Tuy nhiên, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh cần phải được nâng cao chất lượng hơn so với trước, hạn chế đến mức thấp nhất sai sót,
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH
ĐỖ THỊ THU DUYÊN
HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG – THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI
LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2009
Trang 2BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH
ĐỖ THỊ THU DUYÊN
HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG – THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật hành chính - Mã số: 60.38.20
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Cửu Việt
TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2009
Trang 3Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của bản thân với sự giúp đỡ của giảng viên hướng dẫn Những thông tin, dữ liệu, số liệu đưa ra trong luận văn được trích dẫn rõ ràng, đầy đủ về nguồn gốc Những số liệu thu thập và tổng hợp của cá nhân đảm bảo tính khách quan và trung thực
Tác giả
Đỗ Thị Thu Duyên
Trang 4trang PHẦN MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 4
1.1 KHÁI NIỆM VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP TỈNH 4
1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 4
1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
và vai trò của nó .14
1.1.3 Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh 20
1.2 KHÁI NIỆM HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 28
1.2.1 Khái niệm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật 28
1.2.2 Nguyên tắc hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh 31
1.2.3 Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh 34
Tiểu kết Chương 1
CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG VÀ
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN 44
2.1 LƯỢC SỬ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH TIỀN GIANG .44
2.1.1 Giai đoạn trước Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996
2.1.2 Từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến trước
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân năm 2004 45
Trang 52.2.1 Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang trên một số lĩnh vực .47 2.2.2 Thực trạng thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang .54 2.2.3 Những tồn tại chủ yếu của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang 64
2.3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH VÀ
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG 68
2.3.1 Các kiến nghị hoàn thiện sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 68 2.3.2 Các kiến nghị hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang 73
KẾT LUẬN 77
Trang 61 Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức hoạt động trung tâm, quan trọng nhất của hoạt động hành chính Vì thế, Nhà nước ta đã rất quan tâm điều chỉnh vấn đề này Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) (dưới đây gọi là: Luật BHVB 1996); Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được ban hành năm 2004 (dưới đây gọi là: Luật BHVB HĐND và UBND 2004); năm
2008 Quốc hội đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (dưới đây gọi là: Luật BHVB 2008) thay thế Luật BHVB 1996 Các luật này là cơ sở pháp lý cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật dần dần đi vào nền nếp Theo Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân và các luật này, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành văn bản dưới hình thức quyết định và chỉ thị Chúng là cơ sở pháp lý cho hoạt động ban hành văn bản pháp luật của địa phương được quy củ, hệ thống hơn, đáp ứng yêu cầu cần phải công khai minh bạch hóa quy định pháp luật
do cơ quan có thẩm quyền ban hành, thực hiện chính sách, quy định của Trung ương vào tình hình cụ thể ở địa phương
Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang về cơ bản đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển kinh tế xã hội tại địa phương Tuy nhiên, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh cần phải được nâng cao chất lượng hơn so với trước, hạn chế đến mức thấp nhất sai sót, tạo được sự đồng thuận cao trong nhân dân, phát hiện kịp thời những mâu thuẫn chồng chéo trong hệ thống văn bản để đề xuất kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, ban hành văn bản mới để thay thế những văn bản
có nội dung không còn phù hợp, đồng thời đề xuất ban hành những văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để thực hiện quản lý nhà nước trên các lĩnh vực tại địa phương Vì vậy cần có những cải tiến, điều chỉnh trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời cần có sự quan
Trang 7tâm từ các cấp có thẩm quyền về các nguồn lực phục vụ hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương
Từ tình hình trên, để đáp ứng yêu cầu công tác liên quan trực tiếp đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh tại Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang, tôi xin chọn đề tài “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang - Thực trạng và phương hướng đổi mới” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học luật Khóa 10 Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh
2 Mục đích, nhiệm vụ của đề tài
Làm rõ một số cơ sở lý luận chung liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thực tiễn hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang, qua đó đánh giá thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang và đề xuất phương hướng đổi mới hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh đáp ứng yêu cầu văn bản quy phạm pháp luật được ban hành luôn mang tính khả thi cao, phù hợp pháp luật, là cơ sở pháp lý phát triển kinh tế xã hội, ổn định an ninh trật tự xã hội tại địa phương
3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu:
Lý luận chung về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thực trạng điều chỉnh pháp luật hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang, phương hướng đổi mới
- Phạm vi nghiên cứu:
Thực tiễn 10 năm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang, trong thực trạng hoạt động ban hành văn bản bản của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang chú trọng đến một số lĩnh vực pháp luật có phát sinh những vướng mắc trong quá trình ban hành
Trang 8và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang
4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn được viết dựa trên phương pháp luận Mác-Lênin: quan
điểm duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật, quan điểm của Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền Việt nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, về hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam
Trong đề tài phối hợp nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, …
5 Ý nghĩa của luận văn
Luận văn sẽ là một đóng góp nhỏ cho lý luận về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Kết quả nghiên cứu này sẽ góp phần cung cấp một số cơ sở thực tiễn để Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang đề xuất trong việc góp phần hoàn thiện chế định hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh
6 Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm có phần mở đầu, nội dung, kết luận, mục lục và danh mục tài liệu tham khảo
Nội dung của luận văn gồm có 2 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Chương 2: Thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang và một số kiến nghị hoàn thiện
Trang 91.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1.1 Khái niệm quy phạm pháp luật
1 Khái niệm quy phạm
Quy phạm theo tiếng Latinh là quy tắc, khuôn mẫu, là tri thức về hành
vi cần thiết trong những điều kiện xác định Các thông tin chứa đựng trong các quy phạm rất phong phú, nhưng có một trật tự hình thành nhất định 1 Theo từ Hán Việt phổ thông, quy phạm được hiểu là quy tắc xử sự, hay nói cách khác là phương án hành vi là khuôn mẫu hành vi, điều được làm và điều không được làm và làm như thế nào2 Trong quá trình nhận thức và hoạt động con người tích lũy dần tri thức và kinh nghiệm, hình thành các quy tắc hành vi, nó chứa đựng sự thống nhất các nhân tố chủ quan và khách quan Phản ánh quy luật vận động của tự nhiên và xã hội, phản ánh sự phản ứng của cá nhân hay một cộng đồng đối với tính quy luật đó, phụ thuộc vào mục đích, kết quả, lợi ích và nhu cầu của chủ thể nhận thức Ý chí thể hiện trong quy phạm được hình thành dưới sự tác động của các quy luật khách quan của đời sống xã hội hay của tự nhiên, đồng thời ảnh hưởng của lợi ích
và nhu cầu của chủ thể Sự liên kết hai yếu tố đó quyết định nội dung và ý chí của quy phạm Quy phạm là phương tiện đăng tải các lượng thông tin
Trang 10về những tình huống hợp lý của các hành vi xác định là một trong những khả năng điều chỉnh hành vi của con người.3
