Thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại ngân hàng chính sách xã hội việt nam

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRONG GIAI ĐOẠN XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG ĐƯỢC VAY, THẨM ĐỊNH HỒ SƠ VAY TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI VIỆT NAM 04 1.1.. Để đánh

NGÔ XUÂN LÃM

THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT

VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Kinh tế, Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: GS, TS Mai Hồng Quỳ

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

Tôi tên Ngô Xuân Lãm

Là học viên lớp Cao học Luật Kinh tế, khóa 1, Bình Dương, trường Đại học luật thành phố Hồ Chí Minh

Mã số học viên: 1461070302

Dưới sự hướng dẫn khoa học của Giáo sư, Tiến sĩ Mai Hồng Quỳ Tôi đã

hoàn thành Luận văn Thạc sĩ với đề tài "Thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt

động tín dụng đối với người nghèo tại Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam"

Tôi xin cam đoan Luận văn này do tôi tự nghiên cứu tài liệu và kiến thức thực tế trong lĩnh vực tín dụng đối với người nghèo Việc sử dụng cơ sở lý luận và

dữ liệu nêu trong đề tài đều có nguồn gốc rõ ràng và trích dẫn theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính trung thực của đề tài nghiên cứu

Trân trọng

TÁC GIẢ

Ngô Xuân Lãm

hội ban hành ngày 24 tháng 11 năm 2015Luật Ngân hàng nhà nước năm

2010

Luật Ngân hàng nhà nước số: 46/2010/QH12

do Quốc hội ban hành ngày 16 tháng 6 năm

2010 Luật Các tổ chức tín dụng năm

2010

Luật Các tổ chức tín dụng số: 47/2010/QH12

do Quốc hội ban hành ngày 16 tháng 6 năm

2010 Nghị định số 78/2002/NĐ-CP Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04 tháng

10 năm 2002 của Chính phủ về tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách

NHCSXH Ngân hàng chính sách xã hội

NHCSXHVN Ngân hàng chính sách xã hội Việt Nam

TK&VV Tiết kiệm và vay vốn

Nội dung Trang

4 Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài và phương pháp nghiên

5 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài 03

CHƯƠNG I ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG

ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRONG GIAI ĐOẠN XÁC ĐỊNH ĐỐI

TƯỢNG ĐƯỢC VAY, THẨM ĐỊNH HỒ SƠ VAY TẠI NGÂN

HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI VIỆT NAM

04

1.1 Áp dụng pháp luật để xác định đối tượng được vay 04

1.1.1 Chủ thể và nội dung quan hệ pháp luật tín dụng cho người

1.2 Áp dụng pháp luật để thẩm định hồ sơ tín dụng và quyết định

cho vay theo diện tín dụng dành cho người nghèo 16

1.2.3 Giải pháp thực hiện 19

1.3 Áp dụng pháp luật về ký kết hợp đồng tín dụng cho người

1.3.2 Thực tiễn việc ký kết hợp đồng tín dụng cho người nghèo tại

1.3.3 Áp dụng về hạn mức cho vay, lãi suất cho vay, cơ chế thay

CHƯƠNG II ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN

DỤNG ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRONG HOẠT ĐỘNG GIẢI

NGÂN, THU HỒI NỢ THEO HỢP ĐỒNG TÍN DỤNG

28

2.1 Áp dụng pháp luật trong hoạt động giải ngân và giám sát sử

dụng vốn vay theo hợp đồng tín dụng cho người nghèo 28

2.1.3 Nghĩa vụ của bên cho vay trong việc kiểm tra, giám sát việc

2.2 Áp dụng pháp luật trong việc gia hạn, xóa nợ, khoanh nợ và

2.2.1 Các quy định pháp luật về phòng ngừa rủi ro trong tín dụng

2.2.4 Pháp luật về thu hồi nợ 41

LỜI MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Thực hiện đường lối Đổi mới của Đảng, nền kinh tế nước ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng Tốc độ tăng trưởng kinh tế hàng năm đều đạt mức khá cao, ngay cả thời kỳ suy thoái của nền kinh tế thế giới Nhờ đó, đời sống nhân dân ngày càng được cải thiện, đưa tỷ lệ hộ nghèo giảm dần trong các năm qua

Tính đến 31/12/2016, tổng nguồn vốn tín dụng chính sách xã hội đạt trên 162.400 tỷ đồng Vốn chính sách đã góp phần giúp hơn 6.784.000 hộ nghèo, hộ cận nghèo và các đối tượng chính sách được vay đã giúp cho hàng triệu hộ vượt qua ngưỡng nghèo, hỗ trợ hàng triệu học sinh, sinh viên có hoàn cảnh khó khăn được vay vốn học tập, xây dựng được hàng trăm nghìn căn nhà cho hộ nghèo và các hộ gia đình chính sách1… Đặc biệt Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam (NHCSXHVN) đã tham gia trực tiếp chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011 – 2015 và giai đoạn 2016 - 2020 góp phần làm giảm tỷ lệ

hộ nghèo cả nước theo chuẩn nghèo của Trung ương và của địa phương Dù đã đạt được những thành tựu, song hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN và các chi nhánh ở địa phương trong cả nước hiện vẫn còn nhiều khó khăn, hạn chế Đó là: Nguồn vốn do ngân sách nhà nước cấp, nguồn vốn huy động thiếu tính ổn định, qui mô cho vay còn nhỏ, điều kiện cho vay còn thiếu rõ ràng và đặc biệt, thủ tục cho vay còn rườm rà Tuy nhiên, nguồn vốn tín dụng đối với người nghèo chưa thực sự ổn định, cơ cấu chưa hợp lý, chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế; chất lượng tín dụng chưa đồng đều Nhưng chương trình XĐGN là một sự nghiệp khó khăn và lâu dài, đòi hỏi phải có sự giúp đỡ của các ngành, các cấp, trong

đó NHCSXHVN có vai trò quan trọng nhất và trực tiếp nhất Để đánh giá đúng thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng chính sách xã hội và nhằm nâng cao vai trò và hiệu quả của hoạt động tín dụng này đối với việc cho hộ nghèo vay vốn nói riêng và các chính sách khác nói chung tại NHCSXHVN Là một cán bộ công chức nhà nước muốn góp phần tìm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của tín dụng chính sách xã hội nói chung, tín dụng đối với hộ nghèo nói riêng, tôi chọn

đề tài luận văn thạc sĩ là "Thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối

với người nghèo tại Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam”

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Tín dụng đối với người nghèo tuy đã được một số tác giả nghiên cứu nhưng vẫn còn nhiều bất cập trong những quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN

Trong các năm qua, nhiều tác giả nghiên cứu và có những bài viết về tín dụng chính sách xã hội như: tác giả Nguyễn Trung Tăng đã viết "Tín dụng cho người nghèo và các quỹ xóa đói giảm nghèo ở nước ta hiện nay" (2002), Luận án Tiến sĩ Kinh tế Nguyễn Trung Tăng, Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội Luận án nghiên cứu về vấn đề tín dụng đối với người nghèo và các quỹ xóa đói giảm nghèo ở nước ta trong thời kỳ hoạt động của Ngân hàng phục vụ người nghèo Tác giả Bon Yo Soan viết "Tín dụng Chính sách xã hội - Quy định pháp luật về tín dụng phục vụ người nghèo" Luận văn Thạc sĩ Bon Yo Soan, nghiên cứu tập trung những quy định của pháp luật về tín dụng chính sách xã hội Tác giả Trần Ngọc

Minh viết "Pháp luật về tín dụng phục vụ người nghèo tại ngân hàng chính sách xã hội Việt Nam" Luận văn Thạc sĩ Trần Ngọc Minh nghiên cứu chuyên sâu về nội

dung của Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04/10/2002 của Chính phủ về tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác Nhìn chung, các công trình khoa học trên đã cung cấp một lượng thông tin lớn, đa dạng với nhiều góc độ khác nhau của hoạt động tín dụng chính sách xã hội nhưng với tình hình kinh tế - xã hội ngày càng phát triển thì cần phải bổ sung và hoàn thiện tính pháp lý và thực tiễn cho các kết quả nghiên cứu khoa học trước đây Do vậy, để kế thừa những nghiên cứu của người đi trước, luận văn của tôi sẽ bổ sung và làm rõ hơn thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng chính sách xã hội hiện nay nói chung, tín dụng chính sách xã hội đối với người nghèo nói riêng

