Các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước việt nam trong giai đoạn hiện nay

Vì vậy, việc nghiên cứu sâu sắc và có hệ thống các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà n-ớc ở Việt Nam hiện nay là một vấn đề cơ bản cả về lý luận và thực tiễn nhằm

Cỏc yờu cầu đối với quyết định của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước Việt Nam trong giai

đoạn hiện nay Nguyễn Đỡnh Hào

Khoa Luật Luận văn Thạc sĩ ngành: Lý luận Lịch sử nhà nước và phỏp luật; Mó số: 5.01.01

Người hướng dẫn: TS Nguyễn Cửu Việt

Năm bảo vệ: 2002

Abstract: Làm rừ khỏi niệm, bản chất, phõn loại quyết định quản lý nhà nước Xỏc

định cỏc yờu cầu đối với loại quyết định này của cơ quan hành chớnh nhà nước trong giai đoạn hiện nay Từ đú đi sõu nghiờn cứu thực trạng ban hành quyết định quản lý nhà nước trong những năm qua và phương hướng nhằm hoàn thiện cỏc qui định của phỏp luật về qui trỡnh soạn thảo, ban hành quyết định của cơ quan hành chớnh nhà

nước quản lý nhà nước

Keywords: Cơ quan hành chớnh; Luật hành chớnh; Phỏp luật; Quyết định hành chớnh

Content

1 Tính cấp thiết của đề tài

Các cơ quan hành chính nhà n-ớc là một hệ thống thống nhất từ trung -ơng đến địa ph-ơng, thực hiện chức năng quản lý nhà n-ớc toàn diện mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trên phạm vi cả n-ớc

Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/NQ-QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 sửa đổi,

bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận quyết tâm của Đảng và Nhà n-ớc ta xây dựng nhà n-ớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Đây là một quyết sách đúng đắn

và kịp thời ở tầm hiến định về một vấn đề rất cơ bản và quan trọng trong thời đại ngày nay - vấn đề xây dựng nhà n-ớc pháp quyền, khi mà cả n-ớc ta đang trong giai đoạn tiến hành sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất n-ớc vì mục tiêu dân giàu, n-ớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh

Nhà n-ớc pháp quyền là hệ thống các t- t-ởng, quan điểm đề cao pháp luật, pháp chế trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà n-ớc và trong đời sống xã hội Xây dựng Nhà n-ớc ta theo h-ớng nhà n-ớc pháp quyền nhằm quản lý xã hội theo pháp luật và đề cao quyền con ng-ời, quyền công dân

Các cơ quan hành chính nhà n-ớc ban hành các quyết định quản lý trên cơ sở pháp luật

và để thi hành pháp luật Ban hành các quyết định quản lý nhà n-ớc là hình thức hoạt động chủ yếu của các cơ quan hành chính nhà n-ớc Thông qua các quyết định quản lý nhà n-ớc, các cơ quan hành chính nhà n-ớc đ-a các đ-ờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà n-ớc vào cuộc sống, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, văn hoá, giáo dục, chăm sóc sức khoẻ ng-ời dân, bảo vệ môi tr-ờng, giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, phát triển quan hệ hợp tác mọi mặt với các n-ớc trong khu vực, hội nhập quốc tế v.v

Pháp luật n-ớc ta đã qui định thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc cho các cơ quan hành chính nhà n-ớc Tuy nhiên, pháp luật mới chỉ qui định thẩm quyền về nội dung, hình thức và thủ tục ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà n-ớc ở Trung -ơng, nh-ng các qui định đó ch-a đồng bộ, ch-a thống nhất, ch-a hoàn thiện Do đó, hoạt

động ban hành, thực hiện, kiểm tra việc thực hiện và tổng kết việc thực hiện quyết định quản

lý nhà n-ớc trong những năm qua còn nhiều vấn đề đặt ra Đó là không ít các quyết định quản

lý đ-ợc ban hành không đúng thẩm quyền cả về hình thức và nội dung, không đúng thủ tục do pháp luật qui định, không có hoặc không đủ căn cứ pháp lý dẫn đến hậu quả là quyết định trái pháp luật, hoặc quyết định không có tính khả thi trên thực tế Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên là các cơ quan hành chính nhà n-ớc đã không tuân thủ các yêu cầu trong việc ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc

Từ những vấn đề đặt ra nói trên, chúng tôi đã chọn đề tài nghiên cứu: "Các yêu cầu đối

với quyết định của các cơ quan hành chính nhà n-ớc Việt Nam trong giai đoạn hiện nay"

