Vai trò của nhà nước trong việc thúc đẩy hoạt động đầu tư mạo hiểm – kinh nghiệm quốc tế và bài học cho việt nam

Một mặt, do các quỹ ĐTMH ở Việt Nam chủ yếu là quỹ của nước ngoài, lại lựa chọn phương án đầu tư an toàn, tức là đầu tư vào những doanh nghiệp đã trưởng thành; mặt khác, do nhà nước còn

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

NGUYỄN THỊ VÂN ANH

VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THÚC ĐẨY HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM – KINH NGHIỆM

QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2017

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

-

NGUYỄN THỊ VÂN ANH

VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THÚC ĐẨY HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM – KINH NGHIỆM

QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan rằng luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các trích dẫn và số liệu được sử dụng trong luận văn được ghi nguồn và có độ chính xác cao nhất trong khả năng hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học

Kinh tế Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

TP Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Vân Anh

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn đến quý Thầy Cô ở Chương trình Giảng dạy Kinh

tế Fulbright đã truyền đạt, chia sẻ kiến thức, kinh nghiệm và tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận văn

Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy Huỳnh Thế Du, người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ và khích lệ tôi trong thời gian thực hiện luận văn

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới các anh chị nhân viên làm việc tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã tạo mọi điều kiện và hỗ trợ tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn

Tôi cũng xin cảm ơn sự trợ giúp của các đồng nghiệp tại Viện Chiến lược và Chính sách Khoa học và Công nghệ - Bộ Khoa học và Công nghệ trong suốt quá trình tôi học tập

và nghiên cứu tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Tôi luôn biết ơn gia đình, bạn bè, đặc biệt là tập thể lớp MPP8 và các anh chị cựu học viên đã luôn động viên và sát cánh bên tôi trong khóa học vừa qua

TÓM TẮT

Đầu tư mạo hiểm (ĐTMH) ngày càng thể hiện vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy các ngành công nghệ mới, công nghệ cao góp phần không nhỏ vào việc nâng cao năng lực cạnh tranh của nhiều quốc gia trên thế giới Thành công của mô hình thung lũng Silicon ở Mỹ với vai trò dẫn dắt của nhà nước đã mở ra một kỷ nguyên phát triển thần kỳ trong lĩnh vực công nghệ và đã có tác động lan tỏa tích cực đến nhiều quốc gia, khu vực, trong đó có Việt Nam Tuy nhiên, nhiều nơi đã thử nghiệm mô hình thung lũng Silicon nhưng kết quả không đúng kỳ vọng Thực tế đã chứng minh, không phải lúc nào các khoản đầu tư của nhà nước cũng mang lại hiệu quả, ngược lại còn làm trầm trọng hóa thất bại thị trường Do vậy, cách thức sử dụng các nguồn lực công để thúc đẩy hoạt động ĐTMH sao cho hiệu quả đang trở thành mối quan tâm lớn đối với các quốc gia có ý định theo đuổi thành công của mô hình thung lũng Silicon

Nhu cầu ĐTMH ở Việt Nam đang gia tăng nhanh chóng trong những năm gần đây, tuy nhiên, thị trường ĐTMH Việt Nam chưa thực sự có những đột phá cần thiết để giúp nền kinh tế bước vào giai đoạn cất cánh Một mặt, do các quỹ ĐTMH ở Việt Nam chủ yếu

là quỹ của nước ngoài, lại lựa chọn phương án đầu tư an toàn, tức là đầu tư vào những doanh nghiệp đã trưởng thành; mặt khác, do nhà nước còn lúng túng trong việc lựa chọn hình thức can thiệp và do môi trường, thể chế pháp lý gây cản trở đối với sự phát triển của thị trường này

Kết quả nghiên cứu cho thấy, nhà nước cần xem xét thận trọng trong việc sử dụng nguồn lực công để hỗ trợ hoạt động ĐTMH nhằm đạt được hiệu quả kỳ vọng Cụ thể, nhà nước nên sử dụng hình thức can thiệp gián tiếp nhằm gia tăng khuyến khích cho ĐTMH và tránh tổn thất xã hội Nhà nước chỉ nên đóng vai trò như một chất xúc tác bằng cách phối hợp với khu vực tư nhân để thúc đẩy sự phát triển của thị trường ĐTMH Với kinh nghiệm quốc tế đã phân tích và bối cảnh hiện tại của Việt Nam, tác giả đưa ra khuyến nghị chính sách: (i) nhà nước cần tạo môi trường thông thoáng cho hoạt động ĐTMH bằng cách xây dựng một hệ thống các quy định pháp lý thống nhất về ĐTMH; (ii) xây dựng một hệ sinh thái khởi nghiệp bằng cách khuyến khích tinh thần doanh nhân ở mọi khu vực trong nền kinh tế; (iii) nhà nước nên tìm đến một tổ chức mới có năng lực và động cơ thúc đẩy sự phát triển của thị trường ĐTMH để thay mình thực hiện sứ mệnh

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT iii

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC HÌNH VẼ vii

DANH MỤC HỘP viii

DANH MỤC PHỤ LỤC ix

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU CHUNG 1

1.1 Bối cảnh nghiên cứu 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 3

1.3 Câu hỏi nghiên cứu 3

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: 3

1.5 Phương pháp nghiên cứu 3

1.6 Bố cục của luận văn 4

CHƯƠNG 2 LÝ THUYẾT VỀ SỰ CAN THIỆP CỦA NHÀ NƯỚC VÀO HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM 5

2.1 Tổng quan về ĐTMH 5

2.1.1 Khái niệm ĐTMH 5

2.1.2 Vai trò của ĐTMH đối với sự phát triển kinh tế 7

2.2 Can thiệp của nhà nước đối với hoạt động ĐTMH 8

CHƯƠNG 3 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ SỰ THAM GIA CỦA NHÀ NƯỚC VÀO HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM 15

3.1 Hình thức can thiệp trực tiếp 15

3.1.1 Nhà nước trực tiếp thành lập và quản lý quỹ ĐTMH 15

3.1.2 Nhà nước thành lập quỹ ĐTMH nhưng thuê công ty tư nhân có kinh nghiệm quản lý quỹ 17

3.1.3 Nhà nước dùng tiền ngân sách góp vốn vào các quỹ ĐTMH tư nhân 21

3.2 Hình thức can thiệp gián tiếp 21

3.2.1 Trợ cấp cho các start-up 21

3.2.2 Ưu đãi thuế 22

3.2.3 Đưa ra những quy định/điều tiết 23

3.3 Tổng kết yếu tố thành công/thất bại của các quốc gia trong hoạt động ĐTMH 25

CHƯƠNG 4 THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM Ở VIỆT NAM VÀ CÁC BIỆN

PHÁP CAN THIỆP CỦA NHÀ NƯỚC 27

4.1 Tổng quan các nghiên cứu liên quan đến ĐTMH ở Việt Nam 27

4.2 Thực trạng ĐTMH ở Việt Nam 28

4.3 Các biện pháp can thiệp của Nhà nước vào hoạt động ĐTMH ở Việt Nam 29

4.4 Bài học cho Việt Nam 33

CHƯƠNG 5 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 36

5.1 Kết luận 36

5.2 Kiến nghị chính sách 37

TÀI LIỆU THAM KHẢO 39

PHỤ LỤC 42

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh

CNC Công nghệ cao

DNKN Doanh nghiệp khởi nghiệp

ĐTMH Đầu tư mạo hiểm

HSTKN Hệ sinh thái khởi nghiệp

KH&CN Khoa học và Công nghệ

KNST Khởi nghiệp sáng tạo

OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế Organisation for Economic

Co-operation and Development

R&D Nghiên cứu và phát triển Research and Development

SMEs Doanh nghiệp nhỏ và vừa Small and Medium Enterprises

TTCK Thị trường chứng khoán

UBND Ủy ban nhân dân

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 1.1 Cách tiếp cận xây dựng phương pháp luận nghiên cứu 4

Hình 2.1 Sơ đồ hệ sinh thái khởi nghiệp 6

Hình 3.1 Mô hình tổ chức của Third Frontier 19

Hình 3.2 Cơ chế hoạt động của Third Frontier 20

DANH MỤC HỘP

Hộp 3.1 Thất bại của chính phủ Úc khi can thiệp trực tiếp 16

Hộp 3.2 Trợ cấp cho start-up của Chính phủ Đức 22

Hộp 4.1 Hai quan điểm trái chiều về hình thức can thiệp trực tiếp 29

Hộp 4.2 Quy định về thuế theo Luật Công nghệ cao 30

Hộp 4.3 Những văn bản chính sách mới ban hành trong thời gian gần đây 33

DANH MỤC PHỤ LỤC

PHỤ LỤC 1 TÌNH HÌNH HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC QUỸ ĐTMH TẠI VIỆT NAM 42 PHỤ LỤC 2 NHỮNG TRỞ NGẠI CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN ĐTMH TẠI VIỆT NAM 44 PHỤ LỤC 3 MỘT SỐ CHƯƠNG TRÌNH, DỰ ÁN SỬ DỤNG VỐN ODA HỖ TRỢ KHỞI NGHIỆP 47 PHỤ LỤC 4 CÁC CHƯƠNG TRÌNH HỖ TRỢ KHỞI NGHIỆP Ở VIỆT NAM 49 PHỤ LỤC 5 Ý KIẾN CỦA ĐẠI DIỆN QUỸ IDG VỀ CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM 51 PHỤ LỤC 6 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA ĐỐI VỚI ĐTMH 56

