Tổ chức làng xã việt nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX với nhu cầu đổi mới chính quyền cấp xã ở việt nam hiện nay

Do đó, bài viết trên cơ sở nghiên cứu, lĩnh hội nhưng kinh nghiệm trong tổ chức làng xã của Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX – những tinh hoa mà không phải nhà nước nào cũng có được

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM

XÃ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

GVHD: Th.S Phạm Thị Ngọc Huyên Người thực hiện: Nguyễn Thị Thảo MSSV: 1253801011204

Lớp: 31-HC 37/3

TP Hồ Chí Minh – Năm 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM

XÃ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

GVHD: Th.S Phạm Thị Ngọc Huyên Người thực hiện: Nguyễn Thị Thảo MSSV: 1253801011204

Lớp: 31-HC 37/3

TP Hồ Chí Minh – Năm 2016

NHẬN XÉT CỦA GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN

Mặc dù đã có nhiều cố gắng để thực hiện đề tài một cách hoàn chỉnh nhất Song

do buổi đầu làm quen với công tác nghiên cứu khoa học, tiếp cận với thực tế cũng như hạn chế về kiến thúc và kinh nghiệm nên không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà bản thân chưa thấy được Do vậy, tôi rất mong được sự góp ý của quý thầy cô

và các bạn để khóa luận được hành chỉnh hơn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

TP Hồ Chí Minh, ngày 19 tháng 07 năm 2016

Người thực hiện

Sinh viên

Nguyễn Thị Thảo

Danh sách chữ viết tắt

Chữ viết tắt Nội dung đƣợc viết tắt

Luật Tổ chức CQĐP 2015 Luật Tổ chức chính quyền địa phương số

77/2015/QH13

Hiến pháp 1992 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam năm 1992 đƣợc sửa đổi, bổ

sung theo Nghị quyết số 51/2001-QH10 ngày

25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khóa X,

kỳ họp thứ 10

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔ CHỨC LÀNG XÃ – LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, THAY ĐỔI VÀ CHI PHỐI CỦA NHÀ NƯỚC PHONG KIẾN VIỆT NAM TỪ THẾ KỶ XV ĐẾN THẾ KỶ XIX 4

1 1 Lịch sử hình thành phát triển của tổ chức làng xã từ thế kỷ XV- XIX 4

1 2 Sự tác động, chi phối của nhà nước phong kiến Việt Nam đến tổ chức làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX 8

1 2 1 Cuộc cải cách của Lê Thánh Tông và thời nhà Hậu Lê 8

1 2 2 Thời nhà Nguyễn với cuộc cải cách của Gia Long và Minh Mạng 10

1 2 3 Bộ máy và hoạt động tự trị làng xã thời phong kiến và những đặc trưng của nó từ thế kỷ XV đến XIX 15

1 3 Những giá trị và hạn chế của chế độ tự trị làng xã từ thế kỷ XV đến XIX 24

1 3 1 Về giá trị của chế độ tự trị làng xã 24

1 3 2 Những hạn chế của chế độ tự trị làng xã 29

CHƯƠNG 2 ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 33

2 1 Vài nét về tổ chức chính quyền cấp xã theo pháp luật hành 33

2 1 1 Vị trí, tính chất pháp lý của cấp xã theo pháp luật hiện hành 33

2 1 2 Tổ chức của cấp xã theo pháp luật hiện hành 34

2 1 3 Các hình thức hoạt động 38

2 1 4 Thẩm quyền của chính quyền cấp xã theo pháp luật hiện hành 41

2 2 Sự cần thiết đổi mới tổ chức chính quyền cấp xã trên cơ sở kế thừa những giá trị lịch sử để lại từ thế kỷ XV- XIX 45

2 2 1 Sự cần thiết phải đổi mới chính quyền cấp xã xuất phát từ thực trạng bộ máy chính quyền cấp xã ở Việt Nam 45

2 2 2 Cơ sở pháp lý cho việc đổi mới chính quyền cấp xã 56

2 3 Kiến nghị những định hướng đổi mới tổ chức chính quyền cấp cơ sở hiện nay 59

2 3 1 Về mặt tổ chức 61

2 3 2 Về mặt hoạt động 65

PHẦN KẾT LUẬN 71

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Cải cách chính quyền địa phương là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của mọi nhà nước Từng thời kỳ khác nhau tùy vào sự tiến bộ của xã hội và mục tiêu cách mạng mà tiến hành tổ chức bộ máy chính quyền cho phù hợp Cấp xã là một trong ba cấp chính quyền ở địa phương, là đầu mối quản lý thấp nhất nhưng quan trọng nhất trong hệ thống cơ quan nhà nước Bàn về vai trò của cấp xã, sinh thời

Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nói: “Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của nền hành chính Cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi”1

Với ý nghĩa đó, cải cách chính quyền cấp xã lại càng được quan tâm đặc biệt Tuy nhiên, quy định của pháp luật và từ thực tiễn cho thấy mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và cấp xã nói riêng ở nước ta hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều bất cập làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động nhà nước, gây mất niềm tin của nhân dân Do đó, bài viết trên cơ sở nghiên cứu, lĩnh hội nhưng kinh nghiệm trong tổ chức làng xã của Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX – những tinh hoa

mà không phải nhà nước nào cũng có được lúc bấy giờ, xin đưa ra một số kiến nghị nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Làm sao nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước ở cơ sở từ đó góp phần to lớn vào hiệu quả hoạt động của cả bộ máy nhà nước

Nghiên cứu về làng xã hoặc chính quyền cấp xã không phải là đề tài hay hướng nghiên cứu mới, mà đã có rất nhiều công trình nghiên cứu công phu trong suốt chiều

dài lịch sử dân tộc Cụ thể như: “Mấy vấn đề về văn hóa làng xã Việt Nam trong lịch sử” của Phan Đại Doãn (2004); Luận văn thạc sĩ của Phạm Quỳnh Anh với đề tài

“Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”; Khóa luận tốt nghiệp của Ngô Đức Tuấn năm 2011 viết về “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay”; Hay “Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước cấp xã” của Ban Tổ

chức Chính phủ năm 2000;… Ngoài ra, còn có các tác phẩm trong các tạp chí chuyên ngành cũng đề cập đến đề tài này như: Tạp chí Tổ chức Nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Tạp chí Khoa học pháp lý, Tạp chí Luật học… Tuy nhiên, những công trình và bài viết trên chỉ nghiên cứu về một khía cạnh là tổ chức làng xã

1 Xem: Hồ Chí Minh toàn tập (1995), Tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 269

hoặc tổ chức chính quyền cấp xã hiện nay mà chưa có sự kết hợp cả hai vấn đề lại Hoặc có nhưng chỉ dùng lại ở góc độ tìm hiểu sơ lược Do vậy, trong bối cảnh cả nước bắt đầu thực hiện Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 thì việc nghiên cứu về tổ chức làng xã là cần thiết nhằm và có giá trị khoa học cao nhằm nhận thức đúng đắn và kế thừa những giá trị mà cha ông ta đã để lại, đặc biệt là trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách thể chế, dân chủ hóa và định hướng xây dựng chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay

2 Mục đích nghiên cứu đề tài

Với đề tài nghiên cứu “Tổ chức làng xã Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX

với nhu cầu đổi mới chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay”, tác giả tìm hiểu mô

hình tổ chức làng xã, những giá trị, hạn chế; Đồng thời làm rõ được quy định pháp luật hiện hành về chính quyền cấp xã, bất cập trong mô hình tổ chức hiện nay Từ

đó, đưa ra đề xuất, kiến nghị trên cơ sở kế thừa những giá trị mà lịch sử để lại

3 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX và mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

4 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Phạm vi nghiên cứu: Với điều kiện về thời gian hạn hẹp nên khóa luận chỉ tập trung nghiên cứu nội dung là:

 Đề xuất kiến nghị cải cách chính quyền cấp xã

5 Phương pháp tiến hành nghiên cứu

Khóa luận được nghiên cứu và thực hiện trên cơ sở sử dụng những phương pháp sau:

+ Phương pháp được vận dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin

+ Phương pháp kế thừa: Tiếp thu có chọn lọc những kiến thức mang tính chất

lý luận và thực tiễn mà các công trình trước đây đã nghiên cứu

+ Phương pháp phân tích tổng hợp được sử dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu hình thành luận văn

+ Phương pháp chứng minh để lập luận cho các luận điểm, luận cứ được đưa

ra

6 Bố cục tổng quát khóa luận

Kết cấu khóa luận gồm có 3 phần: Phần mở đầu, phần nội dung và phần kết luận Phần nội dung được chia thành hai chương:

CHƯƠNG 1: Tổ chức làng xã – lịch sử hình thành, thay đổi và chi phối của nhà nước phong kiến Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX

CHƯƠNG 2: Đổi mới chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

CHƯƠNG 1 TỔ CHỨC LÀNG XÃ – LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, THAY ĐỔI VÀ CHI PHỐI CỦA NHÀ NƯỚC PHONG KIẾN VIỆT NAM TỪ THẾ KỶ

XV ĐẾN THẾ KỶ XIX

1 1 Lịch sử hình thành phát triển của tổ chức làng xã từ thế kỷ XV- XIX

Giai đoạn từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX được đánh giá là giai đoạn đánh dấu nhiều bước phát triển quan trọng của chế độ phong kiến trong lịch sử Việt Nam Đây

là thời kỳ trị vì của nhà Lê, thời kì nội chiến Trịnh – Nguyễn phân tranh và triều Nguyễn (là triều đại phong kiến cuối cùng của dân tộc) Không chỉ về pháp luật mà cả

tổ chức bộ máy nhà nước cũng được từng bước hoàn thiện, để lại nhiều giá trị về mặt

tổ chức mà các thế hệ sau này cần phải nghiên cứu và học tập Trong đó, làng xã là vấn đề trung tâm của mọi cuộc cải cách chính quyền Để hiểu rõ hơn về tổ chức làng giai đoạn từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX thì không thể nào bỏ qua tiến trình phát triển của làng xã ở các giai đoạn trước đó

Làng là một tổ chức xã hội ra đời trước xã, phải đến mãi sau này khi chế độ phong kiến được xác lập thì thuật ngữ xã, với tư cách là đơn vị hành chính cơ sở mới chính thức xuất hiện và được sử dụng2

Làng Việt cổ là một thiết chế cổ truyền có lịch sử tồn tại lâu đời sau khi công xã thị tộc tan rã Đến giai đoạn hơn 1000 năm Bắc thuộc tuy phong kiến phương Bắc luôn tìm mọi cách để thâu tóm và đồng hóa cộng đồng làng Việt3

Tuy nhiên với kết cấu bền chặt làng Việt không những không bị giải thể mà còn được bảo tồn và phát triển cùng với lịch sử

Đến khoảng thế kỷ thứ X khi chính quyền họ Khúc giành được chính quyền từ tay ngoại bang, đất nước từ kiếp nô lệ bấy giờ đã có thể tự mình làm chủ vận mệnh Năm 907, Khúc Hạo tiến hành cải cách, thi hành nhiều chính sách trên nhiều lĩnh vực

để xây dựng đất nước trong buổi đầu mới giành được độc lập “Riêng đối với bộ máy hành chính, nhận thấy vai trò quan trọng của làng trong tiến trình lịch sử cũng như xây dựng đất nước, ông biến làng thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của quốc gia,

2 Xem: Bùi Xuân Đính (2005), Nhà nước và pháp luật thời phong kiến Việt Nam những - suy ngẫm, Nxb Tư

pháp, Hà Nội, tr 312

3 Xem: Nguyễn Quang Ngọc (2012) , Quan hệ nhà nước làng xã: Quá trình lịch sử và bài học kinh nghiệm,

Khoa Lịch sử, Đại học quốc gia Hà Nội

được gọi là xã” 4 Đứng đầu mỗi xã là chánh lệnh trưởng và tá lệnh trưởng Từ đây, xã

được xem là đơn vị hành chính cấp cơ sở của triều đình phong kiến Việt Nam và thuật ngữ làng xã được đưa vào sử dụng Như vậy, lúc này tồn tại song song hai hệ thống:

Một là tổ chức làng với đặc trưng là tính tự trị, tự quản; Hai là “xã” với tư cách là đơn

vị hành chính cấp cơ sở của triều đình Làm sao để giải quyết mối quan hệ giữa tự trị với hành chính, giữa luật tục với pháp luật, đó chính là vấn đề mà các triều đại khi lên trị vì đều quan tâm

Sau triều đại mở đầu của nhà họ Khúc, làng xã từng bước được cũng cố về mặt tổ chức Đến thời Ngô, Đinh, Tiền Lê chính quyền tự trị địa phương phát triển mạnh, đứng đầu cấp xã lúc này vẫn là chánh lệnh trưởng