3 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Thông qua khảo sát và nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN, nhằm đánh giá thực trạng hoạt động tín dụng đối với người nghèo Để tìm ra những ưu điểm và hạn chế của thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng chính sách xã hội, xác định được những nguyên nhân dẫn đến hạn chế của hoạt động này Trên cơ sở kết quả nghiên cứu nhằm khắc phục những nguyên nhân để nâng cao hiệu quả hoạt động về tín dụng đối với người nghèo Qua đó, tác giả đưa ra một số giải pháp để nâng cao chất lượng tín dụng đối với hộ nghèo, góp phần thực hiện tốt pháp luật về tín dụng chính sách xã hội

4 Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài và phương pháp nghiên cứu

a Đối tượng và giới hạn phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu của đề tài sẽ tập trung đi sâu vào thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN Phân tích các hoạt động giao dịch về tín dụng đối với người nghèo và thực tiễn thực hiện pháp luật hiện nay đối với các hoạt động này Hiện nay hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ tín dụng đối với người nghèo vẫn chưa thật sự hoàn thiện, trong khi

đó nhu cầu điều chỉnh hoạt động tín dụng đối với người nghèo rất cần thiết

Cho nên, luận văn tập trung nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo và những quy định pháp luật đối với hoạt động này, thông qua hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN chi nhánh Bình Dương Qua đó, đánh giá việc áp dụng pháp luật về xác định đối tượng được vay, thủ tục cho vay, hoạt động giải ngân và giám sát sử dụng vốn vay, thu hồi vốn vay, xử lý rủi ro…đối với tín dụng người nghèo

b Phương pháp nghiên cứu

Luận văn vận dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử làm

cơ sở lý luận Kết hợp sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp điều tra thu thập thông tin, phương pháp phỏng vấn…dùng phương pháp phân tích các kết quả, thông tin được thu thập về thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động tín dụng cho người nghèo

5 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Ý nghĩa khoa học: đề tài là nguồn tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện về tín dụng cho người nghèo

Giá trị ứng dụng: giúp cho các cơ quan nhà nước, các tổ chức tín dụng cho người nghèo tháo gỡ những khó khăn, bất cập trong thực tiễn áp dụng; quy định bổ sung trong các quy trình áp dụng và những nội dung còn kẽ hở trong việc áp dụng

6 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung của luận văn gồm có 02 chương: Chương I: áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo trong giai đoạn xác định đối tượng được vay, thẩm định hồ sơ vay tại Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam

Chương II: áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo trong hoạt động giải ngân, thu hồi nợ theo hợp đồng tín dụng

CHƯƠNG I

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG ĐỐI VỚI

NGƯỜI NGHÈO TRONG GIAI ĐOẠN XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG ĐƯỢC VAY, THẨM ĐỊNH HỒ SƠ VAY TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI

VIỆT NAM

Tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác được NHCSXH thực hiện là một giải pháp sáng tạo, có tính nhân văn sâu sắc và phù hợp với thực tiễn của Việt Nam, góp phần quan trọng thực hiện có hiệu quả chủ trương chính sách, các mục tiêu nhiệm vụ mà Đảng đã đề ra Hiện nay, hệ thống pháp luật

để điều chỉnh về hoạt động tín dụng nói chung tín dụng người nghèo nói riêng có các văn bản chính như: Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Ngân hàng nhà nước năm

2010 và Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 và các văn bản dưới luật khác Để đánh giá về hoạt động tín dụng cho người nghèo Cơ sở đầu tiên, tác giả phân tích

về hoạt động xác định đối tượng được vay

1.1 Áp dụng pháp luật để xác định đối tượng được vay

1.1.1 Chủ thể và nội dung quan hệ pháp luật tín dụng cho người nghèo

a Bên vay

Trong hoạt động tín dụng phục vụ người nghèo bên vay là những đối tượng được Chính phủ quy định tại Điều 2, 3 của Nghị Định số 78/2002/NĐ/CP ngày 04/10/2002 Người nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân dưới chuẩn nghèo kết hợp với việc thực hiện tiêu chí đo lường mức độ thiếu hụt về 05 dịch vụ xã hội cơ bản2 và có các đặc trưng sau:

Một là, bên vay trong quan hệ tín dụng người nghèo chỉ có một chủ thể duy nhất là người nghèo Chủ thể khi vay vốn phải là những đối tượng nghèo được xác định theo chuẩn nghèo do Chính phủ ban hành Nhưng đối tượng người nghèo được vay vốn phải là đối tượng đủ năng lực hành vi dân sự, có phương án về mục đích sử dụng vốn vay hợp pháp3 và từ đồng vốn vay người nghèo có kế hoạch sử dụng một cách có hiệu quả từ những kinh nghiệm trong hoạt động sản xuất kinh doanh…Ngoài ra bên cho vay sẽ đặt ra các điều kiện riêng và các bên thỏa thuận như: người vay phải có địa chỉ cư trú hợp pháp tại địa phương được Ủy ban nhân dân (UBND) xã xác nhận theo danh sách, thành viên Tổ tiết kiệm và vay vốn (TK&VV) trên địa bàn …

cho giai đoạn 2016 -2020.

Chính vì thế, chủ thể của bên vay không phải là tất cả các đối tượng người nghèo theo chuẩn nghèo mà còn phải đáp ứng các điều kiện khác do bên cho vay quy định

Hai là, bên đi vay không cần có tài sản cầm cố, thế chấp bằng tài sản trên cơ

sở hợp đồng cầm cố, hợp đồng thế chấp, hợp đồng bảo lãnh Đây là việc ưu đãi của nhà nước nhằm giúp cho người nghèo có điều kiện vay vốn Trong thực tế chủ thể này có mức thu thập rất thấp nên không thể tích lũy và họ cũng không có tài sản để thế chấp khi vay vốn Hoạt động tín dụng của các tổ chức tín dụng (TCTD) khác để bảo đảm nguồn cho vay và phòng ngừa, hạn chế rủi ro trong hoạt động kinh doanh tín dụng thì biện pháp bảo đảm bằng tài sản luôn đóng vai trò quan trọng, chủ thể cho vay luôn xem xét năng lực tài chính của bên vay Yêu cầu bên vay phải có tài sản bảo đảm cho các khoản vay của mình, nhằm tạo cơ sở kinh tế và pháp lý để thu hồi được các khoản nợ đã cho khách hàng vay Tuy nhiên, trong quan hệ tín dụng phục vụ người nghèo, Chính phủ quy định TCTD được phép cho vay không phải

đảm bảo bằng tài sản và được Nhà nước đảm bảo khả năng thanh toán

b Bên cho vay

Trong các hoạt động tín dụng khác, bên cho vay là các tổ chức tín dụng được thành lập theo quy định của Luật Tổ chức tín dụng năm 2010 Mục tiêu chính của các tổ chức tín dụng này nhằm kiếm được lợi nhuận thông qua hoạt động cấp tín dụng cho bên vay Đối với tín dụng người nghèo, chủ thể bên cho vay là NHCSXHVN được Chính phủ cho phép thành lập4 và được quy định tại Điều 17 của Luật Tổ chức tín dụng năm 2010 NHCSXHVN có những đặc trưng sau:

Một là: chủ thể cấp tín dụng phục vụ người nghèo hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận5 Mục tiêu chính của hoạt động tín dụng chính sách là tập trung nguồn vốn giải quyết các vấn đề an sinh xã hội, lợi nhuận là mục tiêu cuối cùng mà chủ thể cho vay mong muốn đạt được Tín dụng phục vụ cho người nghèo chính là thực hiện chính sách tài chính tín dụng ưu đãi cho người nghèo, tạo điều kiện thuận lợi cho người nghèo được tiếp cận dễ dàng với dịch vụ tài chính tiền tệ, tín dụng ngân hàng Chính vì mục tiêu này mà trong nhiều giải pháp đề ra, thì chính sách cho vay ưu đãi đối với người nghèo được xem là chương trình trọng tâm để thực hiện XĐGN Chủ thể cấp tín dụng nhằm giúp người nghèo có vốn sản xuất kinh doanh nâng cao đời sống