Quy phạm có các đặc điểm là khuôn mẫu của hành vi, cách xử sự Quy phạm được hình thành trên cơ sở nhận thức về các quy luật khách quan của sự vận động tự nhiên và xã hội, có nội dung phản ánh chức năng điều chỉnh hành vi, quy phạm có cấu trúc xác định Khi nói đến quy phạm
là nói đến khuôn mẫu của hành vi, cách xử sự Nội dung của quy phạm phản ánh chức năng điều chỉnh của hành vi, quy phạm có cấu trúc xác định Dựa trên tính chất nội dung của quy phạm, có hai loại quy phạm thể hiện mối quan hệ giữa người với người và mối quan hệ giữa người với tự nhiên, vì thế có hai loại quy phạm: quy phạm tự nhiên và quy phạm xã hội Quy phạm xã hội được hình thành trong quá trình phát triển xã hội dựa trên nhận thức con người về các quy luật vận động của xã hội, quy phạm xã hội điều chỉnh hành vi trong mối quan hệ giữa con người với nhau trong xã hội Quy phạm xã hội do chế độ kinh tế, xã hội quyết định, là kết quả của hoạt động ý chí, ý thức của con người Quy phạm xã hội là nguyên tắc hành vi
do con người tạo ra và để phục vụ trở lại cho xã hội
Căn cứ vào phương thức hình thành và thực hiện các quy phạm, quy phạm xã hội gồm có quy phạm pháp luật, quy phạm đạo đức, quy phạm tổ chức xã hội, quy phạm phong tục, tập quán
- Quy phạm đạo đức là những quy tắc hành vi được hình thành trong
xã hội trên cơ sở quan niệm về đạo đức và con người tự giác thực hiện, quy phạm đạo đức được thực hiện bởi lòng tin con người
- Quy phạm phong tục, tập quán thì được hình thành lâu dài trong lịch
sử, trở thành thói quen của mọi người trong xã hội Phong tục được hình thành do trở thành thói quen xử sự của mọi người trong xã hội về một vấn
đề nào đó, trong một lĩnh vực nào đó và cũng chính vì việc xử sự theo thói quen đó mà phong tục được thực hiện trong xã hội
- Quy phạm của các tổ chức xã hội là quy tắc xử sự trong tổ chức xã hội nhất định, do tổ chức đó ban hành, nó tồn tại và được thực hiện trong tổ
3 Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái Lý luận chung về nhà nước và pháp luật Nhà xuất bản chính trị quốc gia Năm 1997 Đã dẫn
Trang 11chức xã hội nhờ vào tổ chức, lực lượng và chính uy tín của tổ chức xã hội
đó
- Quy phạm pháp luật là quy tắc hành vi xử sự do nhà nước đặt ra và buộc mọi người phải tuân theo Các quy phạm pháp luật do chính nhà nước ban hành được nhà nước bảo vệ và đảm bảo thực hiện Đây chính là điểm khác biệt giữa quy phạm pháp luật và các quy phạm xã hội khác: quy phạm pháp luật được nhà nước đảm bảo thực hiện, còn các quy phạm xã hội khác được thực hiện không có sự tham gia của nhà nước
Nếu dựa trên nội dung của quy phạm để phân loại thì quy phạm xã hội bao gồm: quy phạm chính trị, quy phạm tổ chức, quy phạm văn hóa, quy phạm thẩm mỹ, quy phạm kỹ thuật … Quy phạm chính trị biểu thị nền chính trị của xã hội, biểu thị đường lối, chính sách của đảng chính trị cầm quyền và nhà nước, nó quy định hoạt động của cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội cũng như tất cả mọi công dân Quy phạm tổ chức quy định về
cơ cấu tổ chức, thành lập và hoạt động của cơ quan nhà nước và các tổ chức xã hội
2 Khái niệm quy phạm pháp luật
Pháp luật là nhân tố chủ yếu điều chỉnh các quan hệ xã hội Quy phạm pháp luật là những quy tắc hành vi biểu thị ý chí của nhà nước, do nhà nước định ra và được nhà nước bảo vệ và bảo đảm thực hiện
Quy phạm pháp luật là phần tử cấu thành nhỏ nhất của hệ thống pháp luật, mỗi quy phạm pháp luật thực hiện vai trò điều chỉnh đối với một quan
hệ xã hội nhất định.4 Hệ thống pháp luật là cơ cấu bên trong của pháp luật, được quy định một cách khách quan bởi các điều kiện kinh tế - xã hội, biểu hiện ở sự phân chia hệ thống ấy thành các bộ phận cấu thành khác nhau, phù hợp với đặc điểm, tính chất của các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh, các bộ phận khác nhau đó có mối quan hệ qua lại chặt chẽ và thống nhất với nhau 5
Trang 12Quy phạm pháp luật do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm, nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội Việc đặt ra các quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính khách quan của quy luật vận động của xã hội Nếu không tuân theo quy luật khách quan này thì những quy phạm pháp luật đó cũng không thực hiện được bởi vì chính nhà nước không thể có biện pháp bảo đảm thực hiện
Ví dụ, Hiến pháp năm 1980 tại Điều 62 quy định “Công dân có quyền
có nhà ở Nhà nước mở rộng việc xây dựng nhà ở…” Hiến pháp đã xác lập quyền có nhà ở của công dân, đồng thời xác định trách nhiệm của Nhà nước mở rộng việc xây dựng nhà ở, nhưng thực tế quy định này là thiếu khả thi, không thể thực hiện đối với Nhà nước ta trong thời điểm đó và nhiều năm nữa, đến Hiến pháp 1992 Điều này phải được sửa đổi lại như sau “Công dân có quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và pháp luật” Quy phạm pháp luật phân ra làm nhiều loại như quy phạm nguyên tắc, quy phạm định nghĩa, quy phạm cấm, quy phạm cho phép, quy phạm trao quyền, quy phạm tùy nghi …6
3 Các dấu hiệu bên ngoài của quy phạm pháp luật
Quy phạm pháp luật không chỉ mang tính bắt buộc chung của quy phạm xã hội mà còn có tính bắt buộc chung đặc trưng của nó Tính bắt buộc chung của quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc tất cả những cá nhân, tổ chức chịu sự điều chỉnh của quy phạm pháp luật đã quy định Quy phạm pháp luật khác với các quy phạm xã hội khác là nó quy định các quy tắc hành vi và được thể hiện dưới hình thức xác định Quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, do các tổ chức xã hội được ủy quyền quy định hay thừa nhận
Quy phạm pháp luật thể hiện ý chí của nhà nước Quy phạm pháp luật
là yếu tố cần thiết để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, là cơ sở pháp lý cho hoạt động của bộ máy nhà nước Tất cả các hoạt động cơ bản của bộ máy nhà nước đều được thể chế hóa bằng các quy phạm pháp luật Quy phạm pháp luật còn là cơ sở pháp lý đối với các quyền và tự do của công dân, đối với các hành vi hợp pháp của con người, tác động lên các mối
6 Nguyễn Cửu Việt “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí nghiên cứu lập pháp Số
4/2007
Trang 13quan hệ xã hội Quy phạm pháp luật tạo cho con người sự hiểu biết cần thiết về pháp luật, đồng thời khẳng định rõ trách nhiệm pháp lý của họ Quy phạm pháp luật được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước Trường hợp quy phạm pháp luật không được tôn trọng hay bị vi phạm thì nhà nước sử dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước để bảo đảm thực hiện
1.1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
1 Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, xét về kết cấu của thuật ngữ
“văn bản quy phạm pháp luật” thì gồm có hai phần là “văn bản” và “quy phạm pháp luật” Trong quan hệ thuật ngữ giữa “văn bản” và “quy phạm pháp luật” thì “văn bản” có ý nghĩa là phương tiện, là hình thức, còn “quy phạm pháp luật” là nội dung.7 “Văn bản” là hình thức để chuyển tải nội dung “quy phạm pháp luật”
Thuật ngữ “văn bản” có gốc từ tiếng Latinh là “documentum” có nghĩa sự chứng minh, chứng nhận Theo Từ điển tiếng Việt, thì văn bản là
“bản viết hoặc in, mang nội dung là những gì cần được ghi để lưu lại làm bằng”, là “chuỗi ký hiệu ngôn ngữ hay nói chung những ký hiệu thuộc một
hệ thống nào đó, làm thành một chỉnh thể mang một nội dung ý nghĩa trọn vẹn”.8 Trong quyển “Soạn thảo và xử lý văn bản trong công tác của cán bộ lãnh đạo và quản lý” của tác giả Nguyễn Văn Thâm, thì định nghĩa “Văn bản nói chung là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” Theo Từ điển Bách khoa toàn thư Xô Viết thì
“phương tiện” ghi tin và truyền đạt thông tin có thể là giấy tờ, các phim nhựa hay phim chụp ảnh, băng video …; các “ký hiệu” được ghi trên văn bản có thể là chữ viết, hình, âm thanh …9 Nhưng khi Từ điển này xuât bản thì còn chưa có những phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin mới như internet
7 Nguyễn Cửu Việt “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí nhà nước và pháp luật số 11/1998
8 Nguyễn Cửu Việt Vấn đề định nghĩa khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí nhà nước và pháp luật số 11/2008 đã dẫn Từ điển tiếng Việt – Viện Ngôn ngữ học Hoàng Phê (Chủ niên) Nhà xuất bản Đà Nẵng – Trung tâm Từ điển học, Hà Nội – Đà Nẵng, 1996 trang 1062
9 Nguyễn Cửu Việt Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11/1998
đã dẫn Từ điển Bách khoa toàn thư Xô viết, trang 404
Trang 14Văn bản được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng,
văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu,
giấy tờ Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị
nhất định, được sử dụng trong hoạt động của cá nhân, tổ chức và của các cơ quan nhà nước ghi nhận mục đích, hành vi hoạt động của các chủ thể tham gia các quan hệ xã hội khác nhau.