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Cho đến nay, các vấn đề về văn bản pháp luật nói chung, văn bản qui phạm pháp luật nói riêng và đặc biệt, quy trình xây dựng và ban hành chúng đã đ-ợc nghiên cứu nhiều lần bởi nhiều cơ quan nhà n-ớc ở trung -ơng và địa ph-ơng (Quốc hội, Bộ T- pháp, các Bộ, ngành, các tỉnh, thành phố) Nh-ng những nghiên cứu về các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc thì ít đ-ợc quan tâm, kể cả cấp độ đề tài nghiên cứu khoa học

ở n-ớc ngoài, các tác giả Liên bang Nga nh- giáo trình Luật Hành chính Liên bang Nga xuất bản năm 1994[1, tr 145 - 150]

cũng có đề cập về một số yêu cầu đối với các quyết định quản lý nhà n-ớc nh-ng chỉ trên bình diện chung Viết t-ơng đối có hệ thống về vấn đề này là Luận án tiến sỹ của Tiến Sỹ Nguyễn Cửu Việt (Ch-ơng III) Nh-ng áp dụng cụ thể vào Việt Nam thì ch-a có một công trình nào nghiên cứu kỹ về vấn đề này

Vì vậy, việc nghiên cứu sâu sắc và có hệ thống các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà n-ớc ở Việt Nam hiện nay là một vấn đề cơ bản cả về lý luận và thực tiễn nhằm góp phần làm sáng tỏ nội dung các yêu cầu nói trên, phục vụ hiệu quả cho công tác soạn thảo, ban hành, thực hiện, kiểm tra việc thực hiện, tổng kết việc thực hiện các quyết định quản lý nhà n-ớc

3 Phạm vi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ của Luận văn

a) Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của Luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn về các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà n-ớc bao gồm các yêu cầu đối với hình thức và nội dung của quyết định quản lý nhà n-ớc và các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc Để nghiên cứu các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc thì không chỉ quán triệt yêu cầu đối với hình thức và nội dung của quyết định (yêu cầu

đối với bản thân quyết định) mà còn cả các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định

b) Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của Luận văn là trên cơ sở phân tích rõ bản chất, vị trí, vai trò quyết định quản lý nhà n-ớc của các cơ quan hành chính từ trung -ơng đến địa ph-ơng, thông qua việc nghiên cứu những quy định hiện hành của pháp luật và thực tiễn hoạt động xây dựng

và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc của các cơ quan hành chính từ trung -ơng đến địa ph-ơng, từ đó rút ra kết luận và kiến nghị các ph-ơng h-ớng hoàn thiện chúng

c) Nhiệm vụ của Luận văn

Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của Luận văn là:

- Làm rõ khái niệm, bản chất, phân loại quyết định quản lý nhà n-ớc; thủ tục xây dựng

và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc; vị trí của quyết định quản lý nhà n-ớc trong hệ thống pháp luật của nhà n-ớc ta

- Xác định rõ các yêu cầu đối với các quyết định của cơ quan hành chính nhà n-ớc trong hệ thống văn bản pháp luật của n-ớc ta là các yêu cầu đối với hình thức, nội dung của quyết định quản lý nhà n-ớc và các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc trên cơ sở các quy định hiện hành của pháp luật về soạn thảo, ban hành quyết định của cơ quan hành chính nhà n-ớc

- Nêu lên thực trạng bao gồm -u điểm, nh-ợc điểm, nguyên nhân của nh-ợc điểm trong soạn thảo, ban hành, thực hiện quyết định quản lý nhà n-ớc những năm qua để đ-a ra một số ph-ơng h-ớng nhằm hoàn thiện các qui định của pháp luật về qui trình soạn thảo, ban hành quyết định của cơ quan hành chính nhà n-ớc

4 Cơ sở lý luận và ph-ơng pháp nghiên cứu

Ph-ơng pháp nghiên cứu đ-ợc vận dụng là khảo sát thực tiễn ban hành quyết định của các cơ quan hành chính nhà n-ớc ở trung -ơng và một số địa ph-ơng, xem xét các vấn đề liên quan trên cơ sở vận dụng t- duy biện chứng của triết học Mác - Lênin, t- t-ởng Hồ Chí Minh,

lý luận nhà n-ớc và pháp luật, các quan điểm của Đảng và Nhà n-ớc ta về pháp luật và nhà n-ớc pháp quyền trong giai đoạn hiện nay