Hai là: Nguồn vốn cho vay6: ngoài nguồn vốn do Nhà nước cấp, thì NHCSXHVN phải huy động từ các nguồn khác để cho vay, lãi suất huy động cũng thực hiện giống như các ngân hàng Thương mại khác Nhưng nguồn để huy động thì khác biệt hơn như huy động vốn từ tiền tiết kiệm của người nghèo và tiền gửi tự nguyện không lấy lãi của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước…

Từ những đặc điểm trên cho thấy, NHCSXHVN là một ngân hàng đặc thù của Chính phủ, hoạt động trong lĩnh vực XĐGN

c Chủ thể trung gian

* Cơ quan nhà nước

Từ Trung ương đến địa phương đều triển khai và tổ chức thực hiện các hoạt động có liên quan trực tiếp đến hoạt động tín dụng cho người nghèo như:

Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành bố trí nguồn vốn vay và kế hoạch tăng nguồn vốn hàng năm hoặc chuyển giao nguồn vốn ODA, nguồn vay nợ nước ngoài…để tạo điều kiện thuận lợi cho NHCSXHVN hoạt động

UBND cấp tỉnh và huyện thành lập Ban chỉ đạo xóa đói, giảm nghèo địa phương và hàng năm UBND tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp cấp thêm dư nợ

từ nguồn tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách địa phương; chỉ đạo các tổ chức nhận ủy thác trong việc chấp hành chính sách tín dụng đối với người vay…

UBND cấp xã

Thực hiện việc xác nhận đối tượng thuộc diện được vay vốn: lập danh sách người nghèo theo chuẩn nghèo do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội công bố, bình xét người nghèo…Việc xác định này làm cơ sở pháp lý để NHCSXHVN thực hiện các thủ tục giải ngân vốn sau này Vai trò của chủ thể trung gian được thể hiện

ở những điểm sau:

+ UBND xã chính là cơ quan xác định đối tượng vay vốn, thông qua các nhiệm vụ sau:

- Lập danh sách người nghèo theo chuẩn nghèo

- Xác nhận danh sách người nghèo vay vốn

- Có ý kiến về đề nghị của người vay đối với trường hợp xin gia hạn nợ và xử

* Tổ chức chính trị - xã hội địa phương

Phần lớn việc cho vay của NHCSXH được thực hiện theo phương thức uỷ thác cho các tổ chức chính trị - xã hội (CT-XH) theo hợp đồng uỷ thác7 Vì tổ chức CT-

XH thành lập Tổ TK&VV trên địa bàn của xã, tổ có trách nhiệm bình xét người nghèo và gửi danh sách về UBND cấp xã chấp thuận bằng văn bản Danh sách người nghèo sau khi được chấp thuận của UBND cấp xã sẽ gửi đến NHCSXH để làm thủ tục vay vốn Đối tượng người nghèo được vay vốn và sử dụng đồng vốn theo phương án đề ra, hết thời hạn vay vốn bên vay có trách nhiệm trả nợ gốc và lãi cho NHCSXH Để đảm bảo nguồn vốn vay cho NHCSXH, tổ chức CT-XH phải đôn đốc việc thu nợ và lãi Do vậy, tổ chức CT-XH vừa có trách nhiệm lựa chọn đối tượng vay vốn vừa có trách nhiệm đôn đốc thu nợ, thu lãi

1.1.2 Các điều kiện và tiêu chí pháp lý để xác định người nghèo

a Căn cứ pháp lý

Trong quan hệ tín dụng người nghèo Bên cho vay là NHCSXHVN; Bên vay

là các cá nhân, hộ gia đình thuộc diện người nghèo Tuy nhiên tiêu chí và quy trình, thủ tục nhận diện “người nghèo” để cho vay là vấn đề nan giải trong thực tiễn áp dụng pháp luật Bởi lẽ mục tiêu của tín dụng người nghèo chỉ đạt được khi nguồn vốn tín dụng người nghèo đến đúng “địa chỉ” những hộ gia đình thực sự có nhu cầu vốn để sản xuất, kinh doanh nhằm giảm nghèo Do vậy, trong mục 1.1 Luận văn này tác giả khảo sát các quy định pháp luật và thực tiễn vận dụng các tiêu chí và quy trình luật định để xác đinh bên vay trong tín dụng dành cho người nghèo và những khó khăn, bất cập phát sinh trong thực tiễn

Từ năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 59/2015/QĐ - TTg ngày 19/11/2015 về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn năm 2016 – 2020, thay thế Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 30/01/2011 về việc ban hành chuẩn người nghèo, hộ cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011 - 2015

Trong giai đoạn 2016 – 2020, với sự phát triển về kinh tế xã hội của Việt Nam

đã nâng mức sống của người dân lên cao nên tiêu chí về chuẩn nghèo theo tiêu chí

về thu nhập cũng được nâng lên8 Nếu hộ gia đình đảm bảo các tiêu chí là đủ điều kiện để xét chọn người nghèo Đây là những quy định chung về các tiêu chí pháp lý

để xác định người nghèo, ngoài ra còn tiêu chí để xác định các người nghèo theo điều kiện hoàn cảnh khác nhau như: người nghèo phát sinh, hộ tái nghèo, người

2016 – 2020

nghèo thuộc chính sách bảo trợ xã hội, người nghèo thuộc chính sách ưu đãi người

có công, người nghèo dân tộc thiểu số9

Từ quy định trên có thể nhận định:

Thứ nhất, trong tiêu chí về thu nhập đối với phương thức đơn chiều trước đây mức thu nhập bằng tiền là điều kiện và tiêu chí pháp lý duy nhất để xác định người nghèo; nhưng đối với phương thức đa chiều hiện nay ngoài tiêu chí về thu nhập bằng tiền còn xét đến những tiêu chí liên quan đến nhu sống tối thiểu của con người như: nhu cầu về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin Việc bổ sung các tiêu chí này để xác định người nghèo theo phương thức tiếp cận đa chiều là hoàn toàn hợp lý, tương thích với sự phát triển của xã hội

Thứ hai, trên cơ sở kết quả điều tra mức sống hộ gia đình hằng năm, nhà nước công bố tỷ lệ nghèo chung (có cập nhật chỉ số giá tiêu dùng - CPI), tỷ lệ hộ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, chỉ số nghèo đa chiều (MPI), làm cơ sở để định hướng các chính sách phát triển kinh tế vùng, lĩnh vực, chính sách giảm nghèo và

an sinh xã hội Đây là giải pháp thích hợp, uyển chuyển của Nhà nước trong việc tiếp cận đa chiều về chuẩn người nghèo

b Thực tiễn áp dụng

Cho dù có các cơ sở pháp lý nêu trên để xác định người nghèo nhưng trong thực tế áp dụng các tiêu chí trên để xác định đối tượng người nghèo chưa phù hợp với quy định của pháp luật, còn mang tính định tính Từ việc lập danh sách người nghèo vay vốn ở địa phương về mặt khách quan do cộng đồng dân cư thực hiện thông qua Tổ TK&VV, sau đó được Ban Chỉ đạo giảm nghèo xã bình xét

Nhưng do việc phân giao trách nhiệm quản lý, tổ chức điều tra, thống kê, cập nhật số liệu chưa khoa học, không sát thực tế đã tạo ra những kẽ hở trong quản lý Cán bộ Tổ bình xét dựa trên quan hệ tình cảm, đưa người thân của mình không phải

là đối tượng nghèo hoặc chưa thực sự là người nghèo vô danh sách nghèo, cố tình không thực hiện đúng theo quy định của Chính phủ và của địa phương

Nhận xét:

Từ cơ sở phân tích nêu trên, về thực tiễn tuân thủ pháp luật về chuẩn người nghèo tại địa phương nảy sinh các vấn đề sau: chưa kê khai đầy đủ các khoản thu nhập của từng cá nhân trong hộ, việc điều tra chưa chính xác, điều tra viên không đến tại hộ để điều tra, tiêu chí đa chiều khó định lượng trong quá trình điều tra…

1.1.3 Quy trình lựa chọn người nghèo

a Căn cứ pháp lý

Theo quy định tại Điều 6, Thông tư số 17/2016/TT-BLĐTBXH ngày 28/6/2016 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội hướng dẫn quy trình rà soát người nghèo, hộ cận nghèo hằng năm theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020

Quy trình và thủ tục lựa chọn người nghèo để vay vốn gồm 06 bước:

Bước 1: Ban chỉ đạo giảm nghèo cấp xã trực tiếp tổ chức điều tra, rà soát

người nghèo, hộ cận nghèo trên địa bàn xã hoặc xét bổ sung đơn đối với những hộ gia đình có đời sống khó khăn do các nguyên nhân quy định trong Thông tư này

Bước 2: Tổ chức rà soát, lập danh sách phân loại hộ gia đình

Bước 3 Tổ chức họp dân thống nhất kết quả rà soát

Bước 4 Niêm yết công khai danh sách người nghèo, hộ cận nghèo tại trụ sở

UBND cấp xã, nhà sinh hoạt cộng đồng thôn và thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng

Bước 5 Báo cáo, xin ý kiến thẩm định của UBND cấp huyện

Bước 6 Công nhận danh sách người nghèo, hộ cận nghèo trên địa bàn

b Thực tiễn lựa chọn người nghèo để cho vay theo diện tín dụng người nghèo tại địa phương

Tại các địa phương trong cả nước hiện nay đã áp dụng 06 bước theo quy định của Thông tư số 17/2016/TT-BLĐTBXH để lựa chọn người nghèo Thực tiễn về quy trình, thủ tục lựa chọn người nghèo để cho vay tại xã, phường, thị trấn trong thời gian qua như sau:

UBND cấp xã chỉ đạo Ban giảm nghèo cấp xã trực tiếp tổ chức thực hiện công tác rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo trên địa bàn Để triển khai được nhiệm vụ, Ban

đề xuất lực lượng tham gia điều tra, rà soát và tổ chức tập huấn cho các điều tra viên của xã điều tra bằng phiếu khảo sát trực tiếp tại các hộ gia đình Tại bước 1: Điều tra viên phụ trách địa bàn tổ chức điều tra bằng phiếu khảo sát để ghi nhận kết quả nhưng việc ghi mức thu nhập của từng hộ gia đình cũng chưa đảm bảo được tính trung thực và chính xác Do nhiều nguyên nhân như: giai đoạn từ năm 2010 - 2015 điều tra người nghèo là dựa vào tiêu chí chuẩn nghèo và lấy mức thu nhập của cá nhân trong hộ gia đình là cơ sở đánh giá theo phương thức đơn chiều10 Công tác

điều tra, rà soát người nghèo chưa hoàn toàn bảo đảm theo đúng quy trình vẫn còn tiếp diễn; điều tra viên trong quá trình điều tra còn xét theo cảm tính, chủ quan; việc điều tra thu nhập có khi chưa chính xác, có tình trạng hộ gia đình cố tình giấu thu nhập

dụng cho giai đoạn 2011 -2015.

Đến giai đoạn 2016 - 2020 hiện nay việc điều tra người nghèo ngoài tiêu chí

về mức thu nhập của cá nhân trong hộ gia đình kết hợp với việc thực hiện tiêu chí

đo lường mức độ thiếu hụt về 05 dịch vụ xã hội cơ bản: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin và dựa trên 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt11 Có trường hợp, điều tra viên không đến điều tra thu nhập tại hộ gia đình, điều tra viên chưa căn cứ điều kiện sống, tình trạng cụ thể của gia đình để xác định người nghèo

và cận nghèo Ngoài ra, một số địa phương trên địa bàn tỉnh Bình Dương quy hoạch đất làm khu công nghiệp, khu đô thị…một hộ bị thu hồi đất được tái định cư khi nhận được tiền đền bù không thay đổi nghề và sống chủ yếu bằng tiền đền bù không

bỏ sức lao động để tìm việc làm Do được sống nhàn rỗi nên họ không muốn lao động tay chân như: lao động phổ thông trong các doanh nghiệp, làm công trong các nông trại, chăm sóc cây công nghiệp… nên không có thu nhập Khi xét chọn người nghèo họ đủ điều kiện

Tỉnh Bình Dương là một tỉnh công nghiệp nên nhu cầu sử dụng lao động là rất lớn nhất lao động phổ thông Hiện nay hàng năm tỉnh cần từ 50.000 - 60.000 lao động tăng thêm và tỉnh có chính sách dạy nghề cho những người còn trong độ tuổi

có thể học nghề nhằm chuyển đổi nghề cho những hộ bị thu hồi đất Vì vậy việc tìm kiếm việc là không khó khăn và thu nhập bình quân của lao động phổ thông từ 4,5 -

5 triệu/tháng nếu họ tham gia lao động thì hộ gia đình họ chắc chắn không có mức thu nhập bình quân đầu người dưới mức chuẩn nghèo của Trung ương và của tỉnh Bình Dương12…

Mặt khác có những hộ điều kiện kinh tế khó khăn hơn các hộ nêu trên nhưng

kê khai trung thực thu nhập từ các khoản nên cao hơn mức chuẩn nghèo nên không được xét

Do vậy, đối với bước 1 của quy trình được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật là rất hợp lý, khoa học nếu cán bộ thực thi đúng quy trình luật định và phải có tâm với công việc Ngược lại, nếu cán bộ có mục đích vụ lợi, chủ quan, cẩu thả thì ảnh hưởng lớn đến việc lựa chọn đối tượng người nghèo để thực hiện các chính sách hỗ trợ thoát nghèo Do chính sách ưu đãi của nhà nước đối với người nghèo hiện nay khá lớn, không chỉ cho vay để thoát nghèo, mà được miễn giảm học phí cho con đi học, đến việc mua bảo hiểm y tế, được trợ giá các hàng hóa, dịch vụ thiết yếu…nên nhiều đối tượng thực sự không phải là người nghèo nhưng họ lợi dụng chính sách để hưởng những ưu đãi này

cho giai đoạn 2016 -2020.

khu vực nông thôn và 1.400.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị.

Bước 3: Tổ chức họp dân thống nhất kết quả rà soát

Trong bước này thành phần tham dự gồm nhiều thành phần: đại diện chính quyền (Trưởng thôn hoặc Trưởng khu), các hội, đoàn thể, cán bộ chuyên trách giảm nghèo và đại diện một số hộ gia đình được các hộ dân trong thôn cử làm đại diện tham dự cuộc họp Bước này tương đối khách quan nhưng cũng có kẽ hở về việc thông qua kết quả rà soát vì việc chọn các hộ gia đình đại diện là do Trưởng thôn trao đổi với các hội, đoàn thể lựa chọn là những người được tin tưởng ủng hộ kết quả đề ra Theo quy trình, việc bình xét người nghèo phải có tỷ lệ từ 50% số hộ dân trong ấp (khu phố) tham gia, nhưng các địa phương đều không thực hiện được do người dân không đến, chỉ những người thuộc diện được bình xét mới tham dự

Bước 4: niêm yết công khai danh sách tại trụ sở và thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian 07 ngày Đây là bước để lấy ý kiến của người dân sống trong địa phương để xác định xem đối tượng được lựa chọn là chính xác, trong thực tế việc niêm yết trên bản thông tin của trụ sở UBND phường, xã và một

số địa điểm để cho người dân có thể xem nhưng chỉ người dân đến liên hệ công tác mới có thể xem và họ ít chú ý hoặc không quan tâm theo dõi Mặt khác danh sách được thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian 07 ngày nhưng thời gian thông tin trong ngày chưa phù hợp với thời gian người dân nghe thông tin hoặc việc thông tin lồng với một số nội dung khác mà người dân không chú ý quan tâm…Do vậy người dân không có cơ sở để thắc mắc, khiếu nại dẫn tới việc khiếu nại rất ít xảy ra

Bước 5: phần lớn các hồ sơ được cấp xã chuyển đến huyện thẩm định thì cán

bộ và bộ phận chuyên môn của huyện căn cứ vào hồ sơ của xã gửi lên để thẩm định

và cho kết quả Trong thành phần hồ sơ được gửi lên đều cung cấp đầy đủ và thực hiện tuân thủ đúng quy trình nên việc đánh giá tính chính xác của các bước thì cán

bộ huyện sẽ không nghi vấn việc này, rất hiếm có trường hợp huyện đề nghị thẩm định lại Mặt khác về cơ chế hành chính, cán bộ huyện cũng nể nang các hồ sơ đã được Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã đã ký

Các bước thực hiện về quy trình, thủ tục lựa chọn người nghèo để cho vay tại địa phương, tác giả nhận thấy việc lựa chọn người nghèo để vay vốn chi tiết và rõ ràng Nhưng trong thực tế việc xác định người nghèo theo quy định là dựa trên mức thu nhập bình quân của cá nhân và hộ gia đình và những yếu tố sau:

Thứ nhất, phần lớn Tổ trưởng tổ TK&VV là Trưởng khu, ấp, thông thường

họ và người thân quen của họ được hướng dẫn về quy trình và thủ tục để lựa chọn người nghèo, nên họ dễ dàng tiếp cận được nguồn vốn vay

Thứ hai, tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản còn khó khăn trong việc đánh giá như: nhà ở phải xác định về chất lượng dựa vào vật liệu xây dựng hoặc xác định diện tích nhà; y tế phải xác định dịch vụ chăm sóc cho người bệnh; thông tin thì khá đa dạng đối với người dân về thông tin nhận được từ sóng phát thanh, sóng truyền hình, internet…để tiếp nhận được thông tin hộ gia đình phải có thiết bị hiện đại hoặc thiết bị cũ, lạc hậu… để làm cơ sở tính điểm; Phương pháp đa chiều có nhiều biểu mẫu điều tra phức tạp và mang tính trừu tượng, nên điều tra viên gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện các bước theo quy trình Bên cạnh đó, một số điều tra viên đã dự tập huấn nhưng chưa nắm vững nghiệp vụ nên điều tra phiếu còn sai sót, cần phải điều chỉnh

Thứ ba, đối tượng được vay vốn phải là thành viên của tổ TK&VV nên những người nghèo không tham gia là thành viên của tổ cũng không xét cho vay vốn Mặt khác với sự am hiểu chưa sâu sát của cán bộ Tổ TK&VV trực tiếp điều tra tổng hợp Có nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân chủ yếu là do trình độ năng lực của cán bộ các khu, ấp hạn chế nên trong quá trình điều tra khảo sát, tổng hợp và xử

lý số liệu chưa chính xác Mặt khác, biện pháp, cách làm của Ban Chỉ đạo giảm nghèo xã cũng chưa đảm bảo tính công khai, minh bạch hoặc do bận quá nhiều việc

ở cơ sở nên UBND cấp xã cũng chưa tổ chức kiểm tra, giám sát đầy đủ việc xét chọn người nghèo

Qua thực tiễn phân tích 04 bước trong 06 bước của quy trình lựa chọn người nghèo như đã nêu trên Về cơ bản quy trình được quy định khá chi tiết, rõ ràng khi

tổ chức thực hiện rất thuận lợi cho cấp thực hiện Quy trình được triển khai nếu cán

bộ thực hiện là người có chuyên môn và có tâm trong công việc, đồng thời phải đặt lợi chung của cộng đồng lên trên hết thì việc lựa chọn người nghèo sẽ đạt được tính chính xác cao không có trường hợp vừa mới công nhận hộ thoát nghèo thì thời gian ngắn họ trở thành hộ tái nghèo

Xét về 06 bước trong quy trình lựa chọn người nghèo là một yêu cầu rất cao

để đảm bảo việc lựa chọn được chính xác, công bằng, khách quan giúp cho những

hộ gia đình gặp khó khăn sớm được thoát nghèo để có một cuộc sống ấm no, hạnh phúc Trong từng bước của quy trình được cán bộ triển khai thực thi tốt sẽ đạt được kết quả cao, nhưng mỗi bước của quy trình vẫn còn nội dung chung nên cán bộ thực thi vận dụng sẽ làm sai kết quả rà soát và gây nên sự thắc mắc dẫn đến khiếu nại của người dân đối với chính quyền và làm cho người dân giảm niềm tin đối với chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước do những "con sâu làm rầu nồi canh"

Như vậy, với quy trình nêu trên có thể nhận thấy:

- Tính chính xác: Thông tin do Ban chỉ đạo giảm nghèo cấp xã trực tiếp tổ chức điều tra, rà soát chưa có tính chính xác cao Cơ sở để xác định thu nhập của mỗi hộ gia đình chủ yếu là việc điều tra trực tiếp từ những cá nhân trong hộ gia đình; việc tổ chức họp dân thống nhất kết quả rà soát là việc làm cần thiết, tính khách quan chưa cao trong khâu xét chọn

- Tính minh bạch: Quy trình trên đã quy định việc công khai nhưng việc đảm bảo tính công khai, minh bạch chưa cao, do việc niêm yết công khai về danh sách tại nơi trụ sở UBND xã và thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng như hiện nay chưa phù hợp đã được phân tích ở nội dung trên

- Tính hiệu quả của quy trình: Chi phí của các bên liên quan (ngân hàng cho vay, các ban ngành và mỗi hộ dân) bỏ ra cho quy trình xét chọn này còn quá lớn, hiệu quả mang lại tuy đạt được kết quả nhất định nhưng chưa đạt hiệu quả cao trong thực tiễn áp dụng

1.1.4 Đối tượng người nghèo không được vay vốn

Trước hết cần khẳng định rằng, không phải bất cứ cá nhân, hộ gia đình nào thuộc nhóm người nghèo đều mặc nhiên được vay vốn theo chương trình tín dụng dành cho người nghèo từ NHCSXHVN

Bản chất của tín dụng người nghèo là Nhà nước (thông qua NHCSXHVN) hỗ trợ lãi suất tín dụng và đơn giản hóa quy trình, thủ tục tiếp cận nguồn vốn tín dụng

để người đi vay thực hiện hoạt động sản xuất kinh doanh, bảo toàn nguồn vốn để tạo công ăn việc làm, cải thiện thu nhập để thoát nghèo và hoàn trả vốn cho NHCSXHVN Trong hoạt động tín dụng cho người nghèo, NHCSXHVN chỉ: i) hỗ trợ lãi suất (lãi suất ưu đãi hoặc bằng 0%), ii) hỗ trợ thủ tục và ưu đãi trong tiếp cận nguồn vốn (không đòi hỏi các biện pháp thế chấp, cầm cố, thủ tục chứng minh thu nhập…) và iii) hỗ trợ phương án sử dụng vốn thông qua việc phối hợp với các tổ chức CT-XH và chính quyền địa phương chuyển, triển khai các phương án sản xuất kinh doanh bằng nguồn vốn tín dụng này

Không nên đồng nhất tín dụng người nghèo với các biện pháp khác để hỗ trợ cho người nghèo, ví dụ: các khoản trợ cấp hàng tháng cho người nghèo, chính sách miễn giảm các khoản đóng góp, chính sách trợ giá, nhà tình thương

Bản chất của tín dụng là người đi vay phải hoàn trả vốn vay khi đáo hạn Người vay chỉ hưởng lợi từ phần giá trị tăng thêm trong quá trình sử dụng nguồn vốn

Do vậy, các cá nhân, hộ gia đình thuộc diện “người nghèo” mới chỉ là điều kiện cần chứ không phải là điều kiện cần và đủ để được vay vốn từ NHCSXHVN thuộc chương trình tín dụng dành cho người nghèo

Điều kiện đủ để người nghèo tiếp cận nguồn vốn từ NHCSXHVN là:

- Người đi vay và thành viên hộ gia đình của họ còn khả năng lao động;

- Người đi vay và thành viên hộ gia đình có đủ trình độ, năng lực để tiếp nhận nguồn vốn, sử dụng chúng vào mục đích đầu tư sản xuất kinh doanh để bảo toàn nguồn vốn ban đầu, tạo ra lợi nhuận cho mình;

- Có phương án, kế hoạch sản xuất kinh doanh khả thi;

- Có cam kết từ phía các tổ chức CT-XH, chính quyền địa phương sẽ giám sát, theo dõi quá trình sử dụng vốn,

Ngoài đối tượng người nghèo được vay vốn nêu trên Hiện nay vẫn còn những hộ gia đình và cá nhân không được vay nguồn vốn giảm nghèo như: không

có đưa ra phương án để sử dụng đồng vốn vay; người nghèo không tham gia vào tổ TK&VV nên không đảm bảo điều kiện được vay vốn

Mặt khác có đối tượng người nghèo đã sinh sống ở địa phương nhưng không

có hộ khẩu thường trú hoặc không có đăng ký tạm trú dài hạn tại địa phương nơi cho vay