Đến thế kỷ XI, khi nhà Lê suy yếu “triều đình suy tôn một người thuộc dòng họ khác là Lý Công Uẩn lên làm vua”5 lập ra triều Lý, từ đây mở ra một giai đoạn mới trong lịch sử dân tộc Sau nhà Lý là nhà Trần và nhà Hồ với cuộc cải cách của Trần Thánh Tông và Hồ Quý Ly nhà nước phong kiến tiến thêm một bước nữa trong việc quản lý cấp cơ sở, hành chính hóa tổ chức làng Năm 1242 Trần Thái Tông phân chia

ra các xã lớn, xã nhỏ mà đặt các chức đại tư xã, tiểu tư xã, đứng đầu là các xã quan thay mặt nhà nước quản lý các xã6

Tóm lại, từ thế kỷ thứ X đến cuối thế kỷ XIV, khi nhà nước phong kiến được xác lập, đất nước trong buổi đầu tự chủ, công cuộc xây dựng đất nước đã đạt được một số thành công nhất định song bên cạnh đó không tránh khỏi những khó khăn, hạn chế ban đầu Trong quá trình đó, làng tuy là một thiết chế lâu đời trong lịch sử nhưng lại khá

xa lạ trong quản lý nhà nước nên nhà nước luôn có xu hướng hành chính hóa tổ chức làng Tuy bước đầu đã đạt được một số kết quả nhất định nhưng vẫn chưa có triều đại nào giải quyết ổn thỏa mối quan hệ giữa hành chính với tự trị Do vậy, tổ chức tự trị làng xã vẫn là vấn đề đáng lưu tâm của các vương triều sau này

Vào thế kỷ XV, căm thù giặc Minh Lê Lợi phất cờ khởi nghĩa Sau khi giành được độc lập nhà Lê tiến hành hàn gắn vết thương chiến tranh, ổn định trật tự xã hội, củng cố chính quyền, đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội Vào năm 1428, Lê Lợi tiến hành cải tổ lại bộ máy làng xã Theo đó, ông chia xã ra làm 3 loại dựa vào số đinh: loại nhỏ từ 10 đến 49 đinh, loại trung bình từ 50 đến 99 đinh và loại lớn từ 100 đinh

4

Xem: Việt sử thông cương giám mục, bản dịch, tập I, Nxb Giáo dục, Hà Nội, tr 218

5 Xem: Vũ Thị Phụng (1997), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb Đại học quốc gia Hà

Nội, tr 58

6 Xem: Đại Việt sử ký toàn thư, Bản dịch (1993), tập III, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr 19

trở lên7 Đứng đầu quản lý mỗi xã là các xã quan, đây là quan chức của nhà nước, do nhà nước cử ra để quản lý làng xã chứ không phải do nhân dân trong xã bầu ra

Đặc biệt với công cuộc cải cách của Lê Thánh Tông, lần đầu tiên mối quan hệ giữa làng xã với nhà nước được giải quyết ổn thỏa, đưa triều đại nhà Lê phát triển lên tới cực thịnh Lúc này, xã vẫn được xem là cấp hành chính cơ sở thấp nhất của nước

ta, tuy là vị vua luôn đề cao tính quân chủ tập quyền nhưng Lê Thánh Tông vẫn cho phép làng xã được giữ tính tự trị một cách tương đối, hợp với luật nước

Đến thời kỳ phân tranh Nam – Bắc và thời trị vì của nhà Nguyễn vẫn duy trì đơn

vị hành chính cấp xã, tuy có vài thay đổi nhưng về cơ bản, làng xã lúc này vẫn tương đối độc lập

Giai đoạn từ thế kỷ XV – XIX, tổ chức làng xã được dần hoàn thiện về mặt tổ chức, nhà nước có kinh nghiệm hơn trong việc quản lý làng một mặt vẫn nắm làng về mặt hành chính bên cạnh đó vẫn thừa nhận tính tự trị của làng trong các sinh hoạt xã hội

Qua tìm hiểu lịch sử hình thành và phát triển của tổ chức làng xã từ thế kỷ XV – XIX, tác giả rút ra những vấn đề chung về làng xã như sau:

Làng là một thuật ngữ dân gian, được sử dụng phổ biến trong sinh hoạt hằng ngày, đó là đơn vị tụ cư truyền thống của người dân Việt Nam, có cơ cấu tổ chức riêng, có tục lệ riêng, tín ngưỡng riêng Người dân trong làng gắn bó với nhau bằng nhiều mối quan hệ như dòng họ, láng giềng, phường hội, quan hệ tín ngưỡng… Về văn hóa, mỗi làng thường có đình làng thờ thành hoàng làng, chùa, miếu, tín ngưỡng

và lễ hội riêng Quản lý của làng ban đầu là Hội đồng già làng sau đó là Hội đồng kỳ mục rồi đến Hội đồng tộc biểu

Mặc dù có nhiều định nghĩa về làng xã nhưng đều thống nhất quan điểm; Theo

đó làng xã Việt Nam là một thiết chế xã hội, là đơn vị tụ cư tự nhiên đã tồn tại từ thời

xa xưa, là môi trường sống làm nền tảng cho tổ chức xã hội nông nghiệp cổ truyền Trước khi có nhà nước, làng chỉ đơn thuần là tổ chức xã hội, thực hiện chức năng xã hội, kinh tế, chống lại thiên tai, cướp bóc… Khi nhà nước xuất hiện, tổ chức xã hội đó được nhà nước dung dưỡng, thừa nhận và chuyển thành đơn vị hành chính cơ sở

Xã là đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nước ở nông thôn, “lần đầu tiên xuất hiện

ở Việt Nam vào thế kỷ VII dưới thời thống trị của nhà Đường”8, nhưng phải đến thế kỷ

7 Xem: Đại Việt sử kí toàn thư, bản dịch (1993), tập II, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr 297

X, khi chính quyền tự chủ của họ Khúc được xác lập việc biến làng thành đơn vị hành chính cấp cơ sở mới được thực hiện một cách chính thống, gọi là xã Khi xã ra đời thì thôn cũng xuất hiện do nhu cầu quản lý hành chính của cấp xã Thôn tuy không phải là đơn vị hành chính của Nhà nước nhưng lại là đầu mối trung gian giải quyết mối quan

hệ giữa hành chính với tự trị, giúp cho việc quản lý làng xã được thuận tiện và dễ dàng hơn

Như vậy, trong mối quan hệ với chính quyền cấp trên thì “xã” và “thôn” là hai khái niệm thường được sử dụng còn “làng” chỉ là đơn vị tụ cư của người nông dân,

nơi mà họ gắn bó với nhau Tuy không phải là đơn vị hành chính nhưng tên gọi “làng” vẫn hay được người dân sử dụng trong đời sống xã hội vì tính thân thuộc, tình cảm Làng xã là đơn vị tụ cư, điểm sinh hoạt văn hóa cộng đồng, đơn vị kinh tế, tín ngưỡng và cũng là đơn vị hành chính cấp cơ sở (chỉ thời gian đầu khi mỗi xã chỉ gồm một làng) Làng là một xã nếu như xã đó không chia thành nhiều thôn, trong trường hợp xã chia thành nhiều thôn thì lúc này làng chính là thôn Thuật ngữ làng xã khá quen thuộc với người dân, tuy nhiên, làng có lịch sử tồn tại lâu đời, còn xã ra đời sau phải đến thời của họ Khúc như đã trình bày ở trên Khi nhà nước phong kiến xác lập, xuất phát từ nhu cầu quản lý xã hội đã biến đơn vị tụ cư (làng) thành đơn vị hành

chính cấp cơ sở theo kiểu “nhất xã nhất thôn” (một xã là một làng) hoặc “nhất xã nhị thôn” (một xã gồm hai làng)… Đến đầu thế kỷ XIX, kiểu kết cấu này đã trở nên phổ

biến, nghĩa là hầu hết các làng cũng chính là đơn vị hành chính cơ sở9 Do vậy, thuật

ngữ “làng” và “xã” thường được người dân gộp chung là “làng xã” vừa chỉ đơn vị

nông thôn theo địa vực vừa chỉ đơn vị hành chính cấp cơ sở của triều đình

Khi tìm hiểu và phân tích về tổ chức làng xã tác giả chỉ lấy những nét điển hình chứ không đi sâu phân tích sự khác nhau giữa làng ở khu vực đồng bằng sông Cửu Long với đồng bằng sông Hồng Về cơ bản, làng ở đồng bằng sông Cửu Long là tập hợp những người di cư, họ không có cùng nguồn gốc tông tộc, cùng sinh sống từ thế

hệ này qua thế hệ khác nên tính cố kết sẽ không bền chặt như làng ở đồng bằng sông Hồng Thời kỳ đầu không có hương ước, lệ làng, tộc ước nhưu ở miền Trung và miền Bắc Người dân ở đây cũng dễ dàng di cư đến nơi mà họ muốn sinh sống hơn vì không

có sự phân biệt chính cư và ngụ cư sâu sắc

Từ sự hình thành và phát triển của làng xã qua các triều đại phong kiến Việt Nam, đặc biệt là từ thế kỷ XV đến XIX, có thể thấy làng xã là cơ chế linh hoạt để quản

lý bộ máy nhà nước cấp cơ sở Do đó, một nhà nước muốn quản lý tốt đất nước thì phải quản lý tốt làng xã, phát huy những điểm mạnh của tính tự quản địa phương chứ không nên dùng mọi cách để triệt tiêu tính tự trị đó Và thực tế lịch sử cũng chứng minh rằng, để triệt tiêu tính tự quản đó không phải là điều dễ dàng, nhiều biện pháp, chính sách được thi hành nhưng đều thất bại, có chăng chỉ là hạn chế được phần nào tính tự quản mà thôi Lúc nhà nước pháp quyền mạnh thì tự quản địa phương suy yếu nhưng lúc chính quyền trung ương bị suy yếu thì truyền thống làng xã lại trỗi dậy

1 2 Sự tác động, chi phối của nhà nước phong kiến Việt Nam đến tổ chức làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX

Làng xã là đơn vị hành chính rất quan trọng ở Việt Nam, là một nước thuần nông nghiệp để giúp đỡ nhau sản xuất thì người dân tổ chức thành làng, đó là một thiết chế

“tự sinh tự đủ”, mọi sinh hoạt đều diễn ra trong lũy tre làng, việc giao thiệp với bên

ngoài rất hạn chế Chính điều đó đã hình thành nên tính tự trị của làng xã Do đó, để quản lý tốt đất nước thì phải quản lý được làng nên các triều đại phong kiến luôn tìm cách can thiệp vào làng để giảm bớt tính tự trị Từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX là giai

đoạn đánh dấu triều đình phong kiến có nhiều chính sách tác động “mạnh mẽ”, “táo bạo” đến tổ chức làng đặc biệt là về bộ máy quản lý Ở giai đoạn này có nhiều vị vua

nung nấu mong muốn với tay được đến tổ chức làng, do vậy, nhiều cuộc cải cách về làng xã đã được tiến hành Tiêu biểu có cuộc cải cách của vua Lê Thánh Tông ở thời Hậu Lê và cuộc cải cách của vua Gia Long, Minh Mạng thời nhà Nguyễn Tuy không thành công như mong muốn nhưng cũng đạt được một số kết quả nhất định và được các vị vua triều sau noi theo

1 2 1 Cuộc cải cách của Lê Thánh Tông và thời nhà Hậu Lê

Lê Thánh Tông (1460-1497) tên thật là Lê Tư Thành, mẹ là Thứ phi Ngô Thị Ngọc Giao Ông thừa kế ngai vàng lúc đất nước đã thoát khỏi ngoại bang xâm lược

nhưng tình hình chính trị rối ren, “ngàn cân treo sợi tóc” Bởi lẽ lúc này việc tranh

quyền đoạt vị giữa các thế lực trong triều đình đã làm cho người dân mất niềm tin vào chính quyền phong kiến Bằng tài năng của mình cùng với những chính sách cách tân táo bạo và mạnh mẽ, vua Lê Thánh Tông đã đưa đất nước thoát khỏi tình trạng rối ren, chấm dứt xung đột trong dòng tộc và phát triển đến cực thịnh Trong đó, cải cách

chính quyền địa phương, đặc biệt cấp xã là một trong những vấn đề ưu tiên hàng đầu của Lê Thánh Tông