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU CHUNG 1.1 Bối cảnh nghiên cứu

Làn sóng khởi nghiệp đang diễn ra mạnh mẽ trong thời gian gần đây và góp phần không nhỏ vào sự thịnh vượng của nhiều quốc gia trên thế giới Sự xuất hiện của các doanh nghiệp khởi nghiệp (DNKN) không chỉ tạo những việc làm trực tiếp mà còn làm tăng hiệu ứng lan tỏa quan trọng có lợi cho sự tăng trưởng của các doanh nghiệp khác trong cùng khu vực, tăng trưởng năng suất, gia tăng đổi mới sáng tạo và thúc đẩy quốc tế hóa kinh doanh Theo trang tin công nghệ khởi nghiệp Techinasia, ở Mỹ, các doanh nghiệp thành lập dưới 5 năm đóng góp gần như cho toàn bộ sự tăng trưởng việc làm mới trong khu vực

tư nhân suốt 25 năm qua Tại Việt Nam, khởi nghiệp đang trở thành một xu hướng với hơn

1500 DNKN năm 2016 và dự kiến sẽ tăng nhanh trong những năm tiếp theo Chính phủ cũng dành sự quan tâm rất lớn đối với hoạt động khởi nghiệp, trong đó đặc biệt chú trọng đến việc hỗ trợ các DNKN bằng cách sử dụng ngân sách nhà nước thành lập các quỹ đầu

tư mạo hiểm (ĐTMH)

Những hành động của Chính phủ: (i) Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 07/01/2016 của Chính phủ đặt ra yêu cầu hình thành và từng bước phát triển hệ sinh thái khởi nghiệp như vườn ươm doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ khởi nghiệp, quỹ ĐTMH, dịch vụ đào tạo, tư vấn,

hỗ trợ khởi nghiệp; (ii) Nghị quyết số 35/NQ-CP ngày 16/05/2016 của Chính phủ về hỗ trợ

và phát triển doanh nghiệp đến năm 20201; (iii) Nghị quyết số 19/NQ-CP ngày 28/04/2016 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia hai năm 2016 – 2017, định hướng đến năm 2020, trong đó nêu mục tiêu và nhiệm vụ “tạo lập hệ thống hỗ trợ khởi nghiệp, tạo môi trường đầu tư, kinh doanh thuận lợi, ổn định, tự do sáng tạo cho DNKN”; (iv) Quyết định 844/QĐ-TTg/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Hỗ trợ hệ sinh thái khởi nghiệp đổi mới sáng tạo quốc gia đến năm 2020” chú trọng tạo lập môi trường để thúc đẩy,

hỗ trợ quá trình hình thành và phát triển DNKN thông qua việc sử dụng ngân sách nhà nước thành lập các quỹ ĐTMH công để dẫn dắt và hỗ trợ các DNKN có tiềm năng tăng trưởng cao

1 Nhà nước có chính sách đặc thù để hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, DNKN, doanh nghiệp đổi mới sáng tạo

và có tiềm năng tăng trưởng cao phát triển

Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh là hai thành phố tiên phong cho phong trào khởi nghiệp của cả nước Ủy ban nhân dân (UBND) hai thành phố này đã có những nỗ lực tích cực để hỗ trợ cho cộng đồng khởi nghiệp Thành phố Hồ Chí Minh đã thành lập và đưa vào hoạt động Quỹ phát triển Khoa học – Công nghệ thành phố với số vốn điều lệ là

50 tỷ đồng nhằm hỗ trợ triển khai ứng dụng các kết quả nghiên cứu có sản phẩm thương mại hóa cao Theo Văn phòng Chính phủ (2016), tính đến thời điểm hiện tại, Quỹ đã thực hiện thẩm định 10 dự án với tổng số vốn đề nghị vay là 57,2 tỷ đồng chiếm 39,5% trong tổng vốn đầu tư là 144,7 tỷ đồng Trong đó, số dự án đã được phê duyệt cho vay là 7 dự án với số tiền cho vay là 31 tỷ đồng cho đầu tư đổi mới công nghệ thiết bị (trung bình 4,43 tỷ

đồng/dự án) Đồng thời, UBND Thành phố Hồ Chí Minh cũng ban hành “Quy chế phối

hợp hỗ trợ khởi nghiệp đổi mới sáng tạo” để hỗ trợ các dự án khởi nghiệp2, với mức kinh

phí tối đa là 2 tỷ đồng/1 dự án Đối với Hà Nội, UBND thành phố đã quyết định cho ra đời Trung tâm sáng tạo khởi nghiệp3, dự kiến sẽ đi vào hoạt động đầu năm 2017 với 3 giai

đoạn hỗ trợ các DNKN: giai đoạn đầu hỗ trợ thông tin để tiếp cận và thành lập doanh nghiệp (thủ tục pháp lý, kế toán); giai đoạn hai hỗ trợ tiếp cận khoa học kỹ thuật; giai đoạn

ba kết nối để thương mại hóa các sản phẩm Rõ ràng, những bước đi này của Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đang bước đầu đặt nền móng cho hoạt động khởi nghiệp, từ đó lan tỏa sức ảnh hưởng và cơ hội đến các khu vực khác của cả nước

Khởi nghiệp luôn gắn liền với hoạt động ĐTMH bởi đây là kênh cung cấp vốn tiềm năng cho các dự án hoặc các DNKN trong bối cảnh việc tiếp cận vốn từ các thể chế tài chính truyền thống bị giới hạn Thành công của mô hình thung lũng Silicon ở Mỹ với vai trò dẫn dắt của nhà nước đã mở ra một kỷ nguyên phát triển thần kỳ trong lĩnh vực công nghệ và đã có tác động lan tỏa tích cực đến nhiều quốc gia và khu vực, trong đó có Việt Nam Tuy nhiên, nhiều quốc gia đã thử nghiệm mô hình thung lũng Silicon của Mỹ nhưng kết quả không đúng kỳ vọng Thực tế đã chứng minh, không phải lúc nào khoản đầu tư của nhà nước cũng mang lại hiệu quả, ngược lại còn làm trầm trọng hóa những thất bại thị trường Do vậy, cách thức sử dụng các nguồn lực công để thúc đẩy hoạt động ĐTMH sao cho có hiệu quả đang trở thành mối quan tâm lớn của các quốc gia có ý định theo đuổi thành công của mô hình thung lũng Silicon Đặc biệt là đối với Việt Nam - một quốc gia

2 Các dự án khởi nghiệp gồm nhóm 4 ngành công nghiệp trọng yếu, nhóm ngành công nghiệp hỗ trợ và 9 nhóm ngành dịch vụ

3 Hà Nội thuê chuyên gia Israel thiết kế trung tâm sáng tạo khởi nghiệp

đang phát triển với những tham vọng rất lớn đòi hỏi phải rất thận trọng trong việc sử dụng ngân sách nhà nước để hỗ trợ cho hoạt động ĐTMH

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

Qua phân tích kinh nghiệm thành công và thất bại của các quốc gia trên thế giới, tác giả đúc kết những yếu tố cốt lõi dẫn đến thành công trong ĐTMH, từ đó đề xuất bài học phù hợp mà Việt Nam nên áp dụng

1.3 Câu hỏi nghiên cứu

(i) Nhà nước có cần can thiệp vào hoạt động ĐTMH hay không? Nếu có thì nhà nước nên can thiệp như thế nào?

(ii) Những bài học nào từ kinh nghiệm quốc tế mà Việt Nam có thể học hỏi để thúc đẩy hoạt động ĐTMH trong nước?