Ngoài ra, để thấy đ-ợc tình hình ban hành quyết định ở các cơ quan khác nhau, tác giả

đã áp dụng ph-ơng pháp so sánh để từ đó phân tích, tổng hợp và hệ thống hoá những vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn trong công tác xây dựng và ban hành quyết định

5 Những điểm mới và ý nghĩa của Luận văn

- Luận văn có những điểm mới sau đây: Đây là một luận án thạc sỹ lần đầu tiên nghiên cứu riêng và một cách có hệ thống, toàn diện về các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc; trong đó Luận văn đã phân tích, lý giải đ-ợc các yêu cầu khác nhau đối với thủ tục xây dựng và ban hành các loại quyết định khác nhau trong thực tiễn quản lý nhà n-ớc hiện nay

- ý nghĩa của Luận văn: Là công trình nghiên cứu khoa học trong việc xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện, tổng kết việc thực hiện quyết định quản lý nhà n-ớc, làm cơ sở cho việc hoàn thiện cơ quan quản lý nhà n-ớc cũng nh- nâng cao chất l-ợng của quyết định quản lý nhà n-ớc

6 Cơ cấu của Luận văn

Luận văn gồm:

- Mở đầu

- Ch-ơng 1 Khái niệm quyết định của cơ quan hành chính nhà n-ớc

- Ch-ơng 2 Những yêu cầu đối với quyết định của cơ quan hành chính nhà n-ớc trong giai đoạn hiện nay

- Ch-ơng 3 Thực trạng ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc trong những năm qua và ph-ơng h-ớng đảm bảo thực hiện tốt các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc

- Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo

Ch-ơng 1 Khái niệm quyết định của cơ quan hành chính nhà n-ớc

Mục tiêu của Ch-ơng này là làm rõ khái niệm quyết định quản lý nhà n-ớc để thấy

đ-ợc bản chất, đặc tr-ng của nó, sau đó tập trung vào việc phân loại các quyết định quản lý nhà n-ớc theo các tiêu chí khác nhau Trên cơ sở khái niệm và phân loại đã nêu, phần tiếp theo của ch-ơng này nêu lên thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc Phần cuối của Ch-ơng này tập trung phân tích vị trí, vai trò của quyết định quản lý nhà n-ớc trong hệ thống văn bản pháp luật của nhà n-ớc ta

1.1 Quyết định quản lý nhà n-ớc

1.1.1 Khái niệm quyết định quản lý nhà n-ớc

Mục này tập trung phân tích các khái niệm khác nhau liên quan đến từ "quyết định" Trong các sách báo pháp lý của n-ớc ta cũng nh- của n-ớc ngoài và trong các văn bản pháp luật, những từ nh-: quyết định, quyết định quản lý, quyết định quản lý nhà n-ớc, quyết định hành chính, quyết định quản lý hành chính nhà n-ớc, quyết định hành chính chủ đạo, quyết

định hành chính qui phạm pháp luật, quyết định hành chính cá biệt đ-ợc dùng không thống nhất, ở nhiều nghĩa khác nhau

Trong khuôn khổ của Luận văn này, chúng tôi chỉ xem xét các khái niệm có liên quan

đến hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà n-ớc nh-: quyết định, quyết định hành chính và quyết định quản lý nhà n-ớc để thấy đ-ợc bản chất, sự giống nhau

và khác nhau giữa chúng

Theo Từ điển tiếng Việt: ở nghĩa chung nhất, từ "quyết định" có nghĩa là "định ra một

cách dứt khoát việc sẽ làm" và là "nguyên nhân trực tiếp của những thay đổi, của những gì cuối cùng diễn ra hay không diễn ra ở sự vật, hiện t-ợng nào đó".1

Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Khoản 1 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các

vụ án hành chính năm 1996 đã đ-ợc sửa đổi, bổ sung năm 1998 định nghĩa quyết định hành

chính là: "quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà n-ớc hoặc ng-ời có thẩm

quyền trong cơ quan hành chính nhà n-ớc đ-ợc áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối t-ợng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính"2

Theo cách giải thích trên của Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các

vụ án hành chính thì quyết định hành chính là một loại quyết định cá biệt bị khiếu nại và đ-ợc các cơ quan nhà n-ớc xem xét tính hợp pháp Tuy nhiên, chỉ một số loại quyết định hành chính cá biệt của một số cơ quan hành chính nhà n-ớc mới là đối t-ợng xét xử của toà án

Quyết định quản lý là ph-ơng tiện quan trọng trong việc thực hiện trên thực tế các mục