Nhằm tổ chức chính quyền địa phương một cách gọn nhẹ, tránh nhiều tầng, nhiều lớp nhưng vẫn hiệu quả nên chính quyền địa phương bấy giờ được chia lại thành 4 cấp, đó là: Xứ Thừa Tuyên (tương đương với tỉnh ngày nay), phủ, huyện và xã Cụ thể, tháng 6 năm 1466, Quang Thuận năm thứ 7, Lê Thánh Tông ra sắc chỉ chia toàn

bộ đất nước thành 13 Thừa Tuyên, gọi là xứ, gồm: Thuận Hóa, Nghệ An, Thanh Hóa, Thiên Trường, Quốc Oai, Hưng Hóa, Nam Sách, Bắc Giang, An Bang, Tuyên Quang, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Quảng Nam10

Về cấp xã, ông chủ trương đổi xã quan có từ thời trước đó thành xã trưởng, đây không đơn thuần là sự đổi tên vô cớ mà muốn nhấn mạnh trách nhiệm của người đứng đầu một xã – là cầu nối trung gian giữa triều đình với làng – xã Ông đã khéo léo áp dụng việc bầu xã trưởng có từ trước đó trong làng xã, đồng thời để hạn chế bớt tính tự trị thì kết quả bầu cử đó phải được cấp trên phê chuẩn Về số lượng của Xã trưởng tùy thuộc vào số dân cư có trong xã, cứ trên 500 hộ thì bầu 5 xã trưởng, từ 300 đến 500 hộ thì bầu 4 xã trưởng, từ 100 đến 200 hộ thì bầu 2 xã trưởng và không đến 60 hộ thì bầu

có hay đến mấy nhưng bộ máy thực thi không chất lượng thì chính sách cũng sẽ bị vô hiệu hóa

Song song với việc cải tổ bộ máy hành chính là việc thi hành chính sách mới về ruộng đất theo thể chế “quân điền” Đây là loại đất công làng xã dùng để cấp cho dân trong làng Về danh nghĩa đất đai là thuộc nhà vua, làng xã chỉ là người quản lý quỹ đất công cho nhà vua Tuy nhiên, Lê Thánh Tông không xáo trộn ruộng đất, ông

10 Xem: Đại Việt xử kí toàn thư, Bản kỷ lục thực, Quyển XII, Kỷ nhà Lê, Bản dịch (1993), Nxb Khoa học xã

hội, Hà Nội, tr 411

11

Xem: Thiên Nam dư hạ tập, bản dịch, in trong sách một số văn bản pháp luật Việt Nam thế kỷ XV-XVIII

(1994), Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, tr 234

12 Xem: Thiên Nam dư hạ tập, bản dịch, in trong sách một số văn bản pháp luật Việt Nam thế kỷ XV-XVIII

(1994), Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, tr 241

không lấy của làng nhiều chia cho làng ít, mà ruộng đất của làng nào thì vẫn đó làng

đó quản lý và nộp thuế cho nhà nước

Tuy là vị vua đề cao chủ trương xây dựng bộ máy trung ương tập quyền nhưng ông vẫn cho phép làng xã lập ra hương ước riêng tùy thuộc vào điều kiện tình hình mỗi làng, chỉ cần không trái với pháp luật của triều đình Bằng chứng là trong Điều

260 của sách Hồng Đức thiện chính thư, một trong những bộ luật thời bấy giờ (1464) quy định:

Nhà nước có điều luật để chiếu vào đó mà thi hành, dân an nước thịnh không nên có hương ước riêng, để từ bỏ cái hại theo chính bỏ tà Nhưng nếu làng xã nào có tục khác lạ, lập ra hương ước và cấm lệ (riêng) thì phải nhờ các nhà Nho đứng tuổi, có đức hạnh ngay thẳng mới có thể tuân hành Khi đã lập ra các điều lệ thì phải trình lên quan chức nha môn xem xét rõ các điều lệ có nên theo hay không, sẽ phê chuẩn mà cho thừa hành Nếu trong điều ước có thiên tư gian tà thì phê chữ “bác” để cho khỏi sinh ra những mưu gian Nếu người nào không dự vào việc lập ra hương ước đó mà cứ

tụ họp riêng thì cho phép xã quan tố cáo lên nha môn để trị tội, để trừ bỏ tục lệ, lấp hẳn sự cường hào chiếm đoạt Các nhà chức trách không thể dung thứ 13

Bộ máy nhà nước quân chủ thời Lê Thánh Tông là một bộ máy tập quyền vững mạnh, chặt chẽ và hoàn chỉnh Trong quá trình tổ chức, chính quyền trung ương luôn với tay chi phối các địa phương trong cả nước nhưng vẫn không loại bỏ được tính tự trị của làng xã một cách tuyệt đối mà chỉ phần nào hạn chế được tính tự mà thôi

1 2 2 Thời nhà Nguyễn với cuộc cải cách của Gia Long và Minh Mạng

Sau thời kỳ trị vì của nhà Lê chế độ phong kiến Việt Nam bước vào thời kỳ khủng hoảng, phân tranh Nam Bắc Trong thời gian này các triều đại không có thời gian tập trung cho việc cải cách chính quyền Vì vậy, về cơ bản bộ máy nhà nước vẫn giữ nguyên như cũ và không có cuộc cải cách gì lớn ở giai đoạn này

Đến thế kỷ XIX, nhà Nguyễn (1802-1945) lên nắm chính quyền, là triều đại phong kiến cuối cùng trong lịch sử Việt Nam Nhà Nguyễn lên ngôi không chính thống và không được lòng dân, trong quá trình trị vì lại xảy ra nhiều mâu thuẫn và chống đối của nhiều thế lực, điều này làm cho tình hình đất nước có nhiều bất ổn về chính trị Tuy vậy, trong thời gian trị vì nhà Nguyễn cũng có những đóng góp nhất

13 Xem: Hồng Đức thiện chính thư, bản dịch của Nguyễn Sĩ Giác (1959), Sài Gòn, tr 104-105

định đối với sự phát triển của đất nước đặc biệt là về mặt tổ chức nhà nước ở địa phương Đây là giai đoạn đỉnh cao của tập quyền phong kiến với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hoàn chỉnh, hệ thống từ trung ương xuống địa phương Trong giai đoạn này có nhiều cuộc cải cách được tiến hành, tuy nhiên trong phạm vi của đề tài, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu hai cuộc cải cách tiêu biểu của hai vị vua đầu triều là Gia Long và Minh Mạng Đối với bộ máy chính quyền cơ sở lúc bấy giờ, họ là những người có công lớn trong việc kế thừa và hoàn thiện cơ cấu tổ chức Qua đó, cho thấy

sự tác động to lớn của hai vị vua này đến tổ chức làng xã Việt Nam lúc bấy giờ

1 2 2 1 Cuộc cải cách của Gia Long

Năm 1802, lợi dụng những mâu thuẫn và xung đột nội bộ của lực lượng Tây Sơn, Nguyễn Ánh dựa vào thế lực ngoại bang, chớp lấy thời cơ tiêu diệt nhà Tây Sơn, lập nên triều Nguyễn Từ đây, Nguyễn Ánh trị vì đất nước lấy niên hiệu là Gia Long và đóng đô ở Thuận Hóa, đặt tên nước là Nam Việt14

Đến năm 1804, đổi lại tên thành Việt Nam15

Với lợi thế là triều đại đi sau, nhà Nguyễn được thừa hưởng những giá trị về tổ chức do các vương triều trước để lại Dù vậy, nhà Nguyễn cũng gặp phải không ít khó khăn, vì trong mắt của đại bộ phận người dân lúc này nhà Nguyễn là thế lực đã đi cầu

viện ngoại bang “cõng rắn cắn gà nhà” để giành lấy vương quyền Còn nhà Tây Sơn

tuy là bên thua trận và trong quá trình tổ chức nhà nước còn một số khiếm khuyết và hạn chế nhưng đối với người dân đây là lực lượng đại diện cho quyền lợi dân tộc với những chiến công lừng lẫy trong đấu tranh bảo vệ độc lập dân tộc Chính vì vậy, hành động đoạt lấy quyền bính từ lực lượng Tây Sơn nhờ vào ngoại bang của nhà Nguyễn

bị xem là đặt quyền lợi của dòng họ lên trên quyền lợi dân tộc Do vậy, mà việc lên ngôi của nhà Nguyễn không được lòng dân Thêm vào đó, bộ máy nhà nước phong kiến trung ương tập quyền vừa mới trải qua thời kỳ loạn lạc, không còn đủ mạnh để quản lý đất nước Đàng Trong và đàng Ngoài tuy đã thống nhất, quy về một mối nhưng hai miền trong một thời gian chia cắt lâu dài, đã tạo nên hai hệ thống chính trị, văn hóa, xã hội khác nhau Đàng Trong – Nam Hà là vùng đất mới với nhiều thành phần dân nhập cư chưa ổn định nên rất khó khăn trong việc quản lý Khu vực Đàng

14 Xem: Tập bài giảng lịch sử nhà nước pháp luật Việt Nam (1996), Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội, tr 195-198

15 Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn – Đại Nam thực lục, Nxb Giáo dục, Bản dịch (2002), tập I, Huế, tr 588

Ngoài có vẻ ổn định hơn “trong xu thế trì trệ, bùng nhùng trong hoàng hôn của một thời thịnh trị vào buổi đầu thời Lê Sơ (thế kỷ XV)”16

Tuy nhiên đối với cựu thần nhà

Lê và giới Nho sĩ thì “Bắc Hà vẫn là nước cũ của nhà Lê” còn nhà Nguyễn chỉ là “kẻ tiếm quyền” Nhà Nguyễn lên ngôi trong bối cảnh loạn lạc đó đúng như lời nhận xét

của học giả nghiên cứu đã nói: “không chỉ là vấn đề cai trị lãnh thổ được mở rộng mà còn là vấn đề thống nhất ba phần lãnh thổ khác biệt: Phần đất trước đây của nhà Trịnh ở miền Bắc, vùng đất trước đây của nhà Nguyễn ở miền Trung và chính quyền Gia Định ở miền Nam” 17

Đứng trước muôn vàn khó khăn, vua Gia Long18

vừa phải thận trọng trong từng bước đi, vừa phải tiến hành cải cách bộ máy với mục đích đặt nền móng cho vương triều sau này

Để thống nhất trong quản lý, Gia Long tiến hành tổ chức lại bộ máy nhà nước, nhưng về cơ bản vẫn kế thừa những điểm hợp lý trong tổ chức bộ máy của nhà Lê Với mục tiêu xây dựng bộ máy trung ương tập quyền một cách chặt chẽ và hoàn bị hơn, nhà Nguyễn đã thực hiện một số đổi mới trong tổ chức Ông chia cả nước thành 3 khu vực hành chính bao gồm: Bắc thành, Gia Định thành còn miền Trung là nơi đặt kinh đô Cấp thành là đơn vị hành chính cao nhất của thời kỳ này, đứng đầu mỗi thành

là Tổng trấn và các Tào Dưới cấp thành là trấn, dinh đến huyện, châu, phủ và cuối cùng là làng xã Giữa triều đình và làng xã còn có một cấp trung gian nữa là tổng, nhưng đây không phải là một cấp chính quyền độc lập Tổng đã xuất hiện từ thời Lê

sơ như đã trình bày ở trên, được triều Nguyễn kế thừa và xem như là cánh tay nối dài của phủ, huyện Tuy nhiên trong quá trình tồn tại lại gắn chặt với làng xã hơn là phủ, huyện

Cấp xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở không chỉ vua Gia Long mà hầu hết các vị vua sau đó của nhà Nguyễn đều hết sức quan tâm Ông đề cao vai trò của làng xã trong

quốc sách trị nước của mình, đồng thời khẳng định “nước là hợp của các làng mà thành Từ làng mà đến nước dạy dân nên tục, vương chính lấy làng làm trước” Bộ

máy hành chính đứng đầu là xã trưởng (có từ thời Lê và được duy trì đến thời vua Gia Long), đây là người đứng đầu về mặt hành chính của làng trong quan hệ với chính

16 Xem: Đỗ Bang (1997), Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884, Nxb Thuận Hoá,

Huế, tr 113

17 Xem: Choi Byung Wook (2004), Southern Vietnam under the Reign of Minh Mang (1820-1841): Central

Policies and Local Response, Cornell University, Ithaca, New York, p 45

18 Vua Gia Long là vị vua đầu tiên của triều Nguyễn

quyền cấp trên, giúp việc cho xã trưởng là các thôn trưởng Tùy thuộc vào quy mô của từng xã mà mỗi xã có thể có một hoặc nhiều xã trưởng, thôn trưởng19

Như vậy, cuộc cải cách của vua Gia Long đã có nhiều chính sách tiến bộ về mặt

tổ chức, chấm dứt tình trạng phân quyền cát cứ, xây dựng bộ máy tập quyền mạnh Tuy nhiên do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan mà những chính sách của ông vẫn chưa thực sự hiệu quả

1 2 2 2 Cuộc cải cách của Minh Mạng (1820 -1840)