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là thực trạng chính sách đối với hoạt động ĐTMH tại Việt Nam;

Phạm vi nghiên cứu của đề tài là các kinh nghiệm quốc tế trong hoạt động ĐTMH,

đồng thời xem xét các chính sách về ĐTMH ở Việt Nam

1.5 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu của đề tài là phương pháp định tính bao gồm tổng quan tài liệu, phân tích, chứng minh, tổng hợp Đề tài cũng sử dụng phương pháp khảo sát, phỏng vấn những đối tượng liên quan (các quỹ ĐTMH tại Việt Nam, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư)

Hình 1.1 Cách tiếp cận xây dựng phương pháp luận nghiên cứu

Nguồn: Tác giả tự vẽ

1.6 Bố cục của luận văn

Luận văn được bố cục thành 5 chương:

Chương 1 Giới thiệu chung

Chương 2 Lý thuyết về sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động ĐTMH

Chương 3 Kinh nghiệm quốc tế về sự tham gia của nhà nước vào hoạt động ĐTMH Chương 4 Thực trạng ĐTMH tại Việt Nam và các biện pháp can thiệp của nhà nước

Chương 5 Kết luận và kiến nghị chính sách

Định hướng giải pháp chính sách

Các điều kiện để ĐTMH phát triển

Triển khai các chính

sách can thiệp gián tiếp

Dừng lại các chính sách can thiệp trực tiếp

CHƯƠNG 2 LÝ THUYẾT VỀ SỰ CAN THIỆP CỦA NHÀ NƯỚC VÀO

HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM 2.1 Tổng quan về ĐTMH

Quang Huy, 1999) Kết luận này đi sâu vào những điểm cốt lõi của ĐTMH, cụ thể: (i) tính rủi ro – đặc điểm mang tính bản chất của ĐTMH và cũng là đặc điểm để phân biệt với các kênh đầu tư truyền thống khác; (ii) điều kiện cơ bản để các doanh nghiệp nhận được vốn

mạo hiểm là phải có tính đổi mới cao, tỏ rõ được tiềm năng tăng trưởng trong tương lai;

(iii) phương thức đầu tư là nhà đầu tư góp vốn để sở hữu cổ phần không có lãi cố định trong doanh nghiệp (hoàn toàn khác với việc cho vay lấy lãi của ngân hàng hay các định chế tài chính khác)

Dự thảo Thông tư của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016) hướng dẫn việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của quỹ ĐTMH cho khởi nghiệp sáng tạo (KNST) cũng đưa ra

giải nghĩa tương tự về ĐTMH Theo đó, “ĐTMH cho đối tượng KNST là việc nhà đầu tư

bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh thông qua việc đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của các đối tượng KNST nhằm thành lập doanh nghiệp hoặc tăng vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp tại thời điểm doanh nghiệp chưa có lợi nhuận trước thuế” Ở

đây, ĐTMH được xác định trong mối quan hệ mật thiết với hoạt động khởi nghiệp – chủ đề đang tạo sức “nóng” đối với nền kinh tế Việt Nam trong thời gian gần đây

Một thuật ngữ khác cần được làm rõ trong mối tương quan với thuật ngữ “đầu tư mạo hiểm” là “hệ sinh thái khởi nghiệp” Cục Thông tin Khoa học và Công nghệ Quốc gia (2016) định nghĩa hệ sinh thái khởi nghiệp (HSTKN) là sự tương tác giữa một loạt các bên liên quan là các tổ chức kinh doanh, các định chế (là các quỹ ĐTMH, quỹ hưu trí ) và các quá trình kinh doanh để thúc đẩy sự hình thành các DNKN, đổi mới sáng tạo và tăng trưởng doanh nghiệp nhỏ và vừa (SMEs) Như vậy, ĐTMH là một thành tố then chốt

không thể thiếu trong HSTKN, bởi nếu không có vốn thì các start-up khó có cơ hội hiện thực hóa những ý tưởng kinh doanh, từ đó cũng sẽ không có những gã khổng lồ dẫn đầu nền kinh tế thế giới như hiện nay như Google, Apple hay Facebook

ĐTMH là một mắt xích trong HSTKN, đóng vai trò quan trọng trong việc tạo mối liên kết chặt chẽ giữa các định chế tài chính, các trường đại học, các doanh nghiệp định hướng công nghệ, các tập đoàn công nghệ lớn Các mắt xích trong mạng lưới này liên kết, tương tác chặt chẽ, hỗ trợ nhau cùng phát triển Sự phát triển cả về chiều sâu và chiều rộng của HSTKN góp phần thúc đẩy sự phát triển của công nghệ, đổi mới giáo dục, phát triển thị trường tài chính và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế quốc gia

Hình 2.1 Sơ đồ hệ sinh thái khởi nghiệp

Nguồn: Diễn đàn kinh tế Việt Nam, 2013

Chính sách Chính Phủ

Khuôn khổ luật pháp

và cơ sở hạ tầng

Các nhà tư vấn, cố vấn, hệ thống hỗ trợ

Giáo dục và

đào tạo

Kinh phí và tài chính

HỆ SINH THÁI KHỞI NGHIỆP

2.1.2 Vai trò của ĐTMH đối với sự phát triển kinh tế

Hoạt động ĐTMH là một trong những xúc tác quan trọng thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế, nhất là trong bối cảnh hội nhập hiện nay Sự lớn mạnh của những công ty đa quốc gia, những tập đoàn quốc tế với trình độ phát triển ngày càng cao về công nghệ đã thôi thúc các quốc gia đang phát triển đầu tư vào công nghệ, nhằm đạt mục tiêu tăng trưởng bền vững Lúc này vốn mạo hiểm, tinh thần khởi nghiệp trở thành bàn đạp đối với nền kinh tế, là điều kiện cần để một quốc gia, một khu vực đang tụt hậu so với thế giới có thể bứt phá đi lên Vai trò của ĐTMH đối với nền kinh tế được cụ thể hóa như sau:

Thứ nhất, các quỹ ĐTMH là kênh cung cấp vốn hấp dẫn đối với các DNKN, giúp

họ hiện thực hóa những ý tưởng kinh doanh sáng tạo, góp phần thúc đẩy sự phát triển của khoa học và công nghệ (KH&CN) Trong khi đó, những thể chế tài chính truyền thống với

yêu cầu khắt khe về tài sản thế chấp đã tạo rào cản trong việc tiếp cận vốn của những công

ty này Ngoài ra, do nguyên tắc hoạt động của các quỹ ĐTMH là đầu tư vào những dự án

có tiềm năng và rủi co cao hơn mức bình thường nên các công ty quản lý quỹ luôn phải nâng cao trình độ, năng lực quản lý của mình và hỗ trợ tư vấn cho doanh nghiệp Chính điều này đã giúp quá trình nghiên cứu, tìm kiếm, thử nghiệm và phát triển một ý tưởng KH&CN thành phát minh sáng chế, từ đó thương mại hóa thành sản phẩm Quá trình biến một ý tưởng thành sản phẩm đòi hỏi một lượng vốn lớn Nếu không đủ vốn thì các ý tưởng

sẽ không thể thực hiện được Khi càng nhiều ý tưởng được tài trợ thì các quỹ ĐTMH càng

có nhiều khả năng thu được lợi nhuận Cứ như vậy, kết quả của việc gia tăng vốn ĐTMH là KH&CN càng phát triển Nhờ các quỹ ĐTMH mà ở thời điểm hiện tại, cộng đồng quốc tế được thụ hưởng những lợi ích lớn từ các sản phẩm chứa đựng hàm lượng công nghệ cao như dịch vụ của Facebook, Google… Rõ ràng, ĐTMH đóng góp rất lớn cho quá trình tạo

ra những bước phát triển đột phá về KH&CN cũng như góp phần tăng trưởng kinh tế;

Thứ hai, hoạt động ĐTMH tạo điều kiện cho vòng xoáy đi lên Những hoạt động

của các doanh nghiệp tiên phong và các nhà ĐTMH thường mở đường cho các thế hệ đi sau Theo Lerner (2009), nhiều doanh nghiệp đi đầu với vai trò là những “học viện về khởi nghiệp” đã mở ra một cuộc cách mạng về khởi nghiệp với sự tham gia đông đảo của cộng đồng doanh nhân, kết quả là sự mọc lên nhanh chóng của một thế hệ doanh nghiệp mới đầy sáng tạo và không ngừng nỗ lực đổi mới công nghệ Fairchild Semiconductor là công ty tiên phong trong lĩnh vực bán dẫn của Mỹ, được thành lập năm 1956 và sau đó, các công ty

khác như Cirrus Logic, Intel, LSI, và Công ty bán dẫn quốc gia lần lượt ra đời như một làn sóng mạnh mẽ mở ra bước phát triển thần tốc cho Mỹ trong ngành công nghiệp sản xuất chất bán dẫn Chính phủ là nhà cung cấp các khoản trợ cấp cho những công ty này do những kết quả kinh doanh của họ không chỉ mang lại lợi ích cho bản thân công ty mà còn tạo ra lợi ích đối với toàn xã hội Những sản phẩm bán dẫn ngày nay được sử dụng rộng rãi trên toàn thế giới là minh chứng cho tác động lan tỏa của hoạt động ĐTMH;