Sách báo nước ta định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” không thống nhất Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật Trường Đại học tổng hợp Hà Nội năm 1993 -1997, tại phần “Văn bản quy phạm pháp luật” thuộc Chương XVII – “Quy phạm pháp luật” đưa ra định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện của các quyết định pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự và dưới hình thức nhất định, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống về việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó” Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của Trường Đại học luật Hà Nội năm 1996: Tại phần “Hình thức pháp luật” định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do
cơ quan có thẩm quyền ban hành trong đó quy định những quy tắc xử sự chung (quy phạm đối với mọi người) được áp dụng nhiều lần trong đời sống xã hội” Tại phần “Hình thức pháp luật xã hội chủ nghĩa, giáo trình này lại đưa ra một định nghĩa khác: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một thủ tục và hình thức nhất định có chứa đựng những quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định và được áp dụng nhiều lần trong thực tế đời sống”
Năm 1996, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại Điều 1 định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Định nghĩa này gần như lặp lại công thức “văn bản quy phạm pháp luật” là “văn bản” …
Trang 15Ngày 03 tháng 6 năm 2008, Quốc hội thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002) Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.” Như vậy, Luật này vẫn định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” là “văn bản”… Định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” là “văn bản” là cách định nghĩa nôm na để người
sử dụng dễ hiểu, dễ áp dụng Định nghĩa này chưa phải là một định nghĩa một cách khoa học về thuật ngữ pháp lý “văn bản quy phạm pháp luật” trên
cơ sở lý luận về nhà nước và pháp luật
Dưới góc độ lý luận, quyết định pháp luật có thể được thể hiện dưới các hình thức chữ viết, lời nói và các hình thức giản đơn khác Trong đó quyết định quy phạm pháp luật là loại quan trọng trong các quyết định pháp luật nên nó được thể hiện dưới hình thức chủ yếu là văn bản.10 Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức thể hiện của quyết định pháp luật, quyết định quy phạm pháp luật “Quyết định quy phạm pháp luật không chỉ là những quyết định có chứa hoặc đề ra quy phạm pháp luật mà bao gồm cả những quyết định có chức năng pháp lý là xác định hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành bằng cách làm thay đổi hệ thống đó hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng”.11 Phạm vi khái niệm của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm văn bản có quy phạm pháp luật, văn bản đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, quyết định làm thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật về thời gian, không gian, đối tượng thi hành Điều 9 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban
Trang 16hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền” Theo chúng tôi, để cho chính xác hơn, quy định này nên sửa lại là “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền” Tức là phải ghi rõ văn bản đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng là văn bản quy phạm pháp luật
2 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật
a) Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan và cá nhân có thẩm quyền ban hành
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm: Quốc hội; Ủy ban thường
vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; văn bản liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giữa
cơ quan nhà nước với tổ chức chính trị - xã hội; Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 bỏ “Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ” và thêm “Chánh án Tòa án nhân dân tối cao” trong số chủ thể có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Còn theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì trong số chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật thêm “Tổng Kiểm toán Nhà nước”; về văn bản liên tịch sửa đổi như sau: “văn bản liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”
Trang 17Như vậy, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngòai “cơ quan nhà nước có thẩm quyền” còn có cá nhân có thẩm quyền như Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án tòa
án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao Còn Chủ tịch nước là cơ quan một người Ngoài ra còn có “cơ quan trung ương của
tổ chức chính trị - xã hội” Như vậy chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật không phải chỉ có “cơ quan nhà nước có thẩm quyền”, mà còn có
cá nhân có thẩm quyền và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội Như vậy, chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan và
cá nhân có thẩm quyền, trong đó “cơ quan” bao gồm “cơ quan nhà nước”
và “cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội”
b) Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng những quy tắc xử sự có
tính bắt buộc chung
Văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính bắt buộc chung, vì nó có nội dung là các quy phạm pháp luật Tính bắt buộc chung hay tính quy phạm phổ biến là thuộc tính của pháp luật Đây là dấu hiệu để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản quy phạm của các tổ chức xã hội và phân biệt với văn bản cá biệt
c) Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong đời sống
Đây là đặc điểm phổ biến của văn bản quy phạm pháp luật, cũng như
mọi văn bản quy phạm nói chung
d) Sự thực hiện văn bản quy phạm pháp luật không làm chấm dứt hiệu lực của nó
Đây là trường hợp đặc biệt như những văn bản như thành lập hay sáp nhập các Bộ, thành lập Tổng cục, Cục … Thông thường sách báo và thực tiễn nước ta quan niệm đó là văn bản cá biệt Nhưng văn bản cá biệt chỉ được thực hiện một lần và sự thực hiện văn bản cũng làm chấm dứt hiệu lực của nó Còn những văn bản thành lập các cơ quan nhà nước, ví dụ như nghị quyết của Quốc hội thành lập hay sáp nhập Bộ, nghị định của Chính phủ hay quyết định của Thủ tướng Chính phủ thành lập Tổng cục, Cục … thì tuy văn bản được thực hiện một lần, nhưng sự thực hiện văn bản không
Trang 18làm chấm dứt hiệu lực của nó, vì trong các văn bản này quy định tên gọi, vị trí cơ quan, tổ chức, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền … của cơ quan Nhưng yếu tố này thực sự chỉ phát huy hiệu lực khi cơ quan đó được thành lập và sẽ có hiệu lực lâu dài, sẽ được áp dụng nhiều lần Như vậy, loại văn bản này về hình thức là được thực hiện một lần, nhưng thực chất nội dung lại được thực hiện nhiều lần
đ) Văn bản quy phạm pháp luật được nhà nước đảm bảo thực hiện
Pháp luật do nhà nước ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện, đó là thuộc tính của pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện của pháp luật, vì vậy văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện đó là điều tất yếu Tuy nhiên như trên đã phân tích tại phần quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành,
để đảm bảo thực hiện từ Nhà nước thì văn bản quy phạm pháp luật đó phải
có tính khả thi, quy phạm pháp luật được đặt ra phải phù hợp khách quan, quy phạm pháp luật phải thể hiện hài hòa giữa ý chí chủ quan của nhà làm luật và tính khách quan của các quy luật vận động của xã hội
e) Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong pháp luật
Tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật, nội dung và trình tự ban hành được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định Hình thức văn bản quy phạm pháp luật nước ta theo Luật này bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết, quyết định, thông tư Đối với hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định gồm chỉ thị, quyết định, tuy nhiên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 không xác định rõ mà chỉ nêu là “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”
3 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước Văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực đời sống xã hội về kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi
Trang 19trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công
vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân Xây dựng một hệ thống hoàn chỉnh đồng bộ các hình thức văn bản quy phạm pháp luật sẽ tạo
ra cơ chế pháp lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, Nhà nước
1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và vai trò của nó
1.1.2.1 Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được định nghĩa tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân là văn bản do Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình
tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa Cần lứu ý rằng, “có hiệu lực trong phạm vi địa phương” có nghĩa là văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh có hiệu lực về không gian trong phạm vi tỉnh; về phạm vi đối tượng thi hành là những cá nhân, tổ chức cư trú, sinh sống, làm việc hoặc đặt trụ sở và thực hiện các hoạt động, có tham gia các mối quan hệ xã hội trên địa bàn tỉnh mà theo quy định của pháp luật, thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Định nghĩa này là dựa trên cơ sở định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), tuy nhiên hiện nay Luật này đã hết hiệu lực Trong khi đó, định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã có một phần thay đổi so với quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002
Khi xem xét nhận định đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa ''quy
Trang 20phạm pháp luật'' hay không cần đặc biệt chú ý đến các đặc điểm của quy phạm pháp luật gồm: tính bắt buộc chung, tức là không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể và tính bắt buộc - tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật) Văn bản có chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên quan trọng
để xác định văn bản quy phạm pháp luật, từ đó sẽ lựa chọn hình thức văn bản sẽ ban hành, và xác định cơ quan có thẩm quyền ban hành, việc ban hành đó tuân theo quy định về thủ tục được luật định
Ngoài ra, trong định nghĩa này, theo chúng tôi, cần chú ý một số vấn
đề sau: Một là, “văn bản” chỉ là hình thức thể hiện chủ yếu của “quyết
định” quy phạm pháp luật như đã phân tích ở trên (xem mục 1.1.1.2 (1));
Hai là, “theo định hướng xã hội chủ nghĩa” không phải là đặc điểm của mọi văn bản pháp luật; Ba là, câu “ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục”
có những điểm chưa chính xác, vì: 1) “trình tự” là một yếu tố của “thủ tục”,
vì thế không nên viết ban hành “theo trình tự, thủ tục” mà chỉ cần theo “thủ tục” là đủ; 2) bên cạnh “thủ tục” thì “hình thức” (tên) văn bản là yếu tố pháp lý quan trọng, cần ghi vào định nghĩa; 3) không phải mọi văn bản quy
phạm pháp luật đều được ban hành “theo thẩm quyền”, mà nhiều trường hợp theo ủy quyền, ví dụ loại “nghị định tiên phát” quy định tại khoản 4
Điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường
vụ Quốc hội” “Phải được sự đồng ý” thực chất là một sự ủy quyền, nhưng
để pháp lý hơn thì việc ban hành loại nghị định này phải do Quốc hội ủy
quyền
Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng trong các luật chưa thực sự thỏa mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật Thực tiễn hoạt động ban hành văn bản ở địa phương có phát sinh hai nhóm ý kiến khác nhau
Trang 21Có ý kiến cho rằng để xác định văn bản quy phạm pháp luật, thì căn
cứ là việc văn bản đó được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định Đây là yếu tố cần nhưng chưa đủ, bởi vì có thể văn bản được ban hành theo hình thức, thủ tục luật định, nhưng nội dung văn bản đó không có yếu tố quy phạm pháp luật thì không thể xem là văn bản quy phạm pháp luật Về hình thức văn bản đó là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng về nội dung không
có yếu tố “quy phạm pháp luật” Dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng ''quy phạm pháp luật'' là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải tuân theo thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật Dấu hiệu “cơ quan, cá nhân có thẩm quyền” cũng phụ thuộc vào việc có đúng là văn bản đó có
chứa quy phạm pháp luật hay không Do đó “dấu hiệu “được ban hành
theo trình tự, thủ tục luật định” chỉ là một dấu hiệu phái sinh từ dấu hiệu
“chứa đựng quy phạm pháp luật” mà thôi, và nó hoàn toàn phụ thuộc vào
nhân có thẩm quyền” ban hành Văn bản có chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng chủ yếu nhất của văn bản quy phạm pháp luật, ngay cả khi văn bản đó chỉ có duy nhất một quy phạm pháp luật
Có nhóm ý kiến khác cho rằng để xác định văn bản quy phạm pháp luật thì nội dung văn bản đó phải chứa đựng quy phạm pháp luật, nếu không có chứa đựng quy phạm pháp luật thì phải có nội dung chỉ đạo thực hiện có đối tượng áp dụng, phạm vi điều chỉnh rộng, có tính hiệu lực bắt buộc chung trong một thời gian tương đối không ngắn (các quyết định ban hành chương trình phát triển một ngành trên địa bàn tỉnh trong giai đoạn từ 3-5 năm, các chỉ thị chỉ đạo thực hiện không xác định thời hạn năm cụ thể) Việc xác định văn bản quy phạm pháp luật nếu chỉ căn cứ vào hình thức văn bản được ban hành thì đó là việc xác định văn bản giai đoạn sau khi văn bản được ban hành, và nếu như vậy thì việc kiểm tra, rà soát văn
Trang 22bản cũng sẽ có thiếu sót nếu như có văn bản có hình thức không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng có nội dung quy phạm pháp luật Đối với hoạt động ban hành văn bản, vấn đề xác định văn bản dự kiến sẽ ban hành
là sẽ văn bản quy phạm pháp luật hay không để lựa chọn hình thức ban hành cho phù hợp với loại văn bản sẽ ban hành là rất quan trọng
Từ những phân tích trên, theo chúng tôi, có thể định nghĩa văn bản
quy định pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như sau: Văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là hình thức thể hiện chủ yếu của quyết định do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền, thủ tục do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội
1.1.2.2 Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Căn cứ quy định tại Điều 124 Hiến pháp năm 1992, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm
2004 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị”
Tuy nhiên Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 không xác định rõ hình thức văn bản mà chỉ ghi là văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Điều này hàm ý dự kiến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân sẽ sửa đổi theo hướng quy định Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành một loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật là quyết định Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã loại bỏ một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), theo đó hình thức chỉ thị không còn là văn bản quy phạm pháp luật Theo xu thế đơn giản loại hình văn bản quy phạm pháp luật thì mỗi cơ quan chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật, chỉ thị là văn bản điều hành, đôn đốc, không chứa quy phạm pháp luật nhưng phải tuân thủ quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gây ra sự chậm trễ trong hoạt
Trang 23động quản lý, điều hành, gây tốn kém không cần thiết13, vì thế việc chỉ thị của Ủy ban nhân dân không còn được xem là văn bản quy phạm pháp luật
là hợp lý Ngoài những lợi ích là làm cho hệ thống pháp luật dễ hiểu, dễ tiếp cận, việc đơn giản hoá các hình thức văn bản quy phạm pháp luật sẽ cũng giúp cho việc phân biệt rõ hơn văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản pháp luật khác (văn bản điều hành, văn bản áp dụng, văn bản hành chính)
1.1.2.3 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân tỉnh về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng,
an ninh; để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; quy định một vấn đề cụ thể do văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao
Quyết định quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.14
Chỉ thị quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành
để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