đích, nhiệm vụ, chức năng, là hình thức cơ bản trong hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà n-ớc, đ-ợc sử dụng hàng ngày và liên tục trong hoạt động chỉ đạo, điều hành trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội, chính trị, an ninh, quốc phòng, đối ngoại v.v của đất n-ớc

Theo chúng tôi, cách định nghĩa sau đây về quyết định quản lý nhà n-ớc là đúng hơn

cả: quyết định quản lý nhà n-ớc là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn ph-ơng của các cơ

quan nhà n-ớc có thẩm quyền, những ng-ời có chức vụ và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi đ-ợc nhà n-ớc trao quyền, đ-ợc thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra chủ tr-ơng, đ-ờng lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định h-ớng; hoặc đặt ra, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm

thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà n-ớc 3

Định nghĩa nói trên không chỉ nêu đ-ợc vị trí, vai trò, bản chất của quyết định quản lý nhà n-ớc trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà n-ớc ta, mà còn phân loại các quyết định quản lý nhà n-ớc khác nhau căn cứ vào tính chất pháp lý của chúng

Về bản chất, quyết định pháp luật là sự thể hiện ý chí của chủ thể có quyền lực và nhân danh quyền lực nhà n-ớc để tác động vào đối t-ợng bị quản lý ý chí đó xuất phát từ ph-ơng

pháp điều chỉnh của hoạt động quản lý nhà n-ớc là ph-ơng pháp "mệnh lệnh - phục tùng", một

bên ra lệnh và một bên phải phục tùng, không có ngoại lệ

Vì vậy, quyết định pháp luật là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực - nhà n-ớc (tức là

kết quả của hành động mang tính pháp lý - quyền lực) Đó chính là bản chất của quyết định pháp luật và cũng là bản chất của quyết định quản lý nhà n-ớc 4

Quyết định quản lý nhà n-ớc là một loại quyết định pháp luật, vì vậy, nó có tất cả các tính chất của quyết định pháp luật mà quan trọng nhất là: tính ý chí, tính quyền lực nhà n-ớc

và tính pháp lý

Đặc tr-ng của quyết định quản lý nhà n-ớc:

Quyết định quản lý nhà n-ớc mang tính d-ới luật, tức là các quyết định quản lý nhà

n-ớc đ-ợc xây dựng và ban hành trên cơ sở và để thi hành luật

Quyết định quản lý nhà n-ớc đ-ợc ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật

quy định (pháp luật ở đây đ-ợc hiểu theo nghĩa rộng là mọi quy định của các cơ quan nhà

n-ớc có thẩm quyền)

Quyết định quản lý nhà n-ớc do các cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền, những ng-ời có

chức vụ hoặc cơ quan, tổ chức xã hội (khi đ-ợc nhà n-ớc trao quyền) ban hành để thực hiện

các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà n-ớc

1.2 Phân loại quyết định quản lý nhà n-ớc

Phân loại các quyết định đó để tìm hiểu bản chất, chức năng pháp lý, ý nghĩa của chúng, làm cơ sở cho việc hoàn thiện hoạt động xây dựng và ban hành các loại quyết định đó,

đồng thời phục vụ cho công tác tập hợp hoá và pháp điển hoá các quyết định quản lý nhà n-ớc, giúp cho hoạt động quản lý đ-ợc tiến hành có trật tự và hiệu quả Phân loại đúng các quyết định sẽ giúp cho công tác kiểm tra, rà soát, cũng nh- định h-ớng đ-ợc các qui định điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành quyết định bởi vì qui trình xây dựng và ban hành quyết

định qui phạm pháp luật khác với trình tự xây dựng và ban hành quyết định cá biệt

Có rất nhiều cách phân loại quyết định quản lý nhà n-ớc: phân loại theo tính chất pháp

lý, theo cơ quan ban hành, theo trình tự ban hành, theo hình thức, nội dung cụ thể của quyết

định theo ngành và lĩnh vực quản lý, theo phạm vi hiệu lực v.v Trong đó phải kể đến hai cách phân loại quan trọng nhất hiện nay là phân loại theo tính chất pháp lý và phân loại theo cơ quan ban hành

Theo tính chất pháp lý, các quyết định quản lý nhà n-ớc bao gồm các quyết định chủ

đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt

Quyết định quản lý nhà n-ớc chủ đạo là loại quyết định rất quan trọng, vì tuy chúng không

trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật hành chính, nh-ng chúng đặt cơ sở cho sự thay đổi đó Quyết định quản lý nhà n-ớc chủ đạo đề ra chủ tr-ơng, đ-ờng lối, nhiệm vụ, chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung, là công cụ định h-ớng chiến l-ợc

3

Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2000, tr 299

4 Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2000, tr 296

trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo của quản lý nhà n-ớc Các quyết định quản lý nhà n-ớc chủ đạo th-ờng đ-ợc ban hành d-ới dạng các nghị quyết của Chính phủ

Quyết định quản lý nhà n-ớc quy phạm là loại quyết định trực tiếp làm thay đổi hệ

thống quy phạm pháp luật hành chính, vì đó là những quyết định đặt ra những quy phạm pháp luật hành chính mới để bổ sung thêm vào hệ thống quy phạm pháp luật hành chính hiện hành;

áp dụng các quy phạm hiện hành do các cơ quan quyền lực và quản lý nhà n-ớc cấp trên ban hành sửa đổi những quy phạm pháp luật hành chính hiện hành; bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hiện hành, thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính hiện hành bằng cách

"bỏ bớt" đi; thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính hiện hành về thời

gian, không gian và đối t-ợng thi hành

Trên thực tế có quyết định quản lý nhà n-ớc chứa những quy phạm tiên phát, là những

quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh mà ch-a đ-ợc văn bản nào điều chỉnh

Các quyết định quản lý nhà n-ớc quy phạm không chỉ chứa các quy phạm pháp luật hành chính Trong một số tr-ờng hợp các quyết định quản lý nhà n-ớc, đặc biệt là các nghị

định của Chính phủ, có thể chứa các quy phạm của ngành luật lao động, dân sự, tài chính, đất

đai, hôn nhân và gia đình v.v nh-ng không thể có các qui phạm của luật hình sự, luật tố tụng hình sự, luật hiến pháp

Quyết định quản lý nhà n-ớc cá biệt, còn gọi là quyết định hành chính, là các quyết

định giải quyết các việc cá biệt - cụ thể (quyết định tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen th-ởng, nâng l-ơng công chức cụ thể, xử phạt hành vi vi phạm đối với cá nhân, tổ chức cụ thể ) Đây là quyết định áp dụng pháp luật vào các tr-ờng hợp cá biệt - cụ thể

Phân loại theo cơ quan ban hành thì có: Nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết

định, chỉ thị của Thủ t-ớng Chính phủ; quyết định, chỉ thị, thông t- của bộ tr-ởng và các thành viên khác của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của uỷ ban nhân dân và chủ tịch uỷ ban nhân dân; quyết định quản lý nhà n-ớc của các cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân (sở, phòng, ban); quyết định quản lý nhà n-ớc liên tịch

1.3 Thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc

Thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc là các hành động đ-ợc thực hiện kế tiếp nhau theo trình tự thời gian xác định kể từ thời điểm sáng kiến ban hành đến những hành động thông qua và công bố quyết định đó

Nh- đã trình bày ở mục 1.2., quyết định quản lý nhà n-ớc của các cơ quan hành chính nhà n-ớc có ba loại nếu phân theo tính chất pháp lý: quyết định chủ đạo, quyết định qui phạm

và quyết định cá biệt Quyết định cá biệt là những quyết định áp dụng pháp luật vào những tr-ờng hợp cá biệt, cụ thể và đ-ợc ban hành theo những qui trình riêng, phù hợp với tính chất của công tác quản lý nhà n-ớc Còn quyết định quản lý nhà n-ớc qui phạm pháp luật đ-ợc ban hành theo qui định của Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật Vì vậy, có thể nói, qui trình xây dựng, ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc (chỉ áp dụng đối với quyết định qui phạm pháp luật) phải tuân theo qui định trong Luật về ban hành văn bản qui phạm pháp luật Qui trình này phải tuân theo những thủ tục nhất định

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, ng-ời ta phân loại thủ tục đó ra các giai đoạn sau: sáng kiến ban hành; chuẩn bị dự thảo; trình dự thảo lên cơ quan có thẩm quyền ban hành; thảo luận

và thông qua dự thảo ở cơ quan có thẩm quyền; truyền đạt đến cơ quan và ng-ời thi hành