Là vua kế nghiệp của nhà Nguyễn sau Gia Long, cải cách của Minh Mạng là sự

kế thừa những giá trị trước đó đồng thời có sự tiếp thu có chọn lọc bộ máy quan lại của nhà Minh – Thanh Năm 1831, ông tiến hành cải cách chính quyền địa phương một cách toàn diện, mạnh mẽ nhằm chấm dứt tình trạng phân quyền, giảm bớt khâu trung gian giữa triều đình với các cấp bên dưới, để thuận tiện trong việc thu thuế, binh

dịch, đặc biệt là chấm dứt “nạn cường hào điêu ngoa giảo hoạt, ỷ thế thành làm quan bản hạt thiên vị không giám kiên quyết”20

Minh Mạng chia cả nước thành 30 tỉnh và một phủ Thừa Thiên Ở giai đoạn này, cấp tỉnh là đơn vị hành chính địa phương cao nhất - đây là lần đầu tiên đơn vị hành chính ở địa phương với tên gọi là tỉnh chính thức xuất hiện Dưới tỉnh là phủ - huyện,

và cấp cuối cùng là tổng – xã, trong đó tổng là đơn vị trung gian giữa xã và huyện, đứng đầu là Cai tổng được tuyển chọn từ các Xã trưởng Riêng đối với cấp xã, nhận thức được vai trò quan trọng của cấp cơ sở này, Minh Mạng đặc biệt lưu tâm và từng bước hoàn thiện Chính quyền cấp xã tồn tại cùng lúc 2 cơ quan là: Cơ quan nghị quyết và cơ quan chấp hành

Về cơ quan chấp hành, là đầu mối liên lạc giữa nhà nước với địa phương, bao gồm: Lý trưởng, Phó lý và Trương tuần Theo đó, ông đổi từ xã trưởng qua lý trưởng

và tất cả các xã đều chỉ đặt một viên lý trưởng, nếu số đinh dưới 50 thì chỉ đặt một lý trưởng, nếu trên 50 thì đặt thêm một phó lý trưởng, còn nếu số đinh trên 150 thì đặt thêm hai phó lý trưởng Phó lý trưởng là chức danh thay thế thôn trưởng và số lượng phó lý tùy thuộc vào số đinh trong xã Nhiệm kì của Lý trưởng, phó lý là 3 năm nhưng nếu được tín nhiệm thì có thể kéo dài thêm, thậm chí là làm cả đời21

19 Xem: Đỗ Bang (1997), Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884, Nxb Thuận Hoá,

Huế, tr 197

20

Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục chính biên (1963), tập X, Nxb Sử học, Hà Nội, tr

151-152

21Xem: Giáo trình lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam (2012), Trường Đại học luật Hà Nội, Nxb Công an

nhân dân, Hà Nội, tr 369

Về cách thức thành lập, Xã trưởng hay Lý trưởng được dân cư trong làng xã bầu lên theo nguyên tắc dân chủ Những người ứng cử chức danh này phải là người “vật lực cần cán” nghĩa là phải có một số tài sản nhất định và phải có đức tính siêng năng cần mẫn Ngoài ra, để tránh việc thâu tóm quyền lực giữa những người có họ hàng với nhau thì lý trưởng phải là người không có quan hệ ruột thịt, thông gia với các viên cai, phó tổng nếu là người cùng làng Những người để được dự bầu thì còn phải trải qua một quy trình nữa là được viên cai tổng giới thiệu và kết quả bầu cử phải tình lên quan trấn tỉnh để được cấp văn bằng và mộc triện thi hành nhiệm vụ22

Như vậy, việc bầu

Lý trưởng ở giai đoạn này vẫn kế thừa truyền thống dân chủ làng xã trước đó nhưng nhà nước vẫn có kiểm soát thông qua cấp trên nên người đứng đầu cấp xã bấy giờ còn được gọi là “dân quan” Đây chính là sự thỏa hiệp giữa nhà nước phong kiến với nền

tự quản hàng nghìn năm của dân tộc, do vậy mà trong thể chế hành chính của triều Nguyễn đến cuối thế kỷ XIX thì làng xã vẫn còn là bầu trời tự do của những người nông dân Việt Nam, sau lũy tre làng vẫn luôn âm ỉ cuộc chiến chống lại phong kiến hóa của nhà Nguyễn

Lý trưởng, Phó lý và những người giúp việc khác là nhân viên hành chính của xã thôn Tuy nhiên họ không phải là quan lại và không nằm trong ngạch viên chức của nhà nước, không được hưởng lương từ nhà nước Lương của họ được trích từ một phần nguồn thuế thu được của địa phương hoặc từ hoa lợi thu hoạch ở ruộng công bản của bản làng Lý trưởng gần như là người chịu trách nhiệm toàn bộ vấn đề tại địa phương trước triều đình, trước hết là thay mặt nhà nước quản lý chặt chẽ ruộng đất ở các xã thôn, quản lý dân đinh và dân số trong thôn thông qua sổ đinh, thu thuế và điều động dân đinh để thực hiện các nghĩa vụ binh dịch, đảm bảo trật tự trong làng xã Ngoài ra, để tăng cường trách nhiệm của cơ quan chấp hành, nhà Nguyễn quy định khảo hạch đối với cấp xã 3 năm một lần Sau kì khảo hạch nếu làm việc tốt, mẫn cán thì được khen thưởng ngược lại nếu tham ô thì sẽ bị cách chức

Cơ quan nghị quyết là Hội đồng kì mục, đứng đầu là Tiên chỉ Về tổ chức và hoạt động cũng giống như truyền thống làng xã trước đây, là cơ quan đại diện cho quyền lực ở địa phương nên nhà Nguyễn ít can thiệp vào hoạt động của cơ quan này mà chủ yếu nhằm vào cơ quan chấp hành Trong giai đoạn này nhà Nguyễn đã dành cho làng

22 Xem: Đỗ Bang (1997), Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884, Nxb Thuận Hoá,

Huế, tr 206

xã khá nhiều quyền tự trị trên các phương diện như văn hóa, kinh tế, xã hội, tín ngưỡng, pháp đình, an ninh và chỉ nắm quyền hành chính đối với làng xã

Với chủ trương quân chủ trung ương tập quyền tuyệt đối, nhà Nguyễn đã từng bước thống nhất được các đơn vị hành chính từ Đàng Trong đến Đàng Ngoài, từ đồng bằng đến miền núi Tổ chức bộ máy cụ thể có nhiều điểm tiến bộ, tăng cường sức mạnh hành chính nhà nước ở làng xã Bộ máy hành chính nhà Nguyễn là sự kế thừa những điểm hợp lý trong cải cách của Lê Thánh Tông trước đó đồng thời tiếp thu có chọn lọc những điểm tiến bộ trong tổ chức chính quyền của nhà Minh - Thanh thời bấy giờ Qua thực tế cai trị của các triều đại trước, nhà Nguyễn thấy được tính tự trị của làng xã nên không tấn công trực tiếp, xóa bỏ đi tính tự quản đó mà vẫn thừa nhận với sự kiểm soát nhất định từ phía nhà nước Với chính sách này, nhà Nguyễn không những tránh được sự chống đối trực diện từ phía làng xã, mà còn lợi dụng bộ máy tự quản để đối trọng với cơ quan hành chính ở địa phương Đồng thời, thông qua Hội đồng kì mục – với công cụ là lệ làng, nhà nước có thể chi phối hoạt động trong làng xã một cách gián tiếp Dù đã có nhiều cố gắng, tuy nhiên việc vận hành bộ máy hành chính vẫn không mấy hiệu quả, kết quả là vẫn chấp nhận song hành hai cơ chế quản lý một hành chính nhà nước và một là tự trị ở làng xã

Suốt từ thế kỷ XV đến XIX, giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước và làng xã vẫn luôn là vấn đề quan trọng được các vương triều đặc biệt quan tâm Trong đó, Lê Thánh Tông là vị vua có nhiều cách tân táo bạo, phù hợp với hoàn cảnh đất nước, đã giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa làng nước Bên cạnh đó cũng không ít vị vua tuy luôn nung nấu ý chí cách tân mãnh mẽ nhưng lại thất bại nên cứ loay hoay trong việc tìm lời đáp Quyết định sự thành công hay thất bại thật ra đòi hỏi nhà quản lý phải hiểu

rõ tổ chức làng xã, đặc điểm của làng, biết được đâu là giá trị và phát huy những giá trị

đó, đồng thời thẳng tay triệt tiêu những điểm hạn chế

1 2 3 Bộ máy và hoạt động tự trị làng xã thời phong kiến và những đặc

trưng của nó từ thế kỷ XV đến XIX

1 2 3 1 Bộ máy và hoạt động tự trị làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX

Qua nghiên cứu tổ chức làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX, ta thấy rằng chế

độ làng xã tự trị là một chế độ đặc biệt được áp dụng ở nước ta từ thời xa xưa Theo

đó, làng xã được hưởng một nền tự trị rộng rãi không chỉ trên các lĩnh vực văn hóa, xã

hội, tín ngưỡng, tinh thần,… mà cả trên phương diện hành chính Điều này được thể hiện qua tổ chức bộ máy và họat động tự trị của làng xã

Xã nào cũng có một ban quản trị riêng để giải quyết các công việc trong xã Đó chính là: Cơ quan nghị quyết và cơ quan chấp hành của xã

Đầu tiên, về cơ quan nghị quyết thường được gọi là Hội đồng kì mục hoặc Hội đồng kỳ hào (ở miền Bắc và miền Trung, còn miền Nam sau này gọi là Hội tề do hương cả đứng đầu) Đây được coi là cơ quan quyền lực trong xã, là người đại diện cho dân làng, cơ quan này là một tập hợp không hạn định về số lượng bao gồm những người có uy tín và danh tiếng cao trong xã Đứng đầu là Tiên chỉ và Thứ chỉ, được lựa chọn từ những người có học hành, bằng cấp hoặc là quan chức đã nghỉ hưu Những người này không phải do dân trong làng bầu ra mà khi đáp ứng được những điều kiện quy định trong hương ước thì được quyền tham gia Hồi đồng kỳ mục Về tiêu chuẩn, tùy mỗi xã sẽ quy định khác nhau, có xã theo nguyên tắc “trọng thiên tước” thì Hội đồng kỳ mục chỉ giành cho những người cao tuổi Ở những xã “trọng phẩm hàm” thì thành phần Hội đồng kỳ mục là những người đã từng hoặc đang làm quan lại trong triều đình Bên cạnh đó ở những xã trọng khoa thì Hội đồng kỳ mục lại chỉ giành cho những người đỗ đạt, mà không quan tâm họ có làm quan hay không…23

Hoặc có những xã kết hợp linh hoạt cả 3 nguyên tắc đó khi quy định những người đủ tiêu chuẩn tham dự Hội đồng kỳ mục Khi đã đáp ứng đủ tiêu chuẩn quy định trong hương

ước không đương nhiên là thành viên Hội đồng kỳ mục mà phải trải qua thủ tục “nộp vọng” và “khao dân” Theo đó, nộp vọng là phải chuẩn bị một lễ vật để tế các vị thần

trong làng, thường được tế ở định làng, còn khao dân là phải tổ chức một bữa tiệc để dân trong làng đến tham dự

Trong xã, quyền lực của Hội đồng kỳ mục là rất lớn, họ giải quyết tất cả các công việc trong làng, chỉ đạo cả lý dịch và triều đình phong kiến ít khi can thiệp trừ những công việc có tầm quan trọng quốc gia Những công việc quan trọng trong xã như phân bổ thuế, tuyển đinh, phân chia khẩu phần công điền thì sẽ đưa ra bàn bạc tại Hội đồng kỳ mục và quyết định Những vấn đề còn lại Tiên chỉ sẽ tự mình quyết định sau khi hỏi ý kiến các thành viên khác của Hội đồng kỳ mục, đặc biệt là những người đại diện cho dòng họ có thế lực trong xã (dòng họ có nhiều người đỗ đạt, quan chức

23 Xem: Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học

Luật TP Hồ Chí Minh, tr 53

trong xã) Có thể nói đây chính là tập thể nắm giữ quyền lực cao nhất trong xã, chỉ đạo

cả đến công việc của lý dịch, họ giống như là “chúa tể” của làng xã

Cơ quan thứ hai là cơ quan chấp hành hay còn gọi là chức dịch, gồm những người điều hành các công việc trong xã, đứng đầu là Xã trưởng hoặc Lý trưởng Đây

là môi giới giữa làng xã với chính quyền cấp trên Mỗi thời kì có cách thành lập riêng nhưng nhìn chung từ thế kỷ XV trở đi họ được dân trong xã bầu và được cấp trên phê duyệt Trước thế kỷ XV thì được gọi là Chánh lệnh trưởng, Xã quan, đến thế kỷ XV trong cuộc cải cách của Lê Thánh Tông đổi thành Xã trưởng và đến nhà Nguyễn với cuộc cải cách của Minh Mạng thì được đổi thành Lý trưởng Nhiệm vụ của họ là thu thuế của dân để giao nộp cho chính quyền cấp trên; thay mặt cho nhân trong xã với tư cách là bên nguyên, bên bị; chịu trách nhiệm trước chính quyền về việc bắt lính; phu dịch; điều hành các công việc của làng xã dưới sự chỉ đạo của Hội đồng kỳ mục Phan