Ngoài ra, người nghèo có người trong gia đình không còn sức lao động, những

hộ độc thân đang trong thời gian thi hành án hoặc những người nghèo được chính quyền địa phương xác nhận loại ra khỏi danh sách vay vốn vì mắc tệ nạn cờ bạc, nghiện hút, trộm cắp, lười biếng không chịu lao động; những người nghèo thuộc diện chính sách xã hội như: già cả neo đơn, tàn tật, thiếu ăn do Ngân sách Nhà nước trợ cấp do họ không đáp ứng các điều kiện để vay vốn13

Vì nguồn vốn cho vay của NHCSXH phải cho đúng đối tượng có nhu cầu vay

và sử dụng đúng mục đích để xóa đói giảm nghèo mà chủ thể là người nghèo muốn vươn lên thoát nghèo Những nhóm đối tượng nêu trên nếu được giao vốn, họ có thể

sử dụng vốn sai mục đích hoặc sử dụng vốn không đem lại hiệu quả thì vay vốn sẽ mất và NHCSXH sẽ không thu hồi được vốn, do người nghèo là đối tượng vay vốn không phải thế chấp tài sản nhưng thực tế thu nhập của họ rất thấp chưa đảm bảo cuộc sống thì không thể tích lũy để có tài sản thế chấp nên việc cho họ vay vốn thì không thể bảo đảm việc thu hồi nợ

vực như: y tế, giáo dục, nhà ở, thông tin…để điều tra viên đánh giá bằng bảng điểm cho chính xác

- UBND cấp xã cần lựa chọn được những người Trưởng thôn hoặc Trưởng khu là những người uy tín và được tín nhiệm cao của người dân trong công tác lãnh đạo điều hành Cần tập huấn bồi dưỡng Trưởng thôn về nghiệp vụ chuyên môn để đánh giá tính thiếu chính xác của phiếu khảo sát điều tra của điều tra viên như việc

so sánh về mức sống thực tế của hộ gia đình và kết quả khảo sát nếu có nghi vấn cần yêu cầu điều tra viên điều tra lại

- UBND cấp xã bố trí điều tra viên phải đảm bảo đủ về số lượng và trình độ nghiệp vụ để tiến hành điều tra bằng phiếu khảo sát được chính xác, tránh trường hợp điều tra qua loa ghi thông tin vào phiếu điều tra thiếu hay thông tin chưa chính xác, điều tra trực tiếp để phỏng vấn người được điều tra về thu nhập không rõ ràng hoặc không kê khai Do hiện nay ở mỗi khu ấp điều tra viên làm rất nhiều nhiệm vụ

và hàng năm điều tra nhiều lĩnh vực nhưng chi phí cho phiếu khá thấp không đáp ứng được công lao động

- Tổ chức tốt công tác tuyên truyền đến người dân những thông tin rõ ràng về người nghèo theo phương pháp tiếp cận đa chiều

- Lập kế hoạch kiểm tra, giám sát định kỳ trong công tác chỉ đạo của ban chỉ đạo giảm nghèo xã Nhất là kiểm tra chặt chẽ việc tổng hợp các phiếu điều tra, để đảm bảo tính chính xác, khách quan, công bằng, không trùng lắp, bỏ sót đối tượng nếu bỏ sót đối tượng phải bổ sung ngay

- Triển khai kịp thời, bố trí lực lượng cho công tác tổng điều tra hộ nghèo, hộ cận nghèo theo phương pháp tiếp cận đa chiều

- Việc mời hộ tham gia bình xét người nghèo nên chọn các hộ lân cận với hộ được lập danh sách người nghèo để ghi nhận ý kiến về hoàn cảnh sống, điều kiện thực tế

* Tóm lại: việc áp dụng các tiêu chí pháp lý để xác định người nghèo được vay vốn là điều kiện cần Tiêu chí về chuẩn nghèo và tiêu chí về mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản là cơ sở pháp lý và định lượng cho việc xét chọn người nghèo Bên cạnh đó pháp luật đã quy định các bước để xét chọn người nghèo

Để đánh giá khách quan và tránh để bỏ sót đối tượng thì những người có thẩm quyền và trách nhiệm phải xem xét công bằng, trung thực và có tâm trong công việc, đồng thời phải nắm vững nghiệp vụ để xét chọn được chính xác

Từ việc xác định được đối tượng vay vốn thì người nghèo muốn nhận được vốn vay phải thông qua việc thẩm định hồ sơ tín dụng Do vậy tác giả đã chọn nghiên cứu và phân tích về vấn đề thẩm định hồ sơ tín dụng và quyết định cho vay

1.2 Áp dụng pháp luật để thẩm định hồ sơ tín dụng và quyết định cho vay

theo diện tín dụng dành cho người nghèo

1.2.1 Quy định pháp luật về hồ sơ, quy trình, thủ tục thẩm định và quyết định cho vay

a Hồ sơ cho vay

Để thực hiện giao dịch cho vay, NHCSXH quy định về thành phần hồ sơ cho vay bao gồm14:

- Giấy đề nghị vay vốn của người nghèo và gửi tổ TK&VV

- Biên bản họp thành lập tổ TK&VV kèm quy ước hoạt động của tổ (vay lần đầu)

- Danh sách người nghèo đề nghị vay vốn đã được tổ bình xét và được UBND cấp xã xác nhận

- Bên cho vay phải thông báo phê duyệt danh sách người nghèo được vay vốn

- Sổ vay vốn (thay thế hợp đồng vay)

b Quy trình, thủ tục thẩm định và quyết định cho vay

Cũng như các TCTD khác, NHCSXHVN xây dựng quy trình thẩm định, xét duyệt cho vay để có căn cứ ra quyết định cho vay hay từ chối cho vay, quy trình gồm 8 bước như sau15:

Bước 1: người vay khi có nhu cầu vay vốn, người vay viết Giấy đề nghị vay

vốn kiêm phương án sử dụng vốn vay gửi cho Tổ TK&VV

Bước 2: tổ TK & VV tổ chức họp để bình xét những hộ đủ điều kiện vay vốn,

có sự tham gia chỉ đạo tổ chức CT-XH và sự giám sát của Trưởng thôn hoặc Trưởng khu; lập danh sách các hộ gia đình đề nghị vay vốn trình UBND cấp xã xác nhận

Bước 3: tổ TK&VV gửi bộ hồ sơ đề nghị vay vốn cho cán bộ tín dụng theo

dõi địa bàn

Bước 4: cán bộ tín dụng tiếp nhận bộ hồ sơ của Tổ TK&VV, xét duyệt và

thông báo danh sách các hộ được vay, lịch giải ngân, địa điểm giải ngân cho UBND cấp xã

Bước 5: nhận được thông báo kết quả phê duyệt cho vay của NHCSXH, UBND

cấp xã thông báo trực tiếp cho tổ chức CT-XH cấp xã

Bước 6: tổ chức CT-XH cấp xã thông báo cho Tổ TK&VV và triển khai các

công việc có liên quan

Bước 7: tổ TK&VV thông báo cho người vay biết số tiền được vay và thời

gian, địa điểm NHCSXH giải ngân

Bước 8: Ngân hàng tiến hành giải ngân trực tiếp cho người vay tại điểm giao

đa dạng nhưng đối với NHCSXHVN thì đối tượng vay là đối tượng đặc biệt và thực hiện quy trình lựa chọn và bình xét người nghèo được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã công nhận … nên đối tượng đi vay đều phụ thuộc vào UBND cấp xã Do vậy, bên vay không được NHCSXHVN chủ động lựa chọn mà phải nhận theo chỉ định, ngân hàng thực hiện cho vay dựa trên danh sách người nghèo mà UBND cấp

xã xác nhận nên việc chi phối trong quá trình thẩm định, bị UBND cấp xã chi phối rất lớn Sự chi phối này ảnh hưởng đến quyết định cấp tín dụng của ngân hàng Đối với các tổ chức CT-XH tham gia trong quy trình này là từ khâu thành lập

tổ TK&VV của địa phương và thành viên của tổ được lựa chọn là ảnh hưởng không nhỏ của tổ chức này Chính vì vậy, chủ thể bên vay được bình chọn vay vốn phải có

sự thống nhất của tổ TK&VV

Như vậy, theo như quy trình cho vay trên thì các tổ chức CT-XH và cơ quan nhà nước, cụ thể là UBND cấp xã cùng tham gia vào quá trình xét duyệt cho vay Ngoài ra, các tổ chức CT-XH còn đứng tư cách là bên được ủy thác từ NHCSXH Phần lớn các hoạt động tín dụng cho người nghèo đều chọn phương thức

ủy thác thông qua các tổ chức này và tổ TK&VV

d Đánh giá và kết luận về hiệu quả của việc áp dụng pháp luật

Việc quy định của pháp luật về hồ sơ, quy trình, thủ tục thẩm định và quyết

định cho vay được phân tích ở trên Nhận thấy về hồ sơ vay vốn không đòi hỏi

nhiều thành phần, hộ vay vốn thực hiện khá dễ dàng chỉ cần Tổ trưởng tổ TK&VV hướng dẫn thì đại diện hộ có thể điền đủ các thông tin cần thiết vào giấy đề nghị vay vốn Về quy trình quy định 08 bước rõ ràng và từng bước đều có trách nhiệm và thẩm quyền của các chủ thể như: Tổ trưởng tổ TK&VV, các Hội của tổ chức CT-

XH cấp xã, Chủ tịch UBND cấp xã, cán bộ tín dụng của NHCSXH, lãnh đạo NHCSXH Chính vì thế sẽ đem lại hiệu quả trong từng bước áp dụng pháp luật

đ Những kết quả và hạn chế

Tuy đạt được hiệu quả nêu trên nhưng những kết quả đạt được trong thời gian qua đã giúp cho rất nhiều người nghèo tiếp cận được vốn vay này Đồng thời đã giúp cho rất nhiều người nghèo sử dụng đồng vốn có hiệu quả đem nguồn thu lớn

và đã thoát nghèo trong thời gian ngắn Người nghèo từ việc không biết cách làm ăn

và kiếm thu nhập rất bấp bênh không đủ lo cái ăn, cái mặt nhưng khi tiếp cận nguồn vốn này họ đã học được phương pháp nghiên cứu khoa học để sản xuất, học được cách thức kinh doanh đem lại hiệu quả để trả được nợ và lãi của vốn vay

Bên cạnh những kết quả đạt được thì còn những hạn chế từ việc không tự lựa chọn được đối tượng vay của NHCSXH mà danh sách người nghèo vay vốn là từ tổ TK&VV xét chọn, các Hội của tổ chức CT-XH cấp xã tham gia và UBND cấp xã xác nhận Vì thế, việc cấp tín dụng của NHCSXH cho bên vay để kiểm tra ban đầu

về năng lực bên vay rất khó Phần lớn, NHCSXH đều ủy thác cho các Hội của tổ chức CT-XH cấp xã thực hiện Nguồn vốn vay chủ yếu là từ ngân sách nhà nước nên không thể đáp ứng đủ cho bên vay Do vậy, ở một số phòng Giao dịch của NHCSXH đã khoán cho địa phương để tự cân đối và quy định hạn mức vay nên dẫn đến việc cào bằng cho các hộ vay

1.2.2 Thực tiễn áp dụng việc tuân thủ quy trình

Các bước thực hiện quy trình vay vốn, chúng ta nhận thấy từ việc đối tượng người nghèo làm thủ tục vay vốn đến việc giải ngân được quy định khá chi tiết và

rõ ràng Nhưng trong thực tế, tại bước 1 người nghèo có nhu cầu vay vốn phải viết giấy đề nghị vay vốn kèm theo phương án sử dụng vốn và bước này khâu chọn đối tượng được vay là người nghèo phải là thành viên của Tổ TK&VV, phải có hộ khẩu thường trú hoặc có đăng ký tạm trú dài hạn tại địa phương nơi cho vay đã làm cho nhiều hộ không đủ điều kiện để tiếp cận được nguồn vay Do họ không có đủ thông tin về quy trình nên không kịp thời tham gia vào tổ Bên cạnh đó nhiều người nghèo từ nơi khác đến sinh sống nên không đáp ứng được điều kiện về hộ khẩu

hoặc việc đăng ký dài hạn; bước 2, tổ TK&VV họp để xét chọn đối tượng được vay

như: phải có phương án sử dụng vốn nhiều người nghèo tuy có nhu cầu vay vốn nhưng họ không đưa ra được phương án sử dụng vốn khả thi nên bị loại ra khỏi

danh sách với lý do khó có khả năng trả nợ nên việc thu hồi vốn không được; một

số địa phương Tổ trưởng tổ TK&VV không phổ biến rộng rãi thông tin đến các người nghèo có đủ điều kiện vay vốn vì nguồn vốn có hạn mà NHCSXH phân bổ cho địa phương nên Tổ trưởng chủ động lựa chọn những người thân thuộc, quen biết, đối tượng có khả năng trả nợ "chọn mặt gửi vàng" hoặc nêu những điểm ưu tiên của hộ vay để cân đối nguồn vốn và sắp xếp thứ tự cho vay mang tính chất như xoay vòng Do vậy, số người nghèo có nhu cầu về vốn còn tương đối nhiều nhưng không được vay vốn Ở Bình Dương tiêu chí chuẩn nghèo tuy cao hơn chuẩn nghèo của Trung ương nhưng số người nghèo thiếu vốn vay để sản xuất và thiếu phương tiện sản xuất chiếm 13,8% (538/3.889 người nghèo)17

Mặt khác, trong quy trình này có điểm bất cập là NHCSXHVN bị UBND cấp

xã và các tổ chức CT-XH cấp xã chi phối rất lớn về đối tượng vay Ngân hàng chỉ thực hiện khâu cuối cùng là giải ngân vốn

Các bước còn lại của Quy trình trong thực tiễn áp dụng ở địa phương rất thuận lợi từ khâu xác nhận danh sách người nghèo được bình xét vay vốn của UBND cấp

xã đến khâu thẩm định của cán bộ chuyên môn của NHCSXH đến khâu ra quyết định cho vay và giải ngân đến từng hộ gia đình trong địa phương, thông thường các phòng Giao dịch của chi nhánh NHCSXH cấp tỉnh đều mở các điểm giao dịch ở cấp

xã và quy định thời điểm giao dịch

Từ phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật về Quy trình, thủ tục thẩm định và quyết định cho vay tại bước 1, 2 áp dụng điều kiện vay vốn được quy định tại khoản

1 Điều 13 Nghị định số 78/2002/NĐ-CP là một quy định mở, mang tính tương đối, khi thực hiện trong thực tế dễ lách luật để đem lại quyền lợi cho bản thân và những người có liên quan

1.2.3 Giải pháp thực hiện

- Cần điều chỉnh nội dung tại khoản 1 Điều 13 Nghị định 78/2002/NĐ-CP về điều kiện người nghèo được vay vốn để đem lại sự công bằng cho đối tượng vay; cần có giải pháp kiểm tra, giám sát hộ vay vốn hữu hiệu không nên áp dụng về nơi

cư trú để kiểm soát

- Bước bình xét chọn người nghèo vay vốn là bước hết sức quan trọng, vì vậy các tổ chức CT-XH cấp xã phải chỉ đạo sát sao các tổ TK&VV khi bình xét để

đảm bảo“Công khai, công bằng, dân chủ, khách quan và đúng đối tượng” Để làm

tốt nội dung này, trước khi họp bình xét, trưởng thôn và các tổ chức CT-XH cấp xã phải quán triệt các tổ TK&VV các nội dung sau:

17 Quyết định số 2176/QĐ-UBND ngày 23/8/2016 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Dương về việc phê duyệt kết quả điều tra người nghèo, hộ cận nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều tỉnh Bình Dương giai đoạn 2016 -2020.

+ Các hộ được vay vốn phải đúng đối tượng theo quy định ở chương trình cho vay

+ Không được chia đều về số tiền cho hộ vay cũng như thời hạn cho vay + Mục đích cho vay của mỗi hộ vay phải cụ thể, đúng với nhu cầu cần thiết

về mức vốn, thời hạn vay phù hợp và phải được các thành viên trong tổ nhất trí

+ Việc bình xét tránh tình trạng nể nang, dẫn đến cho vay sai đối tượng, vốn vay không phát huy được hiệu quả làm mất uy tín của các tổ chức CT-XH cấp xã, NHCSXH và ảnh hưởng kết quả sử dụng vốn vay

+ Các thành viên trong Tổ phải có trách nhiệm phân tích điều kiện cụ thể với từng hộ vay để các đối tượng được vay cũng như chưa được vay nhận thức đúng về đồng vốn tín dụng chính sách ưu đãi

+ Đối với những trường hợp phát hiện không trung thực cần phải thu hồi vốn vay của đối tượng và giải quyết cho người nghèo có nhu cầu vay vốn thật sự

- Trong quy trình này, NHCSXHVN phụ thuộc quá lớn vào UBND cấp xã

và các tổ chức CT-XH cấp xã trong chọn đối tượng cho vay Để bảo đảm tính độc lập và phân định rõ trách nhiệm giữa khâu thẩm định và xét duyệt cho vay

- Cần bổ sung thêm chức năng cho NHCSXHVN vào văn bản quy phạm pháp luật để ngân hàng thực hiện đúng chức năng của mình là một TCTD

* Tóm lại: Việc thẩm định và quyết định cho vay là khâu rất quan trọng trong toàn bộ quy trình tín dụng Để bảo đảm cho việc thẩm định và quyết định cho vay được khách quan cần phải thực hiện theo nguyên tắc phân định trách nhiệm giữa khâu thẩm định và quyết định cấp tín dụng Làm được điều này sẽ đem lại kết quả

và hiệu quả của việc áp dụng pháp luật trong quá trình thẩm định hồ sơ tín dụng và

quyết định cho vay theo diện tín dụng dành cho người nghèo

Hồ sơ vay vốn của người nghèo đã được NHCSXH thẩm định và xét duyệt cho vay, để xác lập quyền và nghĩa vụ của Bên cho vay và Bên vay thì việc ký kết hợp đồng tín dụng đóng vai trò quan trọng Vì vậy, tác giả chọn nghiên cứu và phân tích về vấn đề ký kết hợp đồng tín dụng cho người nghèo

1.3 Áp dụng pháp luật về ký kết hợp đồng tín dụng cho người nghèo

1.3.1 Khái niệm và đặc điểm hợp đồng tín dụng cho người nghèo

a Khái niệm

Hợp đồng tín dụng là sự thoả thuận bằng văn bản giữa một bên là TCTD (bên cho vay) với một bên là tổ chức, cá nhân (bên đi vay) nhằm xác định quyền và nghĩa vụ nhất định của các bên trong quá trình vay tiền, sử dụng và thanh toán tiền vay

Hợp đồng tín dụng phải có nội dụng về điều kiện vay, mục đích sử dụng vốn vay, phương thức cho vay, số vốn vay, lãi suất, thời hạn cho vay, hình thức bảo đảm, giá trị tài sản bảo đảm, phương thức trả nợ và những cam kết khác được các bên thoả thuận18

Từ khái niệm trên thì hợp đồng tín dụng cho người nghèo là văn bản thỏa thuận giữa một bên là NHCSXH với một bên là người nghèo hoặc là cá nhân trong

hộ nghèo nhằm xác định quyền và nghĩa vụ nhất định của các bên trong quá trình vay tiền, sử dụng và thanh toán tiền vay

Nội dung hợp đồng khác với hợp đồng tín dụng thông thường là không thế chấp bằng tài sản vì đây là dạng hợp đồng đặc biệt, bên vay chỉ dùng tín chấp trong giao kết hợp đồng

Hợp đồng tín dụng cho người nghèo khi giao kết không sử dụng mẫu hợp đồng tín dụng thông thường mà dùng Sổ vay vốn19 Sổ vay vốn do NHCSXH phát

hành thay thế cho Hợp đồng tín dụng và Khế ước nhận nợ Sổ vay vốn có nhiều nội dung cơ bản giống như một hợp đồng tín dụng: số tiền vay, mục đích vay, thời hạn vay, lãi suất vay và cam kết của bên vay Ngoài ra còn có một số tiêu chí kê khai tình trạng sản xuất kinh doanh và khả năng tài chính của hộ vay vốn làm cơ sở để

xác định mức cho vay

b Đặc điểm hợp đồng tín dụng cho người nghèo

- Về chủ thể: bên cho vay là NHCSXH, bên vay là người nghèo hoặc hộ nghèo Chủ thể tham gia quan hệ này là chủ thể đặc biệt giữa bên cho vay và bên vay chỉ có một chủ thể duy nhất và thực hiện theo quy định của pháp luật

- Về đối tượng: đối tượng của hợp đồng tín dụng bao giờ cũng là tiền Về nguyên tắc, đối tượng của hợp đồng tín dụng bao giờ cũng phải là một số tiền xác định và phải được các bên thỏa thuận, ghi rõ trong văn bản hợp đồng

- Về tính rủi ro: hợp đồng tín dụng có nguy cơ rủi ro rất lớn cho quyền lợi của bên cho vay Vì theo cam kết trong hợp đồng tín dụng, bên cho vay chỉ có thể đòi tiền của bên vay sau một thời hạn nhất định và hợp đồng này không sử dụng tài sản thế chấp mà chỉ sử dụng tín chấp Nếu bên vay đến hạn phải trả nợ nhưng họ không

có tiền do bị thất mùa hoặc kinh doanh không hiệu quả thì khả năng mất vốn rất cao

- Về cơ chế thực hiện quyền và nghĩa vụ: trong hợp đồng tín dụng, nghĩa vụ chuyển giao tiền vay (nghĩa vụ giải ngân) của bên cho vay bao giờ cũng phải được

chức tín dụng đối với khách hàng.

vốn và phát hành biên lai thu lãi tiền vay.

thực hiện trước, làm cơ sở, tiền đề cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của bên vay Chỉ khi bên cho vay đã giao tiền vay theo đúng hợp đồng tín dụng cho bên vay thì khi đó họ mới có quyền yêu cầu bên vay phải thực hiện các nghĩa vụ đối với mình (bao gồm các nghĩa vụ chính như sử dụng tiền vay đúng mục đích; nghĩa vụ hoàn trả tiền vay đúng hạn cả gốc và lãi…)

c Mức vay

Trước đây từ năm 2007 đến tháng 4/2014 mức vay theo quy định là 30 triệu đồng/hộ; từ ngày 01/5/2014 đến nay là 50 triệu đồng/hộ20 Riêng vay vốn để giải quyết việc làm thì mức vay là 50 triệu đồng/người21

d Mẫu của Hợp đồng tín dụng

Trong quan hệ tín dụng giữa bên cho vay là các tổ chức tín dụng và bên vay là

tổ chức, cá nhân đều được giao kết bằng văn bản được gọi là hợp đồng tín dụng Hợp đồng tín dụng được Ngân hàng nhà nước quy định 01 mẫu chung trong quá trình giao kết Hợp đồng tín dụng đối với người nghèo theo Hướng dẫn số 243/NHCS-TD ngày 18/02/2009 của Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam quy định Sổ vay vốn thay thế hợp đồng tín dụng Mẫu Sổ quy định khá đơn giản về các nội dung Tuy đơn giản nhưng các nội dung chủ yếu được quy định đầy đủ như hợp đồng tín dụng, về quyền và nghĩa vụ của chủ thể được quy định rõ Riêng quan hệ tín dụng cho người nghèo là dạng đặc thù nên pháp luật không quy định việc bảo đảm tiền vay bằng thế chấp tài sản mà chỉ dùng tín chấp, nên không có nội dung bảo đảm tiền vay trong hợp đồng, Sổ vay vốn chỉ có người đại diện đứng tên Sổ vay vốn được sử dụng thay thế cho một hoặc nhiều hợp đồng tín dụng nếu hộ vay một hoặc nhiều chương trình cũng chỉ sử dụng một Sổ vay vốn22

1.3.2 Thực tiễn việc ký kết hợp đồng tín dụng cho người nghèo tại địa phương

Việc ký kết hợp đồng tín dụng cho người nghèo tại tỉnh Bình Dương trong nhiều năm qua cơ bản được thực hiện tốt Từ năm 2003 đến nay Chi nhánh NHCSXH Bình Dương đều áp dụng đúng các Hướng dẫn của NHCSXHVN từ mẫu

Sổ tiết kiệm và vay vốn nay là Sổ vay vốn là cơ sở pháp lý để bên cho vay và bên vay thực hiện đầy đủ các điều khoản và cam kết trong Sổ này Trong thực tiễn áp

dụng đã đánh giá những ưu điểm và hạn chế như sau:

a Ưu điểm

người nghèo đáp ứng nhu cầu vốn phục vụ sản xuất, kinh doanh

vốn và phát hành biên lai thu lãi tiền vay