1.4 Quyết định quản lý nhà n-ớc trong hệ thống văn bản pháp luật của nhà n-ớc

ta

Trong mục này, vị trí, vai trò của quyết định quản lý nhà n-ớc của các cơ quan hành chính nhà n-ớc từ trung -ơng đến địa ph-ơng đ-ợc xem xét trong mối quan hệ của các cơ quan đó với các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị, các cơ quan hành chính nhà n-ớc từ

trung -ơng đến địa ph-ơng, cũng nh- mối quan hệ của quyết định quản lý nhà n-ớc với các quyết định của cơ quan toà án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân các cấp

Ch-ơng 2 Những yêu cầu đối với quyết định của cơ quan hành chính nhà n-ớc trong giai đoạn hiện nay

Toàn bộ Ch-ơng này đ-ợc dành để phân tích các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc của cơ quan hành chính nhà n-ớc ta từ trung -ơng đến địa ph-ơng trong giai đoạn hiện nay Phần đầu của Ch-ơng này đã đ-ợc dành để tập trung nghiên cứu, phân tích tất cả các yêu cầu cả về hình thức và nội dung của quyết định bao gồm yêu cầu về hợp pháp, yêu cầu về hợp lý và các yêu cầu về thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc Phần tiếp theo của Ch-ơng đ-ợc dành để phân tích hậu quả và các biện pháp xử lý các quyết định không tuân thủ các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc

Các quyết định quản lý nhà n-ớc cũng có đời sống riêng của mình, tức là những quyết

định đó muốn tồn tại đ-ợc thì tr-ớc hết phải hợp pháp và muốn đi vào cuộc sống thì phải hợp

lý Có hai loại yêu cầu đặt ra đối với quyết định quản lý nhà n-ớc là các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý Các yêu cầu đó đề ra không chỉ đối với nội dung, mà cả đối với hình thức quyết định

Để bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung và hình thức quyết định quản lý nhà n-ớc thì trình tự xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp lý luận và thực tiễn Tức là trình tự đó cũng phải đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý

Trong mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà n-ớc thì tính hợp pháp phải đặt cao hơn so với tính hợp lý của quyết định Trong mọi tr-ờng hợp, không thể vì lý do không hợp lý mà không thi hành quyết định của cấp trên, ban hành những quyết định mâu thuẫn với nó Nếu không, quản lý nhà n-ớc sẽ rơi vào tình trạng thiếu trật tự kỉ c-ơng và rối loạn Đó là nội dung của nguyên tắc -u thế của tính hợp pháp

so với tính hợp lý trong quản lý nhà n-ớc - một khía cạnh quan trọng của nguyên tắc pháp chế trong quản lý nhà n-ớc

D-ới đây là từng loại yêu cầu cụ thể

2.1 Các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc

2.1.1 Các yêu cầu hợp pháp

Các yêu cầu này xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong quản lý nhà n-ớc Văn bản quy phạm pháp luật đ-ợc ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Nguyên tắc pháp chế áp dụng đối với nội dung và hình thức quyết định quản lý nhà n-ớc phản ánh tính d-ới luật của các quyết định đó Tính d-ới luật của nội dung và hình thức của quyết định quản lý nhà n-ớc đ-ợc thể hiện tr-ớc hết trong các yêu cầu chung sau:

- Các quyết định quản lý nhà n-ớc phải đ-ợc ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan, hoặc ng-ời có chức vụ

Thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc đ-ợc phân thành thẩm quyền về

hình thức và thẩm quyền về nội dung

Thẩm quyền về hình thức là chủ thể quản lý nhà n-ớc đ-ợc ban hành quyết định quản

lý nhà n-ớc d-ới các dạng văn bản cụ thể do pháp luật qui định và không đ-ợc ban hành d-ới dạng khác

Thẩm quyền về nội dung là chủ thể quản lý nhà n-ớc chỉ đ-ợc ban hành những quyết

định quản lý nhà n-ớc để giải quyết những vấn đề đ-ợc pháp luật cho phép Thẩm quyền này

đ-ợc ghi rõ trong hầu hết các văn bản pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban Th-ờng vụ Quốc hội ban hành, các văn bản do Chính phủ, Thủ t-ớng Chính phủ ban hành

Thẩm quyền ban hành quyết định qui phạm pháp luật của các cơ quan nhà n-ớc, ng-ời

có chức vụ, quyền hạn đ-ợc qui định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật

Thẩm quyền về nội dung các quyết định cá biệt đ-ợc các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ t-ớng Chính phủ qui định rõ, cụ thể từng chức danh, từng mức độ đ-ợc phép quyết định

Yêu cầu này có nghĩa là, một cơ quan, một ng-ời có chức vụ, quyền hạn chỉ có quyền ban hành quyết định giải quyết những vấn đề xác định mà pháp luật đã trao cho Pháp luật quy