13 luat Nguyễn Thị Hạnh Đơn giản hóa hệ thống pháp luật Tạp chí nghiên cứu lập pháp
http://www.nclp.org.vn/ben_hanh_lang_lap_phap/111on-gian-hoa-he-thong-van-ban-quy-pham-phap-14 Khoản 1 Điều 13 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004
Trang 24nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.15
Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh cấp tỉnh phải bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh.16
“Tính thống nhất” của văn bản không có nghĩa là sự rập khuôn giữa
các quy phạm của văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành với văn bản của cơ quan nhà nước trung ương hoặc giữa các địa phương với nhau, nhất là trong điều kiện thực hiện chính sách phân quyền cho địa phương (địa phương ngày càng được trao nhiều thẩm quyền quản lý)”.17Tính phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh không phải đòi hỏi sự sao chép quy phạm pháp luật của trung ương ban hành, nếu như vậy sẽ dẫn đến tình trạng triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động quản lý của cấp chính quyền địa phương Tình trạng sao chép văn bản của trung ương thực tế vẫn còn tồn tại, thật sự là không cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với những vấn đề đã được văn bản quy phạm pháp luật của trung ương quy định cụ thể, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ cần chỉ đạo tổ chức thực hiện tại địa phương thuộc địa bàn quản lý
1.1.2.4 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, là cơ sở cho việc ban hành các quyết định hành chính cá biệt Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành phải hợp hiến, phù hợp văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và phù hợp nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Văn bản quy phạm
15 Điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm
2004
16 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Điều 3
17 Dự án VIE/02/015 Uông Chu Lưu chủ biên Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nhà xuất bản tư pháp năm 2005 trang 50
Trang 25pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành cụ thể hóa các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, sửa đổi những quy phạm pháp luật hiện hành, bãi bỏ những quy phạm pháp luật không còn phù hợp, thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật về thời gian, không gian
và đối tượng thi hành trên phạm vi địa bàn tỉnh quản lý
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có vai trò quan trọng, thể hiện ở chỗ nó không chỉ góp phần vào việc cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên vào thực tiễn cụ thể của địa phương, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội ở địa phương, mà còn bổ sung vào “khoảng trống” của hệ thống pháp luật, tạo cơ
sở pháp lý quan trọng bảo đảm cho xã hội phát triển, bảo đảm các quyền và
tự do cơ bản của công dân, cá nhân, tổ chức, góp phần vào việc phát triển, hoàn thiện các quy định pháp luật Nhiều quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ban hành giải quyết những vấn
đề bức xúc phát sinh ở địa phương sau này đã được Trung ương ban hành
để áp dụng chung trong cả nước ( ví dụ, quy định về vi phạm hành chính,
về quyền lợi của người lao động trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, về thủ tục hành chính về nhà đất ).18 Văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách, biện pháp phát huy nguồn lực để phát triển kinh tế xã hội và ổn
định an ninh trật tự xã hội trên địa bàn quản lý Thông qua các văn bản quy
phạm pháp luật, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các lĩnh vực trong đời sống xã hội, giáo dục - đào tạo, y tế, thể thao, giao thông, môi trường, tài nguyên, lao động, việc làm, thị trường…, ban hành các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích phát triển của các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi hiệu quả
1.1.3 Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.3.1 Ý nghĩa và quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật
18 Trương Đắc Linh Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật Nhà xuất bản chính trị quốc gia Năm 2003 trang 164
Trang 26Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là yêu cầu chung đối với hệ thống văn bản pháp luật của mỗi quốc gia Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp “Tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở chỗ các văn bản quy phạm pháp luật nói chung không chỉ phù hợp với các quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp, bởi lẽ, ngôn ngữ của các hiến pháp nói chung thường cô đọng, súc tích, mang tính định hướng và là nền tảng để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết”.19
Ngoài việc tôn trọng các quy định của Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính hợp pháp, thứ bậc pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành phải phù hợp với các quy định của Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp
Nguyên tắc Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật được quy định tại Điều 12 Hiến pháp năm 1992 đòi hỏi hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với pháp luật về nội dung và trình tự ban hành, nghĩa là mọi quyết định được ban hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và phải nhằm thực hiện Hiến pháp, pháp luật
Mặt khác, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải bảo đảm tính hợp lý Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật có thể được hiểu
là những quy định, phương án, cách thức lựa chọn để giải quyết vấn đề, điều chỉnh các quan hệ xã hội theo hướng tốt nhất, phù hợp nhất và hiệu quả nhất Văn bản quy phạm pháp luật hợp lý là phải phù hợp với đường lối chính trị (bởi vì có trường hợp chính sách chủ trương của Đảng được ban hành nhưng chưa được thể chế hóa bằng chính sách pháp luật của Nhà nước), nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân và thực tiễn, khả năng quản lý nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể
19 Dự án Hỗ trợ Thực thi Chiến lược Phát triển Hệ thống Pháp luật Việt Nam đến năm 2010 Uông Chu Lưu chủ biên Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, năm 2005 Nhà xuất bản tư pháp năm 2005 trang 45
Trang 27Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật có mối liên hệ chặt chẽ với nhau Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành phải bảo đảm tính hợp lý và hợp pháp của văn bản đó, nhờ
đó, văn bản được ban hành mới có tính khả thi, được xã hội chấp nhận
“Không thể vì lý do hợp lý, phù hợp với nhu cầu của địa phương, cơ sở mà coi thường tính hợp pháp của quyết định”20 Trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần có sự cân đối hợp lý giữa lợi ích của Nhà nước
và lợi ích của xã hội, lây lợi ích nhà nước và lợi ích chung của công dân làm tiêu chí để đánh giá tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật
Tuy nhiên, không phải lúc nào tính hợp pháp và tính hợp lý cũng đồng nhất với nhau trong văn bản Có thể văn bản đảm bảo tính hợp pháp nhưng chưa được hợp lý Trong bất kỳ trường hợp nào, tính hợp pháp đều
có ưu thế hơn so với tính hợp lý, không thể vì lý do hợp lý mà coi thường quyết định của cấp trên, tự ban hành những quy định trái với quyết định đó Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật là một thuộc tính không thể không đề cập một cách trực tiếp, toàn diện trong mối quan hệ qua lại với thuộc tính hợp pháp để tạo nên sự hoàn chỉnh cả về nội dung và hình thức của văn bản quy phạm pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có hiệu lực, hiệu quả và khả năng thực thi cao khi nó được ban hành đúng lúc, phù hợp với nhu cầu quản lý nhà nước Trong trường hợp không cần thiết ban hành mà vẫn ban hành quyết định thì không những không mang lại hiệu quả mà thậm chí còn gây ra thiệt hại
Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải bảo đảm tính hệ thống, toàn diện Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật phải tính đến các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, phải căn cứ vào mục tiêu trước mắt và lâu dài, phải kết hợp giữa tác dụng trực tiếp và gián tiếp, kết quả mục tiêu, nhiệm vụ cần đạt được với điều kiện, phương tiện thực hiện Các biện pháp đề ra trong văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp, đồng