Kế Bính trong Việt Nam phong tục cũng đã từng nói về quyền lực của Hội đồng kỳ

mục trong mối quan hệ với chức dịch như sau: “Hạng này rất có quyền hành trong dân, phàm có công việc tư gì, bọn đương thứ lý dịch tất phải trình với Tiên thứ chỉ và

Kỳ mục Kỳ mục bàn định cùng với Tiên thứ chỉ rồi thi hành…” Như vậy, chức dịch

không phải là bộ phận nắm thực quyền cao nhất ở làng xã Họ chỉ là môi giới, làm việc trực tiếp với chính quyền cấp trên, thay mặt chính quyền cấp trên quản lý làng xã hay thay mặt dân cư trong xã tiếp xúc với chính quyền cấp trên

Giúp việc cho Lý trưởng là phó lý, Trương tuần và các tuần đinh Phó lý do nhân dân trong xã bầu ra, thừa hành các công việc từ lý trưởng Còn Trương tuần và tuần đinh do Hội đồng kỳ mục chỉ định đảm bảo vấn đề an ninh trong xã Bộ phận chức sắc

là một trong hai cơ quan quản trị trong làng xã, đại diện cho chính quyền trước nhân dân đồng thời là tiếng nói của nhân dân trong làng xã đó đối với triều đình

Cuộc đấu tranh giữa hai khuynh hướng hành chính hóa và tự trị làng xã không có kết quả thắng thua rõ ràng, vì thế đã dẫn tới sự thỏa hiệp, hình thành nên cơ chế quản

lý kép, “theo kiểu nhị nguyên”24 Để quản lý làng quê, triều đình phong kiến vẫn duy trì bộ máy tự quản là Hội đồng kỳ mục, bên cạnh đó để thực hiện công việc quản lý của mình lại cần đặt thêm một cơ quan là chức dịch nữa bên cạnh Hồi đồng kỳ mục Đây là điểm rất đặc biệt trong tổ chức làng xã Việt Nam lúc bấy giờ, qua đó vừa dung hòa được mối quan hệ giữa hành chính với tự quản đồng thời góp phần giải quyết hài

24 Xem: Phan Đại Doãn (2004), Mấy vấn đề về văn hóa làng xã Việt Nam trong lịch sử, Nxb Chính trị Quốc gia

Hà Nội, Hà Nội, tr 60

hòa mối quan hệ giữa nhà nước và làng xã Do vậy, để quản lý thống nhất đất nước, phải hiểu được làng và quản lý được làng chứ không thể nóng vội xóa bỏ đi một thiết chế đã tồn tại hàng nghìn năm với dân tộc

1 2 3 2 Những đặc trưng khác trong tổ chức làng xã

Làng xã là một thiết chế cổ truyền của dân tộc Việt Nam, gồm hai đặc trưng cơ bản là tính cộng đồng và tính tự trị Trong đó, nếu như tính cộng đồng nhấn mạnh đến điểm chung, gắn kết các thành viên trong cộng đồng làng thì tính tự trị nói đến sự khác biệt giữa các làng với nhau và sự độc lập với chính quyền cấp trên Từ tính tự trị đó làm nên những đặc trưng cơ bản của tổ chức làng xã như sau:

1 2 3 2 1 Về phương diện tài chính, xã nào cũng có tài sản riêng

Xã nào cũng có tài sản riêng (chủ yếu là ruộng đất) do mình tự quản lý và quyết định25 Đây là yếu tố cơ bản giúp làng xã duy trì được tính tự quản đối với chính quyền cấp trên và trong quan hệ với làng khác Đối với một nước xuất thân từ nông nghiệp, nông nghiệp là kế sinh nhai chủ yếu của đại bộ phận nông dân thì ruộng đất là nguồn tài sản thiêng liêng được truyền từ thế hệ này qua thế hệ khác, còn đối với nhà nước đây là nguồn thu thuế chủ yếu cho ngân khố Với vai trò quan trọng đó mà từ

trước tới nay vẫn luôn “âm ỉ” cuộc chiến về đất đai giữa một bên là nhà nước với một

bên là làng xã Đối với xã nguồn gốc đất đai trong làng xã có từ lâu đời do quá trình tụ

cư, xác lập quyền sở hữu hoặc khai khẩn đất hoang và thuộc quyền định đoạt của mình Làng xã được quyền tự mình quyết định phân bổ, sử dụng tài sản đó mà không phải thông qua ai cả, đó là ruộng đất công làng xã, đặt dưới sự giám sát của cả làng Đối với nhà nước trong thời phong kiến các triều đại luôn tìm cách can thiệp vào loại ruộng công làng xã này bằng nhiều chính sách khác nhau Triều Nguyễn cố gắng can thiệp vào ruộng đất công làng xã bằng cách lập địa bạ một cách đầy đủ và có hệ thống trên phạm vi cả nước Năm 1803, một năm sau khi lên nắm chính quyền, Gia Long cho tiến hành lập địa bạ ở miền Bắc Đến năm 1810 khi thử nghiệm thành công ở miền Bắc Gia Long tiếp tục triển khai ở miền Trung Đến năm 1836, Minh Mạng cho cho

đo đạc ruộng đất và lập địa bạ ở miền Nam Công việc này sau đó được các vị vua sau

25 Xem: Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học

Luật TP Hồ Chí Minh, tr 54

tiếp tục thực hiện và bổ sung 26 Truyền thống ruộng đất công làng xã có bề dày lịch sử không dễ gì bị lung lay Từ lúc ra đời đến thế kỷ XV, quyền sở hữu và tự quản ruộng đất là một đặc quyền gần như tuyệt đối của mỗi làng Vào thời Lê, phép quân điền đặt

ra là một thách thức đối với làng trong việc sở hữu ruộng công, tuy nhiên, theo chế độ quan điền thì ruộng làng nào cũng chỉ chia cho dân đinh làng đó nghĩa là dân đinh làng nào chỉ nhận ruộng của làng đó, nhà nước không lấy của làng nhiều chia cho làng

ít Với chế độ quân điền và ruộng công làng xã một mặt tạo ra tính lệ thuộc nhà nước mặt khác lại tạo ra tính tự quản cao, làm cho mỗi cá nhân có ý thức gắn bó với cộng đồng hơn, ý thức bảo vệ ruộng đất công của làng mình cao hơn Ngoài đất đai, trong

xã còn một số tài sản như đồ vật, tiền… có nguồn gốc từ tiền thuế mà dân đinh trong

xã phải nộp, phạt vạ hay tiền nộp “cheo”27 của dân trong làng Đây được coi là nguồn ngân sách riêng của làng, tự mình quyết định thu chi Phần lớn đất đai trong làng được

sử dụng cho các hoạt động thờ cúng, đem cấp cho cư dân trong làng, dùng cho các hoạt động tế tự, lễ hội… Chế độ quản lý sử dụng nguồn đất này được quy định trong hương ước – một văn bản có giá trị pháp lý cao của làng và được nhà nước thừa nhận Nếu ai vi phạm việc sử dụng đất đai được quy định trong hương ước thì sẽ bị xử lý rất

nặng Như vậy, cùng với cơ chế tự quản lý và quyết định tài sản trong xã, “chế độ ruộng đất công tồn tại lâu dài là cơ sở kinh tế cho việc bảo lưu tính tự quản, tự trị làng (xã)”28

1 2 3 2 2 Về phong tục tập quán ở làng xã

Mỗi làng xã có phong tục tập quán riêng, điển hình là hương ước 29 Hương ước hay còn gọi là khoán ước, là các luật lệ làng xã dưới chế độ cũ, do dân làng đặt ra dùng điều chỉnh trong phạm vi làng đó Về nội dung của bản hương ước ở các làng xã

là không giống nhau mà tùy vào điều kiện kinh tế, chính trị, lịch sử, địa lý riêng mà mỗi làng sẽ tự quy định các điều khoản trong hương ước cho phù hợp Tuy nhiên, về

cơ bản mỗi hương ước thường có các điều khoản liên quan đến cơ cấu, tổ chức của cơ quan trong xã và các quan hệ xã hội trong làng; quy ước về việc bảo vệ an ninh trong

26 Xem: Đỗ Bang (1998), Khảo cứu kinh tế và tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn những vấn đề đặt ra hiện

nay, Nxb Thuận Hóa, Huế, tr 10-11

27 Cheo là khoản nghĩa vụ mà đôi trai gái khi cưới nhau phải nộp cho làng, theo tục lệ của người Việt trước Cách mạng Tháng Tám Về hình thức nộp, tùy tập tục của mỗi làng có thể bằng tiền hoặc hiện vật như gạch để lát đường đi, mâm đồng hoặc mâm thau để làng dùng khi có việc

28 Xem: Xem: Phan Đại Doãn (2004), Mấy vấn đề về văn hóa làng xã Việt Nam trong lịch sử, Nxb Chính trị

Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr 127

29 Xem: Phan kế Bính (1995), Việt Nam phong tục, Nxb TP Hồ Chí Minh, Hồ Chí Minh, tr 126

xã; quy ước về bảo đảm đời sống tâm linh; các nghĩa vụ về sưu thuế, binh dịch với nhà nước phong kiến; ngoài ra còn có các điều khoản về khuyến học, bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ sản xuất nông nghiệp, khen thưởng và xử phạt khi có vi phạm… Chính sự đa dạng, phong phú trong nội dung của hương ước đã cho thấy tính tự trị khá

rõ nét của mỗi làng trong quan hệ với làng khác và với chính quyền cấp trên Hương ước thường quy định rất cụ thể, điều chỉnh hầu hết mọi quan hệ xã hội phát sinh trong lũy tre làng, người dân không cần biết đến thêm cái gọi là luật của vua ban nữa

Khác với luật nước, hương ước được hình thành từ những phong tục, tập quán, quan niệm đạo đức, ứng xử lâu đời của người dân, được họ tuân thủ một cách tự nhiên trong quá trình sinh sống Là sản phẩm từ ý chí chung của cả cộng đồng chứ không phải là một cái gì đó xa lạ mang tính áp đặt nên dễ được chấp nhận Có thể nói, mỗi

làng giống như là một quốc gia thu nhỏ và hương ước được ví như bộ “luật con” của mỗi làng Bàn về tính tự trị của làng quê, tác giả Phan Kế Bính trong tác phẩm “Việt Nam phong tục” cũng cho rằng: “Trong khoán ước có thưởng có phạt, trừ các việc lớn

đã có phép của nhà nước, còn việc nhỏ thì trong dân thôn thi hành lẫn nhau” 30

Như

vậy, luật của vua có thể rất hay, điều chỉnh ở phạm vi rộng, bao quát nhưng lại rất xa vời đối với từng cá nhân trong làng, do vậy họ có thể không biết đến luật của vua nhưng lại rất rõ và tuân thủ triệt để lệ làng Nhìn thấy được thực trạng ấy nhà nước phong kiến đã lợi dụng hương ước và biến hương ước trở thành công cụ để nhà nước

có thể can thiệp vào làng Và để làm được điều đó triều đình quy định rằng các bản hương ước là do các nhà Nho trong làng soạn thảo nhưng phải chịu sự kiểm duyệt của nhà nước Như vậy, sự tồn tại của hương ước chính là sự nhân nhượng của phép vua,

là biểu hiện cho sự dung hòa quyền lợi giữa làng xã và nước, là biểu hiện cho tính tự trị, tự quản trong khuôn khổ của chế độ phong kiến Đồng thời cũng cho thấy sự bất lực của chính quyền trung ương trong việc thâu tóm quyền lực ở làng xã Không phải

ngẫu nhiên dân gian có câu “phép vua thua lệ làng”, điều đó không có nghĩa là tục lệ

làng đó có giá trị cao hơn pháp luật vua ban, làng to hơn vua mà nói đến việc triều đình chỉ nắm tới góc độ làng xã mà thôi, các cá nhân trong làng thì tự làng giải quyết Ngay cả thời vua Lê Thánh Tông là đỉnh cao của chế độ phong kiến ở Việt Nam cũng không thể không thừa nhận hương ước Bằng chứng là, trong sách Hồng Đức thiện chính thư – một bộ luật nổi tiếng thời bấy giờ có viết:

30 Xem: Phan kế Bính (1995), Việt Nam phong tục, Nxb TP Hồ Chí Minh, Hồ Chí Minh, tr 125

Nhà nước có điều luật để chiếu vào đó mà thi hành, dân an, nước thịnh không nên có hương ước riêng, để từ bỏ cái hại theo chính bỏ tà Nhưng nếu làng xã nào có tục lệ khác lạ, lập ra hương ước và cấm lệ riêng thì phải nhờ các nhà Nho đứng tuổi,

có đức hạnh ngay thẳng mới có thể tuân hành Khi đã lập ra các điều lệ thì phải trình lên quan chức nha môn xem xét rõ các điều lệ (có trong hương ước) có nên theo hay không, sẽ phê chuẩn cho mà thừa hành Nếu trong điều ước có thiên tư gian tà thì phê chữ “bác” để khỏi sinh những mưu gian 31

Như vậy, mặc dù không muốn duy trì hương ước nhưng Lê Thánh Tông cũng phải chấp nhận hương ước của làng xã như một thực tế Hương ước được lập tùy thuộc vào đặc điểm của làng quê tuy nhiên phải được cấp trên phê chuẩn trước khi thi hành, điều đó có nghĩa là hương ước không được trái với pháp luật của quốc gia

Tóm lại hương ước được xem như bộ luật con của làng xã, do lãng xã lập ra điều chỉnh các hành vi của thành viên trong làng, là công cụ để tạo sức mạnh cưỡng chế, tự điều chỉnh Hương ước là công cụ kiểm soát hành vi ứng xử của mỗi các nhân, tạo ra sức mạnh cộng đồng, buộc họ phải xử sự phù hợp với ý chí chung, đồng thời cũng chính là sợi dây liên kết giữa các các nhân trong cộng đồng đó

1 2 3 2 3 Trong mỗi xã có cơ quan giải quyết tranh chấp là pháp đình

Dân cư trong làng thường có quan hệ họ hàng, quen biết với nhau, sống chung với nhau qua mấy đời nhưng đôi khi vẫn hay xảy ra tranh chấp về dân sự (trộm cắp, lấn chiếm ruộng đất, tranh chấp mua bán…) hoặc hình sự nhỏ Để giải quyết những quan hệ phát sinh đó trong phạm vi quốc gia có cơ quan xử án của triều đình nhưng trong phạm vi xã vẫn tồn tại một cơ quan riêng của mình với tên gọi là pháp đình32 Việc giải quyết sẽ do những người có uy tín trong làng đứng ra giải quyết Họ có thể là

xã trưởng, phó trưởng, tiên chỉ… theo đó “luận tội một kẻ vi phạm lệ làng chính là các chức dịch và ngả vạ anh ta theo hình thức xử phạt ghi trong hương ước không ai khác chính là các ông lý, ông phó” 33

Thường khi xét xử rất hiếm khi căn cứ vào luật

vua ban mà chủ yếu là dùng hương ước của làng mình để xử lý hoặc căn cứ vào lẽ công bằng Thậm chí trong nhiều hương ước còn quy định việc áp dụng hương ước

31 Xem: Hồng Đức thiện chính thư, bản dịch của Nguyễn Sĩ Giác (1959), Sài Gòn, tr 104-105

32 Xem: Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học

Luật TP Hồ Chí Minh, tr 55

33 Xem: Bùi Xuân Đính (2005), Nhà nước và pháp luật thời phong kiến Việt Nam – Những suy ngẫm, Nxb Tư

pháp, Hà Nội, tr 292

như quyền ưu tiên đầu tiên khi có tranh chấp Điển hình như: Theo Điều 73, Hương ước của làng Quỳnh Đôi (Nghệ An) quy định:

Trong làng cốt lấy sự không kiện nhau là quý, phàm ai có sự gì uất ức thì phải trình làng để làng xét xử, không được đưa nhau đi kiện ở quan Nếu làng xét xử không được rõ ràng công bằng thì mới đưa nhau đến quan xử, quan xử y như làng xử thì làng phạt lợn 1 con đáng giá là 3 quan Nếu không trình làng đi kiện ở quan, làng cũng phạt như vậy

Ngoài ra, trong mục tự trị thuộc Hương ước của làng Đê Kiều, tỉnh Bắc Ninh cũng quy định:

Người trong dân hoặc ai có điều gì bất bình mà thưa kiện nhau, thì phải trình dân trước để dân phân xử cho đã, chớ không được tự tiện lên quan ngay Nếu ai không tuân thế thì phạt một đồng bạc nộp vào công quỹ bản xã 34

Những quy định này là dễ hiểu bởi lẽ họ là những người cùng làng, quen biết nhau, sinh ra và lớn lên gắn bó với làng nên trọng tình cảm không muốn kiện tụng nên rất ngại sử dụng pháp mà thường ứng xử theo hương ước, theo tình lý để giữ hòa khí cho cả đôi bên Riêng đối với triều đình phong kiến giai đoạn nhận thấy được lợi ích

từ việc giải quyết tranh chấp của cơ quan trong làng xã vì vậy lợi dụng hương ước để duy trì trật tự làng quê mà không hề có can thiệp, cấm đoán gì

1 2 3 2 4 Mỗi làng là một đơn vị tín ngưỡng riêng lấy đình làng làm trung tâm của các lễ hội 35

Tín ngưỡng lúc bấy giờ ở các làng xã khá tự do, tùy vào đặc điểm, phong tục sẽ

thờ những vị thần linh khác nhau Thường mỗi làng sẽ thờ thần riêng, “một huyện có hàng trăm làng thì sẽ có đến 60 – 70 thần khác nhau”; do vậy mà nhiều khi dù “hai làng ở sát cạnh nhau nhưng hai đình thì hai thần khác nhau với tục thờ riêng biệt”36

Ở đình mỗi làng sẽ thờ một vị thần gọi là Thành hoàng, đây là vị thần có sứ mệnh che chở, phù hộ cho cả làng Đình làng có một vị trí đặc biệt trong sinh hoạt tín ngưỡng của người dân, là nơi gửi gắm tâm linh, là nơi mà mọi người hội họp ra các quyết định

34 Xem: : Phan kế Bính (1995), Việt Nam phong tục, Nxb TP Hồ Chí Minh, Hồ Chí Minh, tr 127

quan trọng ảnh hưởng đến đời sống chính trị trong làng Bên cạnh đó, để gắn kết thành viên trong làng, hàng năm mỗi xã sẽ chủ động tổ chức các lễ hội vào mùa thu hoặc mùa xuân tùy thuộc vào nhu cầu sinh hoạt văn hóa của từng xã Chính vì những lẽ trên

mà Phan Đại Doãn đã không hề sai khi nói rằng: “Làng xã chính là cơ sở, là đơn vị tổ chức các sinh hoạt văn hóa xã hội của dân tộc”37

1 2 3 2 5 Mỗi xã có một cơ quan tuần phòng riêng để đảm bảo an ninh trong

làng xã

Cơ quan tuần phòng do mỗi xã tự tổ chức để thực hiện công việc bảo vệ trị an trong làng xóm Đứng đầu là Trương tuần không do dân trong xã bầu mà thường được Hội đồng kỳ mục chỉ định Với nhiệm vụ phụ trách công việc tuần phòng, bảo đảm bảo an ninh trong xã, nên Trương tuần thường phải được chọn từ những trai đinh khỏe mạnh và có một số tài sản nhất định Điều kiện này nhằm đảm bảo khả năng bồi thường của Trương tuần do mắc lỗi khi thi hành nhiệm vụ Hỗ trợ cho Trương tuần khi thi hành nhiệm vụ là Tuần đinh Theo đó, Tuần đinh sẽ thực hiện các nhiệm vụ sau: Khi có cướp hoặc hỏa hoạn, dân làng hô hoán thì lý dịch phải lập tức đem tuần đinh đến cứu Dân làng cũng đổ ra mà giúp với tuần đinh; Khi có việc bắt phu phen hoặc đến vụ thuế thì tuần đinh phải đi gọi phu và đi thúc thuế Ai bỏ phu hoặc thiếu thuế, lý dịch được phép sai tuần đinh bắt ra điếm đóng cùm; Ai ăn trộm, ăn cắp hoặc đánh nhau nằm vạ hoặc trái hương ước gì của làng thì lý dịch cũng được phép sai tuần đinh bắt ra điếm để phân xử, tuần đinh canh giữ, lỗi nhỏ thì bắt nộp năm ba hào, đồng bạc, lỗi lớn thì tuần đinh được phép bắt gà, chó ra ngả vạ 38

Như vậy, Trương tuần và Tuần đinh được ví như “đội cảnh sát của dân xã” là

những người phụ trách an ninh làng xã, cứu khi nguy cấp để giữ yên ổn trong làng Cả Trương tuần và Tuần đinh đều không thuộc nhân viên hành chính nhà nước, lương của

họ do ngân sách mỗi làng chi trả chứ không phải từ triều đình trung ương Theo đó, để

trả công cho họ các xã thường trích ra mấy sào ruộng gọi là “ruộng bút” Một số xã Trương tuần và tuần đinh không được cấp “ruộng bút” mà thay vào đó là được thu

“lúa sương”39 của chủ điền Tuần phòng là cơ quan an ninh riêng của mỗi xã, do vậy triều đình không được can thiệp vào tổ chức cũng như hoạt động của cơ quan này

1 3 Những giá trị và hạn chế của chế độ tự trị làng xã từ thế kỷ XV đến XIX

1 3 1 Về giá trị của chế độ tự trị làng xã

1 3 1 1 Đối với tình hình đất nước giai đoạn phong kiến từ thế kỷ XV đến XIX

Thứ nhất là hạn chế tính chuyên chế của chính quyền phong kiến

Đặc điểm chung của hầu hết chính quyền phong kiến trong giai đoạn này là mang tính tập quyền, chuyên chế một cách cao độ Mọi quyền lực đều tập trung trong tay nhà vua, vua là thiên tử (con trời) nắm giữ cả 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Chính vì vậy nhà vua luôn cố gắng dùng mọi cách để quyền lực có thể tập trung tuyệt đối nhất, loại bỏ các thiết chế có nguy cơ chia sẻ quyền lực với mình Sự tập trung quyền lực này có ưu điểm nhất định trong chiến tranh khi mà đất nước đang đứng trước họa lâm nguy, để tập trung sức người, sức của một cách tốt nhất phải đảm bảo quyền lực thống nhất Tuy nhiên, khi đất nước đã độc lập, việc duy trì quyền lực tuyệt đối sẽ mang đến nhiều hệ lụy tiêu cực, thủ tiêu tính dân chủ

Cũng như các triều đại phong kiến trên thế giới lúc bấy giờ, vào giai đoạn phong kiến, nước ta cũng là chế độ tập quyền, mọi quyền lực nằm trong tay vua Tuy nhiên vì những lý do khác nhau mà tính chuyên chế ở nước ta giai đoạn này không mạnh mẽ như các nước khác trong cùng giai đoạn Một trong những nguyên nhân quan trọng đó chính là do truyền thống tự quản làng xã lâu đời Khi nhà nước phong kiến ra đời, chế

độ trung ương tập quyền được xác lập, chính quyền trung ương luôn tìm cách để phá

vỡ tính tự quản của làng xã, hành chính hóa tổ chức làng Nhưng làng là một thiết chế

có phong tục, tập quán, cơ quan quản lý, có luật lệ riêng, đặc điểm riêng đã tồn tại khá lâu trong lịch sử, ăn sâu vào tiềm thức của người nông dân trong lũy tre làng Do đó, mặc dù đã có nhiều nhiều cải cách đối với đơn vị cơ sở này nhưng chính quyền trung ương vẫn không thể nào phá vỡ được tính tự trị bên trong của làng xã Chính quyền trung ương chỉ có thể tác động đến toàn bộ làng xã, chứ không thể nào can thiệp vào từng cá nhân trong làng xã đó Pháp luật của nhà vua muốn được thi hành trong thực

39 Nghĩa là hằng năm sau mội vụ gặt chủ điền phải dành cho Trương tuần và tuần đinh mấy lượm lúa, được gọi

là lúa sương

tế thì phải thông qua lệ làng, chính quyền trung ương muốn làm việc với làng xã thì phải thông qua trung gian là xã trưởng hoặc lý trưởng