định rõ các vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối t-ợng và khách thể quản lý cụ thể nào, trong giới hạn lãnh thổ nào và thời gian nào

- Các quyết định phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật

Một yêu cầu mang tính pháp chế là các quyết định đ-ợc ban hành để thi hành phải phù hợp với luật, pháp lệnh cả về nội dung và mục đích

- Quyết định phải phù hợp với lợi ích của nhà n-ớc và của công dân

Đây là yêu cầu pháp chế đặc biệt Bởi vì, có thể có nhiều quyết định quản lý nhà n-ớc mâu thuẫn với lợi ích của nhà n-ớc và của công dân, nh-ng không phải là phạm luật, vì pháp

luật không thể "nhìn thấy tr-ớc", điều chỉnh đầy đủ mà vẫn còn "khoảng trống" Trong tr-ờng

hợp đó phải lấy lợi ích của nhà n-ớc và của công dân nói chung làm tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định quản lý nhà n-ớc, dù quyết định đó không sai thẩm quyền

- Quyết định phải đ-ợc ban hành theo hình thức do luật định

Tức là phải phù hợp với quy định của pháp luật cả về hình thức pháp lý Nh- đã phân tích ở trên, về hình thức, các cơ quan hành chính nhà n-ớc từ trung -ơng đến địa ph-ơng đ-ợc

ban hành các quyết định quản lý nhà n-ớc nh- đã trình bày ở mục 1.2

Theo qui định tại Qui chế về hình thức, thể thức và mẫu trình bày văn bản của Chính phủ, Thủ t-ớng Chính phủ và Văn phòng Chính phủ ban hành kèm theo Quyết định của Bộ tr-ởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ số 08/1998/QĐ-VPCP ngày 10 tháng 11 năm 1998, thì thể thức của quyết định gồm: tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu), tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày tháng năm ban hành, tên loại quyết định, trích yếu, nội dung quyết định, nơi gửi, nơi nhận, chữ ký, đóng dấu, các dấu chỉ độ mật, khẩn, dấu thu hồi

- Các yêu cầu riêng đối với từng loại quyết định quản lý nhà n-ớc

Có rất nhiều yêu cầu riêng đối với từng loại quyết định quản lý nhà n-ớc, tuỳ thuộc đó

là quyết định quản lý nhà n-ớc loại nào Quyết định xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, các quyết định xử lý vi phạm hành chính v.v phải đ-ợc ban hành theo một thủ tục do pháp luật qui định, nếu không tuân thủ thì các quyết định đó là bất hợp pháp, có thể bị cán bộ, công chức, hoặc tổ chức, cá nhân kiện ra toà hành chính Đối với các quyết định phê duyệt dự án

đầu t- xây dựng đ-ờng, cầu, nhà máy điện v.v thì các yêu cầu về thủ tục đặt ra theo qui định của Qui chế quản lý đầu t- và xây dựng và Qui chế đấu thầu rất chặt chẽ, nếu vi phạm thì tuỳ mức độ có thể bị xử lý kỷ luật, xử lý hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự

2.1.2 Các yêu cầu hợp lý

Yêu cầu hợp lý là những yêu cầu tuy rất quan trọng, ảnh h-ởng trực tiếp tới hiệu quả quyết định quản lý nhà n-ớc, nh-ng do tính chất đặc biệt của chúng nên không thể đ-ợc quy

định chặt chẽ, rõ ràng trong pháp luật Có các yêu cầu hợp lý chính sau đây đối với nội dung

- Yêu cầu về quan điểm tổng thể của quyết định quản lý nhà n-ớc trong điều kiện mới

rất quan trọng, vì hoạt động quản lý càng ngày càng phức tạp, đa dạng, phong phú và chuyên môn hoá sâu sắc Vì vậy, nội dung quyết định quản lý nhà n-ớc phải tính đến các hiệu quả không chỉ về kinh tế, mà cả về chính trị - xã hội, cả mục tiêu tr-ớc mắt và lâu dài, phải kết hợp giữa hậu quả trực tiếp và gián tiếp, kết quả tr-ớc mắt và kết quả cuối cùng Phải gắn mục tiêu, nhiệm vụ cần đạt với điều kiện thực hiện (tài chính, nhân lực)

2.1.3 Các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc

Các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định th-ờng đan xen vào nhau Đối với thủ tục này, có các yêu cầu hợp pháp và hợp lý chung sau