bộ với biện pháp trong các văn bản có liên quan
1.1.3.2 Các yêu cầu về tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
20 Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái Luật Hành chính Việt Nam Nhà Xuất bản tổng hợp thành phố Hồ Chí Minh năm 2005 trang 363
Trang 281 Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải thuộc phạm vi thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Điều này có nghĩa là “một cơ quan chỉ có quyền ban hành quyết định giải quyết những vấn đề xác định mà pháp luật đã trao cho nó”21 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ có quyền hạn ban hành văn bản trong những lĩnh vực
do pháp luật quy định, không lạm quyền và lẩn tránh trách nhiệm Pháp luật quy định rõ vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối tượng và khách thể quản lý cụ thể, trong phạm vi thời gian, không gian cụ thể Việc phân định rõ thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản đảm bảo cho cơ quan thực hiện trách nhiệm một cách chủ động, chống sự can thiệp trái thẩm quyền vào quyền hạn của cơ quan khác, tránh tình trạng lạm quyền, lẩn tránh trách nhiệm, làm mất trật tự quản lý nhà nước Thực tế có việc ban hành văn bản trái thẩm quyền và đã xử lý văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền đó Ví dụ, Quyết định số 37/2001/QĐ-UB ngày 12 tháng 9 năm 2001 của Ủy ban nhân dân tỉnh công
bố danh mục văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh hết hiệu lực thi hành Trong đó công bố hết hiệu lực đối với Quyết định số 03/2000/QĐ-UB ngày 19 tháng 01 năm 2000 của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ban hành quy định thực hiện chế độ trả lương dạy thêm giờ, thêm buổi ở các trường mầm non vì đây là quyết định không đúng thẩm quyền Việc đề nghị thêm giờ, them buổi ở các trường mầm non là yêu cầu của đa số phụ huynh học sinh, đây là thỏa thuận dân sự giữa nhà trường, giáo viên và phụ huynh học sinh có con em học tại các trường mầm non
Ủy ban nhân dân tỉnh quy định ngân sách chi trả chế độ dạy thêm giờ, thêm buổi này là không đúng thẩm quyền của Ủy ban nhân dân tỉnh, vì tính chất của sự việc này là trách nhiệm dân sự giữa người dạy, người giữ trẻ và phụ huynh học sinh, không sử dụng ngân sách nhà nước vào việc chi trả làm thêm này của giáo viên trường mầm non Nếu như tỉnh cần phải ban hành chính sách hỗ trợ cho giáo viên mầm non thì phải thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định vấn đề này 22
Trang 292 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và của chính nó về vấn đề tương ứng
Yêu cầu này nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật dưới góc độ pháp lý Đó là những trường hợp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật tuy không trái thẩm quyền, nhưng không phù hợp với các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và của chính nó về vấn đề tương ứng Ví dụ, Ủy ban nhân dân tỉnh có thẩm quyền ban hành quy định về quản lý một đô thị cụ thể thuộc địa hành tỉnh quản lý, trong đó có nhiều nội dung về quy hoạch, kiến trúc đô thị, môi trường, xây dựng, trách nhiệm cư dân đô thị … theo đó có một nội dung quy định về an ninh trật tự không phù hợp với quy định chung của Chính phủ về an ninh trật tự đô thị, không phù hợp với chính văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành về quản lý chung trong lĩnh vực an ninh trật tự tại địa phương Hoặc có trường hợp văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành để thực hiện chức năng quản lý tồng thể ở địa phương liên quan đến nhiều ngành khác nhau, có thể phù hợp với hướng dẫn của Bộ A nhưng lại không phù hợp với hướng dẫn của Bộ B, và không phù hợp với văn bản trước đó của
Ủy ban nhân dân tỉnh quy định cụ thể riêng về một lĩnh vực quản lý
3 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với lợi ích của Nhà nước và xã hội
Đây là yêu cầu pháp chế đặc biệt.23 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật đã được quy định thống nhất trong cả nước, mặt khác trong điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, đặc thù của địa phương để có biện pháp, cách thức thực hiện pháp luật một cách sáng tạo, năng động trong giới hạn pháp luật cho phép.24 Mặt khác, pháp luật luôn có lỗ hổng,
do những quan hệ xã hội cần điều chỉnh luôn biến động, phát triển nhanh hơn sự điều chỉnh pháp luật, nhất là ở tầm quốc gia Vì thế có thể xảy ra trường hợp văn bản quy phạm pháp luật ban hành không trái với quy định pháp luật, vì pháp luật chưa quy định về vấn đề đó, nhưng lại mâu thuẫn
Trang 30với lợi ích của Nhà nước và của công dân Trong trường hợp này phải lấy lợi ích của Nhà nước và của xã hội làm tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật.25 Ví dụ, trường hợp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quy định quản lý việc khai thác cát trên sông có quy định một vài nơi khai thác, trong đó có khu vực khai thác có thể trước mắt là có lợi nhưng về lâu dài việc khai thác đó gây hại đối với môi trường, ảnh hưởng đến dòng chảy của lòng sông, ảnh hưởng đến giao thông, tình hình an ninh trật tự tại địa phương Tuy pháp luật chưa quy định vấn đề này nhưng rõ ràng quyết định đó trái với lợi ích của Nhà nước và xã hội nên cần được xem là không hợp pháp
4 Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo đúng hình thức, thể thức luật định
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải thực hiện đúng quy định về hình thức, thể thức luật định Văn bản quy phạm pháp luật phải đúng tên gọi (hình thức pháp lý), thể thức, tiêu đề, số ký hiệu, ngày tháng năm ban hành, hiệu lực thi hành của văn bản, thẩm quyền
ký ban hành … Về loại văn bản quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật, về thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định tại Điều 7 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm
2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.26 Những sai sót về hình thức cũng làm cho quyết định trở nên không hợp pháp, nhưng nhìn chung có thể sửa chữa được vì nguyên nhân kỹ thuật
5 Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo đúng trình
tự luật định
Trình tự ban hành là yếu tố chủ yếu của thủ tục hay quy trình ban hành văn bản Theo pháp luật, thông thường có hai loại trình tự ban hành chủ yếu: trình tự tập thể (biểu quyết theo đa số trên phiên họp) và trình tự
cá nhân (một người quyết định) Ủy ban nhân dân, theo quy định của pháp
Trang 31luật, chỉ ban hành văn bản theo trình tự tập thể Vì vậy, nếu văn bản của Ủy ban nhân dân mà do cá nhân ban hành hoặc không phải biểu quyết theo đa
số trên phiên họp của Ủy ban nhân dân mà lại ban hành theo cách “hỏi ý kiến” từng thành viên đều là không hợp pháp
1.1.3.2 Các yêu cầu về tinh hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Các yêu cầu về tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật tựu trung lại đều nhằm bảo đảm tính khả thi và tính hiệu quả của văn bản trong thực tiễn
1 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với yêu cầu của xã hội
Đây có thể xem là yêu cầu chung về tính hợp lý của nội dung văn bản quy phạm pháp luật, các yêu cầu về nội dung chỉ là sự cụ thể hóa yêu cầu này
Khi xem xét tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, người ta thường đánh giá nội dung của văn bản có phù hợp với yêu cầu của xã hội (về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội của địa phương và tòan quốc) và những lợi ích, cũng như hậu quả mà văn bản đó đem lại khi tác động lên các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh Các quan hệ xã hội, ngoài việc chịu
sự tác động của pháp luật, còn chịu sự tác động không nhỏ của những yếu
tố khác như kinh tế, chính trị, đạo đức, văn hóa, tôn giáo … bản thân những yếu tố này khi tác động lên các quan hệ xã hội mà pháp luật điều chỉnh cũng có thể tạo ra những biểu hiện tích cực hoặc tiêu cực
2 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật phải có tính cụ thể và phân hóa theo từng vấn đề, từng đối tượng thực hiện27
Tùy điều kiện hoàn cảnh khác nhau của các địa bàn trong tỉnh, của các lĩnh vực quản lý khác nhau và đối tượng khác nhau chịu sự điều chỉnh của quy phạm pháp luật mà Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có những quyết định quy phạm pháp luật cụ thể khác nhau Như đối với vùng có điều kiện kinh
tế xã hội khó khăn, vùng đô thị thì có những quyết sách riêng điều chỉnh để
27 Nguyễn Cửu Việt Giáo trình luật hành chính Việt Nam Năm 2008 Nhà xuất bản chính trị quốc gia năm 2008 trang 338
Trang 32quản lý, phát triển Ví dụ như Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang có quy định chính sách riêng đối với cán bộ, công chức công tác tại huyện Tân Phú Đông (huyện mới thành lập tháng 4 năm 2008), quyết định ban hành quy chế quản lý đô thị Mỹ Tho…
3.Nội dung văn bản phải có tính tổng thể
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải tính hết đặc điểm của các ngành và lĩnh vực, của tất cả các địa phương trong tỉnh, hiệu quả kinh tế, chính trị, văn hóa – xã hội, hiệu quả trước mắt và lâu dài Trong cùng một quyết định, và các quyết định có liên quan đến vấn đề, lĩnh vực điều chỉnh thì phải phù hợp và đồng bộ với nhau.28
4.Cấu trúc, văn phong của văn bản phải đơn giản nhưng rõ ràng, dễ hiểu
Văn bản quy phạm pháp luật nói chung hoặc văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng là nội dung của hệ thống pháp luật Muốn pháp luật dễ tiếp cận với người dân, với cơ quan, tổ chức thì cấu trúc, văn phong của văn bản phải đơn giản nhưng rõ ràng, dễ hiểu Để đáp ứng yêu cầu này thì ngoài yếu tố thể thức, nội dung văn bản phải được cấu trúc lôgíc Văn phong của văn bản phải đơn giản nhưng rõ ràng, dễ hiểu nghĩa là không dùng những câu quá dài không cần thiết Cố gắng viết những câu đơn giản, tránh dùng những câu phức tạp bao gồm nhiều mệnh
đề Tránh dùng những từ đa nghĩa, không dùng những dấu nghi vấn như dấu chấm hỏi (?), dấu cảm thán như dấu chấm than (!) hay những chữ vân vân (v.v ) hoặc dấu ba chấm (…); cũng không dùng thổ ngữ hay tiếng nước ngoài…
5 Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành kịp thời, thủ tục ban hành phải chi tiết nhưng ngắn gọn, đơn giản, rõ ràng
Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một loại thủ tục hành chính quan trọng Nó phải đáp ứng các yêu cầu đặt ra đối với thủ tục hành chính, đó là phải chi tiết, nhưng ngắn gọn, đơn giản, rõ ràng Nhờ thủ tục chi tiết nhưng ngắn gọn, đơn giản, rõ ràng mà văn bản được ban hành
28 Nguyễn Cửu Việt Giáo trình luật hành chính Việt Nam Năm 2008 Nhà xuất bản chính trị quốc gia năm 2008 trang 339
Trang 33nhanh chóng, kịp thời Nhờ đó mà văn bản được ban hành bảo đảm tính hiệu quả và tiết kiệm
6 Bảo đảm tính dân chủ, công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Yêu cầu này được đặt ra đối với việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, liên quan, tác động đến nhiều đối tượng, trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước Yêu cầu này là bảo đảm cho tính hiệu quả, tính khả thi nói chung và tính minh bạch trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Muốn vậy, phải bảo đảm sự tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của các cá nhân, tổ chức, nhất là đối tượng trực tiếp chịu sự điều chỉnh của văn bản sẽ ban hành Ngoài ra, các cơ quan, tổ chức hiệp hội, cá nhân, nhất là các chuyên gia pháp lý và chuyên ngành có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành cần tạo điều kiện để các đối tượng trên tham gia ý kiến, như đăng các dự thảo lên báo viết, báo điện tử, trang web, tổ chức hội thảo, hội nghị lấy ý kiến
1.2 HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.2.1 Khái niệm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh
Trước hết cần lưu ý rằng thuật ngữ trong tên đề tài là “hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật” Hiểu thật chặt chẽ thì “hoạt động ban hành” chì bao gồm khâu trình văn bản, thông qua và công bố Nhưng muốn ban hành thì phải “xây dựng” Vì thế, từ tên đề tài có thể hiểu rộng ra là
“hoạt động xây dưng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật”
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động theo thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục được quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
Trang 34đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện
pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp
Quyết định quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng và an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh.29 Chỉ thị quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.30
Ngoài việc ban hành văn bản theo thẩm quyền của Ủy ban nhân dân tỉnh, trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước tại địa phương Ủy ban nhân dân tỉnh còn ban hành văn bản thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh
Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật có các đặc điểm mang tính sáng tạo, quan hệ trực tiếp với chính trị, độ phức tạp cao, có tác động nhiều chiều, lâu dài lên các quan hệ xã hội.31 Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật khái quát các tình huống, các hành vi, tìm ra mẫu
số chung giữa chúng để đưa ra quy tắc xử sự chung, vì vậy nó mang tính sáng tạo cao
Trang 35Hoạt động này có quan hệ trực tiếp với chính trị vì chương trình xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Việc chuẩn bị soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng
Hoạt động này có độ phức tạp cao, vì hoạt động ban hành văn bản
quy phạm pháp luật nhằm đưa ra các quy tắc xử sự cho các chủ thể, vì vậy phải bao quát vấn đề một cách toàn diện, phải bảo đảm tính lịch sử cụ thể Không phải lúc nào pháp luật hóa các quan hệ xã hội cũng mang lại hiệu quả Khó khăn trong điều hành của Nhà nước là ở chỗ chọn quy mô, mức
độ, phương pháp can thiệp vào các quan hệ xã hội mang lại hiệu quả cao nhất
Hoạt động này có tác động lâu dài, nhiều chiều lên các quan hệ xã hội vì hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm tạo ra sản
phẩm là các quy phạm pháp luật Vì vậy hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật có tác động lâu dài Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm hướng hành vi của các chủ thể phát triển theo một hướng nhất định Cùng với việc các chủ thể điều chỉnh hành vi của mình theo hướng tác động của một quy phạm pháp luật thì các chủ thể cũng điều chỉnh các hành
vi liên quan đến mình, dẫn đến các quan hệ xã hội liên quan chuyển sang một trật tự mới
Từ những phân tích trên đây và những phân tích ở phần khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, có thể định nghĩa hoạt động ban hành văn bản quy
phạm pháp luật như sau: Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
là hoạt động do các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền và các cơ quan, tổ chức, cá nhân được trao quyền tiến hành theo thủ tục luật định nhằm đưa
ra các quyết định pháp luật dưới dạng văn bản trong đó chứa đựng các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo những mục đích nhất định Hơn bất kỳ hình thức hoạt động mang tính pháp lý nào, xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải dựa trên những nguyên tắc khoa học
Trang 361.2.2 Nguyên tắc hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.2.2.1 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo
Điều 4 Hiến pháp năm 1992 quy định Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội Trên cơ sở học thuyết Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và phân tích khách quan điều kiện kinh tế xã hội của nước ta, thì Đảng cộng sản là đội tiên phong của giai cấp công nhân, được trang bị thế giới quan và phương pháp luận khoa học, Đảng cộng sản Việt Nam là lực lượng có khả năng nhất vạch ra đường lối, chính sách đúng đắn
và tổ chức thực hiện có hiệu quả những đường lối chính sách đó trên thực
tế Đảng đề ra đường lối chiến lược, hoạch định các chính sách, mục tiêu của sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội.32 Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng đường lối, quan điểm, các nghị quyết, lãnh đạo thể chế hóa, cụ thể hóa thành Hiến pháp, pháp luật.33 Căn cứ vào đường lối, chủ trương của Đảng, văn bản cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Về việc căn cứ đường lối, chủ trương của Đảng, bao gồm cả việc thực hiện Nghị quyết của Tỉnh ủy Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải thể hiện thể chế hóa đường lối chính sách của Đảng, đưa chính sách của Đảng vào cuộc sống