Thứ ba, hoạt động ĐTMH tạo động lực thúc đẩy sự phát triển của thị trường chứng khoán (TTCK) Một trong những hình thức thoái vốn của các quỹ ĐTMH là chào bán

chứng khoán của công ty nhận đầu tư ra công chúng, biến các công ty này từ cổ phần tư nhân thành công ty đại chúng Vì vậy, hoạt động ĐTMH sẽ thúc đẩy các doanh nghiệp chưa niêm yết mở rộng quy mô sản xuất, kinh doanh đến mức có thể phát hành cổ phiếu ra công chúng để huy động vốn Kết quả của phương thức thoái vốn này là làm tăng số lượng các công ty trên TTCK, tạo tiền đề cho sự phát triển của thị trường sơ cấp (IPO) Ngược lại, khi một TTCK phát triển cũng tạo điều kiện để các quỹ mở rộng hoạt động đầu tư hiệu quả, làm tăng tính thanh khoản cho các danh mục đầu tư của quỹ

Ngoài ra, hoạt động ĐTMH còn tạo ra những lợi ích gián tiếp khác đối với nền kinh tế Đó là tăng trưởng việc làm, tăng khả năng cạnh tranh của các đối tượng kinh doanh

cùng một loại sản phẩm, dịch vụ trong nền kinh tế, đặc biệt giúp quá trình lan tỏa tri thức diễn ra nhanh chóng hơn Lerner (2009) đã chỉ ra rằng, đổi mới sáng tạo có tác động lan tỏa tích cực đến toàn xã hội Nhiều công ty đã tạo ra những lợi ích lớn cho xã hội hơn sự

kỳ vọng của họ Amazon là một ví dụ điển hình, sau một thập kỷ hoạt động công ty đã cung cấp các cuốn sách và những hàng hóa khác có sẵn cho những người không sống gần các hiệu sách hoặc những nhà bán lẻ Như vậy, các công ty như Amazon đã tạo ra cầu nối tri thức cho công dân trên toàn cầu bởi kho sách phong phú và dịch vụ vận chuyển tiện lợi

2.2 Can thiệp của nhà nước đối với hoạt động ĐTMH

Với những tác động tích cực đối với nền kinh tế như đã phân tích ở trên, nhà nước nên khuyến khích hoạt động ĐTMH nhằm gia tăng lợi ích cũng như nhân rộng các mô hình KNST trong nền kinh tế Như vậy, sự can thiệp của nhà nước đối với hoạt động ĐTMH là cần thiết Điều này được giải thích dựa trên những lý thuyết kinh tế sau:

Thứ nhất, hoạt động ĐTMH cũng như những hoạt động khác trong nền kinh tế luôn

xảy ra thất bại thị trường Một trong những thất bại điển hình trên thị trường ĐTMH là vấn

đề ngoại tác4 Ngoại tác trên thị trường ĐTMH được nhìn nhận là dạng ngoại tác tích cực,

vì vậy, nhà nước cần có biện pháp can thiệp để thúc đẩy thị trường phát triển và làm giảm tổn thất xã hội Vấn đề là, ngay cả khi xác định được ĐTMH tạo ra ngoại tác tích cực thì nhà nước còn rất lúng túng trong việc lựa chọn hình thức can thiệp

Thứ hai, việc can thiệp của nhà nước vào thị trường ĐTMH thể hiện chức năng tích cực của nhà nước Theo World Bank (1997), Nhà nước ngoài chức năng cơ bản và trung

gian còn thể hiện chức năng tích cực thông qua việc phối hợp với khu vực tư nhân để nuôi dưỡng thị trường và hình thành các sáng kiếm về cụm ngành Trong trường hợp này, sự can thiệp của nhà nước sẽ là đòn bẩy giúp thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia và phát triển thị trường ĐTMH Theo Lerner (2009), nhờ sự hỗ trợ từ vốn của nhà nước nên nhiều công

ty đã sử dụng nguồn vốn này đầu tư cho hoạt động nghiên cứu và phát triển (R&D), kết quả không những làm tăng lợi nhuận cho công ty mà còn làm cho xã hội được thụ hưởng những lợi ích lớn Tức là khi công ty thu được khoảng 10% lợi nhuận từ hoạt động R&D thì xã hội sẽ được hưởng từ 15 – 20% lợi ích Rõ ràng, với lợi ích xã hội lớn như vậy thì việc khuyến khích khối tư nhân đổi mới sáng tạo là việc làm cần thiết của nhà nước

Thứ ba, sự can thiệp của nhà nước vào thị trường ĐTMH cung cấp chứng nhận, tạo điều kiện cho các dự án khởi nghiệp có thể huy động được nhiều nguồn lực hơn do các quỹ ĐTMH tư nhân thường chỉ tập trung vào một vài ngành hay lĩnh vực rất nhỏ (Lerner,

2009) Có một vấn đề là nhiều công ty có những ý tưởng kinh doanh đột phá nhưng lại

không nhận được hoặc nhận không đủ số vốn cần thiết để hiện thực hóa những ý tưởng đó Điều này được giải thích bằng sự bất cân xứng thông tin Trong khi những người sáng lập nắm rất rõ về công nghệ nhưng những nhà đầu tư thì không Vai trò của chính phủ lúc này

là sử dụng nguồn lực công như một bên trung gian nhằm khắc phục tình trạng bất cân xứng thông tin và đảm bảo sự tham gia của các nhà ĐTMH cũng như những nhà đầu tư tư nhân khác hỗ trợ cho các DNKN ở nhiều lĩnh vực khác nhau Nỗ lực điều chỉnh những thất bại thị trường này dẫn đến sự gia tăng vai trò của chính phủ trong nền kinh tế thị trường

4 Ngoại tác xảy ra khi một bên làm tăng (giảm) chi phí/lợi ích của một (số) bên khác nhưng không thông qua giao dịch thị trường (không được phản ánh qua giá cả)

Nhà nước có thể can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp vào thị trường ĐTMH

Can thiệp trực tiếp là việc nhà nước trực tiếp bỏ vốn thành lập các quỹ ĐTMH

bằng ngân sách nhà nước để tài trợ cho các dự án khởi nghiệp Cụ thể:

(a) Nhà nước trực tiếp thành lập và quản lý quỹ ĐTMH Kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới và ở Việt Nam đã chỉ ra rằng, hình thức can thiệp này có mức độ thất bại khá cao Nguyên nhân là nhà nước không thể kiểm soát và quản lý nguồn vốn của mình (do cơ chế người ủy quyền - người thừa hành), kết quả là tiền vốn hay tài sản công được một số cá nhân sử dụng cho những mục đích riêng, củng cố quyền lực cá nhân hay vây cánh của họ (Huỳnh Thế Du, 2013) Thất bại của Vinashin, Vinalines là minh chứng rõ ràng nhất cho sự kiểm soát lỏng lẻo nguồn lực công của nhà nước Việc giao cho một nhóm người thay mặt nhà nước đảm nhiệm chức năng quản lý và kiểm soát nguồn vốn công chẳng khác nào tạo điều kiện cho những người điều hành tính chính danh và công cụ

sử dụng tài sản công cho mục đích riêng của họ và phần thua lỗ đã có “nhiệm vụ xã hội” gánh chịu Hơn nữa, nhà nước với những cá nhân đại diện thường không có nhiều kinh nghiệm và kiến thức thực tế để quản lý quỹ ĐTMH nên những trục trặc xảy ra khi điều hành quỹ là kết quả tất yếu

(b) Nhà nước thành lập quỹ ĐTMH nhưng giao cho công ty tư nhân có kinh nghiệm quản lý quỹ5 Hình thức này có ưu điểm: (i) cho phép tách bạch giữa vai trò sở hữu vốn của nhà nước với vai trò quản lý kinh doanh của tư nhân; (ii) cho phép khai thác kinh nghiệm, nghiệp vụ chuyên sâu của tư nhân về cách thức tổ chức, quản lý quỹ ĐTMH Tuy nhiên, nhìn nhận sâu xa thì hình thức này lại tiềm ẩn nhiều rủi ro hơn là những lợi ích trước mắt mà nó mang lại Nếu không có sự phân tách rạch ròi trách nhiệm giữa nhà nước

và tư nhân trong việc bỏ vốn đầu tư, quản lý quỹ thì rất khó quy kết trách nhiệm và lựa chọn cơ chế xử lý trong trường hợp thất thoát vốn, sử dụng vốn không đúng mục đích Bởi

vì xét cho cùng, ai cũng có tính vị kỷ, một khi đã quản lý đồng tiền của người khác thì rất

dễ dẫn đến những mưu lợi, toan tính riêng – mà những toan tính này thường không đồng nhất với lợi ích của số đông Do đó, để tư nhân quản lý đồng tiền của nhà nước, trên thực

tế là một trò chơi chứa đựng những rủi ro và hệ lụy rất lớn nếu như phía nhà nước không cân nhắc kỹ và lường trước hậu quả