Thứ hai là thiết lập được một bộ máy quản lý hiệu quả ở cấp cơ sở Thông qua ban quản trị của làng xã như đã trình bày ở trên, mỗi làng xã đều có Hội đồng kỳ mục

và chức sắc, đây là hai cơ quan quản lý mọi mặt ở làng quê nắm trong tay hai công cụ quan trọng trong việc quản lý là sổ đinh (quản lý trai đinh trong làng – nguồn nhân lực quan trọng cho chiến tranh cũng như sản xuất) và sổ điền (quản lý, phân phối đất đai) Nhà nước để có sức người, sức của phục vụ cho công việc quốc phòng và xây dựng đất nước thì cần phải có sự đóng góp của từng người dân, nhưng bản thân họ lại chịu

sự kiểm soát của làng xã về mọi mặt từ lâu đời Muốn đạt được mục đích, để chính sách đi tới người dân thì phải thông qua làng xã Theo đó nhà nước chỉ quản lý ở góc

độ làng xã, mà không cần giao tiếp trực tiếp với các dân đinh trong xã Triều đình không cần biết ai là những người cụ thể phải đi lính hay nộp sưu, mà chỉ cần đưa ra chỉ tiêu Những việc còn lại làng xã sẽ trực tiếp thực hiện thông qua cơ quan riêng của mình Theo đó, nhà nước không cần làm việc với từng cá nhân mà chỉ cần quản lý được làng sẽ quản lý được từng cá nhân bên trong đó Đồng thời làng cũng sẽ là cơ

quan “đứng mũi chịu sào”, chịu trách nhiệm cho tính hiệu quả của nhiệm vụ đó Một

trong những chức năng của lý dịch là thay mặt cho nhân dân với tư cách là bên nguyên, bên bị trước pháp luật, như vậy mọi nghĩa vụ của dân được tập hợp trong nghĩa vụ chung của làng Làng trong lịch sử chỉ đơn thuần là một thiết chế xã hội có tổ chức, quản lý bởi luật lệ Mặc dù không có pháp luật hay sức mạnh cưỡng chế nhưng trên thực tế lại hoạt động rất hiệu quả Khi nhà nước phong kiến hình thành thay vì thành lập mới một cơ quan quản lý tốn kém về nhân lực và ngân sách mà chưa chắc đã đạt hiệu quả quản lý thì giải pháp phù hợp nhất vừa đảm bảo sự quản lý của nhà nước vừa tránh được sự chống đối của làng là vẫn nên duy trì bộ máy tự quản nhưng vẫn phải đảm bảo chủ trương chính sách của nhà nước đến được với làng Thiết chế làng

xã hoạt động rất hiệu quả vì đây là những cơ quan gần dân, do dân bầu, có nguồn gốc

từ dân, hiểu được văn hóa, nếp sống trong làng nên khi quản lý sẽ dễ hơn là một cơ quan xa lạ từ trung ương thực hiện Trước năm 1467, khi còn duy trì chế độ xã quan, nhà vua phải duy trì một phần ngân khố cho xã quan để bộ máy hành chính hoạt động

Từ năm 1467 trở đi khi xã quan được thay thế bằng xã trưởng do dân bầu, ngân khố nhà nước không phải trả lương cho xã trưởng mà do người dân trong xã đài thọ Do

những hiệu quả không thể phủ nhận đó mà nhà nước đã duy trì song song cơ chế “nhị nguyên” vừa hành chính vừa tự trị

Thứ ba là thông qua hương ước đã góp phần đáng kể trong việc đảm bảo an ninh, trật tự xã hội ở trong xã – điều mà các nhà nước đều mong muốn Như đã trình bày ở trên, hương ước là luật của từng làng, mỗi làng tùy điều kiện, đặc điểm sẽ có những quy định khác nhau và không hiếm hương ước có quy định trái với luật nước nhưng ở một góc độ nào đó hương ước cũng thể hiện vai trò quan trọng, là công cụ đắc lực trong quản lý duy trì ổn định làng xã Cả hương ước và pháp luật suy cho cùng ra đời

là nhằm giữ xã hội ổn định, trật tự Nên xét về mục đích thì hương ước chính là sự bổ sung cho luật nước Do điều chỉnh ở góc độ vĩ mô nên có những vấn đề pháp luật không quy định (vô tình tạo ra kẽ hở luật pháp) nhưng hương ước lại quy định rất chi tiết, điều chỉnh từng quan hệ cụ thể

Nhìn chung trong khoảng thế kỷ XV đến XIX, triều đình phong kiến không khuyến khích nhưng vẫn để cho hương ước tồn tại với điều kiện là không được trái với luật nước Nhà nước phong kiến đã biết khéo vận dụng hương ước để lồng ghép những quy định của luật nước vào trong đó Luật của triều đình chưa chắc người dân đã biết hoặc có thể biết nhưng không dễ dàng được tuân thủ, nhưng cũng cùng nội dung, điều luật đó nếu được quy định trong hương ước thì lại được mọi người tuân thủ tuyệt đối

Cơ chế quản lý tự nguyện ở làng xã rất chặt chẽ và hiệu quả, vì người bị quản lý là những người cùng chung sống với nhau từ thế hệ này qua thế hệ khác, họ hiểu nhau, giúp đỡ nhau và thậm chí là giám sát lẫn nhau Như vậy, lại một lần nữa nhà nước không phải tuyền truyền và buộc mọi người phải thực hiện khi ban hành luật mới Ngoài ra, Hương ước còn tạo ra những quy tắc nội bộ trong cộng đồng để giải quyết mâu thuẫn, tạo sự ổn định chính trị, xã hội – điều mà triều đại nào cũng mong muốn Xét về tác động thuận chiều, hương ước chính là công cụ để hiện thực hóa luật trên thực tế, bổ sung cho luật nước, quản lý gián tiếp

Thông qua ban quản trị và hương ước nhà nước một mặt vừa thiết lập được bộ máy quản lý hiệu quả vừa tạo ra cơ chế quản lý cộng đồng trong việc quản lý làng xã Đây là công cụ khá hữu hiệu cho việc quản lý nhà nước tuy nhiên nhà nước cũng phải tôn trọng tính tự trị của làng xã

Thứ tư là chính quyền trung ương không phải lo về vấn đề an ninh trong địa phương Vì mỗi làng đều có bộ phận chuyên giữ an ninh trật tự, canh phòng cho

xã, đứng đầu là Trương tuần có nhiệm vụ giữ gìn an ninh trong xóm, canh chừng trộm

cắp, cắt cử canh gác, tuần phòng Dưới họ có bộ phận tuần đinh để thực hiện, đó là tập hợp những trai đinh trong làng Do vậy mà triều đình không cần phải cắt cử binh lính

về canh phòng cho từng xã mà sẽ do xã tự tổ chức, trừ những vấn đề quan trọng liên quan đến vấn đề an ninh quốc gia khi mà từng xã nhỏ không thể tự xử lý được

1 3 1 2 Những điểm tiến bộ trong tổ chức làng xã (XV-XIX) từ góc nhìn hiện tại

Thứ nhất, là một mô hình tiến bộ phù hợp với xu hướng tổ chức chính quyền của

đa số các nước phát triển hiện nay trên thế giới Mô hình tổ chức làng xã Việt Nam là sản phẩm xã hội tuy không phải là kết quả của tổ chức bộ máy nhà nước, đã từng tồn tại trong lịch sử, nhưng đây là mô hình tiến bộ còn nguyên giá trị tới ngày hôm nay Nghiên cứu tổ chức làng xã ta sẽ thấy những điểm tương đồng về tính chất với chế độ

tự quản địa phương Theo đó, ở các nước tiến bộ trên Thế giới thường sử dụng thuật ngữ tự quản địa phương để chỉ sự phân quyền triệt để từ trung ương xuống địa phương Cơ quan tự quản địa phương sẽ được quyền quyết định hầu hết các vấn đề trong địa phương của mình nhưng phải trên cơ sở pháp luật Ngày nay, xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản Năm 1985 Liên minh Châu Âu đã thông qua Công ước về tự quản địa phương Theo đó, đối với những nước xin gia nhập sau có điều kiện bắt buộc là phải gia nhập công ước này Như vậy, với những ưu điểm vượt trội trong quá trình tổ chức, tự quản địa phương đang dần chiếm ưu thế trên thế giới Điển hình là các quốc gia sau đã áp dụng và rất thành công:

Mô hình chính quyền địa phương của Anh: trung ương không là cơ quan quản lý cấp trên của địa phương Các cấp chính quyền địa phương độc lập không phụ thuộc lẫn nhau40 Trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình chính quyền địa phương chỉ căn cứ vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ sự chỉ đạo nào của chính quyền cấp trên Trong trường hợp có tranh chấp cơ quan giải quyết sẽ là tòa án

Mô hình chính quyền địa phương của Mỹ: là nước áp dụng nguyên tắc phân quyền cứng, nằm trong hệ thống pháp luật Anglo-Saxon, chế độ tự quản địa phương ở

Mỹ được áp dụng khá triệt để Là một quốc gia tổ chức theo cấu trúc liên bang nên dưới chính quyền bang còn có chính quyền của 50 bang Chính quyền địa phương ở

40 Xem: Phạm Ngọc Hà (2015), Một số mô hình tổ chức chính quyền cơ sở trên Thế giới, Tạp chí Tổ chức nhà

nước, Bộ Nội vụ, Hà Nội

Mỹ là “chính quyền của một địa phương nhất định chẳng hạn ở thành phố, địa hạt và

là cơ quan chính quyền dưới chính quyền bang”41

Theo tinh thần đó, chính quyền địa phương do cộng đồng địa phương bầu ra, chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, nhưng phải hoạt động trong khuôn khổ pháp luật Sự phụ tùng trung ương, cũng như sự giám sát chủ yếu thông qua pháp luật và giám sát của tòa án

Mô hình chính quyền địa phương của Đức: mang tính phân quyền, cái gì địa phương làm tốt thì địa phương làm, trung ương chỉ làm những việc mà địa phương không làm tốt mà thôi Cấp này làm thì cấp kia không làm42

Khi được phân công nhiệm vụ đồng thời sẽ phân luôn ngân sách

Hiến pháp 2013 và luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 là những cơ sở pháp lý hết sức quan trọng cho công cuộc cải cách nền quản trị quốc gia Một trong những xu thế lớn và cũng là vướng mắc lớn nhất là trao quyền tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm cho địa phương Tính tích cực của việc trao quyền tự quản đã được khẳng định trong lịch sử Giúp cho người dân và người quản lý ở địa phương đó năng động hơn, có trách nhiệm hơn và đưa ra những quyết sách phù hợp hơn với địa phương mình; Giúp bộ máy chính quyền gọn nhẹ hơn; Nhà nước hoàn toàn có thể giám sát đơn vị tự quản địa phương qua luật pháp, cơ quan thanh tra, giám sát

Thứ hai là mô hình tổ chức làng xã vẫn còn nguyên giá trị đối với nước ta hiện nay đặc biệt là trong việc định hướng mô hình chính quyền địa phương cấp cơ sở Việt Nam có truyền thống và văn hóa làng xã, tồn tài trong suốt chiều dài lịch sử từ khi dựng nước đến khi giữ nước Trong suốt 1000 năm Bắc thuộc, nhờ truyền thống tự trị làng xã đó mà chúng ta tuy mất nước nhưng lại không mất làng Thiết chế đó vẫn được duy trì và củng cố Trong giai đoạn phong kiến, tổ chức làng xã cũng đã cho thấy những mặt tích cực trong việc quản lý và tổ chức Trong bối cạnh toàn cầu hóa, đẩy mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền như hiện nay thì chúng ta nên xem xét, nghiên cứu một cách nghiêm túc tổ chức làng xã để có thể đưa ra cái nhìn khách quan và khoa học Từ đó, học hỏi những điểm tiến bộ, hạn chế những mặt tiêu cực của tổ chức làng

xã xưa đặc biệt là giai đoạn từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX

cá nhân mà chỉ là thành viên của làng, cái dở mà được làng chấp nhận thì trở nên bình thường và ngược lại (“dại làng còn hơn khôn lỏi”) Do đó, từng thành viên không thể

dễ dàng từ bỏ làng để đi qua một làng khác vì tâm lý chung của mọi người thái độ rất ngặt nghèo với dân ngụ cư Dân ngụ cư thường bị dân chính cư khinh miệt, họ dường như bị bỏ rơi ngoài mọi sinh hoạt, đời sống chính trị của cộng đồng làng Phải làm các công việc mà dân chính cư cho là thấp hèn nhất để nuôi thân Có thể có người rời quê hương đi lập nghiệp ở một nơi khác rồi trở nên giàu có, có địa vị về kinh tế nhưng chưa chắc có thể thay đổi được địa vị chính trị Sự phân biệt này là sản phẩm của cơ chế văn hoá nông nghiệp, một trong những phương tiện được điều khiển một cách vô thức để duy trì sự ổn định làng xã, nhằm hạn chế người dân bỏ làng đi nơi khác Một trong những hình phạt nghiêm khắc nhất đó chính là bị đuổi khỏi làng, không có chốn nương tựa vì không được về với gia đình của mình mà đi qua làng khác lại phải chịu thân phận ngụ cư Ngoài ra, để đảm bảo sự ổn định dân cư trong làng xã, điều kiện để dân ngụ cư trở thành dân chính cư cũng rất khắt khe, họ phải thỏa mãn hai điều kiện: phải cư trú ở làng từ đời thứ 3 trở lên và phải có một ít điền sản, cụ thể là ruộng đất Hai điều kiện này để đảm bảo rằng người ngụ cư đã yên tâm sinh sống ở đây không muốn chuyển đi nơi khác nữa vì họ đã có thời gian sinh sống lâu dài đồng thời ở đây

họ đã có ruộng đất – loại tài sản không dễ gì có thể mang đi được

Tóm lại, làng xã với những đặc trưng vốn có từ lâu đời là một thiết chế quản lý

cư dân chặt chẽ làm hình thành nên sự phân biệt rạch ròi giữa chính cư và ngụ cư

Thứ hai là thói gia trưởng - tôn ti: Tính tôn ti là được hình thành từ nguyên tắc tổ chức nông thôn theo huyết thống, theo giáp; coi trọng thứ bậc trên dưới rõ ràng, trọng người cao tuổi Những người cao tuổi trong làng có nhiều kinh nghiệm thường là thành viên của Hội đồng kỳ mục của làng, đây là đức tính tốt, tự thân nó không có gì

là xấu Tuy nhiên khi kết hợp với thói gia trưởng lại tạo nên tâm lý áp đặt “quyền huynh thế phụ”, nhiều khi tạo nên thứ bậc rất vô lý “trứng mà đòi khôn hơn vịt” hoặc