1.2.2.2 Nguyên tắc dân chủ
Điều 2 Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 ghi nhận bản chất Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân, vì dân Vì vậy, pháp luật của nhà nước Việt Nam tất yếu và đương nhiên xuất phát từ ý chí của nhân dân Pháp luật xuất phát từ ý chí của nhân dân, do đó nguyên tắc dân chủ phải đặc biệt chú trọng trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Dân chủ vừa là mục tiêu vừa là động lực phát triển Hiến pháp năm
1992 tại Điều 11 ghi nhận “Công dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở
Trang 37cơ sở bằng cách tham gia công việc của nhà nước và xã hội”, Điều 53 có ghi:
“Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận về các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân” Đây chính là
cơ sở pháp lý cần thiết bảo đảm sự tham gia của nhân dân vào công việc quản lý của nhà nước, nhất là trong giai đoạn hiện nay, khi quá trình dân chủ hóa đang mở rộng ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội
Để đảm bảo nguyên tắc dân chủ, phát huy hình thức dân chủ trực tiếp trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thật là cần thiết đối với việc lấy ý kiến góp ý dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhất là lấy ý kiến của đối tượng sẽ chịu tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật sẽ được ban hành
1.2.2.3 Nguyên tắc phản ánh và điều hòa các lợi ích trong xã hội
Pháp luật luôn mang tính giai cấp, là công cụ của nhà nước và đồng thời là công cụ của toàn xã hội nếu như các nhóm lợi ích khác nhau trong
xã hội đều được phản ánh và ghi nhận ở các mức độ khác nhau Các thành viên trong xã hội đều có quyền và nghĩa vụ tìm hiểu và vận dụng pháp luật
để thực hiện và bảo vệ lợi ích của mình mà không làm tổn hại lợi ích của người khác Nhưng pháp luật không phản ánh tất cả các lợi ích, các khuynh hướng trong xã hội Pháp luật như là mẫu số chung của các hành vi trong
xã hội, chỉ ghi nhận những quy tắc chung Quá trình ghi nhận những nguyên tắc chung chính là quá trình cân nhắc lợi ích của các bộ phận trong
xã hội, phù hợp với định hướng phát triển của xã hội
Để đảm bảo nguyên tắc này đòi hỏi trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì cần lấy ý kiến nhân dân góp ý cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, lấy ý kiến nhiều nhóm đối tượng khác nhau sẽ chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ ban hành để nhân dân có cơ hội bày tỏ thái độ, quan điểm của mình đối với quy phạm pháp luật sẽ ban hành, họ sẽ có ý thức tự nguyện thực hiện pháp luật, nâng cao hiệu quả pháp luật
1.2.2.4 Nguyên tắc khách quan
Trang 38“Chỉ có các điều kiện kinh tế xã hội ra lệnh cho pháp luật, mà pháp luật không thể ra lệnh cho các điều kiện kinh tế xã hội (C Mac)”34 Pháp luật phải bảo đảm nguyên tắc khách quan Để bảo đảm nguyên tắc khách quan, nội dung pháp luật phản ánh đúng các quy luật xã hội, quy luật tự nhiên, phản ánh đúng tồn tại xã hội cần phải tiến hành điều tra, nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Để tăng cường tính khách quan, thì không chỉ cơ quan quản lý nhà nước
mà đối tượng bị quản lý đều phải được tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
1.2.2.5 Nguyên tắc công khai
Văn bản quy phạm pháp luật khi xây dựng, ban hành phải bảo đảm nguyên tắc công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước, phải bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật
1.2.2.6 Kết hợp nguyên tắc được làm tất cả những gì luật không cấm với nguyên tắc chỉ được làm những gì pháp luật cho phép
Nhân dân là người chủ quyền lực, Nhà nước nhận quyền lực từ nhân dân Quyền của công dân có được không phải là sự ban phát của nhà nước,
mà quyền của nhà nước có được là do nhân dân trao cho Nhà nước chỉ được quyền mà nhân dân trao cho, do đó cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì luật quy định Nếu như các cơ quan nhà nước có thể thực hiện những điều mà Hiến pháp, Luật không quy định cho họ thì đó là hành vi vượt quá phạm vi được ủy quyền, phân cấp Công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm, Nhà nước chỉ làm những gì mà nhân dân cho phép nhưng Nhà nước lại có thể ban hành các quy phạm cấm đối với công dân Nhà nước đặt ra các điều cấm đối với công dân không phải vì tự thân nhà nước, những điều cấm này xuất phát từ ý chí của công dân, công dân được làm những gì pháp luật không cấm
Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải bảo đảm hài hòa nguyên tắc công dân được làm những gì luật
34 Võ Trí Hảo Hoàn thiện hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nhà xuất bản Tư pháp năm 2004 tr 93 đã dẫn
Trang 39không cấm và cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được làm những
dự thảo văn bản và truyền đạt văn bản quy phạm pháp luật
1.2.3.1 Sáng kiến ban hành
Đây là giai đoạn lập chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 35 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Hàng năm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, yêu cầu quản
lý nhà nước ở địa phương, lĩnh vực quản lý ngành trên địa bàn tỉnh, các cơ quan quản lý nhà nước lĩnh vực, ngành, tổ chức chính trị xã hội đăng ký dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm cùa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Trong các căn cứ trên có nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về phát triển kinh tế - xã hội và kết quả rà soát văn bản hàng năm của tỉnh Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh
dự kiến ban hành trong năm phải xác định sự cấn thiết ban hành, tên văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những nội dung chính của văn bản, dự báo tác động kinh tế - xã hội, nguồn lực tài chính, nhân lực bảo đảm thi hành, thời điểm ban hành
Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đăng ký năm sau ban hành phải được lập thành văn bản và gửi đến Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trước ngày 01 tháng 12 hàng năm Trong thời hạn 10 ngày, kể
35 Nguyễn Cửu Việt Giáo trình Luật hành chính Việt Nam Năm 2008 Nhà xuất bản chính trị quốc gia năm 2008 trang 329
Trang 40từ ngày nhận được đề nghị đăng ký xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với Sở Tư pháp, Sở Tài chính, Sở Nội vụ có trách nhiệm tổng hợp và lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại phiên họp tháng 01 hàng năm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ban hành từ đầu năm, nhưng do tình hình thực tế phát sinh và
do có văn bản mới ban hành của Trung ương có quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản quy định trong lĩnh vực cụ thể, vì vậy, có thể điều chỉnh chương trình (có văn bản được rút khỏi chương trình vì không còn cần thiết, hoặc có thể do soạn thảo chưa hoàn thiện nên có thể thay đổi thời gian ban hành, hoặc có trường hợp bổ sung văn bản vào chương trình)
1.2.3.2 Chuẩn bị dự thảo
Đây là giai đoạn lớn bao gồm ba giai đoạn nhỏ: thu thâp, phân tích và đánh giá thông tin, dự thảo quyết định; thảo luận, hỏi ý kiến cho dự thảo và hoàn chỉnh dự thảo.36 Điều 36, 37, 38 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định về việc soạn thảo văn bản, lấy ý kiến về dự thảo văn bản và hoàn chỉnh dự thảo Căn cứ Chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo và hoàn chỉnh dự thảo Giai đoạn chuẩn bị dự thảo này nếu được thực hiện tốt, có chất lượng sẽ đảm bảo cho văn bản quy phạm pháp luật được ban hành kịp thời, đảm bảo tính hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật Trước khi bước vào soạn thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản có trách nhiệm nghiên cứu đưởng lối, chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương về vấn đề cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh Lập kế hoạch về việc soạn thảo văn bản, phân công cá nhân, nhóm thực hiện việc nghiên cứu, xây dựng đề cương, soạn thảo văn bản
36 Nguyễn Cửu Việt Giáo trình Luật hành chính Việt Nam Năm 2008 Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Năm 2008