5 Nhà nước là người bỏ tiền, tư nhân là người quản lý quỹ

(c) Nhà nước dùng tiền ngân sách góp vốn vào các quỹ ĐTMH tư nhân Ưu điểm của hình thức này là: (i) tạo điều kiện hỗ trợ thêm vốn cho các quỹ ĐTMH tư nhân, tạo thêm nhiều cơ hội cho các start-up; (ii) thông qua việc góp vốn cổ phần vào các quỹ này, nhà nước có thể can thiệp, định hướng hoạt động đầu tư của các quỹ đó theo hướng ưu tiên phát triển công nghệ cao (CNC) của quốc gia Tuy nhiên, hình thức này cũng gặp phải những trở ngại: (i) tư nhân ít có động lực để chia sẻ thông tin về những thương vụ đầu tư với nhà nước; (ii) khó khăn trong việc quy kết trách nhiệm và cơ chế xử lý đối với những trường hợp làm thất thoát hoặc sử dụng nguồn vốn công vào mục đích riêng; (iii) chỉ khi góp vốn tới một hạn mức nhất định trên tổng số vốn điều lệ thì nhà nước mới có cơ hội có tiếng nói trong việc định hướng hoạt động của quỹ Tuy nhiên, nếu làm được điều này thì những trục trặc của hình thức can thiệp đầu tiên sẽ lặp lại và vòng xoáy thất bại sẽ diễn ra; (iv) nếu số vốn của nhà nước không đủ để định đoạt hướng đi của quỹ đầu tư thì lúc này,

số vốn đó sẽ được định đoạt bởi khu vực tư nhân Điều này cũng sẽ dẫn đến những rủi ro khi xảy ra tình trạng đầu tư thất bại, nguồn vốn công không được bảo toàn

Can thiệp gián tiếp là việc Nhà nước sử dụng các hình thức trợ cấp, ưu đãi thuế,

đưa ra các quy định để điều tiết thị trường nhằm cải thiện mức độ hiệu quả của thị trường

Cụ thể:

(a) Trợ cấp cho nhà ĐTMH hoặc các start-up trong giai đoạn đầu Hình thức can thiệp này có khả năng khả thi hơn so với can thiệp trực tiếp Bởi, khi trợ cấp nghĩa là nhà nước trích một số tiền nhất định cho quỹ, dự án hoặc cho các nhà ĐTMH để họ thực hiện nghĩa vụ đầu tư Trách nhiệm của nhà nước chỉ dừng lại tại đó và việc sử dụng trợ cấp như thế nào tùy thuộc vào đối tượng nhận trợ cấp Lúc đó khoản trợ cấp thuộc sở hữu của họ nên họ sẽ có trách nhiệm sử dụng sao cho hiệu quả, bởi sự hiệu quả này sẽ mang lại lợi ích cho chính họ Tuy nhiên, cách thức trợ cấp như thế nào và trợ cấp bao nhiêu để đạt hiệu quả vẫn còn là một vướng mắc lớn đối với khu vực công

(b) Ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp cho các start-up trong giai đoạn đầu Hình thức này thoạt đầu nghe có vẻ sẽ khuyến khích các start-up nỗ lực và không ngại mạo hiểm trong công cuộc khởi nghiệp Tuy nhiên, đánh giá một cách khách quan thì những ưu đãi thuế trong giai đoạn đầu thường không mấy tác dụng Bởi không kể đến các start-up khi mới hoạt động gặp vô vàn khó khăn mà những doanh nghiệp bình thường khi mới đi vào

hoạt động cũng không thể có lãi ngay trong mấy năm đầu, thậm chí là lỗ Cho nên, không

có lãi thì ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp trong giai đoạn đầu là vô nghĩa6

(c) Đưa ra những quy định/điều tiết nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia thị trường ĐTMH Những quy định này có thể liên quan đến phát triển TTCK để nhà đầu tư thoái vốn dễ dàng nhằm gia tăng sự hấp dẫn của môi trường kinh doanh Theo Lerner (2009), Ấn Độ là một trong những quốc gia thành công khi thu hút vốn mạo hiểm nhờ vào sự phát triển của TTCK với sự gia tăng vốn mạo hiểm từ 570 triệu USD năm 2001 lên đến 3,8 tỷ USD năm 2007

Ngoài ra, những quy định của nhà nước cũng có thể liên quan đến việc hỗ trợ kết nối và tiếp cận với nguồn nhân lực quốc tế nhằm nâng cao chất lượng các start-up để dễ dàng thu hút được vốn từ các quỹ đầu tư hoặc quy định tăng chi tiêu cho các nghiên cứu hàn lâm, khuyến khích doanh nghiệp nước ngoài đầu tư vào những ngành tăng trưởng cao,

tổ chức các cuộc thi, các sự kiện liên quan đến hoạt động đổi mới sáng tạo nhằm thúc đẩy môi trường khởi nghiệp, tinh thần doanh nhân Những quy định này có thể được luật hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật của mỗi quốc gia hoặc cũng có thể được cụ thể hóa thông qua các chính sách của từng địa phương, tùy thuộc vào định hướng, mục tiêu phát triển kinh tế của nhà nước Hình thức này được đánh giá là một trong những hình thức can thiệp hiệu quả của khu vực công vì nó tạo ra thể chế và môi trường kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp, các quỹ đầu tư khi tham gia thị trường ĐTMH

Mỗi hình thức can thiệp có những ưu và nhược điểm riêng Tùy vào bối cảnh của từng quốc gia mà nhà nước lựa chọn cách thức can thiệp phù hợp

Những trục trặc của Nhà nước khi tham gia thị trường ĐTMH

Tuy nhiên, không phải lúc nào sự can thiệp của nhà nước cũng tạo ra những tác động tích cực Ngược lại, sự tham gia của nhà nước đôi khi là rào cản đối với sự phát triển của thị trường ĐTMH Nhà nước thực hiện sứ mệnh sửa chữa các thất bại thị trường nhưng

về bản chất, nhà nước cũng chỉ là tập thể những con người vị kỷ Ăn theo (free rider) và mâu thuẫn giữa người ủy quyền và người thừa hành (principal – agent problem) luôn ảnh hưởng đến hiệu quả và tính hữu hiệu của tổ chức (Huỳnh Thế Du, 2013) Thông thường

6 Xem Phụ lục 5

trong một tập thể tất cả các cá nhân đều tư duy hợp lý nhưng cho ra các kết quả phi lý về mặt tập thể7.Lý thuyết kinh tế học chỉ ra rằng, sự bất cân xứng thông tin sẽ làm nảy sinh vấn đề ủy quyền tác nghiệp Trong trường hợp tham gia thị trường ĐTMH, nhà nước buộc phải cử người đại diện để quản lý, sử dụng và kiểm soát nguồn vốn công sao cho hiệu quả thông qua cơ chế người ủy quyền – người thừa hành Tuy nhiên, thực tế đã chứng minh, cơ chế này là một thất bại của nhà nước Nhà nước với tư cách là người ủy quyền trao mọi quyền quyết định cho người thừa hành sẽ không thể quan sát, kiểm tra người thừa hành sử dụng nguồn lực công như thế nào và liệu họ có hoàn thành cam kết mà không tốn kém hay không Như một kết quả tất yếu, “rủi ro đạo đức” xảy ra khi phần lớn người thừa hành với lòng vị kỷ luôn hành động dựa trên lợi ích cá nhân mà không dựa trên lợi ích người ủy quyền, dẫn đến những lựa chọn công “cứng” Lý thuyết lựa chọn công “cứng” cho rằng, các cá nhân vì quyền lợi cá nhân hạn hẹp, hành động một cách duy lý nhìn từ góc độ riêng của họ, có xu hướng tạo ra các kết quả phi lý về mặt tập thể Khi những nhà lãnh đạo khu vực công tham gia vào một dự án ĐTMH, đa phần sẽ đặt lợi ích cá nhân lên hàng đầu, hậu quả là những khoản đầu tư công sẽ thất thoát và rất dễ bỏ qua những doanh nghiệp tiềm năng Do đó, nếu nhà nước không xác lập cơ chế kiểm tra, giám sát và quy định rõ ràng trách nhiệm giải trình thì chắc chắn thất bại của nhà nước khi tham gia thị trường ĐTMH

là không thể tránh khỏi

Như vậy, vòng tròn thất vọng diễn ra khi nhà nước cố gắng tham gia vào thị trường ĐTMH nhằm khắc phục thất bại thị trường hoặc thực hiện những chức năng tích cực của mình nhưng rút cuộc sự can thiệp của nhà nước lại làm trầm trọng hơn thất bại của thị trường, dẫn đến hậu quả lớn hơn so với việc nhà nước không can thiệp Đây là thất bại của nhà nước khiến thị trường vận hành chệch hướng và không hiệu quả Những kinh nghiệm rút ra từ bài học thành công và thất bại của một số quốc gia trên thế giới trong phần phân tích dưới đây sẽ làm rõ những nguyên nhân chính quyết định đến sự thành bại của mỗi quốc gia khi nhà nước can thiệp vào thị trường ĐTMH