- Yêu cầu về thẩm quyền pháp lý của cơ quan

Nội dung yêu cầu này có nghĩa là: cơ quan hoặc ng-ời có thẩm quyền đ-ợc pháp luật quy định là có quyền ban hành hay quyền tham gia vào giai đoạn nào đấy của thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc (chủ trì soạn thảo, trình, góp ý kiến, hay chỉ có quyền phê chuẩn, cho phép các cơ quan khác ban hành, hoặc chỉ thực hiện quyền giám sát bằng cách đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định do cơ quan khác ban hành), thì chỉ đ-ợc thực hiện các quyền đó mà thôi

- Yêu cầu về thẩm quyền chuyên môn của cơ quan

Tức là cán bộ, cơ quan ban hành hay tham gia vào giai đoạn nào đấy của thủ tục nói trên phải có nghiệp vụ đ-ợc đào tạo, có bằng cấp, có kinh nghiệm, nắm chắc vấn đề, việc mình làm và đang công tác ở những cơ quan có thẩm quyền do pháp luật qui định Những vấn đề về chuyên môn, nghiệp vụ cần phải đ-ợc đ-a đến những ng-ời có chuyên môn để hỏi ý kiến Đây

là yêu cầu hợp lý

- Yêu cầu về tính kịp thời

Đây vừa là yêu cầu hợp pháp vừa là yêu cầu hợp lý Yêu cầu về tính kịp thời không chỉ

đề ra đối với giai đoạn ban hành mà đối với mọi giai đoạn xây dựng quyết định quản lý nhà n-ớc, cũng nh- các hành động khác liên quan tới việc ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc

nh-: truyền đạt quyết định quản lý nhà n-ớc để thi hành, đình chỉ, bãi bỏ quyết định Muốn ban hành kịp thời thì phải bảo đảm thực hiện mọi hành động một cách mau chóng

- Yêu cầu về tính rõ ràng, hiện thực và đơn giản của thủ tục

Yêu cầu này có nghĩa là thủ tục phải đúng đắn, phù hợp với việc xây dựng và ban hành từng loại quyết định quản lý nhà n-ớc, và phải cụ thể, chính xác, chi tiết hoặc đơn giản tuỳ theo từng tr-ờng hợp cụ thể

Thực hiện nghiêm chỉnh và đúng đắn các yêu cầu hợp pháp và hợp lý chung, cơ bản trên đây là điều kiện cần thiết để đảm bảo pháp chế, trật tự pháp luật trong loại hoạt động cơ bản của cơ quan nhà n-ớc là hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc, cũng là điều kiện cần thiết để đảm bảo hiệu quả cao nhất của hoạt động đó

2.2 Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà n-ớc

2.2.1 Hậu quả không thủ các yêu cầu hợp pháp đối với nội dung và hình thức quyết

- Đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định quản lý nhà n-ớc đã ban hành

- Khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện quyết định quản lý nhà n-ớc trái pháp luật gây ra

- Truy cứu trách nhiệm ng-ời có lỗi

2.2.2 Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc

Nếu vi phạm các yêu cầu hợp pháp đối với trình tự xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc mà nội dung quyết định đó không vi phạm pháp luật thì, về nguyên tắc, vẫn phải đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quyết định quản lý nhà n-ớc đã ban hành, và truy cứu trách nhiệm ng-ời có lỗi Nếu việc ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc này vẫn cần thiết thì phải tiến hành lại các b-ớc theo đúng quy định pháp luật về thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc

2.2.3 Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp lý

- Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp lý đối với nội dung và hình thức quyết định quản lý nhà n-ớc

Về nguyên tắc, tuỳ thuộc quyết định quản lý nhà n-ớc vi phạm yêu cầu hợp lý cụ thể nào và mức độ vi phạm mà quyết định quản lý nhà n-ớc đó có thể bị đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi

bỏ bởi cơ quan cấp trên, ng-ời vi phạm có thể bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật

- Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp lý đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà n-ớc

Nếu vi phạm các yêu cầu hợp lý đối với thủ tục ban hành (quyết định ban hành không kịp thời, cơ quan ban hành không nắm vững vấn đề, thủ tục xây dựng và ban hành rắc rối ) thì, t-ơng tự nh- đối với các yêu cầu về hình thức quyết định, không phải áp dụng chế tài quan trọng nào, trừ khả năng áp dụng biện pháp trách nhiệm kỷ luật nếu tái phạm nhiều lần

Ch-ơng 3 thực trạng ban hành quyết định