“áo mặc không qua nổi đầu” Đây là thói quen vô hình, ăn sâu vào tâm thức mỗi

người trong xã hội lúc bấy giờ khiến cho việc cư xử như vậy trở nên bình thường Thứ ba là tư tưởng bè phái cục bộ địa phương: làng nào chỉ biết đến làng ấy,

không quan tâm đến chuyện ngoài làng “thánh làng nào làng ấy thờ” hoặc “trâu ta ăn

cỏ đồng ta”… Đây chính là hạn chế của tính tự trị làng xã, lối sống nông nghiệp, trọng

nông ức thương, mỗi làng một cộng đồng độc lập, tự cung tự cấp, rất ít khi giao lưu với bên ngoài Quanh năm suốt tháng họ chỉ biết đến làng mình, suy nghĩ cho làng mình, vun vén cho làng

Thứ tư là nạn cường hào ác bá Về mặt khái niệm, từ “cường hào” không mang ý

nghĩa tiêu cực như ngày nay, mà dùng chỉ những hào trưởng mạnh lúc bấy giờ Vào thế kỷ thứ X nước ta cũng có những hào trưởng mạnh giám đứng lên bảo vệ đất nước như Khúc Thừa Dụ, Dương Đình Nghệ… Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng thuật ngữ này đã bị biến tướng dùng để chỉ những người có địa vị, thế lực nhưng bị tha hóa; trong làng xã thì đó là những người có địa vị chính trị hoặc kinh tế nhân danh quyền lực làng xã để chèn ép dân làng Nguyên nhân của hiện tượng này do mặt trái của tính

tự trị làng xã vốn khép kín, người nông dân chỉ biết trong làng tuân thủ lệ làng một cách chặt chẽ, trong mối quan hệ với chính quyền cấp trên thì lại thông qua xã trưởng Chính kiểu quản lý này đã làm cho một bộ phận kỳ mục, chức sắc trong làng có quyền hành rất lớn Chính vua Minh Mạng trong thời gian trị vì của mình cũng đã ý thức

được sự lộng hành của bộ phận cường hào ác bá đó: “…hiếp tróc dân làng khi bầu xã trưởng, hoặc đem đồng đẳng ra để tiện làm việc quan, hoặc cho người hèn nhát để tiện sai khiến” 43

Đầu thế kỷ XX Phan Kế Bính đã nhận xét:

Cứ như phép cai trị thì nhà nước chỉ biết đến một mình lý trưởng là thay mặt chung cho cả làng mà chịu trách nhiệm với nhà nước, thứ nữa là phó lý Song cứ thực tình ở trong làng, thì lý trưởng chỉ có quyền xuất đầu ứng tiếp với nhà nước và xử

43 Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn (1964), Đại Nam thực lục chính biên, tập IX, Nxb Khoa học xã hội, Hà

Nội, tr 184

đoán các việc nhỏ nhặt, chớ động đến việc to tát như bổ bán, việc tế tự, việc quan hệ đến đồng tiền phân bạc thì phải trình tới tiên thứ chỉ kỳ mục mới xong Mà trên thứ chỉ thì trừ mấy người hào trưởng, mấy người võ biền và mấy người khoa trường chức sắc khí cực kì hẹp hòi thì mới tranh với bọn kì mục mà giữ lấy quyền ăn, quyền nói, quyền

xử đoán… Nói rút lại thì công việc trong làng trên thì tiên thứ chỉ không muốn nhìn đến, dưới thì phường lý dịch chẳng quan cũng là con em hoặc đầy tớ các kỳ mục… Vì thế quyền lực của kỳ mục rất lớn, thế lực rất to Mà trong hạng kỳ mục thì chỉ một hai người gọi là nhất nhì hạng kỳ mục phi tay hào cường hách dịch, thì là tay gian giảo, điêu ngoa44

Đây là một thực tế không chỉ nhà Nguyễn mà các triều đại trước đó vẫn không thể nào tìm ra cách giải quyết thỏa đáng được, biết bao chính sách nhưng vẫn phải bó

tay trước “sức ỳ” của thế chế làng xã cũ

Nạn cường hào gây nên căm phẫn trong người dân, khiến nhiều người bị bần cùng hóa, có quê mà phải tha hương Không ít lần Nguyễn Công Trứ, là lãnh dinh điền

sứ Nguyễn đã tố cáo rõ tội trạng của hào cường trong sớ dân lên vua Minh Mạng là:

Từ trước tới nay, những người bàn việc đều đổ lỗi cho quan lại mà không biết phần nhiều là tại cường hào Cái hại của cường hào nó làm cho con người ta thành mô côi, vợ người ta thành góa bụa, giết cả tính mạng người ta mà không lộ cho nên cứ công nhiện không kiêng sợ gì cả Chỗ nào chúng cũng cùng nhau anh chị; chuyên lợi làm giàu, dối cả quan trên để thỏa lòng riêng Có công điền thổ thì chúng thường bày việc thuê mướn để làm béo mình, những người dân nghèo cũng không kêu vào đâu được… thậm chí còn ẩn lậu đinh điền, ruộng đến nghìn mẫu không nộp thuế, chỉ đầy túi hào cường, đinh đến trăm suất không đăng ký vào sổ, chỉ phục vụ riêng cho hào cường45

Chính nạn cường hào ác bá đã làm vô hiệu hóa chính sách của nhà nước, mất niềm tin của nhân dân vào chính quyền Do đó để xây dựng được nhà nước pháp quyền của dân, do dân thì đây là một lực cản không thể không xóa bỏ

Thứ năm là ứng xử trọng tình nhẹ lý - là một trong những cản trở cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay Khác với ứng xử theo luật pháp của Nhà nước tức là ứng xử theo nguyên tắc, còn ứng xử theo tục lệ của làng xã chính là ứng xử theo

cái tâm, dựa vào bên tình nhiều hơn bên lý, trong cách “đóng của bảo nhau” và “vô

44 Xem: Phan Kế Bính (1915), Việt Nam phong tục, Nxb Hà Nội, Hà Nội, tr 137-138

45 Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục chính biên (1963), tập IX, Nxb Khoa học xã hội, Hà

Nội, tr 105

phúc thì mới đáo tụng đình” Đây là cách giải quyết sự việc một cách “phi chính

thống”, chính điều này nhiều khi làm vô hiệu hóa pháp luật của cấp trên, ứng xử một cách linh hoạt, tùy tiện, phép nước không được tuân thủ một cách nghiêm minh và làm giảm đi hiệu lực pháp quyền Do đó, trong quá trình hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước, đặc biệt là chính quyền địa phương nên loại bỏ những hạn chế này và kế thừa những giá trị tốt đẹp của chế độ tự trị làng xã thời phong kiến

Kết luận chương 1: Như vậy, làng xã trong chế độ phong kiến Việt Nam nói

chung, đặc biệt từ thế kỷ XV-XIX nói riêng có đầy đủ đặc điểm của một pháp nhân hành chính46, không những có nền hành chính riêng biệt mà còn có tài chính; phong tục, tập quán; tín ngưỡng; cơ quan giải quyết tranh chấp và tuần phong riêng Tuy nhiên, tính tự trị đó ở trong một chừng mực nhất định vẫn nằm trong sự giám sát, cho phép của triều đình, hỗ trợ triều đình trong việc quản lý đơn vị dân cư trên địa bàn Do

đó, tìm hiểu tổ chức làng xã giai đoạn này là thật sự cần thiết, qua đó thấy được những giá trị cũng như hạn chế nhất định đối với tổ chức chính quyền Từ đó, đưa ra cái nhìn khách quan, biện chứng hơn về một tổ chức đã tồn tại trong lịch sử với tư cách vừa là đơn vị hành chính, vừa là tổ chức xã hội Quan trọng hơn là thấy được vai trò của làng

xã, đặc biệt trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách thể chế, dân chủ hóa và định hướng xây dựng tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay Cùng ý nhấn mạnh vai trò

của làng xã, trong cuốn hồi ký Thanh Nghị đã viết: “Muốn tìm hiểu lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam thì phải tìm hiểu cộng đồng làng xã, và muốn xây dụng lại đất nước Việt Nam thì cũng phải bắt đầu bằng việc xây dựng lại cộng đồng làng xã Vì không

có làng xã Việt Nam thì không có quốc gia Việt Nam” Do đó, trong bối cảnh cải cách

chính quyền cấp xã đang đặt ra bức thiết như hiện nay ở nước ta, chúng ta nên nghiên cứu nghiêm túc tổ chức làng xã để vận dụng những giá trị, điểm hợp lý trong tổ chức làng xã xưa đồng thời hạn chế những mặt tiêu cực để góp phần hoàn thiện bộ máy nhà nước một cách gọn nhẹ và hiệu quả

46 Xem: Nguyễn Đăng Dung (1997), Tổ chức chính quyền Nhà nước ở địa phương (lịch sử và hiện tại), Nxb

Đồng Nai, Đồng Nai, tr 31

CHƯƠNG 2 ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

2 1 Vài nét về tổ chức chính quyền cấp xã theo pháp luật hành

2 1 1 Vị trí, tính chất pháp lý của cấp xã theo pháp luật hiện hành

Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp 2013), vừa qua được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua vào ngày 28 tháng 11 năm 2013 đã tạo cở sở chính trị - pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước Trên cơ sở kế thừa giá trị của những bản Hiến pháp trước đó, Hiến pháp 2013 đã có những thay đổi đáng kể cho phù hợp với tình hình đất nước trong thời kỳ đổi mới Một trong những thay đổi có thể kể đến là Chính quyền địa phương Nhằm cụ thể hóa Hiến pháp 2013, tạo cơ sở cho việc thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, Luật tổ chức Chính quyền địa phương đã ra đời vào năm

2015 (Luật Tổ chức CQĐP 2015) So với Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND

và UBND 2003 thì pháp luật hiện hành đã có nhiều quy định đổi mới Tuy chưa mang tính bứt phá nhưng đã từng bước tạo cở sở cho việc hoàn thiện Chính quyền địa phương nói chung và cấp xã nói riêng, phù hợp với xu hướng chung của các nước phát triển trên thế giới và điều kiện của Việt Nam trong tình hình mới

Thông qua hai điều 110 Hiến pháp 2013 và Điều 2 Luật Tổ chức CQĐP

201547 có thể thấy rõ vị trí, tính chất pháp lý của cấp xã trong mối quan hệ với chính quyền cấp trên ở nước ta Cấp xã là cơ quan nhà nước ở địa phương, vừa thay mặt cho nhà nước quản lý điều hành công việc ở địa phương đó, vừa đại diện cho nhân dân địa phương trước chính quyền

Về vị trí, tính chất pháp lý của HĐND, theo Điều 6 Luật Tổ chức CQĐP

201548 có thể thấy, HĐND ở cấp xã vừa là cơ quan quyền lực ở địa phương vừa là

47 Điều 110 Hiến pháp 2013 phân định về đơn vị hành chính như sau: “Cả nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”

48 Điều 6 Luật Tổ chức CQĐP 2015: Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên