuận thường có hình thức chung sau: lời nói đầu (preambule), mô tả khái niệm và biện pháp, cơ chế thực hiện Từng điểm một trong thỏa thuận được đàm phán bởi những nhóm làm việc mà lại được chia thành các nhóm nhỏ hơn theo nhiều chủ đề mang tính

kỹ thuật phong phú: kinh tế, luật pháp, đạo đức, khoa học… Chẳng hạn, tại đàm phán trong khuôn khổ Diễn đàn LHQ về rừng, các nước tham gia thiết lập hai nhóm làm việc: một nhóm soạn thảo tuyên bố cấp bộ trưởng của Diễn đàn, nhóm còn lại làm việc trên dự thảo nghị quyết chung Thêm nữa, nhóm thứ hai lại thiết lập một tổ tiếp xúc trao đổi khả năng thành lập một

Ủy ban triển khai và tư vấn kĩ thuật Tổ tiếp xúc này đã phải phác thảo chức năng, quy trình làm việc và quyền hạn của Ủy ban nói trên

c Lý thuyết trò chơi

Đàm phán về môi trường khá tương thích với lý thuyết trò chơi: trò chơi Gà (Chicken Game) Đây là trò chơi có tổng khác không, nghĩa là hợp tác sẽ mang lại lợi ích Trò chơi được miêu

tả trên màn ảnh với hai tay đua ô tô phóng xe vào nhau Người đầu tiên bẻ lái để tránh va chạm

là kẻ thua cuộc và sẽ bị mang tiếng là “gà” (chicken) Mục tiêu của mỗi tay đua là phải tỏ ra quyết liệt và khiến đối thủ tin mình sẽ không bao giờ lùi bước, do đó đối thủ phải nhường bước

để tránh tổn thất Nếu không ai lùi bước thì cả hai cùng thua Trong đàm phán về môi trường, các nhà ngoại giao sẽ cố tỏ vẻ cứng rắn để đối phương chấp nhận thỏa thuận có lợi cho mình Nếu cuối cùng không bên nào nhượng bộ thì tất cả sẽ cùng thua (không có thỏa thuận nào) Điều này diễn ra khá thường xuyên trong khuôn khổ các đàm phán về biến đổi khí hậu như Hội nghị COP 2009 ở Copenhagen, nơi không có một thỏa thuận nào đạt được do không bên nào chịu nhường bước

Một mặt, các nước nhận thấy lợi ích mà một thỏa thuận chung mang lại Đa phần chính phủ các nước đều nhận thấy tính cấp thiết của công cuộc chống biến đổi khí hậu và nhận thức được rằng cần phải có nỗ lực chung để giải quyết vấn đề đó Do đó các quốc gia đầu tư công sức, tiền bạc và thời gian cho nhiều cuộc họp quốc tế Nếu các hội nghị thượng đỉnh chỉ diễn ra hai năm một lần trong hai tuần, thì chúng là kết quả của hàng trăm phiên họp trù bị diễn ra khắp thế giới Việc không đạt được thỏa thuận sẽ phá hỏng sự đầu tư tiền của của các nước

Mặt khác, không bên nào muốn nhượng bộ trước Các nước phát triển lo ngại thỏa thuận chống biến đổi khí hậu có thể làm giảm hiệu suất cạnh tranh kinh tế quốc gia Trái lại, các nước nhỏ không đủ nguồn lực để tham gia đàm phán hoặc tìm kiếm giải pháp chấp nhận được cho đàm phán Thêm nữa, việc phân mảnh (chia nhỏ) chủ đề đàm phán với nhiều nhóm làm việc và tiếp

xúc khiến các bên khó có được một cái nhìn toàn cảnh về những gì đang thực sự diễn ra Hệ quả là các nhà đàm phán thường cố gắng trì hoãn thỏa thuận cho đến phút cuối cùng để nắm được thông tin từ những cuộc thảo luận khác Do đó rất nhiều thỏa thuận được thống nhất vào ban đêm, sau những cuộc ma-ra-tông ngoại giao thực sự Nơi diễn ra hội nghị giống như một thành phố thu nhỏ với đầy đủ trang thiết bị cần thiết để đàm phán kéo dài: nhà hàng, chỗ nghỉ, phòng cầu nguyện, phòng tập yoga…

Đa số các nước đối phó với tình trạng này bằng chiến thuật chỉ cử các nhà ngoại giao lão luyện nhất tới tham gia từ tuần thứ hai của hội nghị Ngược lại một số đoàn nhỏ dựa hoàn toàn vào phẩm chất tinh thần và thể chất của nhà ngoại giao Chẳng hạn, đại diện Ethiopia, Tewolde Berhan Gebre Egziabher đã gây ấn tượng mạnh trong đàm phán Nghị định thư Cartagena về

an toàn sinh học của LHQ năm 2002 do sự tham gia bền bỉ cả ngày lẫn đêm vào tất cả các cuộc họp.30

d Nhân tố thúc đẩy đàm phán quốc tế về môi trường

Nếu có nhiều trở ngại (về lý thuyết) đối với đàm phán môi trường như trên, tại sao vẫn có nhiều thỏa thuận về môi trường được ký kết? Bên cạnh lợi ích quốc gia, có hai nhân tố trong đàm phán gia tăng khả năng đạt được thỏa thuận: tính minh bạch của đàm phán và vai trò chủ tịch Thật vậy, tính minh bạch của ngoại giao môi trường được đảm bảo bởi sự tham gia ngày càng tích cực của chủ thể phi nhà nước Từ Hội nghị thượng đỉnh Rio 1992 đã có sự tham gia của các tác nhân phi chính phủ hoặc dưới chính phủ như thị trưởng, thủ lĩnh cộng đồng dân cư, đại diện nông dân, đoàn thể, lãnh đạo các công ty đa quốc gia… Nhiều cơ chế đã được đặt ra nhằm tăng cường sự tham dự thực chất của những chủ thể này vào đàm phán môi trường Cụ thể, ngày từ Rio 1992, đại diện xã hội dân sự đã được tham dự vào các phiên trù bị để phân phát tài liệu cho đại biểu đàm phán cũng như phát biểu Trong đàm phán môi trường, quan sát viên được quyền phát biểu sau khi đại biểu quốc gia đã phát biểu xong Bên cạnh đó, chủ thể phi quốc gia còn tham gia vận động hàng lang mạnh mẽ (lobbying) để gây tác động lên kết quả đàm phán.31 Ngoài ra cũng có nhiều phương thức nhằm thúc đẩy tương tác giữa các chủ thể phi quốc gia với đại biểu đàm phán Chẳng hạn các sự kiện bên lề (side-events) được tổ chức bên cạnh phòng họp chính thức: triển lãm, trao đổi, gặp gỡ Tại COP 21 Paris, nhiều sự kiện

30 Amandine Orsini, “Chapitre 16 La diplomatie environnementale,” in Manuel de diplomatie, Relations

internationales (Paris: Presses de Sciences Po, 2018), 275–90, 9782724622904-p-275.htm

https://www.cairn.info/manuel-de-diplomatie 31 Amandine Orsini, “La biodiversité sous influence ? Les lobbies industriels face aux politiques internationales

d’environnement,” Critique internationale N° 55, no 2 (May 14, 2012): 177–80

như thế đã diễn ra ở Montrueil giúp nhân rộng sự tương tác giữa ngoại giao chính thức và phi chính thức

Thêm nữa, kết quả các hội nghị quốc tế về môi trường thường được xuất bản trực tuyến miễn phí Từ Rio 1992, Tóm tắt Đàm phán Trái đất (Earth Negotiation Bulletin) định kỳ phân phát bản tin tóm tắt rất chi tiết về các cuộc đàm phán chính thức đang diễn ra cũng như thông tin hành lang của đàm phán Kể từ COP 21 Paris, hội thảo được phát trực tiếp trên Internet, cho phép người dân toàn cầu có thể tham dự hội thảo

Nhân tố thúc đẩy thứ hai là vai trò ngày càng quan trọng của chủ tọa đàm phán Thông thường

vị trí chủ tọa được đảm nhiệm bởi đại diện của hai nước có quan điểm trái ngược nhau về lĩnh vực đang thảo luận Ví dụ, các đàm phán trong khuôn khổ Nghị định thư Nagoya về tiếp cận nguồn gen được điều hành bởi một nhà ngoại giao của Canada, một nước sử dụng nguồn gen

và của Colombia, nước cung cấp nguồn gen Vị trí đồng chủ tọa được lựa chọn bởi ban thư ký

tổ chức quốc tế tổ chức đàm phán và được thống nhất giữa các đoàn trong phiên khai mạc Nhiệm vụ của chủ tọa đàm phán, một cách chính thức, là đảm bảo quy trình ngoại giao được tuân thủ đẩy đủ Trên thực tiễn, chủ tọa thường là nhân tố chủ chốt soạn thảo dự thảo thỏa thuận Nhiều khi họ có các biện pháp ngoại giao sáng tạo để giúp đạt được kết quả tích cực Chẳng hạn, tại những phiên đàm phán cuối cùng của Nghị định thư Cartagena tháng 9/1999 và tháng 1/2000, các nhà ngoại giao không thể đi đến thỏa thuận do tranh luận giữa hai phe chống đối và ủng hộ sản phẩm biến đổi gen Chủ tọa phiên đàm phán, Juan Mayr – Bộ trưởng Môi trường Colombia, đã quyết định phát bóng màu cho các đại biểu để quyết định thứ tự phát biểu Tại phiên cuối cùng, vì hết bóng màu, vị này đã thay thế bằng năm con gấu bông màu sắc khác nhau và đặt tên chúng là Justice, Testaverde, Brown, Rodriguez và Smith Đại biểu nào muốn phát biểu phải chọn một con gấu và ôm nó trong tay Biện pháp này giúp giảm căng thẳng, tăng tính hài hước và tình cảm, do gấu bông gợi mở hình ảnh về trẻ em và và sự dịu dàng Nghị định thư Cartagena sau đó được ký kết ngày 29/1/2000 và năm con gấu bông nói trên cũng có mặt trong lễ ký.32 Trong trường hợp chủ tọa không thể (hoặc không muốn) dẫn dắt đàm phán đi đến thỏa thuận, thì vai trò của nước chủ nhà hội nghị được đề cao Ví dụ như Tuyên bố của Hội

nghị LHQ về phát triển bền vững Rio + 20 (2012), Tương lai chúng ta muốn (The Future we

want), đã được soạn thỏa vào phút cuối cùng bởi đoàn chủ Brazil

2 Tập hợp lực lượng trong ngoại giao môi trường

32 Christoph Bail, Robert Falkner, and Helen Marquard, The Cartagena Protocol on Biosafety: Reconciling Trade

in Biotechnology with Environment and Development?, 1 edition (London : Washington, D.C: Routledge, 2001)

Từ đầu những năm 1990, đàm phán quốc tế trong khuôn khổ Công ước khung Liên hợp quốc

về Biến đổi khí hậu (UN Framwordk Convention on Climate Change – UNFCC) đã diễn ra với

sự tham dự của gần như tất cả các quốc gia trên thế giới Các bên đàm phán là quốc gia có chủ quyền và quy trình ra quyết định truyền thống là đồng thuận (consensus), mỗi lá phiếu có giá trị như nhau Nhìn chung, đàm phán quốc tế trong khuôn khổ UNFCC gặp khá nhiều khó khăn do:

Thứ nhất, các nước không đồng đều về kinh tế, xã hội và tình trạng môi trường Nguồn lực ứng

phó và thích ứng với biến đổi khí hậu không giống nhau cũng như mức độ “trách nhiệm” đối

với môi trường cũng khác nhau Thứ hai, quốc gia thực hiện “chiến thuật đàm phán” nhằm đạt được thỏa thuận tối ưu nhất cho họ, bất chấp thiệt hại của nước khác Thứ ba, đàm phán môi

trường vốn thiếu kiến thức khoa học minh định trong một thời gian dài về quá trình nóng lên toàn cầu cũng như tác động của con người lên hệ thống khí hậu Hệ quả là, thay vì có thông tin

rõ ràng cùng với mục tiêu và biện pháp cụ thể, các bên đàm phán đôi khi đạt được thỏa thuận

“chấp nhận được” với tất cả, chứ không phải với bản thân môi trường

Theo truyền thống LHQ, các quốc gia được chia theo khu vực địa lý như sau:

- Châu Phi

- Châu Á

- Đông Âu

- Mỹ La-tinh và Ca-ri-bê

- Tây Âu và các nước khác (bao gồm EU, Úc, Na-Uy, Thụy Sĩ và Hoa Kỳ)

Tuy nhiên, các bên ký kết Thỏa thuận Paris 2015 về biến đổi khí hậu, hiệp ước quốc tế đầu tiên

về chống biến đổi khí được chia thành 3 nhóm với trách nhiệm khác nhau:

Nhóm Annex I bao gồm các nước công nghiệp phát triển thành viên của Tổ chức Hợp tác và

Phát triển kinh tế OECD vào năm 1992, cộng với những kinh tế đang chuyển đổi (economies

in transition – EIT) bao gồm Liên bang Nga, các quốc gia vùng Baltic và một số quốc gia Trung

và Đông Âu

Nhóm Annex II bao gồm các nước OECD thuộc Nhóm Annex I nhưng không bao gồm các

nước EIT Nhóm này có trách nhiệm hỗ trợ tài chính giúp các nước đang phát triển giảm phát thải theo quy định của Công ước và thích ứng với biến đổi khí hậu Ngoài ra, các nước Annexe

II có trách nhiệm “thực thi tất cả các bước trong thực tiễn” để phát triển và chuyển giao công nghệ thân thiện với môi trường cho các nước EIT và các nước đang phát triển Việc đóng góp