Những lập luận tích cực về cơ sở can thiệp của nhà nước ở phần trên cho thấy, nhà nước nên có những biện pháp thúc đẩy sự phát triển của khu vực ĐTMH Điều quan trọng hơn là nhà nước nên can thiệp bằng những biện pháp chính sách nào để đảm bảo không

7 Trong các quyết định tập thể, mỗi cá nhân thường quan tâm đến việc làm sao để mình có được phần nhiều nhất chứ không phải làm sao để cái bánh lớn hơn để mọi người cùng được nhiều hơn, vì thế những lựa chọn công “cứng” xảy ra phổ biến ở khu vực công và gây ra những thất bại của nhà nước khi tham gia vào ĐTMH

lãng phí nguồn lực công mà vẫn đạt được hiệu quả khi đầu tư cũng như nhân rộng mô hình

đó để làn sóng ĐTMH lan tỏa khắp nền kinh tế

CHƯƠNG 3 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ SỰ THAM GIA CỦA NHÀ NƯỚC

VÀO HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ MẠO HIỂM

Không phải bất cứ hình thức can thiệp nào của nhà nước cũng mang lại những tác động tích cực Tùy thuộc vào bối cảnh của mỗi khu vực mà nhà nước nên áp dụng những hình thức can thiệp khác nhau Thực tế đã chứng minh, sự can thiệp quá sâu của nhà nước đôi khi sẽ tạo hiệu ứng chèn lấn khu vực tư nhân và ngược lại, nếu nhà nước không can thiệp thì sẽ không tạo được sức đẩy đối với ngành công nghiệp này

3.1 Hình thức can thiệp trực tiếp

3.1.1 Nhà nước trực tiếp thành lập và quản lý quỹ ĐTMH

Nhận thức được hoạt động ĐTMH đóng vai trò ngày càng quan trọng đối với sự thịnh vượng của một quốc gia nên chính phủ của nhiều nước đã có những biện pháp can thiệp nhất định với kỳ vọng thúc đẩy sự phát triển của hoạt động ĐTMH Có nhiều cách để chính phủ tham gia vào hoạt động ĐTMH, trong đó việc chính phủ trực tiếp thành lập và quản lý quỹ ĐTMH được nhiều quốc gia lựa chọn Tuy nhiên, sự lựa chọn này có mang lại những kết quả như kỳ vọng hay không còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố Theo lý thuyết kinh

tế học khu vực công, khi nhà nước tham gia vào bất cứ thị trường nào cũng luôn làm nảy sinh vấn đề ủy quyền tác nghiệp Và thị trường ĐTMH cũng không ngoại lệ Quan trọng là chính phủ có cơ chế giám sát, đánh giá khách quan hành động ra quyết định của người thừa hành hay không Câu trả lời có hay không sẽ dẫn đến những kết quả khác nhau

Israel là một trong số các quốc gia thành công trong hoạt động ĐTMH, hỗ trợ khởi nghiệp, trong đó vai trò của chính phủ được coi là nền móng cho sự thành công đó Nhìn nhận được tiềm năng của thị trường ĐTMH, chính phủ Israel đã có định hướng và xây dựng chương trình thành lập quỹ ĐTMH thuộc sở hữu nhà nước nhằm dẫn dắt thị trường

và khuyến khích tư nhân tham gia Theo đó, quỹ Yozma có nền tảng 100% vốn thuộc sở hữu nhà nước được thành lập năm 1993 (Senor và Singer, 2009) Vào thời điểm đó, tại Israel đã có một số quỹ ĐTMH tư nhân nhưng nguồn vốn dành cho các doanh nghiệp công nghệ, đặc biệt là các DNKN còn thiếu Sau khi thành lập, Yozma đã lập ra 10 quỹ con Nguồn vốn này ngoài tiền của Chính phủ Israel còn có tiền từ khu vực tư nhân Sở dĩ có sự tham gia của tư nhân vào quỹ Yozma là do chính sách của Chính phủ Israel cho phép mỗi quỹ con của Yozma có quyền bán lại cổ phần của nhà nước, với mức giá tương đương chi phí nhà nước bỏ ra để thành lập quỹ cộng thêm lãi suất, qua đó mở đường cho việc tư hữu

hóa Yozma Chính phủ cũng yêu cầu mỗi quỹ con đều phải hợp tác với các tổ chức tài chính nước ngoài là những công ty ĐTMH giàu kinh nghiệm Kết quả là, Israel đã có vốn ĐTMH tính theo GDP cao hơn bất kỳ quốc gia OECD nào trong giai đoạn 1998 – 2001, đặc biệt là năm 2000, vốn mạo hiểm ở Israel chiếm đến 2% GDP (Baygan G., 2003)

Cũng với hình thức can thiệp trực tiếp này thì không phải quốc gia nào cũng đạt được thành công như Israel Điển hình là trường hợp thất bại của Pháp khi Chính phủ nước này muốn xây dựng một thung lũng Silicon ngay trong lòng thành phố Brittany bằng cách

bỏ vốn trực tiếp đầu tư vào mạng lưới băng thông thông qua chính quyền cấp tỉnh (Lerner, 2009) Bằng chứng là những khoản tài trợ của Chính phủ để phát triển mạng lưới và chi phí của người sử dụng lại bị thâu tóm bởi những nhóm lợi ích khác nhau là Viễn thông Pháp và các trường đại học công lập địa phương Như vậy, mặc dù nhà nước có động cơ chính đáng hỗ trợ cho hoạt động R&D trong ngành viễn thông nhưng kết cục là những khoản trợ cấp không được đầu tư đúng hướng do chính phủ không có cơ chế giám sát chặt chẽ hành vi và những quyết định của người thừa hành

Hộp 3.1 Thất bại của chính phủ Úc khi can thiệp trực tiếp

Chính phủ Úc thành lập chương trình xây dựng sức mạnh công nghệ thông tin (BITS) với tổng số vốn 158 triệu USD nhằm tài trợ cho các vườn ươm công nghệ, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và thương mại hóa sản phẩm trong lĩnh vực công nghệ thông tin vào năm 1999 (Ham, 2014)

Mặc dù chương trình ngày càng được mở rộng nhưng thực tế là nguồn lực công của chương trình

đã được sử dụng không đúng mục đích khi phần lớn vốn dành cho rất ít vườn ươm mà ở đó phần chi phí đáng kể lại được dùng để trả lương cho những người quản lý và các chi phí khác liên quan Như vậy, sự chệch hướng của chương trình bắt nguồn từ việc những người quản lý trong khu vực công nắm quyền quản lý và sử dụng nguồn vốn công không hiệu quả Với mục đích tư lợi và hành vi vị kỷ cùng khả năng quản lý yếu kém đã khiến họ không thể điều hành chương trình đúng hướng.

Rõ ràng, cùng một hình thức can thiệp là nhà nước bỏ vốn trực tiếp để phát triển thị trường ĐTMH nhưng ở Israel và Pháp lại cho ra hai kết quả khác nhau Đối với Israel, nhà nước là xúc tác nhằm khuyến khích tinh thần doanh nhân và thu hút vốn ĐTMH tư nhân

Để làm được điều này, Chính phủ Israel đã có những tính toán kỹ lưỡng bởi: (i) nhu cầu khởi nghiệp ở quốc gia này rất lớn; (ii) sự lớn mạnh và phát triển nhanh chóng của TTCK cho phép các nhà đầu tư thoái vốn dễ dàng; (iii) thể chế, pháp luật Isarel tiến bộ, tạo điều kiện thuận lợi cho khu vực tư nhân tham gia; (iv) chính phủ hỗ trợ đúng thời điểm và rút

dần vốn khi thị trường đã phát triển ổn định Đối với Pháp, việc can thiệp của nhà nước thất bại bởi: (i) chưa có cơ chế kiểm soát vốn hiệu quả dẫn đến nguồn vốn bị sử dụng sai mục đích; (ii) ở Brittany thiếu nền tảng tinh thần doanh nhân, tinh thần khởi nghiệp nên dù

có vốn của chính phủ cũng không thể tạo được động lực đủ lớn đối với thị trường ĐTMH

Sau khi xem xét các trường hợp khác nhau có thể thấy rằng, việc nhà nước đứng ra thành lập và quản lý quỹ ĐTMH có thành công hay không phụ thuộc vào nhiều yếu tố Nếu sử dụng cách thức can thiệp này thì nhà nước phải thận trọng vì có khả năng dẫn đến những trục trặc khó có thể tháo gỡ liên quan đến vấn đề ủy quyền tác nghiệp và bảo toàn vốn ngân sách Xét cho cùng, nếu một quốc gia không thiết lập cơ chế quản lý chặt chẽ người thừa hành và có một thể chế phát triển đến một mức độ nhất định thì độ rủi ro của hình thức can thiệp này khá cao Tuy nhiên, nếu chính phủ can thiệp đúng cách, tạo vốn mồi và rút dần vai trò của mình khi thị trường chín muồi thì hiệu quả của hình thức can thiệp này sẽ cao hơn

3.1.2 Nhà nước thành lập quỹ ĐTMH nhưng thuê công ty tư nhân có kinh nghiệm quản lý quỹ

Điển hình là trường hợp của Malaysia với quỹ MAVCAP (Malaysia Venture Capital Management Berhad) được chính phủ thành lập vào năm 2001 với tư cách là một công ty con thuộc sở hữu của Bộ Tài chính MAVCAP được thành lập để thực hiện sứ mệnh của nhà nước hỗ trợ cho các doanh nghiệp công nghệ thông tin của Malaysia, xa hơn

là hỗ trợ ngành công nghiệp ĐTMH nhằm thúc đẩy khát vọng thành công của các DNKN trong môi trường kinh doanh cạnh tranh hiện tại Đáng chú ý, MAVCAP có cơ chế hoạt động và ra quyết định đầu tư độc lập, linh hoạt theo nguyên tắc thị trường và là công cụ để cải thiện nền kinh tế Malaysia Bởi quỹ này tuy thuộc sở hữu của Chính phủ nhưng người quản lý lại là công ty tư nhân nắm vững những quy tắc và quá trình đầu tư Vì có kinh nghiệm quản lý quỹ nên MAVCAP luôn biết cách quản trị rủi ro – điều mà Chính phủ và các định chế tài chính khác không đủ khả năng để thực hiện MAVCAP không chỉ rót vốn vào các DNKN mà còn nắm giữ vị trí trong Hội đồng quản trị và tích cực tham gia vào các quyết định quản lý chủ chốt với vai trò là một đối tác chiến lược của doanh nghiệp Những đặc điểm này khiến MAVCAP trở thành điểm đến có lợi cho các DNKN ở Malaysia

Trường hợp chương trình SBICs8 của Mỹ là một ví dụ điển hình của hình thức nhà nước thành lập quỹ ĐTMH nhưng giao cho khu vực tư nhân có kinh nghiệm quản lý quỹ nhằm khắc phục hạn chế trong vấn đề ủy quyền tác nghiệp SBICs được quy định và cấp phép bởi SBA (Cơ quan quản lý doanh nghiệp nhỏ) nhưng được quản lý bởi đội ngũ thuộc khu vực tư – những người có trình độ và có kế hoạch kinh doanh đã được chấp thuận trước

đó thông qua một quy trình thẩm định chặt chẽ Vốn tối thiểu 5 triệu USD để thành lập một SBIC phải đến từ những nhà đầu tư tư nhân có trình độ (Baygan G.,2003) SBA kiểm tra SBICs thường xuyên để đảm bảo sự minh bạch về tài chính và sự tuân thủ các quy định pháp luật của họ Việc quy định người quản lý thuộc khu vực tư nhân sẽ phần nào tránh được những “rủi ro đạo đức” của những nhà lãnh đạo khu vực công vì lúc này, tư nhân sẽ lãnh trách nhiệm quản lý chính nguồn vốn của họ, vì thế họ ít có động cơ làm lãng phí nguồn vốn đó bằng những quyết định cá nhân Thay vào đó, họ sẽ xem xét cẩn trọng từng

dự án đầu tư sao cho khả năng sinh lời của đồng vốn là cao nhất9

Bên cạnh đó, Mỹ còn có chương trình hỗ trợ khởi nghiệp của bang Ohio (Ohio Third Frontier) vận hành theo hình thức này Trong đó, chính quyền tiểu bang cho ra đời quỹ 2,1 tỷ USD để sẵn sàng làm vốn đối ứng với các công ty công nghệ, trường đại học, viện nghiên cứu,… để tạo ra các DNKN thành công Bản thân quỹ này có hàng loạt các chương trình con để hỗ trợ khởi nghiệp, bao gồm những chương trình hỗ trợ nâng cao chất lượng khởi nghiệp (đào tạo, tư vấn, marketing, đổi mới sáng tạo,…) và những chương trình trực tiếp kết nối vốn đầu tư cho khởi nghiệp Chương trình này mặc dù được hình thành từ chính quyền bang Ohio nhưng lại do một đơn vị tư nhân điều hành Theo Tạp chí Tia sáng (2013), Third Frontier được coi là một chương trình thành công khi mỗi USD do chính quyền bang bỏ ra hỗ trợ khởi nghiệp đã kéo theo 3 USD tiền đầu tư của tư nhân

Yếu tố làm nên thành công của Third Frontier là mô hình quản lý và quy trình xét duyệt, báo cáo hợp lý, minh bạch Nhà nước chủ yếu giữ vai trò quản lý, hoạch định chính sách, chiến lược trong khi phần lớn các thành viên thuộc Hội đồng chương trình chủ yếu đến từ các đơn vị ngoài nhà nước có kiến thức, kinh nghiệm trong lĩnh vực hỗ trợ khởi nghiệp Ban cố vấn chương trình gồm đại diện khu vực tư nhân, có trách nhiệm hỗ trợ Hội đồng chương trình trong quá trình thực hiện Cách làm này giúp nhà nước tận dụng năng

8 Small Business Investment Companies

9 Xem Phụ lục 3

lực, kinh nghiệm, nguồn lực, mạng lưới thông tin, đối tác của khu vực tư nhân có năng lực, trong khi vẫn giữ vai trò quản lý và là chủ thể kết nối các thành phần của HSTKN10

Hình 3.1 Mô hình tổ chức của Third Frontier

Nguồn: Tạp chí Tia sáng, Bộ KH&CN (11/08/2016)

10 Các quy trình thẩm định, báo cáo của Third Frontier được thực hiện minh bạch khi mọi thông tin đều được cập nhật trên các trang thông tin điện tử, qua đó các đơn vị trong HSTKN và cộng đồng khởi nghiệp có thể trực tiếp truy cập để đối cập nhật, đối chiếu và kiềm tra lẫn nhau Cách làm này giúp giảm thiểu các tiêu cực phát sinh từ việc thực hiện Chương trình

Hình 3.2 Cơ chế hoạt động của Third Frontier

Nguồn: Tạp chí Tia sáng, Bộ KH&CN (11/08/2016)

Tuy nhiên, bên cạnh số ít quốc gia thành công khi theo đuổi mô hình này thì đa phần đều thất bại Trung Quốc là một minh chứng khi từ năm 2003 Chính phủ cho xây dựng mô hình quản lý tài sản thông qua việc thiết lập hệ thống Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản Nhà nước ở cả trung ương và địa phương - SASAC (Huy Nguyên, 2016) SASAC vừa là đại diện chủ sở hữu của các Doanh nghiệp Nhà nước hoặc cổ đông nhà nước của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, vừa giám sát để giải quyết các vấn đề trong hoạt động hàng ngày của các doanh nghiệp nhà nước Mô hình SASAC đã bộc lộ những điểm yếu do: (i) Ủy ban này không tuân theo cơ chế thị trường nên đã gặp những khó khăn trong quản trị doanh nghiệp; (ii) SASAC không có báo cáo tài chính riêng, không công khai, minh bạch thông tin như mô hình doanh nghiệp nên không có tiêu chí để đánh giá mức độ hiệu quả của mô hình quản lý này; (iii) SASAC thiếu tự chủ trong lựa chọn lãnh đạo đứng đầu các doanh nghiệp nhà nước

Như vậy, với hình thức này, nhà nước mặc dù có thể tận dụng kinh nghiệm quản lý của các công ty tư nhân để vận hành quỹ ĐTMH tốt hơn nhưng vẫn xảy ra những trục trặc

nhất định Đó là các vấn đề liên quan đến lựa chọn công ty quản lý, phân cấp các nhiệm vụ quản lý và đặt các cơ quan giám sát công ty tư nhân để theo dõi đồng vốn của mình

3.1.3 Nhà nước dùng tiền ngân sách góp vốn vào các quỹ ĐTMH tư nhân

Mỹ đã áp dụng thành công hình thức này Quỹ phát triển công nghệ Massachusett

là một quỹ bán công11 được thành lập năm 1978 bởi cơ quan lập pháp ở Massachusetts, chi phối bởi Hội đồng quản trị độc lập và được quản lý bởi những nhà ĐTMH có kinh nghiệm Mục đích của quỹ là cung cấp hỗ trợ tài chính hoặc những hỗ trợ khác cho các DNKN về công nghệ Đặc điểm của quỹ này là đối với các dự án đầu tư lớn sẽ đòi hỏi sự tham gia của khu vực tư, mỗi lần đầu tư bình quân bằng 4,5 lần số tiền đầu tư của nhà nước (Baygan G., 2003) Sự hình thành và phát triển của quỹ là đòn bẩy cho hoạt động kinh doanh, đào tạo lực lượng lao động và các trung tâm đổi mới ở Massachusetts Đây là chương trình của nhà nước lâu đời nhất mà ở đó có sự kết hợp vốn cổ phần và các công cụ cho vay dài hạn

3.2 Hình thức can thiệp gián tiếp

3.2.1 Trợ cấp cho các start-up

Phương thức trợ cấp được đánh giá là khá hiệu quả ở nhiều quốc gia, trong đó có

Mỹ với Chương trình SBIR (chương trình công nghệ tiên tiến) SBIR được thành lập năm

1982; trong đó, các cơ quan thuộc liên bang đánh giá các đề xuất để nhận được trợ cấp từ SBIR dựa trên tập hợp các tiêu chí bao gồm trình độ kinh doanh, mức độ đổi mới, sự xuất sắc về mặt kĩ thuật và thị trường tiềm năng trong tương lai Lerner (2009) đã phân tích tác động dài hạn của chương trình SBIR bằng cách soạn ra một bộ dữ liệu những công ty nhận được trợ cấp của SBIR và so sánh với những công ty không nhận được trợ cấp từ SBIR Kết quả phân tích cho thấy, những công ty nhận được trợ cấp từ SBIR sau một vài năm có khả năng nhận được vốn mạo hiểm cao hơn so với những công ty không nhận được trợ cấp Hơn nữa, những công ty nhận được trợ cấp có công việc kinh doanh tốt hơn và doanh

số bán hàng cũng tăng Chương trình SBIR liên bang đóng vai trò là chất xúc tác đối với những ngành CNC, giảm khoảng cách thông tin mà những nhà đầu tư phải đối mặt và giúp doanh nghiệp đã được chứng nhận nhận được vốn mạo hiểm

11 Quasi-Public Corporation

Hộp 3.2 Trợ cấp cho start-up của Chính phủ Đức

Phương thức trợ cấp cho DNKN cũng được chính phủ Đức sử dụng hiệu quả Đức đã có

chính sách hỗ trợ tài chính cho nhiều đối tượng với mục đích tăng cường vai trò của nhà nước

đối sự phát triển của các ngành kinh tế, đặc biệt là khuyến khích các ngành CNC Những đối tượng nhận được hỗ trợ tài chính là các DNKN và SMEs Bộ Kinh tế và Công nghệ Đức đề ra chiến lược thực hiện tài trợ tài chính cho các dự án nhằm phát triển start-up ở khu vực KH&CN

và kích thích hoạt động khởi nghiệp ở các trường đại học, viện nghiên cứu trong toàn liên bang

Bộ cũng mở rộng quỹ CNC Grunderfunds chuyên cấp vốn mạo hiểm cho các DNKN về công nghệ Chính phủ cũng thiết lập các điều kiện về thuế cho hoạt động ĐTMH Luật Thuế thu nhập tập thể có hiệu lực từ ngày 01/01/2008 đã khiến doanh nghiệp có thêm nhiều khích lệ và quyền hạn đối với sự nghiệp đổi mới Bên cạnh đó, chính phủ Đức cũng dành một khoản chi đáng kể hàng năm để hỗ trợ SMEs với mục đích tăng tỷ trọng trong đổi mới của SMEs Việc tài trợ này cũng nhằm hỗ trợ cho hoạt động đổi mới, tương ứng với từng dạng công nghệ mà doanh nghiệp tham gia, số vốn tài trợ đã tăng từ 460 triệu Euro năm 2006 lên hơn 670 triệu Euro năm 2009 (Cục Thông tin KH&CN Quốc gia, 2015).

3.2.2 Ưu đãi thuế

Những ưu đãi thuế cho các DNKN luôn được Chính phủ nhiều quốc gia thực hiện nhằm tăng tính hấp dẫn của môi trường khởi nghiệp

ĐTMH ở Mỹ được khuyến khích bởi cả hai biện pháp về thuế là: thuế lãi vốn thấp

và những ưu đãi thuế có mục tiêu Ở cấp độ bang, những ưu đãi tài chính cụ thể phổ biến hơn ở cấp độ liên bang Ví dụ, bang Maine và Ohio cung cấp các khoản tín dụng thuế cho các nhà đầu tư thiên thần Bang Indiana, Vermont và Tây Virginia đưa ra những khoản tín dụng thuế cho những nhà đầu tư để đủ tiêu chuẩn tham gia quan hệ đối tác ĐTMH, dao động từ 20 – 30% số tiền đầu tư Giảm thuế nhiều nhất được áp dụng cho các công ty bảo hiểm – nhận được các khoản tín dụng thuế từ 100-120% số tiền họ đầu tư vào các thực thể được “chứng nhận công ty vốn” (certificated capital companies – CAPCOs) Một CAPCO

là một tổ chức kinh doanh có lợi nhuận để cung cấp vốn mạo hiểm cho những cơ sở kinh doanh địa phương “đủ điều kiện” trong nỗ lực để tạo ra cơ hội việc làm mới ở địa phương Chương trình này có nguồn gốc từ Louisiana và đã lan tỏa ra nhiều bang khác

Ở cấp độ liên bang, chương trình New Market Tax Credit (NMTC) năm 2000 hướng tới tạo điều kiện cho phát triển kinh tế và tạo việc làm trong vùng khó khăn NMTC cho phép người nộp thuế nhận được một khoản tín dụng để bù vào khoản thuế thu nhập liên bang của họ Tín dụng đối với tổng số người nộp thuế là 39% của khoản đầu tư và

được đưa ra trong 7 năm Chi phí thuế liên bang cho chương trình này ước tính 15 tỷ USD mỗi năm Những ưu đãi thuế của tiểu bang và liên bang khá tốn kém và tính hữu dụng của chúng trong một thị trường ĐTMH đã trưởng thành và quy mô như ở Mỹ cần phải được xem xét lại

3.2.3 Đưa ra những quy định/điều tiết

Những quy định/điều tiết của chính phủ đóng vai trò quan trọng đối với sự thành công của thị trường ĐTMH Tinh thần doanh nhân chỉ có thể được thai nghén và hình thành trong một quốc gia có môi trường thể chế, pháp lý minh bạch với những quy định mang tính khuyến khích chứ không thể được lớn lên trong một môi trường có tính kìm hãm

Những quy định liên quan đến phát triển thị trường chứng khoán (TTCK)

Thụy Điển là nơi có nhiều quy định tiến bộ liên quan đến TTCK (Baygan G.,2003)

Sự hình thành của thị trường OTC Thụy Điển năm 1982 và hoạt động mạnh mẽ của TTCK

đi theo sự tự do hóa tài chính vào giữa những năm 1980 đóng góp vào sự phát triển trong giai đoạn đầu của ngành công nghiệp ĐTMH Tuy nhiên, khi những điều kiện về tài chính

và kinh tế xấu đi vào đầu những năm 1990 thì những lựa chọn thoái vốn thông qua TTCK

là không khả thi đối với một số loại hình doanh nghiệp của Thụy Điển TTCK chính của Thụy Điển – OM Stockholmsborsen đã bị bãi bỏ vào năm 1993 và sự độc quyền của nó về vốn chủ sở hữu theo đó cũng mất đi Ba thị trường mới được thiết lập để cải thiện sự niêm

yết OTC (O-lists) cho những công ty công nghệ nhỏ hơn: (i) AktieTorget cho những công

ty nhỏ nhất; (ii) Stockholm Bourse Information (SBI) niêm yết giá chứng khoán không

chính thức trước khi một công ty được giới thiệu tham gia vào TTCK; (iii) Innovationsmarknaden (IM) cho cổ phiếu tăng trưởng Sau đó, SBI và IM được sáp nhập vào nhau năm 1998 Bên cạnh đó, TTCK thứ cấp đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ tài chính cho sự phát triển của các công ty và lối thoát vốn cho các nhà đầu tư Thụy Điển Trong những năm cuối thập kỷ 90, vốn hóa TTCK trên các O-list Thụy Điển đã tăng tương đối vào GDP, vượt qua Mỹ vào năm 2002 Chính phủ cũng đưa ra một vài thay đổi trong